創(chuàng)新“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展

牟彩霞，王淵淵

2019年，江蘇海事局、江蘇省交通運輸廳提出“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式，即內(nèi)河船靠港和錨泊船舶污染物零排放、全接收，在航船舶污染物排放全達標，免費生活垃圾接收、免費生活污水接收、免費水上交通、免費錨泊，全面強化長江船舶污染防治工作。自該治理模式推廣以來，長江南通段船舶水污染物處理方式明顯轉(zhuǎn)變，接收設(shè)施持續(xù)完善，接收亂象基本杜絕。2021年，南通海事局守護長江清水綠岸，持續(xù)鞏固深化“一零兩全四免費”船舶污染治理長效機制，船舶污染物接收實現(xiàn)了“質(zhì)”和“量”雙提升。在縱深推進過程中，碼頭偽落實、虛假接收現(xiàn)象依然存在，假鉛封、虛設(shè)管路等新型違法行為時有發(fā)生，完善工作機制、推出新的工作舉措已刻不容緩。

一、“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式運行總體情況良好

（一）船舶污染物治理模式更加完善

為使“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式更趨多元、更趨完善，南通海事局主動作為，推動高質(zhì)量建成如皋水上綠色綜合服務(wù)區(qū)；聯(lián)合南通市交通運輸局推動南通市政府將南通港“一零兩全四免費”服務(wù)費用納入市財政保障；推動開發(fā)區(qū)碼頭形成聯(lián)盟，共同委托第三方服務(wù)單位開展污染物接收。目前，長江南通段已形成水上綠色綜合服務(wù)區(qū)公益服務(wù)、碼頭自主接收、政府出資購買服務(wù)、碼頭聯(lián)盟資源共享等四種船舶污染物治理模式。

（二）污染物接收處置率明顯提升

南通海事局多點發(fā)力，通過跑碼頭、上船頭，積極向船方和碼頭方宣貫上級要求和政策，全面推廣應(yīng)用“長江干線船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管與服務(wù)信息”系統(tǒng)，并制作告知書、使用指南等在全轄區(qū)發(fā)放，“一零兩全四免費”在整個轄區(qū)形成濃厚氛圍。2021年長江南通段到港船舶使用系統(tǒng)申報船舶生活污水106 634艘次、35 328．69立方，同比2020年分別增長428%、205%；申報船舶生活垃圾122 892艘次、547．53噸，同比2020年分別增長268%、298%。

（三）明查暗訪發(fā)現(xiàn)問題明顯減少

2021年，江蘇海事局對南通海事局開展明察暗訪3次，南通海事局組織開展明察暗訪、聯(lián)合檢查、交叉檢查14次，先后查出問題近百件；全年共下發(fā)督辦單、提醒函、提醒單和督查通報30多期，督促發(fā)現(xiàn)的問題整改到位。江蘇海事局最近一次明察暗訪和南通海事局年底組織的聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量明顯減少，工作成效日漸凸顯。

（四）“處罰+信用”雙重懲戒成效明顯

南通海事局采用“行政處罰+信用監(jiān)管”雙重懲戒機制，層層壓實責(zé)任。2021年先后約談15家碼頭單位、暫停6家碼頭單位作業(yè)，暫停時間累計達18天，共對150多起船舶直排違法行為，船舶未正常使用防污染設(shè)備和器材、存儲容器或者存儲結(jié)構(gòu)物，未按照規(guī)定配備防污染設(shè)備和器材、存儲容器或者存儲結(jié)構(gòu)物等進行行政處罰，做到發(fā)現(xiàn)一起、通報一起、教育一片的警示作用。

二、“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式運行中存在的突出問題

（一）部分碼頭未完全落實“先接收污染物再作業(yè)”的要求

部分碼頭為了提高作業(yè)效率，存在邊作業(yè)邊接收、先作業(yè)再接收、只作業(yè)不接收的情形。部分碼頭晚上無作業(yè)人員，對于晚上靠泊作業(yè)的船舶無法接收；部分靠泊船舶離岸潮差較大，碼頭接收泵的功率不夠無法接收。

（二）部分碼頭存在不完全接收或虛假接收的情形

部分碼頭接收存儲設(shè)備容量有限，接收能力不足；部分船舶污水柜無液位儀且存儲柜容量較大，船員無法從外觀判斷污水存量情況；部分船舶急于裝卸貨或航程較短，為了滿足到港“先送交污染物再作業(yè)”的要求，故意送交部分污染物；部分碼頭為了提高船舶污染物接收率、降低接收后的處理成本，主動或串通船舶偽造污染物接收記錄；部分碼頭為了應(yīng)對監(jiān)管要求，存在只接管不接收的情形。

（三）船舶直排行為時有發(fā)生

內(nèi)河船員的整體防污染意識有待提升，直排行為時有發(fā)生，具體表現(xiàn)為部分生活污水處理裝置進口管路焊接在機艙艙壁上，艙壁上無開孔，且艙壁另一面無任何管路，生活污水處理裝置形同虛設(shè)；部分船舶生活污水旁通管系未鉛封或盲斷；部分船舶生活污水旁通管系虛假鉛封；部分船員私自拆除鉛封等導(dǎo)致直排行為發(fā)生。

（四）部分船員隨意填報交付數(shù)據(jù)

前期“船e行”生成接收訂單無需碼頭確認，填報環(huán)節(jié)監(jiān)督缺失，船員隨意填報數(shù)據(jù)，目前該問題已修復(fù)；部分碼頭未安裝智能流量計等設(shè)備，接收數(shù)據(jù)為預(yù)估數(shù)據(jù)；個別船舶為掩蓋非法排污行為故意填報虛假數(shù)據(jù)。

（五）主管機關(guān)監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)

目前海事和交通等主管部門對碼頭船舶污染物接收的監(jiān)管主要依賴執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查，存在覆蓋不全、重復(fù)檢查、過度檢查、檢查標準不統(tǒng)一等薄弱環(huán)節(jié)，對污染物申報數(shù)量明顯數(shù)據(jù)異常、污染物接收弄虛作假等行為多為事后監(jiān)管，未實現(xiàn)高效協(xié)調(diào)、精準監(jiān)管。

三、“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式運行中存在問題的主要成因

（一）部分碼頭、船舶和接收單位的主體責(zé)任意識和環(huán)保意識有待提高

一是部分內(nèi)河船員防污染意識淡泊，未真正認識到非法排放的危害性，習(xí)慣性地直排行為時有發(fā)生。二是部分碼頭對環(huán)保的重要性認識不足，防污染投入不到位，未充分明晰自身防污染責(zé)任，主體責(zé)任落實不到位。三是第三方接收單位為了節(jié)省費用、提高收益，故意拖延履行或不履行服務(wù)職責(zé)。

（二）“一零兩全四免費”工作方式方法有待改進

一是目前通報的船舶污染物接收率以系統(tǒng)中的進出港報告為基數(shù)，進出港報告系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)與碼頭實際裝卸作業(yè)船舶艘次差距較大，導(dǎo)致污染物接收比例整體被拉低。二是船舶污染物“零申報”的條件未明確，碼頭、船舶不了解具體要求，為形式上提高接收比例，產(chǎn)生不必要的虛假接收情形。三是船舶排放污染物的數(shù)據(jù)無法實時傳送至“船e行”或其他信息平臺，預(yù)估送交數(shù)量不準確，現(xiàn)場監(jiān)管也相對困難。四是執(zhí)法人員的檢查標準不統(tǒng)一，檢查情況需人工梳理，重復(fù)檢查、盲目檢查的情況時有發(fā)生，現(xiàn)場檢查水平有待提高。

（三）“一零兩全四免費”專辦（簡稱“124”專辦）工作機制有待完善

一是目前“一零兩全四免費”工作推進主要依賴專辦成員，未真正形成全員參與專辦工作的機制。二是人員交流比較頻繁，基層海事處專辦人員更換較快，新人對政策不熟悉、檢查不專業(yè)，導(dǎo)致工作整體質(zhì)量無法穩(wěn)步提升。三是監(jiān)督考核制度不完善，未真正形成排名機制、與評優(yōu)評先掛鉤機制，主要依靠“124”專辦聯(lián)合檢查、明察暗訪等方式發(fā)現(xiàn)問題，未能從根本上激發(fā)執(zhí)法人員的內(nèi)在動力。

四、“一零兩全四免費”船舶污染物治理模式的創(chuàng)新舉措

（一）完善工作方式方法，建立責(zé)任機制

一是持續(xù)開展污染防治宣傳，全面提升航運企業(yè)、碼頭、船員的環(huán)保意識，嚴厲打擊船舶生活污水、垃圾違規(guī)處置違法行為，形成高壓打擊態(tài)勢，督促船舶、船員、航運企業(yè)自覺遵守污染物接收相關(guān)規(guī)定，全面形成“不敢污、不能污、不想污”的系統(tǒng)化治理新格局。二是持續(xù)創(chuàng)新完善“一零兩全四免費”工作舉措，扎實落實好碼頭防污染主體檢查機制和海事核查機制，通過“海事+碼頭”雙核發(fā)力，壓實港口企業(yè)船舶污染物接收主體責(zé)任，嚴厲打擊船舶虛假申報、偽落實等問題，切實推動碼頭由“要我環(huán)保”向“我要環(huán)保、我能環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變。三是建立并運行部門間的協(xié)同管理制度，加強與交通港航部門的協(xié)作，共同開展“一零兩全四免費”聯(lián)合檢查，壓實部門主管責(zé)任，雙管齊下提升船舶污染防治成效。

（二）規(guī)范污染物接收作業(yè)，落實懲戒機制

一是統(tǒng)一“零申報”要求并對外發(fā)布，明確污染物接收比例的統(tǒng)計方法。推動各碼頭建立船舶污染物接收轉(zhuǎn)運處置內(nèi)部規(guī)范和制度，優(yōu)化船舶污染物接收流程。二是持續(xù)推廣智能流量計，通過信息化手段避免船員隨意填報數(shù)據(jù)、弄虛作假等行為，實現(xiàn)監(jiān)管從“被動向主動、粗放向精細”，從“事后監(jiān)管到實時監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。三是嚴格落實信用懲戒機制。對未履行防污染主體責(zé)任的港口碼頭，采取約談、熔斷等方式進行懲戒，并及時通報交通主管部門。對污染物接收的第三方服務(wù)單位嚴格執(zhí)行考評機制。

（三）探索建立防污新生態(tài)，制定考核機制

一是落實執(zhí)法人員“網(wǎng)格治污”，每個碼頭為一個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配置一名執(zhí)法人員，做到責(zé)任到人，形成全體基層執(zhí)法人員參與危防的新生態(tài)。二是探索建立“一零兩全四免費”工作督查考核機制，制定賦分排名辦法和獎懲辦法，結(jié)合明查暗訪結(jié)果對執(zhí)法人員進行賦分排名，將排名結(jié)果及時發(fā)布，提升執(zhí)法人員工作的主動性和積極性。三是充分發(fā)揮典型示范作用，培塑3—4個船舶污染防治工作典型示范碼頭，組織執(zhí)行不力的碼頭進行參觀學(xué)習(xí)，取長補短，提升整個轄區(qū)的船舶污染防治工作成效，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

（四）建設(shè)智慧賦能新系統(tǒng)，完善監(jiān)管機制

堅持“信用+智慧”雙輪驅(qū)動，依托“長江干線船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管與服務(wù)信息”系統(tǒng)，深入挖掘信息化手段在船舶污染防治工作中的催化作用，開發(fā)“智能防污”程序，智慧賦能實現(xiàn)船舶水污染物全智能感知、生命周期服務(wù)、全過程檢查，做到“問題全覆蓋、情況全掌握”，防止過度檢查、重復(fù)檢查，掃除檢查盲區(qū)，提高船舶污染物防治精細化監(jiān)管水平。

長江船舶“一零兩全四免費”機制已進入長效運行狀態(tài)。為扎實推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，鞏固治理成效，應(yīng)梳理前期實行過程中出現(xiàn)的問題并研究解決方法，創(chuàng)新船舶污染物治理模式，綜合運用信息化、信用懲戒等手段，全面加強長江船舶生活污水和生活垃圾的監(jiān)管和治理力度。