郝 川，袁 瑞，時晨珂

(1.西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715；2.浦銀金融租賃股份有限公司，上海 200030)

2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察社區(qū)治理和服務(wù)情況時強調(diào)：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。”[1]2021年3月5日，《全國人民代表大會組織法》和《全國人大議事規(guī)則》的修正草案提請全國人大四次會議審議，擬將堅持“全過程民主”寫入兩部法律，加強對代表依法履職的制度保障[2]。2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記指出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[3]。2021年10月，在中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記深刻總結(jié)概括了全過程人民民主的內(nèi)涵性質(zhì)與地位優(yōu)勢：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵4]十九屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，再次強調(diào)了“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”[5]。

“全過程民主”的提法在理論發(fā)展中進(jìn)一步完善為“全過程人民民主”，這一理論凝聚了中國特色社會主義民主政治的最新表達(dá)，既是對過往我國人民民主發(fā)展的總結(jié)提煉，也指出了未來我國人民民主進(jìn)一步鞏固發(fā)展的方向。而人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主最主要的途徑。在宏觀政治話語下，如何理解全過程人民民主概念的內(nèi)涵與特質(zhì)，如何理解人民代表大會與全過程人民民主的關(guān)系，又如何更好建構(gòu)乃至發(fā)展全過程人民民主的工作平臺，還需要做更細(xì)致的研究。

目前，關(guān)于拓展基層人大平臺，推動基層實現(xiàn)“全過程民主”的方式在實踐中存在不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為從體制建構(gòu)角度入手，科學(xué)配置民主運作的各類要素，積極拓展民主運行渠道，合理構(gòu)建民主活動的體制，保障“全過程民主”的運行有一個良好的生態(tài)環(huán)境，以達(dá)最終目標(biāo)[6]。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)上下功夫，提出可以從決策體制、干部制度、財政制度和基層治理4個領(lǐng)域推進(jìn)“全過程民主”，保障基層人大平臺實現(xiàn)全過程民主的目標(biāo)[7]。有學(xué)者直接從政策制定角度提出方案，運用我國民主黨派制度，采取民主黨派作為參政黨參與公共政策的全過程，涉及利益交換、政策決策與執(zhí)行、政策評估與監(jiān)督等，特別是超越以往在政策建議范圍的局限，在政策監(jiān)督方面提升較大的空間，以此推動“全過程民主”在基層人大平臺的實現(xiàn)[8]。有學(xué)者從關(guān)系構(gòu)建角度開展研究，將“全過程民主”與新型制度的關(guān)系置于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，挖掘兩者相互匹配的要素，共同推進(jìn)協(xié)商與法治的良性互動，運用程序與實效的規(guī)則創(chuàng)設(shè)、調(diào)適這樣合作的雙向構(gòu)建模式推動基層人大實現(xiàn)全過程民主[9]。還有學(xué)者提出從實踐角度出發(fā)，重點推進(jìn)民主制度、民主參與、民主協(xié)商和民主監(jiān)督等的實踐體系建設(shè)，堅持和完善5個“民主”的精神，以基層人大作為推動“全過程民主”的實踐載體與基礎(chǔ)建設(shè)工程，保障“全過程民主”在基層人大的實現(xiàn)[10]。

據(jù)此，本文將從科技發(fā)展角度出發(fā)，依托現(xiàn)代化科技手段構(gòu)建與完善現(xiàn)有的基層人大工作體系、制度與運行模式，提高基層人大的工作效率，拓展基層人大的民主覆蓋程度，充分展示基層民主的全過程，保障基層人大代表發(fā)揮應(yīng)有的民主價值，為基層人大工作平臺的拓展與實現(xiàn)“全過程民主”探索一條新的可行性路徑。

一、全過程人民民主的價值內(nèi)涵

全過程人民民主充分體現(xiàn)了民主的本質(zhì)，也是發(fā)展社會主義民主的必然要求。民主政治的建設(shè)分為宏觀層面與微觀層面[11]，基層民主作為民主政治建設(shè)的微觀層面，加強構(gòu)建并完善基層人大的建設(shè)是基層民主政治發(fā)展的必要基礎(chǔ)與條件。在基層推動“全過程民主”有利于保障基層民主的鞏固和發(fā)展，形成民主政治在宏觀與微觀的相互促進(jìn)循環(huán)。

“全過程人民民主的提出不是簡單的概念游戲，不是人民民主的重復(fù)表述，而是人民民主發(fā)展到中國特色社會主義新時代的產(chǎn)物，是人民民主不斷發(fā)展、成熟的結(jié)果?！盵12]之所以說全過程人民民主才能真正實現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”，原因有三：其一，這是我國政權(quán)的無產(chǎn)階級性質(zhì)決定的?！霸谏鐣?jīng)濟基礎(chǔ)中掌握關(guān)鍵資源、處于優(yōu)勢地位的剝削階級，必然把自己的經(jīng)濟權(quán)力轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力?！盵13]在政權(quán)具有剝削性的國家中，剝削階級與被剝削階級存在固有的矛盾，因而即使其聲稱一切為了人民大眾的利益，但要維護其剝削階級利益和地位的本質(zhì)依然使得以民主為外殼的表象下面是被掩蓋的剝削的事實。其二，這是我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的所有制形式?jīng)Q定的。根據(jù)馬克思和恩格斯提出的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的理論，物質(zhì)基礎(chǔ)決定了政治權(quán)力。我國當(dāng)前的經(jīng)濟制度一方面調(diào)動了生產(chǎn)者的積極性，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，另一方面也確保了社會的絕大多數(shù)人掌握著絕大多數(shù)生產(chǎn)資料，由此真正奠定“人民是國家的主人”。其三，“‘全過程民主’是人民民主價值與制度框架在操作層面的具體化運用，也就是人民民主的實踐形態(tài)的具體體現(xiàn)”[14]。也就是說，全過程人民民主這一概念其文義就蘊涵了對民主實踐的要求，而非紙上談兵。特別是在基層人大實現(xiàn)“全過程民主”能夠進(jìn)一步理順國家與社會的關(guān)系、國家與人民的關(guān)系，維護群眾的合法權(quán)益。而且這能夠在社會治理方面推動政府的自身建設(shè)，完善公共管理、服務(wù)功能，增強社會的自治功能，提高黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，穩(wěn)定國家的社會秩序?！叭闭侨^程人民民主最大的特質(zhì)與優(yōu)勢。一方面，伴隨當(dāng)代中國民主政治制度的發(fā)展與人民生活水平的提高，人民對更多參與政治生活、更好行使自身權(quán)利提出了更高要求，即人民民主領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)更加全面，人民民主形式應(yīng)當(dāng)更加豐富，人民利益需求應(yīng)當(dāng)更加滿足。另一方面，“全”也是對人民民主實踐和實現(xiàn)的運作方式與質(zhì)量的評價機制，即人民民主參與是否有效，人民民主實現(xiàn)是否高效，人民民主運行的績效是否符合預(yù)期等等。

全過程人民民主的提出揭示了我國民主政治與西方民主的區(qū)別所在，也是優(yōu)越性所在。“一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)，特別是基層人民的參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！盵15]在西方民主中，民主往往被狹義限定為“民主選舉”，在大選期間，民眾依據(jù)不同政客給出的承諾進(jìn)行全民普選。這一制度雖然始終為西方民主的擁躉津津樂道，然而在選舉結(jié)束后，人民的政治參與便進(jìn)入休眠，被選出的領(lǐng)導(dǎo)者是否會兌現(xiàn)選舉時的承諾也難以受到民眾的約束與監(jiān)督。此外，“在資本主義社會‘競爭—票決式’民主政治體制實質(zhì)上是資本主義市場經(jīng)濟在政治領(lǐng)域中的投影”[16]。資本對選舉政治的影響甚至操縱貫穿始終，政客們的選舉宣傳需要尋求財團資金的支持，而資本也需要更符合自身利益的發(fā)言人，由此“賄選”“影子政府”的丑聞層出不窮。民眾對政治家經(jīng)選舉上臺后的政策難以產(chǎn)生預(yù)期的影響，不同黨派輪流執(zhí)政使得政策的實施反復(fù)更改，前后矛盾，難以實現(xiàn)長期的規(guī)劃。相較而言，全過程人民民主更強調(diào)在時間上全流程，在空間上全覆蓋，讓民眾參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)和各個領(lǐng)域。民眾來自基層，黨和國家的根基也在基層。實現(xiàn)基層人大的“全過程民主”有助于協(xié)調(diào)當(dāng)代社會內(nèi)部不同的具體利益要求，緩和社會利益矛盾以及防范社會重大危險，與國家治理、政府管理形成相輔相成，提升民眾的法治思維、程序意識，拓寬民眾的協(xié)商方式，使民眾之間、民眾與政府之間實現(xiàn)更大范圍的聯(lián)合，維護我國社會和國家的安定，推動社會主義和諧社會的構(gòu)建。在西方長期把持“民主”話語權(quán)的情況下，全過程人民民主理念的提出為世界民主政治提供了新方案、新選擇，也有力推動了我國社會主義民主政治的發(fā)展。

二、基層人大奠定全過程人民民主實踐的基礎(chǔ)

人民代表大會制度“是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度”[4]。它與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等制度一起構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治制度體系，為擴大人民有序政治參與搭建制度保障?！霸诿裰髦贫鹊母瓷?，人民代表大會制度是中國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。在制度體系的構(gòu)成上，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是其他政治制度得以形成和運行的邏輯前提和制度基礎(chǔ)。在治國理政的規(guī)律上，人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排?！盵17]在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，在踐行全過程人民民主的道路上，必須繼續(xù)堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)揮好人民代表大會制度的制度優(yōu)勢。尤其是要加強基層人大的建設(shè)，健全基層人大制度，改進(jìn)基層人大工作，推動基層人大踐行全過程人民民主的理論與實踐創(chuàng)新，因為基層人大奠定了全過程人民民主實踐的基礎(chǔ)。

(一)基層人大奠定“全過程民主”的法律基礎(chǔ)

從中國人民政治協(xié)商會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》到我國1954年憲法的規(guī)定，以憲法規(guī)范的形式確定了人民民主的憲法地位，將中華人民共和國國體的性質(zhì)確定為人民民主國家。到后來的1975 年憲法和 1978 年憲法將我國國體的性質(zhì)界定為無產(chǎn)階級專政的國家，都未使我國社會主義民主的主體特征脫離人民民主的主體特性。如今，現(xiàn)行憲法采用的是1982年憲法，該憲法將國體表述為人民民主專政的國家，亦未擺脫人民民主的主體特性，只是經(jīng)歷了不同的歷史時期，擴大了人民民主中“人民”的范圍，豐富了人民民主的主體特性[18]。特別是黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定，全面依法治國的一項基本原則就是堅持人民主體地位，要求必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，全面依法治國工作必須堅守的“十一個堅持”中的最重要的一項堅持就是“堅持以人民為中心”。正如習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實到全面依法治國各領(lǐng)域全過程。推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！盵19]

我國是社會主義國家，社會主義制度是我國的根本制度。根據(jù)我國《憲法》第 2 條規(guī)定“國家的一切權(quán)力屬于人民”，人民在憲法上是一切權(quán)力正當(dāng)性的來源；又根據(jù)《憲法》第 3 條規(guī)定“人民行使國家權(quán)力的機構(gòu)是各級人民代表大會，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”；基層人大代表在行使權(quán)力時必須遵守基層人民的意愿，發(fā)揮反映基層人民的宿愿，特別是代表好弱勢群體的利益，對國家的運行起到良好的監(jiān)督，保障基層人民的根本權(quán)益。從我國的根本政治制度出發(fā)，人民代表大會制度最主要的特征就是要保證國家權(quán)力產(chǎn)生和行使的“全過程”都必須掌握在“人民”手中，在基層實現(xiàn)“全過程民主”是人民代表大會制度的有力詮釋，也是人民代表大會制度的必要組成部分，保障了人民行使權(quán)力的公開化、具體化、程序化、法律化、制度化，使國家政治資源、財富資源、機會資源、社會保障等實現(xiàn)真正的合理分配，落實到每一個人民群眾身上，確保人民始終是公共決策的主體。黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！盵20]而發(fā)展基層人大推動“全過程民主”正是遵循人民當(dāng)家作主與黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國的有機統(tǒng)一，民主意指多數(shù)人民，基層人民是最廣泛最根本的多數(shù)人，因此只有把握好基層人大的全過程民主才能保證國家政治體制運行的全過程民主。

(二)基層人大“全過程民主”的現(xiàn)實運行

黨的十九大報告提出：“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵21]在基層人大實現(xiàn)“全過程民主”將會對上述各種民主形式產(chǎn)生實踐意義。

從我國基層人大運行的實踐狀況來看，基層人大工作仍存在一些短板。一是在履職行權(quán)方面，在憲法賦予給基層人大的地方重大事項決定權(quán)上，基層人大未能發(fā)揮良好的監(jiān)督作用，往往采取聽取報告、執(zhí)法檢查等常規(guī)監(jiān)督方式，缺乏足夠的約束手段。貫徹“全過程民主”的理念有助于提高基層人大在重大事項決策上的監(jiān)督作用，改進(jìn)以往的監(jiān)督方式，在人事任免、執(zhí)法檢查等方面發(fā)揮實質(zhì)性的作用，以民主方式保證“全過程民主”的實現(xiàn)。二是在基層人大的隊伍建設(shè)方面，由于人員數(shù)量相對不足，隊伍涵蓋的人群范圍較窄，人員結(jié)構(gòu)中青年數(shù)量有限，在專業(yè)知識上專業(yè)化程度不足，導(dǎo)致基層人大工作隊伍存在一定結(jié)構(gòu)化缺陷，影響基層人大的職能充分發(fā)揮。因此，在基層人大實現(xiàn)“全過程民主”有助于加強基層人大工作隊伍建設(shè)，增加基層人大人員數(shù)量以及覆蓋范圍，提高基層人大人員的基本素質(zhì)，促進(jìn)基層人大組成人員的年輕化、時代化、專業(yè)化，彌補基層人大工作隊伍在結(jié)構(gòu)上的短板，更好更充分更有力地履行基層人大應(yīng)盡的職能。

(三)基層人大奠定“全過程民主”的3個層級

基層人大是一線的層級?；鶎尤舜笫侨嗣翊泶髸贫戎幸痪€的最靠近人民群眾的層級。要堅持國家一切權(quán)力屬于人民，保證人民通過人民代表大會制度行使國家權(quán)力、參與民主政治、實踐全過程人民民主，就要保證基層人大充分拓寬全過程人民民主參與的渠道，健全豐富全過程人民民主參與的形式，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障人民群眾平等參與、廣泛參與各項與民生密切相關(guān)的政治事務(wù)中?；鶎尤舜蟮拿裰魃鷳B(tài)是對全過程人民民主最直接最真實的展現(xiàn)。

基層人大是分布最廣泛的層級?；鶎尤舜笫侨嗣翊泶髸贫戎蟹植甲顝V泛、人民當(dāng)家作主最易接觸的層級。各級人民代表大會是各級國家權(quán)力機關(guān)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。如果說全國人民代表大會是各方民意的聚集體，是共同利益的最集中表達(dá)，那么基層人大所代表的民意則是共識誕生的基礎(chǔ)?！叭舜笞鳛橹袊误w系中最正式的決策機關(guān)，其決策的社會適應(yīng)性取決于各級人大代表及廣大民眾對政策過程的參與程度。”[18]將矛盾化解在基層，將共識從基層凝聚，才能提高決策的民主性和科學(xué)性。

基層人大是最基礎(chǔ)的層級?；鶎尤舜笫侨嗣翊泶髸贫戎猩霞壢舜箝_展工作的基石。人民代表大會是密切聯(lián)系群眾的代表機關(guān)，這一性質(zhì)就決定了各級人大代表是由下而上選舉出來的，而非由上而下委派產(chǎn)生的。因此，如果基層人大代表不能充分體察民情、不能充分表達(dá)民意，那么由此產(chǎn)生的層層向上的人大代表難免距離基層的聲音越來越遠(yuǎn)。更好保障基層人大充分反映基層實際情況，才能更好統(tǒng)籌各方利益、尋求社會共識。加強基層人大履職，暢通民情民意傳達(dá)的渠道，才能更貼近人民群眾，才能讓最底層的訴求更實在地傳達(dá)到國家層面。

三、基層人大發(fā)展全過程人民民主的原則遵循

全過程人民民主符合馬克思主義對民主政治的論斷，“是在馬克思主義民主思想、中國特色人民民主理論和習(xí)近平關(guān)于新時代中國特色社會主義民主政治的思想基礎(chǔ)上確立和發(fā)展起來的”[22]。這一對民主的新概括凸顯了我國民主政治的實踐特征，凸顯了我國民主相比西方民主的優(yōu)勢所在。全過程人民民主是廣泛的、真實的民主，也是對國家治理體系和治理能力提出更高期待的民主。在社會主義民主實踐不斷發(fā)展的過程中，人民代表大會制度是全過程人民民主的重要表現(xiàn)形態(tài)，也是重要的參與渠道。而基層人大基于其基層性扮演著尤為關(guān)鍵的角色——基層意味著接地氣，意味著直面底層民情，意味著直陳民生痛點。在實踐操作層面，基層人大在發(fā)展全過程人民民主過程中應(yīng)做到以下四大原則遵循。

(一)加強黨對基層人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

站在歷史的維度，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全體中國人民完成了民族獨立、人民解放的歷史任務(wù)，開啟了國家建設(shè)、改革、發(fā)展的道路，向著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)不懈奮斗。這一進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨始終堅持人民是國家和社會的主人，始終代表中國最廣大人民的根本利益，除了人民利益之外沒有自己的特殊利益。1954年《中華人民共和國憲法》就確認(rèn)了國家權(quán)力的歸屬：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?997黨的十五大報告明確指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。”[23]2017年黨的十九大報告將“民主協(xié)商”加入其中，進(jìn)一步豐富了民主政治的形式。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有利于避免多黨輪換、政黨傾軋、黨爭不息的政治亂象，有利于維護政策及制度的平穩(wěn)推進(jìn)，引領(lǐng)全過程人民民主朝著正確方向發(fā)展。

加強黨對基層人大的領(lǐng)導(dǎo)，夯實基層人大的工作基礎(chǔ)，是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、歷史使命以及政治體制所決定的，在新時代背景下具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。在基層人大貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅驗證了國家的政治原則，也鞏固了黨在基層的執(zhí)政根基?；鶎尤舜笫菄艺误w制的重要基礎(chǔ)，充分發(fā)揮黨對基層人大的領(lǐng)導(dǎo)有助于人力下沉、資源下沉、權(quán)力下沉，確保黨對基層的全面領(lǐng)導(dǎo)，保障和強化黨在基層的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。同時，堅持黨對基層人大的領(lǐng)導(dǎo)也是基層黨組織履行職責(zé)的應(yīng)有之義，是基層統(tǒng)籌資源、服務(wù)民生的重要保證。要充分發(fā)揮好黨的各項優(yōu)勢，構(gòu)建起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾廣泛參與的基層人大體制，切實反映人民的真實訴求與心愿，推動實現(xiàn)全過程上的真正民主。因此，基層人大在發(fā)展全過程人民民主過程中要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在工作中得到全面貫徹和執(zhí)行。

(二)堅持依法治國，完善基層人大民主工作制度體系

依法治國首先要依憲治國。憲法是我國的根本大法，人民代表大會制度是憲法確定的我國的根本政治制度，也是我國的政體。堅持人民代表大會制度必然要求堅持貫徹實施憲法。憲法賦予人大監(jiān)督權(quán)，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，人民代表大會要聚焦人民的“急難愁盼”問題，積極推動相關(guān)問題解決，加強對各國家機關(guān)的監(jiān)督。其次要健全完善基層人大開展全過程人民民主的相關(guān)法律制度體系。良法是善治的前提和基礎(chǔ)。一要完善相關(guān)規(guī)章制度，確保民主工作開展有法可依，在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)積極履職，開展工作，妥善處理解決可能的矛盾及問題；二要提高立法質(zhì)量，增強立法的科學(xué)性、民主性，針對性和可操作性，吸引更多基層群眾參與立法工作，做好立法聽證、立法咨詢等工作，更好將政策與法律制度相結(jié)合；三要追蹤立法實施效果，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和法定程序開展工作，推進(jìn)基層人大踐行全過程人民民主工作的規(guī)范化、制度化，完善流程程序，將過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主更好結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)。

基層人大代表是基層人大能否有效發(fā)揮職能的關(guān)鍵主體，現(xiàn)階段基層人大選舉工作還有待進(jìn)一步完善。首先，體現(xiàn)在人員結(jié)構(gòu)和名額分配上，底層群體、弱勢群體、流動人口等值得社會關(guān)注的人群的代表不足，要真實全面地反映人民群眾的利益，就要做到基層人大代表的組成覆蓋社會各階層、各民族、各領(lǐng)域，使基層人大代表的聲音具備更廣的普適性和更強的針對性。其次,部分基層人大代表存在缺少履職保障，以及議政能力不足或?qū)χ贫日J(rèn)識不足的問題，導(dǎo)致基層人大在履職方面存在能力短板。最后，體現(xiàn)在基層人大監(jiān)督作用的局限性上?；鶎尤舜笤趯嵺`中對決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的落實往往處于一種軟弱虛化的狀態(tài)，加上在行使相應(yīng)權(quán)力時缺少保障措施，造成了基層人大無法完全發(fā)揮其應(yīng)有的職能。

據(jù)此，在基層人大工作平臺，推動“全過程民主”有助于改革和完善基層選舉制度，合理分配代表名額，提高選舉的競爭度、公開度，加強代表的履職保障，充分體現(xiàn)代表與選民之間的關(guān)聯(lián)程度。在基層人大代表結(jié)構(gòu)組成上，充分貫徹全過程民主的理念，拓展代表組成的廣泛性、專業(yè)性，依靠公眾參與等方式提升代表的綜合素質(zhì)，保證人大履職過程的民主性。對于基層人大在權(quán)力上的軟弱、虛化性，通過推動全過程人民民主，依靠人民群眾監(jiān)督代表履職，發(fā)揮好人民群眾的批評建議權(quán)，彌補基層人大自身的不足。

(三)堅持以人民為核心，牢固樹立人民主體地位意識

人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動歷史前進(jìn)的主體，是國家的主人公。民主所要求的“人民當(dāng)家作主”，就是要求將人民的需要作為開展一切工作的出發(fā)點和落腳點，這也是社會主義民主和人民代表大會制度能夠獲得強大生命力的根源。全過程人民民主不是政治作秀，不是做表面功夫，不是政績籌碼，基層人大要真正代表人民意志，傾聽人民心聲，接受人民監(jiān)督，忠實履行人大職責(zé)，堅持人民至上，堅持人民主體地位，更好滿足人民群眾對美好生活的新期待和新要求?；鶎尤舜笠３滞嗣袢罕姷拿芮新?lián)系，豐富聯(lián)系形式和聯(lián)系內(nèi)容，拓展聯(lián)系廣度和聯(lián)系深度，保障好人民的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四大權(quán)利?！叭嗣瘛眮碜杂诨鶎?，基層就是最廣泛的“人民”。在基層人大堅持以人民為中心的思想，樹立起人民主體地位的原則，加強黨和政府與人民最直接最密切的聯(lián)系，能夠真正反映出基層人民與國家、社會之間的關(guān)系，以此保障最廣大人民群眾的根本利益。我國根本政治制度實行的是人民代表大會制度，其根基來源于基層，所以應(yīng)當(dāng)從基層真正做到權(quán)力來源于人民，人民行使國家權(quán)力管理國家事務(wù)，從而鞏固和發(fā)展國家民主政治制度。因此，基層人大要調(diào)動人民民主參與的積極性和主動性，不斷擴大人民的有序政治參與，將人民當(dāng)家作主落到實處、落到細(xì)處?；鶎尤舜笠粩嗉訌妼θ嗣袢罕姷男麄鹘逃岣呷嗣衩裰鲄⑴c的能力，提升人民當(dāng)家作主的效能性和科學(xué)性。

(四)確保民主環(huán)節(jié)完整，落實“全過程”要義

“全過程”是中國式民主的顯著特征，不同于西方民主著眼于民主選舉，全過程人民民主要求將人民參與貫徹到國家治理的各個方面和各個環(huán)節(jié)?！叭嗣裰挥性谕镀睍r被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”[4]。全過程人民民主之所以具有其先進(jìn)性和優(yōu)越性，其要義就在于“全過程”：其一，民主實踐在時間上應(yīng)當(dāng)是連續(xù)的，在過程上應(yīng)當(dāng)是沒有脫節(jié)和斷點的，貫穿民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五大環(huán)節(jié)，且在各個環(huán)節(jié)的前中后每個節(jié)點采用多種形式做到人民廣泛、完整地參與。其二，民主實踐在范圍上應(yīng)當(dāng)是全覆蓋的，涵括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面和立法、行政、執(zhí)法、司法、監(jiān)察、基層自治等多個維度，做到形式民主與實質(zhì)民主相統(tǒng)一，民主供給和民主需求雙向循環(huán)促進(jìn)。其三，民主實踐在主體上應(yīng)當(dāng)是廣泛的。國家治理與政策制定應(yīng)當(dāng)代表最廣大人民的利益，因此要注意提取民主意見和建議中的最大公約數(shù)，“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”[24]。但與此同時，不能忽略少數(shù)人的聲音和需求，要通過聽取、吸納少數(shù)人的意見，進(jìn)一步檢視、健全當(dāng)前各項制度，突出全過程人民民主的特色優(yōu)勢。在基層人大實踐中，首先，要保障人民群眾真正參與民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，確保群眾有效行使、知曉行使、充分行使民主權(quán)利。通過完善選舉制度程序，探索代表選舉機制和民主參與機制，激發(fā)基層群眾的政治參與熱情。其次，對于民主決策環(huán)節(jié)，涉及公共利益、公民自身權(quán)益等重大事項，要規(guī)范和完善公眾參與、專家評審、風(fēng)險評估、合法性審查等決策程序，增強程序的公開性和公平性，并將群眾意見作為決策的重要參考。再次，在民主協(xié)商環(huán)節(jié)，要通過多方主體溝通與協(xié)商，堅決避免一言堂的情形發(fā)生。要利用好基層各類民主協(xié)商平臺，讓各種意見、建議、訴求得到充分全面的表達(dá)，吸引匯集更多社會力量參與基層民主。最后，在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過基層人大工作平臺，發(fā)揮好對黨和國家的重大方針政策、重要決策部署、未來發(fā)展方向等方面的監(jiān)督作用，形成全過程人民民主在基層的實踐閉環(huán)[25]。

四、依托科技手段拓展基層人大民主工作平臺

民主實踐形式的設(shè)計是踐行全過程人民民主的第一步，但民主實踐形式的實現(xiàn)還需要依托強大的工作平臺。雖然實踐中各地人大根據(jù)頂層設(shè)計或扎根當(dāng)?shù)靥厣囊螅瑸榛鶎尤舜蟮拿裰鲗嵺`提供了各式各樣的實踐路徑，但長期以來限制民主實踐進(jìn)一步拓展的一大因素是技術(shù)手段的不足?；谖覈鶈T遼闊、人口眾多的實際情況，民主實踐，尤其是直接民主實踐耗費大量成本，在實施上具有相當(dāng)?shù)碾y度。而這一情況隨著信息科技的發(fā)展將有所改善，依靠信息技術(shù)手段搭建的多種工作平臺將大大助力基層人大踐行全過程人民民主。

科學(xué)技術(shù)的快速更新迭代帶來社會生產(chǎn)力的大發(fā)展，為人民民主實踐奠定了充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)和客觀條件?！懊裰鞅旧韽囊婚_始就設(shè)定了讓民主拓展至全體人民的基本發(fā)展目標(biāo)，但是這種目標(biāo)的實現(xiàn)程度則取決于人類自身的社會結(jié)構(gòu)、物質(zhì)條件和文明程度。質(zhì)言之，民主發(fā)展取決于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平和生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)?！盵26]例如，青海省西寧市大通縣著力推進(jìn)“兩室一平臺”建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人大代表聯(lián)絡(luò)室、村(社區(qū))人大代表活動室和代表網(wǎng)絡(luò)履職平臺，完善了人大代表閉會期間聯(lián)絡(luò)機制,推動人大代表更好履行職責(zé)[27]。江蘇省興化市人大創(chuàng)新了常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾的“雙聯(lián)”工作機制，以“三個一”明確聯(lián)系對象、形式內(nèi)容和考核要求，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化[28]。2022年2月23日，全國人大代表工作信息化平臺正式啟用，“將實現(xiàn)代表議案建議提出、交辦、辦理、溝通、答復(fù)、反饋、查詢?nèi)h(huán)節(jié)在線辦理”“帶動全國人大網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、代表履職宣傳云平臺共同形成代表工作信息化服務(wù)保障的有力格局”[29]。同時，2022年“全國人代會期間，國務(wù)院辦公廳將依托平臺開通‘2022·代表對政府工作留言’小程序，供全國人大代表通過網(wǎng)絡(luò)渠道對政府工作報告和政府工作提出意見建議”[29]。

利用信息技術(shù)手段拓展基層人大工作平臺，在實際操作層面將推動充分發(fā)揮全過程人民民主的優(yōu)越性。一是民主實踐的時間成本降低，更好平衡公平與效率問題，提升民主參與的意愿及程度；二是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)及交通不便利地區(qū)的距離成本降低，打通人大代表同人民群眾之間的“最后一公里”，實現(xiàn)人民群眾足不出戶向人大代表傳遞心聲；三是利用大數(shù)據(jù)算法和統(tǒng)計模型，對民主信息有效分析，在匯聚民意的同時不遺漏少數(shù)群體的需求，做到政策有針對，事事有回應(yīng)。四是減少宣傳教育成本，通過數(shù)字平臺對各項國家政策、法律制度進(jìn)行宣教，提升民主參與的質(zhì)量和效果。

盡管如此，目前基層人大的民主服務(wù)功能仍未充分釋放，工作平臺的建設(shè)還有待繼續(xù)加強，平臺的各項建章立制工作也需不斷完善。首先，要對基層人大工作平臺提出進(jìn)一步制度化、體系化的要求。新的工作平臺的搭建需要探索，在這一過程中形成的工作模式與流程需要以規(guī)章制度的方式固定下來，為工作方法提供參考，為工作考核提供依據(jù)。其次，注重工作平臺精細(xì)化設(shè)計。“在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的條件下，個人為中心的自媒體更加容易形成，這就使得個體越來越成為民主活動的中心”[27]，個體更容易接觸各類信息，開展自我教育，從而更能覺醒主人翁意識，產(chǎn)生民主參與愿望。因此，平臺設(shè)計上應(yīng)更智能更人性，滿足個人差異化需求。最后，加強平臺的綜合統(tǒng)籌建設(shè)。一方面，基層人大的各項職能盡可能囊括在同一平臺中，減少不同部門之間的信息壁壘，增強工作實時共享性和協(xié)同合作性；另一方面，加強同一平臺中各個板塊的一體化建設(shè)，讓云平臺既是人大代表端口的履職平臺和監(jiān)督平臺，又是人民群眾端口的聯(lián)系平臺和服務(wù)平臺，還是宣傳教育的學(xué)習(xí)平臺。

五、結(jié)語

中國式民主是根植于有中國特色的社會主義的國情做出的民主表達(dá)。全過程人民民主充分彰顯了我國民主制度的優(yōu)越性在于民主權(quán)利的真實有效性，在于民主環(huán)節(jié)的完整性，在于民主范圍的全覆蓋性?；鶎尤舜笞鳛樽蠲芮薪佑|人民群眾的權(quán)力機關(guān)，是完善人民代表大會制度和貫徹落實全過程人民民主的基礎(chǔ)和重中之重。發(fā)揚基層人大的全過程人民民主，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三位一體的有機統(tǒng)一，堅持“全過程”的內(nèi)涵要求，真正做到全人民、全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)，以此為遵循持續(xù)開拓人民民主的廣度和深度。在全球信息科技革命大背景下，放眼未來，搭建好拓展好基層人大民主工作平臺要積極運用信息技術(shù)手段，跟進(jìn)科技發(fā)展同步更新民主工作平臺，充分容納民意表達(dá)和民主參與，最大程度匯聚共識、凝聚力量。同時需要關(guān)注的是，鑒于智能化平臺對年齡較大的群眾在使用上存在一定門檻，基層人大在搭建網(wǎng)絡(luò)平臺之外，還需進(jìn)一步拓展線下工作平臺，包括立法聯(lián)系點、政府預(yù)算聽證會、代表接待室等等，實現(xiàn)線上線下雙向聯(lián)動、雙線配合。