□ 劉勇華，龍婧婧

［中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院），湖南 長沙 410006］

法治是最好的營商環(huán)境，立法為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度支撐。2016年12月，遼寧省發(fā)布了我國第一部優(yōu)化營商環(huán)境專項(xiàng)立法——《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》①2016年12月7日，遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議審議通過《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（已于2019年7月30日修訂）。。截至2022年3月，我國相繼出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）和45部優(yōu)化營商環(huán)境地方立法（見表1），形成了立法引領(lǐng)營商環(huán)境優(yōu)化的體系性特征。雖然《條例》在定義營商環(huán)境時(shí)沒有明確營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)涵蓋的主要領(lǐng)域，但《條例》和36部營商環(huán)境地方立法均設(shè)有名為“市場環(huán)境”或“優(yōu)化市場環(huán)境”或“公平競爭市場環(huán)境”一章①營造公平競爭有序的市場環(huán)境，除“市場環(huán)境”章的內(nèi)容，還包括監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等章的相關(guān)規(guī)定，本文的比較分析僅限于各地方立法的“市場環(huán)境”專章?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》《遼陽市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《煙臺市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《開封市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《沈陽市優(yōu)化營商環(huán)境規(guī)定》《溫州市優(yōu)化營商環(huán)境辦法》《三亞市優(yōu)化營商環(huán)境若干規(guī)定》《合肥市優(yōu)化營商環(huán)境若干規(guī)定》雖然規(guī)定了市場環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容，但沒有設(shè)立“市場環(huán)境”專章，故不納入本文分析范疇。《滁州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》的第二章“商事服務(wù)環(huán)境”和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》的第四章“經(jīng)營環(huán)境”的內(nèi)容實(shí)為“市場環(huán)境”，故納入本文分析范疇。。因此，本文試圖通過對營商環(huán)境地方立法中“市場環(huán)境”一章內(nèi)容的比較，分析我國營商環(huán)境地方立法的共性以及存在的問題并提出相關(guān)優(yōu)化建議，以期發(fā)揮地方立法對營商環(huán)境建設(shè)的規(guī)范和保障作用。

表1 營商環(huán)境地方立法

一、營商環(huán)境地方立法“市場環(huán)境”章的內(nèi)容比較分析

市場環(huán)境是指影響市場主體運(yùn)行的外部因素的總和，營商環(huán)境地方立法中“市場環(huán)境”章的內(nèi)容主要包括市場主體保護(hù)、市場準(zhǔn)入、市場經(jīng)營和市場退出（見表2）。

（一）營商環(huán)境地方立法內(nèi)容比較

⒈市場主體保護(hù)?！稐l例》專設(shè)“市場主體保護(hù)”一章，23部營商環(huán)境地方立法在“市場環(huán)境”章規(guī)定了市場主體保護(hù)。各地方立法對市場主體保護(hù)各有側(cè)重，但都強(qiáng)調(diào)市場主體平等獲取要素和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。其中，山東、河南、四川、新疆、北京、上海嚴(yán)禁違法采取強(qiáng)制措施和違法攤派；北京、江蘇、蘇州建立海外知識產(chǎn)權(quán)糾紛應(yīng)急援助機(jī)制；蘇州推行以購買服務(wù)為保障的技術(shù)調(diào)查官模式；重慶健全知識產(chǎn)權(quán)快速協(xié)同保護(hù)機(jī)制；阜新加強(qiáng)對生產(chǎn)要素成本監(jiān)測與監(jiān)管；德州實(shí)行知識產(chǎn)權(quán)一站式保護(hù)。

⒉市場準(zhǔn)入。地方立法明確持續(xù)放寬市場準(zhǔn)入，執(zhí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，推進(jìn)商事登記制度改革，精簡企業(yè)注冊周期和事項(xiàng)。⑴負(fù)面清單管理。各地方立法規(guī)定實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，如北京、上海、江蘇、重慶、廣州、青島、濟(jì)南、合肥、唐山規(guī)定在負(fù)面清單管理制度外，向社會(huì)公開按照規(guī)定程序制定的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策。⑵商事登記制度改革。各地方立法推行“先照后證”、企業(yè)登記全程網(wǎng)辦，申報(bào)承諾制、“一照多址”改革等舉措著力精簡市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)。其中，北京、廣西規(guī)定形式審查、大類管理、探索證照聯(lián)辦；上海、山東、重慶、湖南、廣州、蘇州、汕頭、合肥支持“一業(yè)一證”審批模式改革；重慶、湖北、江蘇、四川、廣州、南京、汕頭、合肥、唐山、蘇州推行“一窗受理”“一窗通辦”、一站式集成服務(wù)；遼寧、江蘇、青海、北京、廣西、四川、貴州、蘇州、合肥、鞍山、滁州、汕頭明確企業(yè)開辦的時(shí)限；廈門探索商事登記確認(rèn)制和市場準(zhǔn)營承諾即入制。

表2 營商環(huán)境地方立法“市場環(huán)境”章的主要內(nèi)容

⒊市場經(jīng)營。各地方立法對市場經(jīng)營環(huán)節(jié)的規(guī)定主要集中在健全人力資源市場體系等11個(gè)方面。其中，天津、山西、山東、四川、汕頭對通關(guān)貿(mào)易便利化，北京、廣州、蘇州對中小股東保護(hù)，廣州、青島、蘇州、濟(jì)南對培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式進(jìn)行了特別規(guī)定。⑴健全人力資源市場體系。各地方立法主要規(guī)定健全人才流動(dòng)配置方式、暢通勞動(dòng)者維權(quán)渠道、推行社會(huì)化職業(yè)技能等級認(rèn)定、對引進(jìn)人才提供醫(yī)療、住房等保障和支持，內(nèi)容較籠統(tǒng)。其中，江蘇、蘇州、廈門支持“共享用工”提高人力資源配置效率；蘇州、深圳重視對外籍人才的引進(jìn)。⑵創(chuàng)新服務(wù)。各地方立法概括規(guī)定完善扶持、激勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策和措施、推進(jìn)科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、健全創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)制度、完善孵化載體建設(shè)、提高科技成果轉(zhuǎn)化率、降低企業(yè)創(chuàng)新成本。其中，上海對符合條件的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體給予財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠；江蘇鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資。⑶減稅降費(fèi)。各地方立法主要規(guī)定全面落實(shí)減稅降費(fèi)和規(guī)范涉企收費(fèi)，涉企收費(fèi)實(shí)行目錄清單管理，推廣以金融機(jī)構(gòu)保函替代現(xiàn)金繳納涉企保證金。其中，陜西、吉林、山西規(guī)定涉企行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有上下限設(shè)置的，按下限標(biāo)準(zhǔn)收取。⑷金融服務(wù)。各地方立法主要規(guī)定支持民營中小企業(yè)融資、加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、降低融資成本、開發(fā)信用融資產(chǎn)品、發(fā)展政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，各地舉措相對趨同。其中，蘇州探索建立數(shù)字金融服務(wù)體系、推進(jìn)小微企業(yè)數(shù)字征信實(shí)驗(yàn)區(qū)、推動(dòng)數(shù)字資產(chǎn)登記結(jié)算平臺、數(shù)字普惠金融一體化服務(wù)平臺建設(shè)；江蘇、廣州支持開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、知識產(chǎn)權(quán)證券化等金融創(chuàng)新；吉林、廣西、山東、江蘇推進(jìn)融資增信支持體系建設(shè)。⑸社會(huì)信用體系建設(shè)。各地方立法主要規(guī)定建立社會(huì)信用信息共享平臺、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度。其中，安徽加強(qiáng)長三角區(qū)域交流與合作，推進(jìn)區(qū)域信用一體化進(jìn)程；廣州實(shí)行公共信用代碼一碼制和信用承諾制度。⑹履行政策承諾合同。各地方立法主要規(guī)定政府不得不履行、不完全履行或者遲延履行政策承諾合同的情形，否則承擔(dān)相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償責(zé)任。其中，黑龍江、吉林、貴州明確規(guī)定政府違約失信問責(zé)制度。⑺清理拖欠。各地方立法主要規(guī)定加大清理拖欠力度、簽訂書面還款協(xié)議并依法納入預(yù)算。其中，重慶、南陽探索建立防范和治理拖欠的長效機(jī)制與約束懲戒機(jī)制，但設(shè)區(qū)的市的地方立法基本沒有涉及這一部分內(nèi)容。⑻公共資源交易。各地方立法主要規(guī)定健全公共資源交易平臺、公共資源交易全流程電子化、加強(qiáng)公共資源交易監(jiān)管。其中，北京、江蘇、青海、湖南、青島明確規(guī)定在公共資源交易中限制或者排斥潛在供應(yīng)商或者投標(biāo)人的具體行為；江西推進(jìn)公共資源交易全過程在線實(shí)時(shí)監(jiān)管；蘇州、滁州推進(jìn)公共資源交易平臺跨區(qū)域合作。⑼基礎(chǔ)設(shè)施接入。各地方立法主要規(guī)定公用企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開收費(fèi)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)時(shí)限，不得強(qiáng)迫市場主體接受不合理?xiàng)l件。其中，重慶、廣州、商丘、汕頭、南陽明確了水、電、氣的報(bào)裝服務(wù)時(shí)限。⑽中介服務(wù)。各地方立法主要規(guī)定中介服務(wù)事項(xiàng)清單管理、中介機(jī)構(gòu)懲戒和退出機(jī)制。其中，黑龍江、河南、濟(jì)南明確列舉中介的違法行為；河北、吉林、德州取消中介服務(wù)限額管理；吉林、鞍山建立健全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系；天津推動(dòng)建設(shè)中介服務(wù)網(wǎng)上交易平臺。⑾行業(yè)管理。各地方立法主要規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)、不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制入會(huì)或者退會(huì)、不得變相認(rèn)定已取消的資格資質(zhì)、不得違法開展評比表彰、不得強(qiáng)制培訓(xùn)。其中，吉林、蘇州、鞍山規(guī)定政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立常態(tài)化溝通機(jī)制；重慶支持成渝地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)溝通交流互認(rèn)；南京實(shí)行政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的信用信息互聯(lián)共享；廣州、蘇州倡導(dǎo)和鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)設(shè)立市場主體維權(quán)服務(wù)平臺。

⒋市場退出。各地方立法主要規(guī)定企業(yè)適用簡易注銷登記程序的情形，推行企業(yè)注銷全程網(wǎng)辦。其中，陜西、廣州鼓勵(lì)推行企業(yè)注銷清稅承諾制；廣西、山東、廣州、蘇州實(shí)行企業(yè)登記注銷“一網(wǎng)通”；唐山規(guī)定在特定情形下免予辦理清稅手續(xù)，探索“證照同注”。

（二）營商環(huán)境地方立法的共性

⒈堅(jiān)持以法治保障地方營商環(huán)境。營商環(huán)境優(yōu)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)制度約束，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用?！稐l例》應(yīng)適時(shí)將證明行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為行政法規(guī)，各地與中央保持一致，制定營商環(huán)境地方立法，確保改革在法治的軌道上運(yùn)行，以法治保障營商環(huán)境不斷優(yōu)化。

⒉堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力務(wù)實(shí)創(chuàng)新。營商環(huán)境地方立法立足各地實(shí)踐，回應(yīng)企業(yè)訴求和社會(huì)關(guān)切，聚焦難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，細(xì)化相應(yīng)機(jī)制措施，力求務(wù)實(shí)管用。如《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》分別在第二十七條和第二十九條對“新官必須理舊賬”和構(gòu)建“親清政商關(guān)系”予以詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，《條例》鼓勵(lì)地方優(yōu)化營商環(huán)境先行先試，各地不斷創(chuàng)新舉措，如《山西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，縣級以上政府可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期等方式供應(yīng)工業(yè)用地；《陜西省優(yōu)化營商商環(huán)境條例》規(guī)定，“一帶一路”國際商事法律服務(wù)示范區(qū)建設(shè)等內(nèi)容均具有前瞻性、創(chuàng)新性。

⒊優(yōu)化方向一致，兼具地方特色。營商環(huán)境地方立法始終堅(jiān)持以市場化、法治化、國際化為原則，以市場需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮地方的積極性、自主性和創(chuàng)造性，凸顯與各地實(shí)際相符合的地方特色。如在市場準(zhǔn)入方面，《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十一條規(guī)定：“本市按照黨中央、國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》和國家要求，制定符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和新增產(chǎn)業(yè)禁止限制目錄。本市新增產(chǎn)業(yè)禁止限制目錄，由市發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)政府部門擬訂，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布?！薄氨臼行略霎a(chǎn)業(yè)禁止限制目錄和國家市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，各類市場主體均可以依法平等進(jìn)入?！钡谑艞l規(guī)定：“本市推動(dòng)區(qū)域性股權(quán)市場規(guī)范健康發(fā)展，支持北京股權(quán)交易中心完善股東名冊托管登記機(jī)制，擴(kuò)大中小微企業(yè)股權(quán)直接融資規(guī)模。”以上內(nèi)容均凸顯了優(yōu)化營商環(huán)境的首都特色。

二、營商環(huán)境地方立法存在的主要問題

（一）地方立法的地方特色不夠突出

“沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價(jià)值”。［1］營商環(huán)境地方立法應(yīng)當(dāng)在不違背《條例》和上位法規(guī)定的前提下，立足自身實(shí)際、因地制宜，彰顯不同省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、不同的設(shè)區(qū)的市的地方特色，而當(dāng)前營商環(huán)境地方立法中的地方特色明顯不夠突出：一是地方立法大量重復(fù)上位法的規(guī)定?！读⒎ǚā返谄呤龡l第四款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”，但我國營商環(huán)境地方立法一定程度存在“小法”抄“大法”、“后法”抄“前法”的現(xiàn)象。如地方立法對《條例》第二十五條的“涉企收費(fèi)管理”、第二十六條的“金融服務(wù)”、第二十八條的“供水、供電、供氣等公用企業(yè)”等內(nèi)容的原文重復(fù)率較高；陜西、黑龍江、江西、江蘇、河南、貴州均規(guī)定“外商投資實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度”，這是對《中華人民共和國外商投資法》相關(guān)條款的不必要重復(fù)。二是體現(xiàn)地方制度創(chuàng)新的內(nèi)容不足。創(chuàng)新是推動(dòng)地方高質(zhì)量發(fā)展的重要支點(diǎn)，地方立法應(yīng)當(dāng)通過制度創(chuàng)新強(qiáng)化服務(wù)，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素流入。目前，各地方立法中除北京、蘇州規(guī)定保障知識產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化的相關(guān)舉措以及廣州規(guī)定加大對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新類中小微企業(yè)的扶持力度外①《廣州市營商環(huán)境地方條例》第十七條第二款規(guī)定：“通過購買服務(wù)等方式為符合條件的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新類中小微企業(yè)提供股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、員工持股計(jì)劃、投資基金對接、上市培訓(xùn)等服務(wù)?！?，其他地方立法對強(qiáng)化創(chuàng)新服務(wù)的規(guī)定大體相同，沒有顯現(xiàn)各地制度創(chuàng)新。

（二）地方立法的可操作性不強(qiáng)

地方立法的主要特征是“實(shí)施性”，旨在對地方迫切需要通過立法來解決的事項(xiàng)予以規(guī)范，重在細(xì)化、補(bǔ)充、完善國家法律、行政法規(guī)或省級地方立法的相關(guān)規(guī)定，突出地方立法的可操作性和實(shí)施性。目前，我國營商環(huán)境地方立法中諸多條款內(nèi)容抽象，可操作性不強(qiáng)。如《條例》規(guī)定：“保障各類市場主體依法平等使用各類生產(chǎn)要素”，地方立法均作了同樣規(guī)定，但沒有細(xì)化相應(yīng)的具體措施，使得這一規(guī)定成為倡導(dǎo)性條款。同時(shí)，《條例》規(guī)定：“市場準(zhǔn)入實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，負(fù)面清單由國家統(tǒng)一規(guī)定，地方落實(shí)執(zhí)行?！币虼?，地方立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定負(fù)面清單的實(shí)施主體、具體實(shí)施措施等，以確保全國統(tǒng)一負(fù)面清單制度的實(shí)施。雖然有22部地方立法規(guī)定了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，但只有江西、陜西、青海、貴州、安徽、湖南、廣州、鞍山的地方立法概括性規(guī)定了負(fù)面清單制度的實(shí)施主體為各級人民政府及相關(guān)部門，《吉林省優(yōu)化營商環(huán)境條例》①《吉林省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第九條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)列明法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定明確禁止或者限制市場主體進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，并向社會(huì)公布?！泵鞔_了負(fù)面清單制度的實(shí)施主體和具體實(shí)施方式，其他地方立法對負(fù)面清單制度的實(shí)施主體和具體實(shí)施措施均沒有明確規(guī)定。

（三）地方立法的體例內(nèi)容不夠科學(xué)

各地方立法在制定中常以國家立法為標(biāo)桿，主要追求結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容全面，但忽視了地方立法的應(yīng)有目的，導(dǎo)致體例內(nèi)容不夠科學(xué)。一是對營商環(huán)境的內(nèi)涵認(rèn)識不統(tǒng)一。以營商環(huán)境中“市場營商環(huán)境”為例，“市場準(zhǔn)入、商事登記制度改革、融資服務(wù)、中小企業(yè)支持、創(chuàng)新服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施接入、中介服務(wù)、行業(yè)管理”等應(yīng)當(dāng)是市場營商環(huán)境所涵蓋的內(nèi)容，《條例》和多數(shù)地方立法都將上述內(nèi)容放在“市場環(huán)境”一章；陜西、天津、安徽和湖北將“商事登記制度改革”放在“政務(wù)服務(wù)”章；深圳將“商事登記制度改革”放在“市場主體”章，其在第四章“經(jīng)營環(huán)境”后專設(shè)第五章“融資便利”規(guī)定金融服務(wù)的內(nèi)容；山西將“市場準(zhǔn)入”放在第二章“優(yōu)化審批”；廈門在第二章“市場環(huán)境”后設(shè)第四章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境”，將“中小企業(yè)支持、創(chuàng)新服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施接入、中介服務(wù)、行業(yè)管理”放置其中。二是相關(guān)規(guī)定可能產(chǎn)生不正當(dāng)競爭。如部分地方立法推出了“對市場主體輕微違法免罰清單”的規(guī)定，旨在體現(xiàn)包容審慎優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境。各地可能利用這一制度放寬對企業(yè)的監(jiān)管來吸引市場主體和外來投資，“形成投資凹地，造成虹吸效應(yīng)，有可能由制度競爭演變?yōu)榈胤讲徽?dāng)競爭，這違背了優(yōu)化營商環(huán)境立法的初衷，最終也達(dá)不到優(yōu)化營商環(huán)境的目的”。［2］

（四）地方立法的協(xié)同治理內(nèi)容不足

我國優(yōu)化營商環(huán)境是以深化“放管服”改革為核心，由政府主導(dǎo)自上而下推進(jìn)為路徑。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的重要事權(quán)，地方政府無疑成為我國營商環(huán)境建設(shè)的先鋒隊(duì)和主力軍。［3］目前，我國營商環(huán)境地方立法側(cè)重于規(guī)定地方政府在營商環(huán)境優(yōu)化中的職能、作用以及具體措施，尤其是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)中均有較多以“不得”“禁止”“應(yīng)當(dāng)”等立法用語的條款對政府、社會(huì)組織的職責(zé)和行為予以規(guī)定，鮮有條文涉及不同層級、不同地區(qū)政府之間、政府部門之間以及政府與市場主體之間的行為規(guī)范。［4］這種對營商環(huán)境協(xié)同治理內(nèi)容規(guī)定明顯不足的狀況，凸顯出地方立法對協(xié)同推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的認(rèn)識不到位、相關(guān)機(jī)制尚不健全的問題。

三、營商環(huán)境地方立法優(yōu)化建議

（一）因地制宜突出地方特色

地方立法首先是“地方”的立法，其次是為了“地方”的立法。［5］《立法法》第七十三條第一款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)?！钡诎耸l第二款規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！备鶕?jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，營商環(huán)境作為資源組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。由于特殊的不可替代性，各地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境時(shí)必須結(jié)合本地區(qū)比較優(yōu)勢和特色，釋放市場活力和制度生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。［6］因此，應(yīng)聚焦地方特色，重新梳理審視地方立法。一是理順地方立法與上位法的關(guān)系，對照《條例》及時(shí)修訂、調(diào)整重復(fù)過多、沒有制定必要的條文內(nèi)容。二是全面總結(jié)地方優(yōu)化營商環(huán)境的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，將地方行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法固化到地方立法中?！稐l例》鼓勵(lì)在法治框架內(nèi)探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施，各地應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜創(chuàng)新舉措，并將這些成功的原創(chuàng)性舉措上升為地方立法內(nèi)容。三是全面梳理地方營商環(huán)境建設(shè)中的突出問題，通過地方立法著力解決營商環(huán)境治理中事關(guān)地區(qū)全局性、長遠(yuǎn)性的重大問題，由此體現(xiàn)地方特色。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題較為多樣，地方立法應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)政策和舉措進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，提出更為精準(zhǔn)、細(xì)化的優(yōu)化措施，如經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)營商環(huán)境地方立法應(yīng)在人才引進(jìn)、創(chuàng)新服務(wù)等方面提出符合本地實(shí)際的措施，最大限度地吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素流入。

（二）提高立法技術(shù)，增強(qiáng)地方立法的可操作性

《立法法》第六條第二款規(guī)定：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。增強(qiáng)營商環(huán)境地方立法操作性需要進(jìn)一步提高立法技術(shù)：一是把握好倡導(dǎo)性條款的“度”。法律作為一種行為規(guī)范，通過確立一定的行為模式來指引人們的具體行為，調(diào)整社會(huì)關(guān)系。因此，法律調(diào)整不僅對社會(huì)關(guān)系有規(guī)范作用，還有引導(dǎo)性功能。具體到營商環(huán)境地方立法層面，需要一定的倡導(dǎo)性條文對政府、市場主體的行為作出指引，集中體現(xiàn)在“總則”部分以及每章節(jié)起始處的總概性條文，但必須把握好一定的“度”，將倡導(dǎo)性條文與規(guī)范性條文有機(jī)結(jié)合，確保地方立法便于執(zhí)行實(shí)施。二是加強(qiáng)立法調(diào)研。地方立法要符合實(shí)際、便于實(shí)施，只能來自實(shí)踐，來自對客觀實(shí)際情況、地方特色的了解、研究和把握。承擔(dān)營商環(huán)境地方立法起草、修改、審議任務(wù)的部門要分階段、有目的、有組織地對法規(guī)和規(guī)章草案中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研中不僅要聽取政府及其相關(guān)部門的意見，更要聽取市場主體和社會(huì)組織的意見。三是提高吸收公眾意見的能力。從一般立法程序來看，公眾可以通過立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)以及直接就法規(guī)和規(guī)章草案向立法機(jī)關(guān)和人大代表提出建議等多種形式、渠道反映和表達(dá)自己的意見、愿望，為科學(xué)立法提供分析基礎(chǔ)。對此，立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真整理、準(zhǔn)確梳理公眾意見，協(xié)調(diào)均衡各方利益，找到利益最大公約數(shù)，拓寬創(chuàng)新舉措的思路。如“融資難、融資貴”是中小企業(yè)普遍反映的突出問題，因金融事項(xiàng)屬于國家專屬立法權(quán)，地方立法不能突破國家法律、法規(guī)的規(guī)定，因而可以吸取中小企業(yè)的意見、愿望，制定政府解決政銀企信息不對稱的具體舉措，清理規(guī)范金融服務(wù)的各類收費(fèi)、降低融資成本，加強(qiáng)政府辦理抵押設(shè)立、注銷登記等相關(guān)服務(wù)。

（三）加強(qiáng)立法后評估

立法后評估是落實(shí)科學(xué)立法、完善營商環(huán)境地方立法體例內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國部分地方制定的《立法后評估工作辦法》，結(jié)合營商環(huán)境地方立法的具體內(nèi)容，立法后評估的主要內(nèi)容應(yīng)包括是否與上位法相抵觸、是否實(shí)現(xiàn)立法目的、是否與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)、是否與實(shí)踐所需匹配、是否具有針對性和操作性等具體問題。“立法后評估可以及時(shí)檢視法律的實(shí)施狀況，為部分不利于優(yōu)化地方營商環(huán)境的法律法規(guī)進(jìn)行立、改、廢提供有力的實(shí)證”。［7］《條例》明確建立全國統(tǒng)一的市場主體維權(quán)服務(wù)平臺、全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺等全國統(tǒng)一的規(guī)則體系，通過立法后評估在各地的運(yùn)行效果，適時(shí)修改補(bǔ)充相關(guān)條文內(nèi)容，促進(jìn)良性制度競爭，共同推動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化。同時(shí)，營商環(huán)境地方立法的實(shí)施需要相應(yīng)的配套政策，如上海、山東、重慶、湖南等地探索“一業(yè)一證”審批模式改革，需要有相應(yīng)的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案等配套政策來保障實(shí)施，通過對立法的實(shí)施監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，確保重大改革于法有據(jù)。

（四）積極探索地方協(xié)同立法機(jī)制

站在國家治理現(xiàn)代化的高度，地方優(yōu)化營商環(huán)境不是要形成某省或某市的優(yōu)勢“孤島”，而是要以中心城市營商環(huán)境的帶動(dòng)形成營商環(huán)境優(yōu)化的區(qū)域協(xié)同效應(yīng)，引領(lǐng)區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同發(fā)展。如《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展服務(wù)體系①《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十七條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取下列措施，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展服務(wù)體系：（一）推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部體制機(jī)制互通；（二）破除生產(chǎn)要素的流通壁壘，推動(dòng)資本、人才和知識等生產(chǎn)要素的自由流通；（三）建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)新平臺和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，完善產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)資本、人才和知識等生產(chǎn)要素集聚，形成完備的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，支持粵港澳企業(yè)、高校、科研院所共建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺；（四）構(gòu)建多層面、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)合理布局?！保渡虾Ｊ袃?yōu)化營商環(huán)境條例》提出提升長江三角洲區(qū)域整體營商環(huán)境水平②《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六條規(guī)定：“本市加強(qiáng)與長江三角洲區(qū)域相關(guān)省、市的交流合作，以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)營商環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，著力形成要素自由流動(dòng)的統(tǒng)一開放市場；推進(jìn)政務(wù)服務(wù)‘跨省通辦’，優(yōu)化事項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)則和辦事流程，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源共享和電子證照互認(rèn)，推動(dòng)‘一件事’集成服務(wù)，提升長江三角洲區(qū)域整體營商環(huán)境水平?！薄Ｋ?，推進(jìn)營商環(huán)境的區(qū)域協(xié)同必然要求以營商環(huán)境地方協(xié)同立法為基礎(chǔ)和保障，通過協(xié)同立法確保區(qū)域內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境的重要制度有機(jī)對接。2020年，《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》就是成渝兩地推動(dòng)“雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)”的國家戰(zhàn)略在營商環(huán)境建設(shè)中進(jìn)行的立法探索。因此，營商環(huán)境地方協(xié)同立法可從以下幾個(gè)方面來探索：一是有營商環(huán)境地方協(xié)同立法需求的省、市達(dá)成協(xié)同立法合作意向或協(xié)議，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。二是召開聯(lián)席會(huì)議，討論研究確定營商環(huán)境地方協(xié)同立法的具體內(nèi)容，如在政務(wù)服務(wù)、市場環(huán)境、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障等方面地方協(xié)同優(yōu)化營商環(huán)境的具體制度對接；三是完善配套措施，建立法規(guī)政策規(guī)范的常態(tài)化清理機(jī)制，及時(shí)廢止、修改與營商環(huán)境地方協(xié)同發(fā)展沖突的相關(guān)法規(guī)政策規(guī)范，保障營商環(huán)境地方協(xié)同立法的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行。