張 璐

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

碳達(dá)峰、碳中和(以下簡(jiǎn)稱“雙碳”)目標(biāo)的確立，是我國(guó)在持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中做出的重大抉擇，將引發(fā)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)變革，而能源領(lǐng)域的變革將首當(dāng)其沖，因?yàn)閺谋举|(zhì)上來說，“碳中和是一場(chǎng)能源革命”[1]p66-69。就新時(shí)代我國(guó)的能源發(fā)展，“習(xí)近平主席提出‘四個(gè)革命、一個(gè)合作’能源安全新戰(zhàn)略，為新時(shí)代中國(guó)能源發(fā)展指明了方向，開辟了中國(guó)特色能源發(fā)展新道路”，[2]在我國(guó)能源發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)中，確立了能源安全的基礎(chǔ)性地位。對(duì)此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)也做出了明確回應(yīng)，在全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃中，將能源法列入了“保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的立法類型，[3]彰顯了以能源安全為基礎(chǔ)的能源立法價(jià)值取向。

對(duì)能源安全的體現(xiàn)和保障應(yīng)成為我國(guó)所有能源活動(dòng)的核心要求，而“雙碳”目標(biāo)在我國(guó)的確立和推進(jìn)，不僅豐富了能源安全的內(nèi)涵，也使我國(guó)的能源安全在現(xiàn)階段面臨一定的挑戰(zhàn)。如何在“雙碳”背景下對(duì)能源安全進(jìn)行理性認(rèn)知，并在法律層面對(duì)于能源安全的制度需求進(jìn)行有效回應(yīng)，不僅事關(guān)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的路徑選擇，更加關(guān)系到我國(guó)的能源安全在新的時(shí)代背景中能否得以切實(shí)的保障。

一、“雙碳”目標(biāo)與能源安全的內(nèi)涵解讀

(一)“雙碳”目標(biāo)的本質(zhì)是降碳

“雙碳”的提出，是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的產(chǎn)物。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)專門對(duì)“雙碳”做出了明確界定：“碳達(dá)峰”是指某個(gè)地區(qū)或者行業(yè)年度二氧化碳排放量達(dá)到歷史最高值，然后進(jìn)入持續(xù)下降的過程，是二氧化碳排放量由增轉(zhuǎn)降的歷史拐點(diǎn)；“碳中和”是指由人類活動(dòng)造成的二氧化碳排放，通過二氧化碳去除技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)二氧化碳吸收量達(dá)到平衡。碳達(dá)峰與碳中和雖各有不同的側(cè)重，但二者關(guān)系密切，“碳達(dá)峰與碳中和緊密相連，前者是后者的基礎(chǔ)和前提，達(dá)峰時(shí)間的早晚和峰值的高低直接影響碳中和實(shí)現(xiàn)的時(shí)長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)的難度?！盵4]對(duì)二者關(guān)系的解讀，是理解“雙碳”目標(biāo)本質(zhì)的基礎(chǔ)。

從過程上看，碳達(dá)峰與碳中和緊密相連，確實(shí)存在時(shí)間與階段的先后關(guān)系。從這個(gè)角度，可以將碳達(dá)峰理解為路徑依賴，而碳中和則是最終目標(biāo)，碳達(dá)峰作為二氧化碳排放從升到降的拐點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)碳中和的必經(jīng)之路。然而，路徑依賴的選擇必須符合目標(biāo)的實(shí)質(zhì)要求，碳中和的實(shí)質(zhì)在于“平衡”，即二氧化碳排放與二氧化碳吸收的平衡，這一實(shí)質(zhì)目標(biāo)為碳達(dá)峰的時(shí)間與量值提出了明確的導(dǎo)向性要求。所謂“通過二氧化碳去除技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)二氧化碳吸收量達(dá)到平衡”，實(shí)踐中主要以碳匯的增加作為碳中和的基本路徑，但無論采取自然手段還是技術(shù)手段，就目前情況來看，通過碳匯對(duì)二氧化碳吸收的實(shí)際效果并不盡人意。自然手段理論上主要以森林碳匯對(duì)二氧化碳的吸收為主，而實(shí)際上，森林碳匯吸收二氧化碳的科普意義與象征意義遠(yuǎn)大于其實(shí)際意義，甚至有學(xué)者將森林碳匯對(duì)于碳中和的作用形容為“杯水車薪”[5]。而通過技術(shù)手段以碳捕獲、利用與封存(CCUS)的形式增加碳匯，雖技術(shù)原理與實(shí)施過程已有突破，但因其成本高昂，實(shí)踐中并不具備推廣的可行性，至少在現(xiàn)階段無法發(fā)揮實(shí)際作用。整體而言，當(dāng)前階段，上述手段的二氧化碳吸收量十分有限，欲達(dá)成碳中和目標(biāo)，主要依賴二氧化碳排放量的減少。“碳達(dá)峰意味著碳排放拐點(diǎn)的到來，拐點(diǎn)到來前碳排放的上升趨勢(shì)本質(zhì)上是一種慣性的延續(xù)，而減碳是扭轉(zhuǎn)慣性趨勢(shì)基本反作用力，拐點(diǎn)之后減碳將成為碳凈零排放的基本推動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)碳中和最為主要的路徑依賴?！盵6]

因此，降碳無論對(duì)于碳達(dá)峰還是碳中和而言，都是最為基本的內(nèi)在要求。即“雙碳”目標(biāo)的本質(zhì)在于降碳，在該目標(biāo)推進(jìn)的各個(gè)階段均須堅(jiān)持降碳這一本質(zhì)性導(dǎo)向要求。

(二)能源安全以能源供給安全為基礎(chǔ)

根據(jù)總體國(guó)家安全觀的體系內(nèi)涵，能源安全作為非傳統(tǒng)安全的一種，已經(jīng)上升到國(guó)家安全的高度，其既是經(jīng)濟(jì)安全的重要體現(xiàn)，也與經(jīng)濟(jì)安全同為總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。從學(xué)術(shù)研究的角度來說，能源安全是一個(gè)極具開放性的議題，存在多樣化的觀察視角和研究路徑。

作為一個(gè)歷史性概念，“能源安全”相關(guān)研究在國(guó)外的展開以20世紀(jì)70年代石油危機(jī)引發(fā)的南北資源政治博弈為契機(jī)，[7]然而，歷經(jīng)近50年發(fā)展演化，學(xué)界對(duì)該術(shù)語的理解至今仍未達(dá)成共識(shí)。[8]例如，國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域基于其學(xué)科研究視角和分析工具，就曾先后提出現(xiàn)實(shí)主義的能源安全觀、新自由主義的能源安全觀、建構(gòu)主義的能源安全觀以及國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的能源安全觀等不同理解。[9]因此，對(duì)能源安全這一動(dòng)態(tài)發(fā)展概念的理解，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其國(guó)家安全重要組成部分的定位，立足于本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，充分考量國(guó)家在特定歷史階段所面臨的基本情勢(shì)和應(yīng)對(duì)策略，在對(duì)能源安全通常意義解讀的基礎(chǔ)上，選擇確立國(guó)家能源安全的核心價(jià)值取向與基礎(chǔ)性戰(zhàn)略安排。

現(xiàn)階段，為積極適應(yīng)國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的新發(fā)展新要求，堅(jiān)定不移走高質(zhì)量發(fā)展新道路，我國(guó)確立了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，①對(duì)其現(xiàn)階段的解讀應(yīng)多層次多視角展開。然而無論從何種角度對(duì)我國(guó)能源安全新戰(zhàn)略的闡釋，都不能忽略能源供給安全在現(xiàn)階段我國(guó)整體能源安全戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位，這一點(diǎn)無論在理論上還是在實(shí)踐中都有充分的體現(xiàn)。

首先，在能源安全的相關(guān)研究中，能源供給是最具基礎(chǔ)性的研究命題，并在很大程度上決定了研究語境的選擇。在一般意義上，“能源安全至少有五個(gè)可確定的維度：供應(yīng)的安全、需求的安全、可獲取的安全、可支付的安全和可持續(xù)的安全”，[10]能源供給安全的基礎(chǔ)性地位顯而易見。另外，雖然能源安全的研究成果紛繁、譜系龐雜，但兩條主要脈絡(luò)尢為清晰：第一，基于地緣政治視角的能源安全研究；第二，基于能源供需關(guān)系視角的能源安全研究。[11]在能源供需關(guān)系視角的能源安全研究中，能源供給歷來都是最為基礎(chǔ)和重要的變量，其在很大程度上決定了能源供需關(guān)系的走向，而在基于地緣政治視角的能源安全研究中，也多以能源供給安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為參照。

其次，在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略中，能源供給安全是各組成要素良性互動(dòng)形成協(xié)同系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。從能源消費(fèi)革命看，核心在于抑制不合理能源消費(fèi)，主要在減輕能源供給壓力的基礎(chǔ)上達(dá)成能源供需平衡。從能源技術(shù)革命看，目標(biāo)在于通過技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并以此帶動(dòng)能源供給規(guī)模擴(kuò)大與質(zhì)量提升，同時(shí)優(yōu)化能源消費(fèi)方式與過程，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中的能源供需平衡。從全方位加強(qiáng)國(guó)際合作看，旨在以互利共贏、平等互惠的基礎(chǔ)上通過加強(qiáng)能源領(lǐng)域國(guó)際合作交流，通過國(guó)際能源貿(mào)易、能源投資等國(guó)際合作方式，推動(dòng)我國(guó)能源供給來源的多樣化，以穩(wěn)定、持續(xù)、經(jīng)濟(jì)的能源供給保障國(guó)家能源安全。因此，對(duì)于能源供給安全在我國(guó)能源安全新戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位必須充分重視，要始終堅(jiān)持以能源安全供給為基礎(chǔ)保障國(guó)家能源安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一旦能源供給安全發(fā)生波動(dòng)，將對(duì)國(guó)家能源安全形成直接威脅。2021年10月，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)家能源委員會(huì)會(huì)議時(shí)也明確指出：“現(xiàn)階段工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，能源需求不可避免繼續(xù)增長(zhǎng)，供給短缺是最大的能源不安全，必須以保障安全為前提構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，著力提高能源自主供給能力。”[12]

最后，從我國(guó)國(guó)家安全立法對(duì)能源安全的基本定位來看，保障能源安全是維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)的重要組成部分。我國(guó)《國(guó)家安全法》第21條對(duì)于能源安全做出了明確規(guī)定：“國(guó)家合理利用和保護(hù)資源能源，有效管控戰(zhàn)略資源能源的開發(fā)，加強(qiáng)戰(zhàn)略資源能源儲(chǔ)備，完善資源能源運(yùn)輸戰(zhàn)略通道建設(shè)和安全保護(hù)措施，加強(qiáng)國(guó)際資源能源合作，全面提升應(yīng)急保障能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的資源能源持續(xù)、可靠和有效供給?！辈浑y看出，保障能源供給是我國(guó)國(guó)家安全立法所確認(rèn)的維護(hù)國(guó)家能源安全的基本出發(fā)點(diǎn)。

強(qiáng)調(diào)將能源供給安全作為國(guó)家能源安全的基礎(chǔ)，并非固守單一強(qiáng)調(diào)能源供給安全的傳統(tǒng)能源安全觀。對(duì)能源供給安全基礎(chǔ)地位的強(qiáng)調(diào)，仍以對(duì)能源安全多維闡釋為前提，但重點(diǎn)在于，明確提出將能源供給安全作為對(duì)能源安全整體及多維構(gòu)成要素進(jìn)行觀察和分析的基本動(dòng)因和參照，并以此為導(dǎo)向?qū)δ茉窗踩M(jìn)行理性認(rèn)知與定位，這也是本文在“雙碳”背景下對(duì)我國(guó)能源安全進(jìn)行學(xué)理闡釋的基本立足點(diǎn)。

二、能源安全目標(biāo)下能源供給的結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)

“雙碳”議題的提出，意味著國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上達(dá)成了基本共識(shí)，已有為數(shù)不少國(guó)家都立足于本國(guó)國(guó)情就“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)提出了明確的行動(dòng)路線和時(shí)間表。“雙碳”目標(biāo)在各國(guó)的確立，對(duì)能源安全的理解和保障產(chǎn)生了多重的深遠(yuǎn)影響。一方面，“雙碳”目標(biāo)體現(xiàn)了能源安全內(nèi)涵中的環(huán)境保護(hù)維度，強(qiáng)調(diào)能源安全的可持續(xù)性。另一方面，“雙碳”目標(biāo)的本質(zhì)在于降碳，這也意味著“雙碳”背景下對(duì)國(guó)家安全保障的降碳導(dǎo)向，確立了排斥化石能源這類高碳能源的預(yù)設(shè)立場(chǎng)。然而，“雙碳”目標(biāo)所默認(rèn)的從高碳向低碳的降碳進(jìn)程作為一種假想愿景，在實(shí)踐中并非能夠完全演化為簡(jiǎn)單的線性過程，在某些特定情形中，脫離實(shí)際對(duì)降碳的片面強(qiáng)調(diào)，將從根本上影響到能源供給的充分與穩(wěn)定，并對(duì)能源安全形成現(xiàn)實(shí)威脅，從去年到今年，從國(guó)際社會(huì)到國(guó)內(nèi)，都出現(xiàn)了能源供給的結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)，各國(guó)政府為保障能源安全，都做出了在“雙碳”進(jìn)程中“重啟”以煤炭為代表的高碳能源的無奈抉擇。

從國(guó)際層面上看，受俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)影響，對(duì)俄的制裁導(dǎo)致歐洲能源供給的巨大缺口，僅靠低碳清潔能源根本無法解決歐洲能源的失衡，能源供給短缺嚴(yán)重威脅到歐盟國(guó)家的能源安全。在推進(jìn)“雙碳”問題上歐盟歷來激進(jìn)，極其執(zhí)著于零碳的目標(biāo)，甚至一度停止了對(duì)煤電的融資。但對(duì)于當(dāng)前能源供給嚴(yán)重短缺，歐盟也不得不調(diào)整既定策略降低對(duì)于能源供給的低碳要求。德國(guó)政府面對(duì)能源供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，也只能重新啟用更多的燃煤電廠來保障冬季供暖，德國(guó)聯(lián)邦副總理經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)羅貝特·哈貝克表示，“當(dāng)前德國(guó)必須減少天然氣消耗，增加煤炭燃燒?！盵13]除了德國(guó)，奧地利、荷蘭等歐盟國(guó)家也相繼做出反應(yīng)?！笆聦?shí)上，自歐洲能源危機(jī)發(fā)生后，整個(gè)歐洲的煤炭發(fā)電也處于增長(zhǎng)之中。2021年歐洲煤炭發(fā)電量比2020年增加18%，中斷了自2012年以來的下降趨勢(shì)。2022年1月份歐盟煤炭進(jìn)口量比上年增長(zhǎng)56%以上?！盵14]對(duì)于以煤炭為代表的化石能源的重啟，曾經(jīng)積極呼吁減碳的西方國(guó)家在能源供應(yīng)面臨挑戰(zhàn)時(shí)，紛紛拋棄“氣候計(jì)劃”，倒向“能源安全”。[15]雖然從某種意義上說，俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)屬于典型的黑天鵝事件，但其引發(fā)的歐洲國(guó)家能源供給短缺所形成的能源安全危機(jī)，以及所導(dǎo)致的歐洲國(guó)家能源 供給中煤炭比重的大幅提升，充分體現(xiàn)了降碳進(jìn)程的脆弱性與不確定性以及能源供給的結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)，這足以引發(fā)各國(guó)對(duì)“雙碳”目標(biāo)與能源安全關(guān)系的重新審視與思考。

從國(guó)內(nèi)的情況看，自2021年9月開始，國(guó)內(nèi)“拉閘限電”現(xiàn)象已經(jīng)波及黑龍江、吉林、遼寧、廣東、江蘇等10余省份，對(duì)國(guó)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至日常生活造成極大影響，導(dǎo)致本次國(guó)內(nèi)電力供應(yīng)緊張的原因較為復(fù)雜，其中電力供需不匹配是最根本原因。從需求角度來說，我國(guó)沿海省市疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇強(qiáng)勁，加之一些相關(guān)因素的疊加影響，諸如部分省份夏季高溫形成的旺盛用電需求、部分地區(qū)高耗能行業(yè)產(chǎn)能快速擴(kuò)張等，使得電力需求快速增長(zhǎng)。從供給的角度來說，則涉及可再生能源電力供給波動(dòng)與電煤供應(yīng)緊張的問題，其中，東北地區(qū)作為本輪“拉閘限電”影響最大的區(qū)域，可再生能源電力供給的波動(dòng)與不足表現(xiàn)最為典型。②除可再生能源電力供應(yīng)不足的區(qū)域性影響外，煤電在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中依然占據(jù)主體性地位，以發(fā)電量算，占比約七成，所以電“缺”或者“不缺”，從根本上取決于煤炭的供應(yīng)量。因此，2021年因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整與價(jià)格高昂所導(dǎo)致的煤炭供應(yīng)全線吃緊，才是導(dǎo)致本次電荒最根本的原因。也正因此，在2021年9月29日國(guó)家發(fā)改委就能源保供問題答記者問中，“煤炭”成為關(guān)鍵詞，“釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能，有序增加煤炭進(jìn)口”“煤電氣電機(jī)組應(yīng)發(fā)盡發(fā)”成為能源保供首當(dāng)其沖的安排。[16]從我國(guó)這次電力供應(yīng)緊張發(fā)生及其后續(xù)應(yīng)對(duì)的過程看，至少有三點(diǎn)啟示：其一，我國(guó)對(duì)能源的需求將持續(xù)走高；其二，可再生能源電力供給缺乏可靠性和穩(wěn)定性；其三，煤電仍將長(zhǎng)期承擔(dān)保障電力安全的重要作用。因此，在我國(guó)“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)的進(jìn)程中，能源供給的結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)依然不可避免，如何客觀評(píng)價(jià)以煤炭為代表的化石能源對(duì)于保障國(guó)家能源安全的地位和作用，是對(duì)“雙碳”目標(biāo)與能源安全關(guān)系進(jìn)行理性認(rèn)知的關(guān)鍵問題。

三、“雙碳”背景下能源安全保障的供給側(cè)結(jié)構(gòu)選擇

能源供給中的碳波動(dòng)在國(guó)際社會(huì)及國(guó)內(nèi)相繼出現(xiàn)并非完全偶然，其引發(fā)了對(duì)“雙碳”目標(biāo)與能源安全之間關(guān)系的進(jìn)一步思考。

“雙碳”議題的提出，始于應(yīng)對(duì)氣候變化，作為環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)物，其體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向?，F(xiàn)代意義的能源安全由傳統(tǒng)單一強(qiáng)調(diào)能源供給安全的能源安全觀發(fā)展而來，包括供應(yīng)的安全、需求的安全、可獲取的安全、可支付的安全和可持續(xù)的安全等多重維度，但其中需求的安全、可獲取的安全、可支付的安全均圍繞供應(yīng)安全而衍生，需求的安全與供應(yīng)的安全本質(zhì)上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，可獲取的安全與可支付的安全體現(xiàn)了供應(yīng)安全的可行性與成本的問題。而在能源安全諸多的維度構(gòu)成中，可持續(xù)的安全本質(zhì)上是一種外部性影響的表達(dá)，其體現(xiàn)的是能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)，并確立了符合環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的能源安全價(jià)值取向，推進(jìn)能源安全從現(xiàn)實(shí)安全向長(zhǎng)期安全拓展。因此，本質(zhì)上來說，“雙碳”目標(biāo)的價(jià)值追求包含于現(xiàn)代能源安全觀的多重維度構(gòu)成之中，將能源安全置于“雙碳”背景之中，只是在應(yīng)對(duì)氣候變化的氛圍下，彰顯并強(qiáng)調(diào)能源安全的可持續(xù)取向以及長(zhǎng)期安全的重要性和必要性，但這一點(diǎn)并不能成為對(duì)能源安全的完整表達(dá)。能源安全的保障需要多種維度因素的支持，現(xiàn)實(shí)安全與長(zhǎng)期安全的并重。其中能源供給安全在諸多能源安全保障因素中始終居于基礎(chǔ)性地位，其不僅決定了對(duì)能源現(xiàn)實(shí)安全的保障程度與水平，也將對(duì)能源長(zhǎng)期安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能與程度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。所以，“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)與能源安全保障中的長(zhǎng)期安全目標(biāo)相契合，能源安全中的長(zhǎng)期安全需要以現(xiàn)實(shí)安全為基礎(chǔ)，二者相互依存，對(duì)任何一方面的片面強(qiáng)調(diào)都將危及能源安全目標(biāo)在整體上的實(shí)現(xiàn)，而長(zhǎng)期安全與現(xiàn)實(shí)安全的并重則需要立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，通過對(duì)能源供給結(jié)構(gòu)的務(wù)實(shí)選擇和不斷優(yōu)化，充分滿足現(xiàn)實(shí)能源需求，并為能源長(zhǎng)期安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供必要、可行的結(jié)構(gòu)性支持。

在我國(guó)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略中，針對(duì)能源供給環(huán)節(jié)，提出“推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系”，此處的“多元”實(shí)際上講的是能源供給的結(jié)構(gòu)性問題。目前，我國(guó)使用最多的五大能源包括煤炭、石油、天然氣，可再生能源與核能。其中，核能因具有較大技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)敏感性的特殊屬性，一定程度上被限制了發(fā)展空間，這也決定了核能在整個(gè)能源供給中只能發(fā)揮補(bǔ)充作用而難以具備結(jié)構(gòu)性功能。除核能之外，煤炭、石油、天然氣都屬于化石能源，因此，從基本結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)的能源供給主要包括化石能源可再生能源兩個(gè)主要類型?；凇暗吞肌蹦繕?biāo)的降碳導(dǎo)向，我國(guó)的能源供給需要發(fā)生化石能源與可再生能源“此消彼長(zhǎng)”的結(jié)構(gòu)性變化，但這種結(jié)構(gòu)性變化只能是長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程，從能源安全保障的角度來說，化石能源與可再生能源“此消彼長(zhǎng)”結(jié)構(gòu)性變化的路徑選擇與制度安排必須充分考慮以下兩個(gè)方面的基本情勢(shì)：

首先，短期之內(nèi)我國(guó)化石能源在能源供給中主體性地位依然難以撼動(dòng)。導(dǎo)致這種局面的原因是多方面的，主要涉及資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的慣性依賴以及后疫情時(shí)期影響等因素。從資源稟賦的角度來說，雖然我國(guó)石油與天然氣的供給對(duì)外依存度高，但我國(guó)煤炭資源賦存豐富，獲得便利性高且成本及風(fēng)險(xiǎn)可控，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，煤炭一直是我國(guó)能源供給的支柱。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的慣性依賴來看，在長(zhǎng)期以煤炭為支柱的能源供給模式中，逐步形成了我國(guó)對(duì)煤炭等化石能源高度依賴的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，近幾年的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，以冶煉加工、重化工、制造業(yè)為主體的第二產(chǎn)業(yè)的煤炭消費(fèi)總量在全產(chǎn)業(yè)煤炭消費(fèi)總量中占比依然超過百分之九十，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型非一日之功，對(duì)煤炭供給的依賴也難以迅速轉(zhuǎn)變。另外，后疫情時(shí)期的影響也是一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)因素。新冠疫情重創(chuàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前我國(guó)正處于后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵階段，以“雙碳”目標(biāo)為導(dǎo)向的能源轉(zhuǎn)型具有周期性且成本巨大，對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所萌發(fā)的強(qiáng)勁能源需求而言，不僅“遠(yuǎn)水難解近渴”，甚至有導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇引擎“死火”的可能，因此，以煤炭為代表的化石能源順理成章地成為后疫情時(shí)期能源供給的首選。對(duì)此，國(guó)際能源署(IEA)指出，疫情下主要經(jīng)濟(jì)體首要的政策目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)基本面的穩(wěn)定，中國(guó)的能源政策將更加務(wù)實(shí)，在保障就業(yè)穩(wěn)定、擴(kuò)大內(nèi)需、能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)下，新推出的“兩新一重”建設(shè)方案將在短期內(nèi)進(jìn)一步提振煤炭需求，煤炭仍然將繼續(xù)占據(jù)中國(guó)能源戰(zhàn)略的重要地位。[17]

其次，可再生能源的發(fā)展具有長(zhǎng)期性，現(xiàn)階段仍難以獨(dú)立支撐能源供給?？稍偕茉措m然發(fā)展前景廣闊，但依然面臨短期之內(nèi)難以克服的局限，其轉(zhuǎn)化消納問題一直是制約我國(guó)可再生能源發(fā)展的瓶頸。雖然可再生能源包括諸多類型，但我國(guó)開發(fā)的主體主要在于太陽能與風(fēng)能的電力轉(zhuǎn)化和并網(wǎng)消納，事實(shí)上，可再生能源的轉(zhuǎn)化消納問題一直沒有得到妥善解決。從實(shí)質(zhì)上說，可再生能源轉(zhuǎn)化消納的問題主要來自可再生能源開發(fā)環(huán)節(jié)與需求環(huán)節(jié)的脫節(jié)。可再生能源的開發(fā)具有分散、間歇、波動(dòng)等特點(diǎn)，這由其自然賦存狀態(tài)和屬性所決定，而對(duì)于可再生能源需求的社會(huì)預(yù)期則表現(xiàn)為集中、持續(xù)、穩(wěn)定，兩個(gè)環(huán)節(jié)存在明顯的落差和脫節(jié)。轉(zhuǎn)化消納瓶頸的存在，意味著無論可再生能源開發(fā)規(guī)模有多大、發(fā)展有多快，都難以形成有效的能源供給。此外，可再生能源的發(fā)展還涉及驅(qū)動(dòng)機(jī)制更新、與其他環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的協(xié)調(diào)等問題。這些問題的解決現(xiàn)階段仍處于探索過程中，這也體現(xiàn)了可再生能源發(fā)展所面臨的復(fù)雜局面與長(zhǎng)期性。事實(shí)上，由俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的歐洲能源危機(jī)中，歐盟國(guó)家之所以通過重啟煤電以應(yīng)對(duì)能源供給短缺，一個(gè)很重要原因在于，僅依靠可再生能源根本無法彌合能源供給的缺口，歷來以全球能源轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展領(lǐng)袖自居的歐盟尚且如此，其他國(guó)家的情況可想而知。

基于上述基本情勢(shì)的分析，在當(dāng)前“雙碳”背景下，為滿足能源安全保障的需要，能源供給結(jié)構(gòu)的選擇應(yīng)定位于化石能源和可再生能源的并重與兼容。對(duì)化石能源而言，應(yīng)保留其必要的發(fā)展空間，但需要以降碳為導(dǎo)向，優(yōu)化其發(fā)展路徑。對(duì)于可再生能源而言，應(yīng)著力解決其發(fā)展進(jìn)程的瓶頸因素，逐步擴(kuò)大與增強(qiáng)在能源供給中的比重與影響力，為逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)化石能源的替代奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，只有實(shí)現(xiàn)化石能源與可再生能源的協(xié)同發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)能源供給的持續(xù)與穩(wěn)定，這不僅是國(guó)家能源安全保障的基礎(chǔ)，也并未偏離“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求。能源供給結(jié)構(gòu)的選擇離不開法律層面的回應(yīng)與引導(dǎo)，化石能源和可再生能源的并重與兼容的能源供給結(jié)構(gòu)的確立，不僅需要對(duì)化石能源發(fā)展空間與路徑進(jìn)行法律確認(rèn)，還需要可再生能源法律制度的創(chuàng)新發(fā)展，下文分述之。

四、化石能源發(fā)展空間與路徑的法律確認(rèn)

(一)“雙碳”背景下化石能源發(fā)展從戰(zhàn)略到法律的接力

近年來，我國(guó)在戰(zhàn)略層面對(duì)于化石能源的發(fā)展空間與路徑做出了明確回應(yīng)。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》就化石能源的發(fā)展提出了方向性要求，包括“實(shí)現(xiàn)煤炭供應(yīng)安全兜底、油氣核心需求依靠自保、電力供應(yīng)穩(wěn)定可靠”“擴(kuò)大油氣儲(chǔ)備規(guī)模，健全政府儲(chǔ)備和企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的油氣儲(chǔ)備體系。加強(qiáng)煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)”“推動(dòng)煤炭等化石能源清潔高效利用”等主要方面。在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》明確指出，“立足我國(guó)富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，穩(wěn)住存量，拓展增量，以保障國(guó)家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為底線，爭(zhēng)取時(shí)間實(shí)現(xiàn)新能源的逐漸替代”“推動(dòng)重點(diǎn)用煤行業(yè)減煤限煤，大力推動(dòng)煤炭清潔利用”。從我國(guó)對(duì)化石能源發(fā)展的戰(zhàn)略安排來看，仍為化石能源的開發(fā)利用留出了必要的發(fā)展空間，以避免“退煤”操之過急引發(fā)對(duì)國(guó)家能源安全的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。但與此同時(shí)，也明確限定了煤炭作為化石能源主體在未來的發(fā)展路徑要求，即煤炭的清潔高效利用。

整體而言，我國(guó)在戰(zhàn)略層面已明確了“雙碳”背景下化石能源的發(fā)展空間與路徑，現(xiàn)階段制度完善的重點(diǎn)應(yīng)在于上述戰(zhàn)略的貫徹與落實(shí)。從我國(guó)能源領(lǐng)域過往實(shí)踐看，對(duì)能源戰(zhàn)略的貫徹與落實(shí)已形成以政策為主的路徑依賴，但事實(shí)上更需要法律的傳達(dá)與支持?！胺珊驼呤莾煞N不同性質(zhì)的工具，在發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方式有明顯不同。從公共管理的角度看，法律作為表現(xiàn)為一種常態(tài)管理，政策表現(xiàn)為因應(yīng)管理?！盵18]政策的“因應(yīng)性”決定了其應(yīng)急性和變動(dòng)性，難以形成穩(wěn)定制度預(yù)期?！半p碳”背景下我國(guó)化石能源的淡出表現(xiàn)為漸進(jìn)的過程，但方向是既定的，對(duì)該進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)必須建立在穩(wěn)定的制度預(yù)期之上。以政策作為能源戰(zhàn)略落實(shí)工具，容易引發(fā)公眾對(duì)于化石能源“運(yùn)動(dòng)式”回潮的誤解，甚至導(dǎo)致對(duì)“雙碳”目標(biāo)的質(zhì)疑與排斥。因此，現(xiàn)階段我國(guó)在戰(zhàn)略層面需要以穩(wěn)定的制度預(yù)期為基礎(chǔ)，理性引導(dǎo)“雙碳”背景下化石能源的發(fā)展。在這個(gè)問題上，法律相較于政策具有明顯的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)在能源戰(zhàn)略與法律之間構(gòu)建更為緊密的連結(jié)，“能源戰(zhàn)略只是理論和原則的綜合體，并不是行為規(guī)范，它所確定的方向和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于能源法的實(shí)施，與作為政府行為的能源規(guī)劃和能源政策相比，能源法可以通過法律規(guī)范，將能源戰(zhàn)略的要求構(gòu)造成具體可行、有效力且可以操作的法律制度，為能源戰(zhàn)略的實(shí)施形成穩(wěn)定的行為機(jī)制。”[19]

(二)煤炭清潔高效利用法律制度構(gòu)建

在我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于化石能源發(fā)展空間和路徑的戰(zhàn)略安排中，煤炭占據(jù)主體性地位，這決定于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。我國(guó)具有“富煤”的資源稟賦，煤炭在我國(guó)化石能源供給中所占比重最大，而且煤炭的開發(fā)利用對(duì)于“雙碳”目標(biāo)的影響最為明顯和直接，因此，煤炭未來發(fā)展的戰(zhàn)略安排，成為我國(guó)對(duì)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)與保障能源安全進(jìn)行系統(tǒng)考量的關(guān)鍵。所以，當(dāng)前對(duì)于我國(guó)化石能源發(fā)展空間與路徑戰(zhàn)略安排的法律接力，應(yīng)首先從煤炭相關(guān)立法展開，在立法層面回應(yīng)與落實(shí)有關(guān)煤炭未來發(fā)展的戰(zhàn)略安排。在我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于化石能源發(fā)展空間與路徑的戰(zhàn)略安排中，對(duì)煤炭發(fā)展的核心要求非常明確，即“煤炭清潔高效利用”，我國(guó)“雙碳”背景下所有事關(guān)煤炭的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)圍繞此核心要求展開。 目前，我國(guó)對(duì)煤炭的清潔高效利用依然面臨諸挑戰(zhàn)：煤炭全過程清潔高效利用需進(jìn)一步深化拓展、洗選加工環(huán)節(jié)精細(xì)化和智能化程度有待進(jìn)一步提高、煤炭清潔高效利用的技術(shù)裝備支撐需要加強(qiáng)、煤炭與新能源協(xié)同發(fā)展亟待加快推進(jìn)。[20]應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，需要法律制度對(duì)煤炭的開發(fā)利用進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，以上述問題為導(dǎo)向，我國(guó)煤炭清潔高效利用法律制度的構(gòu)建可從以下方面展開：

完善煤炭清潔高效利用的全過程管理制度。煤炭開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，涉及環(huán)節(jié)多，對(duì)煤炭清潔高效的利用要求也體現(xiàn)在煤炭開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈中的每一個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)現(xiàn)行《煤炭法》主要側(cè)重于煤炭資源開發(fā)與煤礦生產(chǎn)安全的行業(yè)監(jiān)管，對(duì)于煤炭清潔高效利用的全過程管理制度的構(gòu)建，不僅需要《煤炭法》的相應(yīng)完善，也需要煤炭立法與其他相關(guān)領(lǐng)域立法，如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法等形成功能協(xié)同與聯(lián)動(dòng)。首先，我國(guó)《煤炭法》應(yīng)對(duì)煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化做出基礎(chǔ)性制度安排?！半p碳”背景下從整體趨勢(shì)上看，“退煤”是我國(guó)煤炭資源發(fā)展的既定目標(biāo)，但“退煤”不能操之過急也并非簡(jiǎn)單的數(shù)量減少，而應(yīng)通過煤炭產(chǎn)能優(yōu)化予以逐步推進(jìn)。煤炭的產(chǎn)能優(yōu)化主要涉及兩方面內(nèi)容：一是統(tǒng)籌考慮國(guó)家功能區(qū)定位以及煤炭資源的分布狀況，將煤炭發(fā)展的優(yōu)勢(shì)區(qū)域相對(duì)集中；二是完善煤炭產(chǎn)能置換政策，加快淘汰落后產(chǎn)能。產(chǎn)能優(yōu)化是煤炭清潔高效利用全過程管理制度的起點(diǎn)，《煤炭法》作為我國(guó)煤炭領(lǐng)域立法的龍頭，應(yīng)通過相應(yīng)規(guī)劃條款的確立對(duì)此進(jìn)行引導(dǎo)和約束。其次，確立煤炭生產(chǎn)開發(fā)的清潔生產(chǎn)審核制度，為《煤炭法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的協(xié)同奠定基礎(chǔ)。清潔生產(chǎn)審核是從過程上對(duì)煤炭開發(fā)生產(chǎn)的清潔高效程度進(jìn)行評(píng)價(jià)和管制的主要制度類型，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)于清潔生產(chǎn)審核制度做出了基礎(chǔ)性的規(guī)定，《煤炭法》應(yīng)結(jié)合煤炭生產(chǎn)開發(fā)的特殊性，對(duì)于煤炭生產(chǎn)開發(fā)的清潔生產(chǎn)審核的規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，并落實(shí)與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的銜接條款，逐步完善清潔生產(chǎn)審核在煤炭生產(chǎn)開發(fā)中適用的制度環(huán)境。最后，加強(qiáng)煤炭開發(fā)利用的廢棄物回收與排放環(huán)節(jié)的法律規(guī)制。針對(duì)該問題，建議在我國(guó)《煤炭法》中增加“環(huán)境保護(hù)”專章內(nèi)容，為煤炭立法與相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法的功能協(xié)同提供系統(tǒng)的規(guī)范引導(dǎo)，著重從節(jié)水、控污、生態(tài)修復(fù)等方面，明確和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的規(guī)范要求，拓展環(huán)境保護(hù)立法資源在煤炭生產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的適用空間，確立煤炭清潔高效利用的環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向。

優(yōu)化煤炭洗選加工制度。煤炭洗選加工是從源頭減少煤炭的污染物質(zhì)，提升煤炭清潔高效利用的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，《煤炭法》第30條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)煤礦企業(yè)發(fā)展煤炭洗選加工”，《大氣污染防治法》第33條對(duì)煤炭洗選加工的標(biāo)準(zhǔn)和洗選設(shè)施配套做出了規(guī)定。就現(xiàn)行有關(guān)煤炭洗選加工的相關(guān)法律規(guī)定來看，還存在一定制度優(yōu)化的空間。首先，兩部法律對(duì)于煤炭洗選加工法律規(guī)定的取向定位不一致，《煤炭法》第30條的關(guān)鍵詞是“鼓勵(lì)”，而《大氣污染防治法》第33條規(guī)定的核心是“應(yīng)當(dāng)”，針對(duì)同一問題，兩部立法采用了不同類型取向的法律規(guī)范，基本立場(chǎng)的差異導(dǎo)致相關(guān)立法之間的功能協(xié)同難以形成。此外，《煤炭法》對(duì)煤炭洗選加工的規(guī)定歸于簡(jiǎn)略。從邏輯結(jié)構(gòu)上來說，《大氣污染防治法》是從排放環(huán)節(jié)以達(dá)標(biāo)排放為目標(biāo)，對(duì)煤炭洗選加工做出的概括性要求，這種概括性要求需要以《煤炭法》中對(duì)煤炭洗選加工具體的規(guī)范性要求為基礎(chǔ)，缺乏《煤炭法》從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)開發(fā)規(guī)范方面制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，使《大氣污染防治法》對(duì)煤炭洗選加工的規(guī)定一定程度上面臨“空中樓閣”的窘境。因此，對(duì)煤炭洗選加工制度的優(yōu)化，應(yīng)以《煤炭法》相關(guān)規(guī)定的細(xì)化為主要抓手，以《煤炭法》與《大氣污染防治法》的聯(lián)動(dòng)協(xié)同為目標(biāo)。首先，《煤炭法》中對(duì)于煤炭洗選加工的規(guī)定應(yīng)從倡導(dǎo)性要求轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性要求，確定將煤炭洗選設(shè)施的配套作為煤炭生產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必要的組成部分，推動(dòng)煤炭洗選的制度環(huán)境從《大氣污染防治法》的“倒逼”效應(yīng)向《煤炭法》主動(dòng)選擇的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)目前在煤炭洗選工藝的短板，對(duì)于煤炭洗選的分選技術(shù)要求、煤炭洗選裝備應(yīng)用的情形以及信息化技術(shù)應(yīng)用于煤炭洗選環(huán)節(jié)的導(dǎo)向要求等問題，應(yīng)當(dāng)在《煤炭法》中做出針對(duì)性的法律規(guī)范要求，為煤炭洗選加工環(huán)節(jié)的精細(xì)化和智能化提供法律制度引導(dǎo)。

強(qiáng)化煤炭清潔高效利用技術(shù)創(chuàng)新制度?！半p碳”背景下，煤炭清潔高效利用以從高碳向低碳的降碳效應(yīng)為基本導(dǎo)向，這對(duì)于煤炭的開發(fā)利用而言無異于一場(chǎng)革命，而技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)這場(chǎng)革命的基本驅(qū)動(dòng)力。作為一個(gè)系統(tǒng)推進(jìn)的社會(huì)進(jìn)程，技術(shù)創(chuàng)新與法律的互動(dòng)及相互影響一直是法學(xué)理論研究的重要命題，具體到煤炭清潔高效利用技術(shù)創(chuàng)新的法律需求而言，立法層面至少需要在兩個(gè)方面做出結(jié)構(gòu)性的回應(yīng)：首先，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新方向進(jìn)行引導(dǎo)性法律規(guī)定。技術(shù)創(chuàng)新具有天然的市場(chǎng)導(dǎo)向，“技術(shù)發(fā)明是研究活動(dòng)的積累和新思想的誕生，只有該思想用于市場(chǎng)應(yīng)用時(shí)，才可稱之為技術(shù)創(chuàng)新”，[21]而對(duì)“市場(chǎng)應(yīng)用”是否能夠形成普遍、穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期，則是技術(shù)創(chuàng)新得以持續(xù)展開的決定性因素。這種預(yù)期的形成需要立法層面的引導(dǎo)和確認(rèn)。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于煤炭清潔高效利用技術(shù)創(chuàng)新的方向性要求，大多停留于政策層面，缺乏系統(tǒng)及明確的導(dǎo)向，難以向市場(chǎng)傳達(dá)明確信號(hào)，無助于市場(chǎng)主體對(duì)技術(shù)創(chuàng)新形成穩(wěn)定預(yù)期。因此，應(yīng)及時(shí)將政策層面成熟的規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定，在相關(guān)立法中明確煤炭清潔高效利用的技術(shù)創(chuàng)新方向，為市場(chǎng)主體對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的啟動(dòng)和持續(xù)推進(jìn)樹立信心，確立對(duì)煤炭清潔高效利用技術(shù)創(chuàng)新正向激勵(lì)的制度環(huán)境。其次，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐的主要領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定。煤炭清潔高效技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展是個(gè)漸進(jìn)的過程，立法應(yīng)結(jié)合我國(guó)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，在煤化工廢水協(xié)同治理、煤電污染物一體化脫除、大宗固廢綜合利用等方面確定現(xiàn)階段我國(guó)煤炭清潔高效利用技術(shù)創(chuàng)新的主要領(lǐng)域，以明確現(xiàn)階段法律制度著力的重點(diǎn)，并以點(diǎn)到面的逐步展開。該方面規(guī)定需要《煤炭法》與相關(guān)立法協(xié)同展開，《煤炭法》應(yīng)對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的主要領(lǐng)域以及配套的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，相關(guān)立法則應(yīng)以《煤炭法》的規(guī)定為依據(jù)，完善對(duì)于煤炭清潔高效利用技術(shù)創(chuàng)新在示范推廣、財(cái)政稅收等方面的激勵(lì)機(jī)制。

確立煤炭與可再生能源的協(xié)同促進(jìn)制度。就現(xiàn)階段實(shí)際情況看，煤炭和可再生能源都有各自的優(yōu)勢(shì)和短板，以煤炭為主體的能源供給穩(wěn)定、可靠，但與低碳導(dǎo)向相悖；可再生能源完全符合低碳導(dǎo)向，但可靠性、穩(wěn)定性差。因此，如何在制度層面揚(yáng)長(zhǎng)避短，推動(dòng)二者協(xié)同利用，是我國(guó)現(xiàn)階段煤炭清潔高效利用制度構(gòu)建的重要議題。這就需要以煤炭立法與可再生能源立法的制度協(xié)同為基礎(chǔ)和引導(dǎo)。長(zhǎng)期以來，煤炭立法與可再生能源立法各自秉承不同理念彼此獨(dú)立，相互之間并無制度關(guān)聯(lián)，這種局面亟待扭轉(zhuǎn)。煤炭與可再生能源協(xié)同利用的促進(jìn)制度構(gòu)建，現(xiàn)階段應(yīng)以電力調(diào)配的制度保障為重要抓手。通過電力調(diào)配，將煤電與可再生能源電力進(jìn)行系統(tǒng)整合，以煤電的穩(wěn)定性和持續(xù)性優(yōu)勢(shì)填補(bǔ)可再生能源電力波動(dòng)性與間歇性短板，是當(dāng)前對(duì)煤炭和可再生能源進(jìn)行協(xié)同利用的重點(diǎn)實(shí)踐領(lǐng)域。對(duì)此，煤炭立法和可再生能源立法都需做出相應(yīng)回應(yīng)。從煤炭立法完善角度說，要從立法定位進(jìn)行轉(zhuǎn)變，把煤炭資源利用從能源供給的主體性定位轉(zhuǎn)變?yōu)橹涡院驼{(diào)節(jié)性定位，把增強(qiáng)煤炭利用調(diào)節(jié)能力的制度設(shè)計(jì)作為未來煤炭立法完善的重點(diǎn)。從可再生能源立法完善角度說，要為煤炭調(diào)節(jié)功能的引入提供相應(yīng)的制度環(huán)境和規(guī)范依據(jù)，重點(diǎn)在可再生能源電力并網(wǎng)消納制度設(shè)計(jì)中，將煤電的結(jié)構(gòu)性支持作為解決方案之一，在可再生能源立法中為煤電的調(diào)節(jié)功能發(fā)揮提供必要的制度空間。

五、可再生能源法律制度的創(chuàng)新發(fā)展

(一)我國(guó)可再生能源法律制度創(chuàng)新的問題導(dǎo)向

對(duì)可再生能源的開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)了能源供給與碳排放的脫鉤，逐步確立可再生能源在能源供給結(jié)構(gòu)中的主體地位，是推進(jìn)“雙碳”進(jìn)程的終極目標(biāo)?？稍偕茉吹某掷m(xù)發(fā)展，離不開法律的引導(dǎo)與推進(jìn)，“雙碳”目標(biāo)的確立，使我國(guó)的可再生能源面臨新的發(fā)展機(jī)遇，更需要通過法律制度的創(chuàng)新破解發(fā)展瓶頸，不斷提升可再生能源的發(fā)展規(guī)模與水平。事實(shí)上，每個(gè)國(guó)家可再生能源發(fā)展的動(dòng)因和面臨的外部情勢(shì)各有不同，我國(guó)可再生能源法律制度的創(chuàng)新，應(yīng)以我國(guó)可再生能源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求為問題導(dǎo)向。

從世界范圍看，可再生能源開發(fā)利用訴求的提出，并非以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，而主要是為替代石油資源以應(yīng)對(duì)上世紀(jì)70年代發(fā)生的能源危機(jī)。隨著后來國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化關(guān)注程度的不斷提升以及“雙碳”議題的逐步提出，可再生能源的降碳功能日益凸顯并被寄予厚望。然而，在“雙碳”目標(biāo)的大前提下，各國(guó)大力發(fā)展可再生能源的動(dòng)因與定位并不相同。歐盟國(guó)家資源匱乏對(duì)外依存度高，長(zhǎng)期被化石能源扼住咽喉，發(fā)展可再生能源主要是為了實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立并搶占能源轉(zhuǎn)型國(guó)際話語權(quán)，以可再生能源技術(shù)的快速發(fā)展為基礎(chǔ)，助推了歐盟的全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)地位并爭(zhēng)取到更多的國(guó)際事務(wù)主導(dǎo)權(quán)。我國(guó)對(duì)可再生能源的發(fā)展則立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。首先，確立“雙碳”目標(biāo)以應(yīng)對(duì)氣候變化，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)普遍共識(shí)，我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，理應(yīng)參與其中，這是我國(guó)發(fā)展可再生能源的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)。其次，經(jīng)過多年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)面臨較為嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)局面，需要以可再生能源的發(fā)展為抓手落實(shí)“節(jié)能減排”，推動(dòng)國(guó)內(nèi)環(huán)境治理，這是我國(guó)發(fā)展可再生能源的現(xiàn)實(shí)壓力。最后，也是更重要的一點(diǎn)，我國(guó)的可再生能源發(fā)展已經(jīng)形成明確的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》顯示，“截至2020年底，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到9.34億千瓦，占發(fā)電總裝機(jī)的42.5%，風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到2.8、2.5、3.4、0.3億千瓦，連續(xù)多年穩(wěn)居世界第一”，如此體量的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，已經(jīng)具備占據(jù)世界可再生能源發(fā)展優(yōu)勢(shì)地位并成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要引擎的基礎(chǔ)性條件，繼續(xù)保持和不斷擴(kuò)大可再生能源的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)發(fā)展可再生能源最基本的內(nèi)生動(dòng)力。

因此，我國(guó)的可再生能源發(fā)展本質(zhì)上是一個(gè)產(chǎn)業(yè)問題，然而在我國(guó)現(xiàn)行可再生能源法律制度框架內(nèi)，對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度回應(yīng)并不充分，至少以下三方面問題亟待解決：其一，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本驅(qū)動(dòng)力定位問題；其二，可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出消納問題；其三，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)保立場(chǎng)協(xié)調(diào)問題。上述問題的存在，明確了我國(guó)可再生能源法律制度創(chuàng)新的基本導(dǎo)向。

(二)明確以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的可再生能源立法定位

可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以政府驅(qū)動(dòng)還是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，歷來是可再生能源立法需要進(jìn)行抉擇的基礎(chǔ)性問題?？稍偕茉窗l(fā)展的終極目標(biāo)在于對(duì)化石能源的替代，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度說，這需要以可再生能源產(chǎn)業(yè)相對(duì)于化石能源產(chǎn)業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為前提，而競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)從根本上取決于成本優(yōu)勢(shì)。對(duì)于可再生能源發(fā)展而言，其發(fā)展初期面臨高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、收益不確定等問題，這些因素決定了可再生能源啟動(dòng)階段必然成本高昂，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)無從談起，只能以政府的驅(qū)動(dòng)和支持作為產(chǎn)業(yè)起步的基本動(dòng)力。然而，“必須承認(rèn)，可再生能源市場(chǎng)化是個(gè)歷史過程，從尋求應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的替代能源到發(fā)展實(shí)現(xiàn)氣候政治的清潔能源，可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)起飛。”[22]隨著可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的技術(shù)不斷創(chuàng)新，成本也在持續(xù)降低，以光伏發(fā)電為例，有相關(guān)研究指出，“到2025年集中式光伏的平準(zhǔn)化發(fā)電成本與煤電基準(zhǔn)上網(wǎng)電價(jià)相比將具有競(jìng)爭(zhēng)力，可以全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。”[23]成本的持續(xù)降低，意味著可再生能源產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐步形成，選擇以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展驅(qū)動(dòng)，也應(yīng)成為可再生能源立法的基本定位。對(duì)于以政府驅(qū)動(dòng)為主向以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略與政策已傳達(dá)出明確信號(hào)。國(guó)家發(fā)改委2021年6月發(fā)布《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確要求自2021年起，對(duì)新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目，中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)。對(duì)可再生能源財(cái)政補(bǔ)貼的取消，邁出了政府驅(qū)動(dòng)淡出的第一步。在我國(guó)《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出，“十四五”時(shí)期要大力推進(jìn)可再生能源市場(chǎng)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“由補(bǔ)貼支撐發(fā)展轉(zhuǎn)為平價(jià)低價(jià)發(fā)展，由政策驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)為市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)發(fā)展”?！啊奈濉?guī)劃期是轉(zhuǎn)型的五年，能源發(fā)展必須抓住低碳革命機(jī)會(huì)，促進(jìn)并完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型?！盵24]我國(guó)可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策對(duì)市場(chǎng)化發(fā)展路徑的選擇，決定了未來我國(guó)可再生能源立法制度創(chuàng)新的基本定位。

以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其法律邏輯的形成應(yīng)定位于“需求-投資-盈利”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，以此為參照，可再生能源立法應(yīng)從以下三方面完善制度結(jié)構(gòu)，為可再生能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展提供引導(dǎo)與保障。第一，引導(dǎo)形成對(duì)可再生能源的持續(xù)性市場(chǎng)需求。產(chǎn)業(yè)發(fā)展以市場(chǎng)需求為基礎(chǔ)和導(dǎo)向，基于長(zhǎng)期以來對(duì)化石能源需求形成的慣性依賴以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的成本考量，對(duì)可再生能源市場(chǎng)需求的啟動(dòng)和維持難以自發(fā)形成，需要在立法層面對(duì)可再生能源的市場(chǎng)需求進(jìn)行擬制，并引導(dǎo)需求慣性的形成，這是可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。第二，引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)多元資本的投入。資本的產(chǎn)業(yè)聚集是任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本動(dòng)力，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展由政府驅(qū)動(dòng)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，從產(chǎn)業(yè)的資本結(jié)構(gòu)上，要實(shí)現(xiàn)從單一政府投入向多元社會(huì)資本參與的轉(zhuǎn)變，“充分調(diào)動(dòng)民間資本和社會(huì)其他資本投入可再生能源發(fā)展，不僅減輕政府負(fù)擔(dān)，還會(huì)為可再生能源產(chǎn)業(yè)化于市場(chǎng)化注入新的活力”。[22]]p79-85在這個(gè)問題上，已有相應(yīng)的政策性安排，[25]在可再生能源立法中應(yīng)有明確回應(yīng)，構(gòu)建可再生能源產(chǎn)業(yè)多元資本投入的法律制度。第三，確立可再生能源產(chǎn)業(yè)收益保障制度。收益永遠(yuǎn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最基本的激勵(lì)，基于可再生能源開發(fā)利用的周期性、不確定性與風(fēng)險(xiǎn)性，可再生能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)收益往往難以保證，然而，如果僅停留于示范意義階段，可再生能源產(chǎn)業(yè)不可能取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。收益難的問題需要在立法層面予以破解，可再生能源立法需要完善可再生能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體公平進(jìn)入、投資者合法權(quán)益保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)等方面的制度設(shè)計(jì)，逐步確立可再生能源收益保障制度。

(三)優(yōu)化可再生能源消納的制度結(jié)構(gòu)

大規(guī)模的可再生能源消納一直都是世界性難題，與其他國(guó)家相比，我國(guó)可再生能源資源開發(fā)區(qū)域相對(duì)集中、規(guī)模大、遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，消納問題一直是制約我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸因素，以“棄風(fēng)棄光”為典型的可再生能源電力消納問題至今并未從根本上得以解決。③導(dǎo)致困境的因素很多，涉及成本分?jǐn)?、供需脫?jié)、電網(wǎng)兼容性等諸多因素，在我國(guó)現(xiàn)行可再生能源立法中，主要通過確立可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度作為解決消納問題的制度基礎(chǔ)，但從實(shí)踐看，實(shí)際效果并不盡人意。究其原因，這種帶有強(qiáng)烈行政指令色彩的全額收購要求實(shí)際上并未觸及可再生能源消納的問題根本。從本質(zhì)上說，消納問題因可再生能源開發(fā)環(huán)節(jié)與需求環(huán)節(jié)在技術(shù)導(dǎo)向上的脫節(jié)所致?？稍偕茉撮_發(fā)環(huán)節(jié)的目標(biāo)是將一次能源轉(zhuǎn)化為二次能源(主要電力)，可再生能源的自然賦存狀態(tài)與屬性決定了對(duì)其能源形式的轉(zhuǎn)換必然呈現(xiàn)間歇、波動(dòng)、分散等特點(diǎn)。而可再生能源的需求環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)為電力供給滿足社會(huì)需求的過程，社會(huì)需求對(duì)電力需求的預(yù)期在于穩(wěn)定、持續(xù)、集中。顯然，可再生能源的開發(fā)過程與需求滿足之間存在明顯的技術(shù)導(dǎo)向脫節(jié)，這種脫節(jié)需要通過法律制度的引導(dǎo)予以解決，其基本思路應(yīng)定位為推進(jìn)兩個(gè)原本脫節(jié)環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性整合。結(jié)構(gòu)性整合的本意在于把原本脫節(jié)的不同部分連接為一個(gè)整體，這一目標(biāo)的達(dá)成是一個(gè)多方面系統(tǒng)推進(jìn)的過程，不僅需要原本脫節(jié)的部分以對(duì)方為參照進(jìn)行方向調(diào)整，也需要尋求具有雙向和兼容功能的連接點(diǎn)，為脫節(jié)部分的對(duì)接整合提供橋梁通道。遵循上述思路，可再生能源消納法律制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)從以下三方面著手：

其一，提升可再生能源開發(fā)環(huán)節(jié)能源轉(zhuǎn)換的穩(wěn)定性，應(yīng)通過功能互補(bǔ)的法律制度予以推進(jìn)?？稍偕茉窗ǘ喾N不同的能源類型，不同可再生能源的屬性特點(diǎn)各不相同。其中風(fēng)力和太陽能發(fā)電具有較強(qiáng)的波動(dòng)性和間歇性，對(duì)于電網(wǎng)的調(diào)峰能力形成極大挑戰(zhàn)，但水電運(yùn)行則具有啟動(dòng)迅速、爬坡進(jìn)程快、適應(yīng)負(fù)荷變動(dòng)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，具有比較強(qiáng)的補(bǔ)充與調(diào)節(jié)功能，能有效彌補(bǔ)風(fēng)電和太陽能發(fā)電自身固有的波動(dòng)性、間歇性不足，降低電網(wǎng)系統(tǒng)對(duì)電源的調(diào)峰需求，為整體上提升可再生能源轉(zhuǎn)換的持續(xù)性和穩(wěn)定性提供必要的系統(tǒng)性支持。事實(shí)上，針對(duì)該問題，在水利工程領(lǐng)域已有系統(tǒng)研究，[26]相關(guān)實(shí)踐也已探索展開。2013年12月，龍羊峽水光互補(bǔ)320MWp并網(wǎng)光伏電站建成并網(wǎng)發(fā)電，成為當(dāng)時(shí)全球最大的水光互補(bǔ)項(xiàng)目。[27]因此，從法律制度上為“水風(fēng)互補(bǔ)”“水光互補(bǔ)”“水風(fēng)光多能互補(bǔ)”實(shí)踐提供引導(dǎo)，應(yīng)成為以系統(tǒng)整合為基礎(chǔ)，提升可再生能源開發(fā)環(huán)節(jié)能源轉(zhuǎn)換穩(wěn)定性的重要保障。針對(duì)該問題，應(yīng)在我國(guó)可再生能源立法中加強(qiáng)水能發(fā)電利用的制度安排?；隗w制性的原因，雖然我國(guó)《可再生能源法》對(duì)于水能與水力發(fā)電也有規(guī)定，但事實(shí)上水能的發(fā)電利用歷來都沒有真正進(jìn)入可再生能源法律制度安排的視野，這種對(duì)水能發(fā)電忽略的局面應(yīng)及時(shí)扭轉(zhuǎn)，我國(guó)可再生能源立法的完善應(yīng)增加有關(guān)水能利用與水電開發(fā)的針對(duì)性制度設(shè)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)增加對(duì)于不同類型可再生能源開發(fā)環(huán)節(jié)的多能互補(bǔ)在規(guī)劃層面的布局安排，為不同類型可再生能源的系統(tǒng)協(xié)同奠定基礎(chǔ)。

其二，逐步推進(jìn)可再生能源供給方式的多樣性，應(yīng)以分布式能源系統(tǒng)促進(jìn)制度為導(dǎo)向。對(duì)電力供給持續(xù)、穩(wěn)定、集中的社會(huì)預(yù)期的形成，實(shí)際上來自化石能源開發(fā)的規(guī)模集中、能源密度高等特點(diǎn)。而針對(duì)可再生能源固有的賦存分散、能源密度低等特點(diǎn)，也需要確立與此匹配的能源供給利用方式，推進(jìn)可再生能源供給方式多樣化，以拓展可再生能源消納的路徑。因此，除傳統(tǒng)大規(guī)模集中供給方式外，還應(yīng)根據(jù)可再生能源的特點(diǎn)發(fā)展分布式能源系統(tǒng)，“分布式能源發(fā)電能夠充分利用可再生能源，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的重要舉措，也是集中式發(fā)電的有效補(bǔ)充”。[28]我國(guó)《可再生能源立法》第17條、第18條對(duì)該問題有相應(yīng)規(guī)定，但內(nèi)容簡(jiǎn)要概括，也并未將其作為解決可再生能源消納問題的重要舉措，難以滿足形勢(shì)發(fā)展需要。因此，在立法層面完善可再生能源消納的制度應(yīng)將促進(jìn)分布式能源系統(tǒng)作為重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)于分布式能源系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃、主要類型、技術(shù)規(guī)范、價(jià)格構(gòu)成、激勵(lì)機(jī)制等問題形成系統(tǒng)法律制度安排，為分布式能源系統(tǒng)的發(fā)展提供適宜的法律制度環(huán)境。

其三，為可再生能源供給與需求環(huán)節(jié)的對(duì)接提供通道，應(yīng)以儲(chǔ)能制度的確立為基礎(chǔ)。對(duì)于可再生能源開發(fā)環(huán)節(jié)與需求環(huán)節(jié)的“對(duì)接”需要通道與載體，儲(chǔ)能的發(fā)展與實(shí)際應(yīng)用正堪當(dāng)此任?！皟?chǔ)能技術(shù)的應(yīng)用可在很大程度上解決新能源發(fā)電的隨機(jī)性和波動(dòng)性問題，使間歇性的、低密度的可再生清潔能源得以廣泛、有效地利用，并且逐步成為經(jīng)濟(jì)上有競(jìng)爭(zhēng)力的能源”。[29]我國(guó)的“十四五”規(guī)劃也對(duì)此提出明確要求：“加強(qiáng)源網(wǎng)荷儲(chǔ)銜接，提升清潔能源消納和存儲(chǔ)能力，加快抽水蓄能電站建設(shè)和新型儲(chǔ)能技術(shù)規(guī)?；瘧?yīng)用”。實(shí)踐中，從應(yīng)用類型和商業(yè)模式選擇看，儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要有四種應(yīng)用模式，集中式風(fēng)/光電站+儲(chǔ)能、火電調(diào)頻服務(wù)、電網(wǎng)側(cè)儲(chǔ)能、用戶側(cè)的分布式“光伏+儲(chǔ)能”。[30]不難看出，儲(chǔ)能技術(shù)的發(fā)展涉及可再生能源產(chǎn)業(yè)的多個(gè)方面，從制度層面來說，涉及消防安全、環(huán)境保護(hù)、土地利用、并網(wǎng)接入能多方面需求，在立法層面的回應(yīng)也應(yīng)該是多方面的。目前，我國(guó)《可再生能源法》對(duì)于儲(chǔ)能的應(yīng)用與發(fā)展尚未作相應(yīng)規(guī)定，未來的制度完善至少要從兩方面展開：首先，宏觀層面對(duì)于儲(chǔ)能應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與統(tǒng)籌安排。我國(guó)今后的可再生能源立法完善中，應(yīng)增加對(duì)于儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局、應(yīng)用模式、系統(tǒng)協(xié)同定位、產(chǎn)業(yè)激勵(lì)機(jī)制等的專項(xiàng)規(guī)劃，為儲(chǔ)能技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展構(gòu)建相應(yīng)的法律制度環(huán)境。其次，對(duì)于儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)環(huán)境的培育與引導(dǎo)。儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)在我國(guó)仍處于發(fā)展早期，雖然發(fā)展前景廣闊，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境并不成熟，有待政策尤其是法律制度的培育與引導(dǎo)，我國(guó)的可再生能源立法應(yīng)與相關(guān)立法協(xié)同，以營(yíng)造有利于儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)早期發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，為儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)在我國(guó)的持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(四)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)保立場(chǎng)協(xié)調(diào)

可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所導(dǎo)致的環(huán)境問題歷來存在，但基于對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)設(shè)環(huán)保內(nèi)涵的認(rèn)知慣性，加之可再生能源立法主要以能源開發(fā)利用為導(dǎo)向的制度定位，對(duì)于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境問題在立法中一直并未給予應(yīng)有的關(guān)注，從我國(guó)現(xiàn)行《可再生能源立法》的主要內(nèi)容來看，基本上不涉及環(huán)境保護(hù)的問題。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，如果不能妥善解決可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題，必然對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成嚴(yán)重掣肘，也將影響到可再生能源發(fā)展對(duì)減污降碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，要在現(xiàn)有立法資源基礎(chǔ)上，通過推進(jìn)可再生能源立法與環(huán)境保護(hù)立法的功能協(xié)同，對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)保立場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。就目前情況而言，可再生能源立法中的環(huán)境保護(hù)制度構(gòu)建可嘗試從以下三方面展開。

首先，與功能區(qū)為參照確定可再生能源產(chǎn)業(yè)的選址范圍?；谧匀贿M(jìn)化的區(qū)域差異與人類社會(huì)發(fā)展的主觀選擇的交互影響，導(dǎo)致不同區(qū)域空間功能屬性的區(qū)分，這種區(qū)分使得在制度層面對(duì)功能區(qū)進(jìn)行劃分成為必然。2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將我國(guó)的國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類，其中限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)都是以生態(tài)功能保護(hù)與生態(tài)安全保障為基本功能定位的區(qū)域。結(jié)合實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，從法律層面確定了我國(guó)以生態(tài)保護(hù)為優(yōu)先導(dǎo)向的功能區(qū)。上述法律確定的以生態(tài)保護(hù)為優(yōu)先導(dǎo)向的功能區(qū)域，實(shí)際上對(duì)產(chǎn)業(yè)的選址范圍限制提出了明確的法律要求，可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也應(yīng)以此為依據(jù)，避免在上述功能區(qū)選址。

第二，落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向作用。該評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度的重要抓手，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)預(yù)防和減輕可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境問題影響的制度功能，在可再生能源立法中對(duì)此做出銜接性的規(guī)定?！犊稍偕茉捶ā穼⒖稍偕茉础百Y源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃”單列一章，建議在該章增加對(duì)可再生能源發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的相關(guān)規(guī)定，與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定銜接，落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的制度功能，為降低或減少可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題提供明確的法律依據(jù)。

第三，落實(shí)與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配的生態(tài)修復(fù)制度。基于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的多維性以及能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的潛在沖突，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所來的相應(yīng)環(huán)境問題必然在一定程度內(nèi)客觀存在，因此，落實(shí)與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的生態(tài)修復(fù)制度勢(shì)在必行。需要特別指出的是，可再生能源立法有關(guān)與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的生態(tài)修復(fù)制度設(shè)計(jì)，應(yīng)脫離民事語境中以侵權(quán)責(zé)任為基礎(chǔ)的生態(tài)修復(fù)模式，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所導(dǎo)致的環(huán)境問題類型集中、治理專業(yè)性強(qiáng)、治理需求持續(xù)存在，對(duì)該類情形因產(chǎn)業(yè)發(fā)展所致環(huán)境問題的生態(tài)修復(fù)，制度設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的思路。基于此，在我國(guó)的可再生能源立法中應(yīng)引導(dǎo)以產(chǎn)業(yè)的形式對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所致環(huán)境問題進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，可以從產(chǎn)業(yè)組織形式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)成果評(píng)價(jià)等方面，逐步確立對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所致環(huán)境問題進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化生態(tài)修復(fù)法律制度環(huán)境。以產(chǎn)業(yè)化的形式對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所致環(huán)境問題進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，不僅提高修復(fù)效率優(yōu)化修復(fù)效果，更重要的是充分體現(xiàn)了在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的社會(huì)精細(xì)分工對(duì)于推進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)體系的結(jié)構(gòu)完整以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的銜接與支持具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

結(jié)語

在“雙碳”背景下，現(xiàn)階段仍不能忽視以煤炭為主體的化石能源對(duì)國(guó)家能源安全保障的支撐作用，近期國(guó)內(nèi)外的相關(guān)實(shí)踐在這個(gè)問題上都有充分體現(xiàn)?！半p碳”目標(biāo)的提出，在氣候變化應(yīng)對(duì)的整體氛圍中彰顯并強(qiáng)調(diào)了能源安全的可持續(xù)性取向，但能源安全的保障需要多重維度因素的支持，能源供給安全對(duì)于能源安全保障的基礎(chǔ)性地位始終不能動(dòng)搖?！半p碳”目標(biāo)以降碳為基本導(dǎo)向，為保障國(guó)家能源安全，現(xiàn)階段以降碳為導(dǎo)向的能源供給結(jié)構(gòu)選擇應(yīng)定位于化石能源與可再生能源的并重與兼容，法律制度應(yīng)該為這種兼容性能源供給結(jié)構(gòu)的確立和發(fā)展提供指引和保障，不僅要實(shí)現(xiàn)“雙碳”背景下化石能源發(fā)展從戰(zhàn)略向法律的接力轉(zhuǎn)變并加強(qiáng)煤炭清潔高效利用的法律制度構(gòu)建，同時(shí)也要推動(dòng)可再生能源法律制度的創(chuàng)新發(fā)展，有效解決我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的瓶頸問題。只有在法律制度層面實(shí)現(xiàn)化石能源與可再生能源的協(xié)同發(fā)展，才能為“雙碳”背景下國(guó)家能源安全的保障提供有效的結(jié)構(gòu)性支持。

注釋：

① 主要內(nèi)容包括：推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；推動(dòng)能源體制革命，打通能源法發(fā)展快車道；加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全。參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》，人民出版社2020年版。

② 據(jù)《遼寧日?qǐng)?bào)》2021年9月27日?qǐng)?bào)道，“9月23日-25日，由于風(fēng)電驟減等原因，電力供應(yīng)缺口進(jìn)一步增加至嚴(yán)重級(jí)別，遼寧啟動(dòng)3輪II級(jí)(負(fù)荷缺口10-20%)有序用電措施?！贝送猓逗邶埥?qǐng)?bào)》也于2021年9月28日?qǐng)?bào)道到，“9月23日開始，由于東北電網(wǎng)水電減少、新能源發(fā)電不及預(yù)期等因素影響，日內(nèi)電力平衡形勢(shì)進(jìn)一步嚴(yán)峻，黑龍江全省開始啟動(dòng)II級(jí)(負(fù)荷缺口10%—20%)有序用電措施。”

③ “棄風(fēng)棄光”，主要是指在風(fēng)力、光伏發(fā)電處于正常的情況下，由于電網(wǎng)接納能力不足、電廠建設(shè)工期不匹配或者風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電輸出不穩(wěn)定，而導(dǎo)致的風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電暫停的情況。