黃 龍

( 吉林大學(xué) 勞動關(guān)系研究院,吉林 長春 130015 )

法律援助是國家建立的為經(jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的其他當(dāng)事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等法律服務(wù)的制度，是公共法律服務(wù)體系的組成部分。工會法律援助，是工會組織在黨和政府主導(dǎo)下建立的為經(jīng)濟(jì)困難職工和符合條件的職工無償提供法律咨詢、代書、代理等法律服務(wù)的制度，是國家法律援助事業(yè)的重要組成部分，是工會服務(wù)職工和維護(hù)職工合法權(quán)益，維護(hù)職工隊伍和社會穩(wěn)定的一項重要舉措。

自1996年11月司法部法律援助中心、1997年上海市總工會職工法律援助中心成立以來，法律援助和工會法律援助工作都在不斷地發(fā)展并已發(fā)揮了一定的作用[1-2]。

理論研究方面，1996年學(xué)者開始探討建立工會法律援助制度，開展相關(guān)工作[3]。其后，形成以下4個主要研究方向：其一，就農(nóng)民工[4]等特殊群體、高校工會[5]等特定組織的法律援助問題進(jìn)行研究；其二，針對社會組織包括工會等設(shè)立的法律援助組織，開展法律援助的優(yōu)勢、困境和發(fā)展路徑等進(jìn)行研究[6]；其三，針對如何更好地改進(jìn)創(chuàng)新工會法律援助工作的研究[7-9]；其四，從職工維權(quán)體系或勞動爭議調(diào)解系統(tǒng)構(gòu)建的視角，研究工會法律援助問題[10-11]。

新時代創(chuàng)新工會法律援助制度具有什么樣的現(xiàn)實意義，工會法律援助體現(xiàn)出哪些新特征，如何搞好工會法律援助制度創(chuàng)新工作，這些問題是本研究的主要內(nèi)容。

一、新時代創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度的現(xiàn)實意義

近年來，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，發(fā)展任務(wù)更加繁重艱巨，已從重視經(jīng)濟(jì)規(guī)模的高增速轉(zhuǎn)到提高效率和質(zhì)量上來。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，特別是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、社會關(guān)系重塑，將給勞動關(guān)系領(lǐng)域帶來深刻變革，勞動力市場極化、用工方式靈活化、就業(yè)需求高技能化日趨明顯。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，職工美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。各級工會需要充分運用國家賦予的法律援助手段化解勞動關(guān)系矛盾，服務(wù)職工、服務(wù)基層，不斷滿足廣大職工對美好生活的向往需求。創(chuàng)新發(fā)展法律援助制度既是貫徹落實中央關(guān)于群團(tuán)改革決策部署的重大舉措，也是新時代對工會工作提出的新要求，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度是貫徹落實黨中央決策部署和法律規(guī)定的必然要求

工會是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，維護(hù)職工合法權(quán)益、竭誠服務(wù)職工群眾是工會的基本職責(zé)。黨中央、國務(wù)院高度重視工會法律援助工作。2015年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》明確提出，支持群團(tuán)組織加強(qiáng)服務(wù)群眾和維護(hù)群眾合法權(quán)益工作，有針對性地開展法律援助等服務(wù)。同年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，要求加大政府購買法律援助服務(wù)力度，鼓勵和支持人民團(tuán)體、社會組織開展法律援助工作。2021年頒布的《法律援助法》明確規(guī)定，國家鼓勵和支持群團(tuán)組織、事業(yè)單位、社會組織依法提供法律援助，工會等群團(tuán)組織參照適用法律相關(guān)規(guī)定開展法律援助工作。同年修改的《工會法》與《法律援助法》相銜接，對工會依法開展法律援助等法律服務(wù)工作作出明確規(guī)定。因此，貫徹落實黨中央決策部署和法律規(guī)定，需要工會積極創(chuàng)新發(fā)展法律援助制度。

（二）創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度是加強(qiáng)社會治理、促進(jìn)社會和諧的重要內(nèi)容

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》提出，要重視發(fā)揮群團(tuán)組織在全面推進(jìn)依法治國，特別是法治社會建設(shè)中的積極作用；支持群團(tuán)組織開展群眾性法治文化活動，引導(dǎo)群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；支持群團(tuán)組織參與群眾普法教育，推動建設(shè)普法和法律服務(wù)志愿者隊伍。黨的十九大報告指出，加強(qiáng)打造共建共治共享的社會治理格局；加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平；加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾?！斗稍ā访鞔_規(guī)定，法律援助工作要堅持國家保障與社會參與相結(jié)合的原則，在突出國家保障、明確政府法律援助主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化社會參與，賦予工會開展法律援助的職能和手段，有利于支持工會參與社會治理、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，更有效地調(diào)動工會組織的力量和資源，有助于把國家法律援助事業(yè)做得更好。

（三）創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度是發(fā)揮工會組織優(yōu)勢，服務(wù)職工、維護(hù)職工合法權(quán)益的重要舉措

工會開展法律援助，是滿足廣大職工對工會組織期待、增強(qiáng)工會對職工的吸引力和凝聚力的有效手段，也是工會履行政治責(zé)任、維護(hù)職工合法權(quán)益、促進(jìn)職工隊伍團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的一項重要舉措。法律援助制度是國家公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，通過法律援助為確有經(jīng)濟(jì)困難和其他特殊困難的當(dāng)事人提供法律幫助，是各級政府的責(zé)任。在堅持以政府提供法律援助為主體的前提下，把適合工會組織開展的職工法律援助工作交由工會組織來開展，有利于工會組織切實發(fā)揮職能作用，也有利于各類法律援助之間優(yōu)勢互補、同向發(fā)力，共同推進(jìn)法律援助事業(yè)。目前勞動關(guān)系日趨復(fù)雜，侵犯職工，特別是困難職工、農(nóng)民工合法權(quán)益的勞動爭議時有發(fā)生。這些職工對法律法規(guī)不太熟悉，自我保護(hù)能力較弱，又沒有經(jīng)濟(jì)能力聘請律師，亟須得到國家的法律幫助。而現(xiàn)階段國家法律援助供需矛盾突出，尚不能滿足職工大量法律援助需求，亟須工會參與其中。工會法律援助工作是政府法律援助的重要補充，在化解勞動關(guān)系矛盾、維護(hù)職工合法權(quán)益、促進(jìn)勞動關(guān)系和諧與社會穩(wěn)定中能夠發(fā)揮積極、重要的作用。

二、新時代工會法律援助的主要特征

按照《法律援助法》的規(guī)定，法律援助采取政府司法行政部門主導(dǎo)，有關(guān)部門和單位配合，社會力量參與的體制機(jī)制。動員更多力量參與法律援助是《法律援助法》的主要亮點之一，立法者意圖讓更多符合條件的力量有更多的渠道和形式參與法律援助，更有積極性開展法律援助工作。工會是法律援助制度的重要參與主體，是實施法律援助的重要社會力量，在法律援助實施過程中有其自身優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）法律援助責(zé)任主體的新變化

2003年國務(wù)院制定《法律援助條例》，明確規(guī)定法律援助是政府的責(zé)任，并對法律援助的對象、內(nèi)容等作出規(guī)定。依據(jù)這一條例，法律援助被定義為，由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難的公民或者特殊案件的當(dāng)事人免費提供法律幫助。在“政府責(zé)任”的定位下，我國在較長一段時間里建立了政府主導(dǎo)的法律援助模式。在這種模式下，經(jīng)費來源主要依靠國家財政撥款；機(jī)構(gòu)設(shè)置主要由政府成立專門的法律援助機(jī)構(gòu)，受理、審查、批準(zhǔn)法律援助申請，指派法律援助人員承辦法律援助案件，核發(fā)案件補貼，并對法律援助活動實施監(jiān)督和管理；法律援助人員主要由法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員與律師、基層法律工作者相結(jié)合承辦法律援助案件，以社會團(tuán)體、事業(yè)單位和社會組織相關(guān)人員為補充。在法律援助發(fā)展初期，政府主導(dǎo)模式有效解決了機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費等問題，推動了法律援助工作的快速發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府主導(dǎo)的行政化模式帶來社會參與相對不足，單純依靠財政經(jīng)費投入無法滿足不斷增長的法律援助需求等問題。結(jié)合實踐和理論發(fā)展，我國對于法律援助制度的性質(zhì)定位、功能作用、價值導(dǎo)向的認(rèn)識日益深刻。2015年，中辦國辦發(fā)布的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》明確提出，法律援助是國家建立的保障經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實施、維護(hù)社會公平正義的一項重要法律制度。為體現(xiàn)國家法治精神和履行國際社會條約的義務(wù)，更好地滿足新時代法律援助事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，《法律援助法》積極適應(yīng)新時代新要求，將法律援助確立為國家建立的一項法律制度，由“政府責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣邑?zé)任”。國家責(zé)任包括負(fù)責(zé)制定法律援助法律法規(guī)及政策、投入經(jīng)費、設(shè)立機(jī)構(gòu)、組織實施以及監(jiān)督責(zé)任等，立法、行政、司法機(jī)關(guān)以及社會各方面都各負(fù)其責(zé)。明確國家責(zé)任，有利于動員更多力量參與法律援助，建立涵蓋更廣的法律援助制度。

（二）工會法律援助的新特征

工會法律援助制度是工會利用自身資源對合法權(quán)益受到侵害的職工的法律救助制度，既是國家法律援助制度的重要組成部分，也是工會法律保障體系的重要組成部分。依據(jù)中央文件有關(guān)精神、《法律援助法》和新修改的《工會法》的相關(guān)規(guī)定，工會法律援助呈現(xiàn)出以下新特征：

1.法律援助職責(zé)的法定性

一直以來，工會依據(jù)《工會法》履行維權(quán)職責(zé)，利用自己的力量和自身資源，以法律援助的形式，為合法權(quán)益受到侵害的職工提供法律上的幫助，維護(hù)他們的合法權(quán)益。但很長一段時間工會法律援助并沒有直接的、明確的法律依據(jù)。如原《工會法》規(guī)定的是：“縣級以上各級總工會可以為所屬工會和職工提供法律服務(wù)?！眹鴦?wù)院《法律援助條例》僅規(guī)定：“國家支持和鼓勵社會團(tuán)體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助?！倍斗稍ā泛托滦薷牡摹豆ā肪鶎_展法律援助的職責(zé)作了直接的規(guī)定，標(biāo)志著工會開展法律援助有了明確的法律依據(jù)，是法定職責(zé)。

2.法律援助主體的參與性

法律援助由國家承擔(dān)主體責(zé)任，具體由各級政府落實，國家和政府必須給予法律援助充分的保障，包括將法律援助納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)體系，將相關(guān)經(jīng)費列入本級政府預(yù)算等。同時，鼓勵群團(tuán)組織、事業(yè)單位、社會組織在司法行政部門指導(dǎo)下參與法律援助工作。因此，工會法律援助是國家法律援助的組成部分，是政府法律援助的補充，在堅持政府法律援助主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，發(fā)揮拾遺補闕作用。

3.法律援助范圍的特定性

特定群體的利益維護(hù)者，最了解成員利益訴求。社會團(tuán)體的設(shè)立初衷即是專職維護(hù)特定群體的合法權(quán)益，向其成員提供法律援助是其合法權(quán)益維護(hù)的功能之一。這些社會團(tuán)體有專職法律工作人員，熟悉受援對象的特點，具有相關(guān)工作經(jīng)驗，向援助對象提供法律援助更具實效性。因此，工會法律援助適用所屬職工，不面向社會，重點是勞動關(guān)系領(lǐng)域。工會通過法律手段維護(hù)職工的勞動權(quán)益以及與職工勞動權(quán)益密切相關(guān)的其他權(quán)益，使其免受非法侵害。

4.法律援助實施的靈活性

工會法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置靈活，可以由工會組織單獨設(shè)立，也可以由工會與司法行政部門的法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)商合作設(shè)立，還可以與律師事務(wù)所建立協(xié)作關(guān)系。工會法律援助人員來源廣泛，可以由工會系統(tǒng)的公職律師、專兼職勞動爭議調(diào)解員、勞動保障法律監(jiān)督員等工會法律工作者擔(dān)任，也可以聘請熱心工會法律援助事業(yè)的專家、學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師等社會法律援助志愿者擔(dān)任。

5.法律援助形式的多樣性

根據(jù)《工會法律援助辦法》的規(guī)定，工會法律援助的形式多種多樣，包括普及法律知識、提供法律咨詢、代寫法律文書、參與協(xié)商調(diào)解、仲裁訴訟代理和其他法律援助形式等。法律援助的方式可以由工會法律援助機(jī)構(gòu)獨立承辦相關(guān)法律援助事項，也可以由工會與司法行政部門的法律援助機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等協(xié)商合作，聯(lián)合承辦或委托承辦法律援助事項。

三、創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度的實踐基礎(chǔ)

2001年10月修改的《工會法》，明確了“職工認(rèn)為企業(yè)侵犯其勞動權(quán)益而申請勞動爭議仲裁或者向人民法院提起訴訟的，工會應(yīng)當(dāng)給予支持和幫助”，“縣級以上各級總工會可以為所屬工會和職工提供法律服務(wù)”。時任中共中央政治局常委、中央書記處書記、中華全國總工會主席尉健行提出，“工會作為職工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織，還要建立健全對職工特別是生活困難職工提供法律援助與服務(wù)的機(jī)制”[12]。2002年10月，全總聯(lián)合司法部印發(fā)《關(guān)于保障職工合法權(quán)益加強(qiáng)職工法律援助工作的通知》，就工會法律援助的原則、對象、舉措等提出明確要求。2008年8月，全總制定了《工會法律援助辦法》，對工會法律援助機(jī)構(gòu)人員、范圍條件、申請承辦及資金來源和管理作出明確規(guī)定。之后，全總陸續(xù)出臺文件和制度規(guī)定，推進(jìn)工會法律援助細(xì)化、量化和規(guī)范化管理?！斗稍ā烦雠_后，全總辦公廳及時下發(fā)了學(xué)習(xí)宣傳貫徹的通知，并推動將工會法律援助職責(zé)納入新修改的《工會法》，進(jìn)一步推動了工會法律援助工作的深入開展。

各級工會將職工法律援助工作作為維權(quán)服務(wù)的重要抓手，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全制度機(jī)制，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，創(chuàng)新維權(quán)服務(wù)方式，持續(xù)加大經(jīng)費投入，工會法律援助制度建設(shè)和整體工作提質(zhì)擴(kuò)面成效明顯。

（一）健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系，完善工作制度機(jī)制

全總堅持抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)服務(wù)，采取目標(biāo)帶動、活動吸引、項目管理、資金支持等多種方式，推動工會法律援助在規(guī)模、范圍、成效上不斷取得突破。各地工會對法律援助工作給予高度重視和支持，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的工會法律維權(quán)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和法律援助律師團(tuán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極探索與司法行政部門協(xié)作配合的有效機(jī)制，借助政府法律援助機(jī)構(gòu)的信息、資金、人員優(yōu)勢，推動工會法律援助納入公共法律服務(wù)體系，實現(xiàn)法律援助工作穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。各地工會制定出臺符合本地實際的工作規(guī)范，極大地提升了工會法律援助工作整體推進(jìn)效果。截至2019年底，全國已有25個?。▍^(qū)、市）總工會制定了職工法律援助實施辦法、實施細(xì)則等規(guī)范性文件①文中的數(shù)據(jù)資料如果沒有特殊說明，均來自全總法律部。。一些地方工會還制定了法律援助工作配套制度，如山西省總工會制定了《法律援助維權(quán)服務(wù)工作指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，貴州省總工會制定了《工會法律援助案件補貼標(biāo)準(zhǔn)》。

（二）擴(kuò)大機(jī)構(gòu)設(shè)立覆蓋面，大力推動實體運行

一是通過設(shè)立職工法律援助中心（工作站、聯(lián)絡(luò)點），或者整合工會信訪服務(wù)站、困難職工幫扶中心和政府法律援助機(jī)構(gòu)等陣地和資源，成立司法行政法律援助中心分中心，在困難職工幫扶中心或職工服務(wù)中心開設(shè)窗口等多種方式，為法律援助提供必要場所和設(shè)施，大力推進(jìn)法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。截至2019年底，縣級以上地方工會法律援助機(jī)構(gòu)已實現(xiàn)全覆蓋，31個?。▍^(qū)、市）總工會和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)總工會均設(shè)立了法律援助機(jī)構(gòu)（其中13個地方為單獨設(shè)立），地市級設(shè)立了381個、縣（區(qū)）級設(shè)立了2562個。部分省（區(qū)、市）產(chǎn)業(yè)工會也成立了相應(yīng)的職工法律援助機(jī)構(gòu)。此外，工會法律援助機(jī)構(gòu)還向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、村（社區(qū)）以至企業(yè)延伸，設(shè)立職工法律援助工作站、聯(lián)系點，解決服務(wù)職工“最后一公里”問題，逐步形成了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級的組織體系。例如，截至2014年7月，天津市總工會在236個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和規(guī)模以上的局、集團(tuán)公司工會建立了職工法律援助工作站。截至2016年7月，廣西壯族自治區(qū)共建立工會法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)456家，打造了工會系統(tǒng)“一小時法律服務(wù)圈”。截至2019年底，上海市閔行區(qū)建立區(qū)、街鎮(zhèn)、居村（園區(qū)、樓宇）、企業(yè)4級工會法律援助網(wǎng)絡(luò)，在14個街鎮(zhèn)勞動爭議聯(lián)合調(diào)解分中心設(shè)立職工法律援助分中心，建立居村、園區(qū)（樓宇）以及規(guī)模企業(yè)職工法律援助工作站54個。

二是著力推進(jìn)工會法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化運行。全總自2011年起連續(xù)3年開展“全國工會職工法律援助維權(quán)服務(wù)示范單位”申報工作，共命名893家示范單位。2012年，天津市總工會與市司法局聯(lián)合創(chuàng)立“有健全的組織機(jī)構(gòu)、有便捷的服務(wù)窗口、有完備的制度體系、有一定的資金保證、有較高的服務(wù)質(zhì)量、有突出的工作業(yè)績”的“六有”建站標(biāo)準(zhǔn)，開展“創(chuàng)建星級工會法律援助工作站”活動。2012年，湖南省總工會開始開展星級職工維權(quán)幫扶中心創(chuàng)建活動，3年時間內(nèi)選樹了52家四星級和五星級單位，推動幫扶中心向救助維權(quán)服務(wù)一體化轉(zhuǎn)變。2016年，重慶市總工會將職工法律援助規(guī)范化建設(shè)作為困難職工幫扶中心規(guī)范化建設(shè)和星級評定內(nèi)容。2020年，山東省總工會按照“六有”（有場地、有人員、有經(jīng)費、有制度、有案源、有績效）標(biāo)準(zhǔn)對全省所有地市、縣（市、區(qū)）職工法律援助實體陣地逐一進(jìn)行觀摩、指導(dǎo)和考核評估，推動全省法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)提質(zhì)增效。

（三）廣泛吸納法律人才，打造專業(yè)化工作隊伍

各地工會法律援助機(jī)構(gòu)通過使用工會法律專業(yè)人才和購買社會法律服務(wù)等方式配備人員。截至2019年底，全國工會系統(tǒng)從事法律援助的工會干部和工會法律援助律師團(tuán)成員均超過1.5萬人，法律援助志愿者超過4萬人。一方面，各級工會出臺制度文件大力促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)法律人才隊伍建設(shè)。2014年，全總下發(fā)《中華全國總工會法律人才隊伍建設(shè)三年規(guī)劃（2014—2016年）》，指導(dǎo)各級工會拓寬工會法律人才視野，加大具有法律專業(yè)背景的工會干部引進(jìn)、培養(yǎng)和聘用力度，建設(shè)工會法律援助人才隊伍。此外，地方工會擴(kuò)大招錄法律專業(yè)人才比例，并從中培養(yǎng)發(fā)展工會公職律師隊伍。另一方面，探索借助社會資源和力量補充壯大工會法律援助人才隊伍。各地工會在高校教師、大學(xué)生和法律工作者中招募法律援助志愿者，普遍組建法律援助律師團(tuán)、志愿團(tuán)、顧問團(tuán)等，有效彌補工會專職法律人才缺口，為工會組織、工會工作者和廣大職工提供全方位多層次的法律援助。廣東省總工會自2010年起成立由社會執(zhí)業(yè)律師、法律援助律師、高校法學(xué)專家學(xué)者組成的工會法律服務(wù)“千人律師團(tuán)”，按照“321”標(biāo)準(zhǔn)（地市、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工會分別不少于3名、2名、1名）配備到全省各級工會。截至2019年底，已有2100名律師為職工提供專業(yè)法律服務(wù)。福建制定《福建省工會購買職工法律服務(wù)經(jīng)費管理辦法（暫行）》，推動87家縣級以上地方工會與律師事務(wù)所簽約購買服務(wù)。2020年，全總法律工作部調(diào)研了解到，江蘇省、市、縣三級工會成立法律援助律師團(tuán)78個，聘請律師796名、工會陽光法律援助志愿者2400名，完成了全省80%的職工法律援助案件。上海市總工會建立“工會法律人才庫”，吸納具有法律教育背景、法律工作經(jīng)歷或法律職業(yè)證書的工會干部114名，組成懂法律、善協(xié)商、會調(diào)解、敢維權(quán)的法律援助工作隊伍。江西省各級工會聘請“三師”（法律援助律師、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)師和健康工程師）團(tuán)隊進(jìn)駐全省115個工業(yè)園區(qū)，為一線職工提供法律援助等綜合性維權(quán)服務(wù)。

（四）創(chuàng)新思路和舉措，完善工作運行機(jī)制

在多年的實踐探索中，工會法律援助依托現(xiàn)有制度框架，以多方聯(lián)動、應(yīng)援盡援為主要導(dǎo)向，逐步優(yōu)化完善法律援助服務(wù)引進(jìn)和供給機(jī)制，推動形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、工會承載、社會協(xié)同、職工受益”的工作格局。

一是依托平臺搭建和資源聚合，實現(xiàn)運行機(jī)制從“內(nèi)部單一自轉(zhuǎn)”向“內(nèi)外結(jié)合運轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變。自2012年開始，湖南省總工會運用“雙聯(lián)”（機(jī)關(guān)聯(lián)系企業(yè)、機(jī)關(guān)干部聯(lián)系困難職工）機(jī)制優(yōu)勢，實施“困難職工和農(nóng)民工法律援助”項目化幫扶，每年辦理困難職工和農(nóng)民工法律援助案件4000件以上，為困難職工和農(nóng)民工減免法律服務(wù)費用1000萬元以上。2017年以來，寧夏全區(qū)各級工會共投入近2000萬元，建設(shè)工會法律援助和戶外勞動者服務(wù)站點300余家，初步建立起了以環(huán)衛(wèi)工人、汽車司機(jī)、快遞員和建筑工人等為主要服務(wù)對象的戶外勞動者服務(wù)站點體系。

二是變被動等待職工求助為主動走進(jìn)企業(yè)為職工提供上門服務(wù)，及時對接職工法律援助需求，實現(xiàn)“關(guān)口前移、主動維權(quán)、送法上門”。例如，安徽建立法律工作者與企業(yè)定向法律援助制度，江西建立法律援助組織和律師掛點聯(lián)系企業(yè)制度，河北組織“律師入企”，貴州在貴州籍農(nóng)民工相對集中的外省市務(wù)工地區(qū)設(shè)立工會農(nóng)民工維權(quán)工作站。

三是針對農(nóng)民工勞動權(quán)益跨區(qū)域維護(hù)需求，河北、湖北、四川、貴州等農(nóng)民工輸出大省的工會組織，推動建立了農(nóng)民工異地法律援助維權(quán)聯(lián)動機(jī)制，打通農(nóng)民工務(wù)工地與輸出地協(xié)作援助渠道。截至2018年7月，四川省際工會聯(lián)動維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益機(jī)制成員單位達(dá)到25家，與136家外省地市級工會、165家外省縣級工會簽訂了聯(lián)動維權(quán)協(xié)議，覆蓋出川農(nóng)民工900余萬人。截至2019年底，湖北省總工會牽頭建立“1+8”武漢城市圈農(nóng)民工維權(quán)聯(lián)盟，在13個市（州）、84個縣（市、區(qū)）建立了聯(lián)合外省雙向維權(quán)機(jī)制。

四是各地工會逐步推廣運用新媒體新技術(shù)，在實體化運作之外補充提供在線遠(yuǎn)程服務(wù)，提升法律援助便捷性和時效性。浙江省總工會開通線上法律咨詢、法律援助申請渠道。截至2021年3月，廣州市總工會建立了由400多名律師組成的工會法律服務(wù)律師團(tuán)隊。在工會法律服務(wù)律師團(tuán)隊的支撐下，線下設(shè)立了123個工會法律服務(wù)站點，遍布全市各區(qū)、各鎮(zhèn)街、大型企業(yè)職工服務(wù)的陣地，下設(shè)6個專業(yè)組，并成立了疫情防控期間工會律師志愿服務(wù)隊；線上通過電話熱線、廣州工會App等提供服務(wù)。線下線上共同發(fā)力，打造全鏈條職工維權(quán)服務(wù)工作體系。2011年1月，四川省總工會在新浪網(wǎng)和騰訊網(wǎng)注冊了“四川工會法律援助”微博，及時反映職工的訴求和建議，并與職工、網(wǎng)友實現(xiàn)互動，截至2022年4月，擁有粉絲近30萬。

（五）擴(kuò)大資金來源渠道，推動落實工作經(jīng)費保障

《工會法律援助辦法》規(guī)定“縣級以上地方工會應(yīng)當(dāng)將工會法律援助工作經(jīng)費列入本級工會經(jīng)費預(yù)算”，“對困難職工的法律援助補助資金，從工會困難職工幫扶中心專項資金中列支”。

一是以列支工會經(jīng)費或適當(dāng)爭取財政資金等方式，為法律援助工作提供資金支持。山西、湖北、廣東、海南、四川、貴州等地工會明確將職工法律援助經(jīng)費列入各級地方工會經(jīng)費預(yù)算。上海市總工會設(shè)立職工法律援助專項資金，從2012年開始每年拿出100萬元專項資金，用于簽約律師事務(wù)所支付辦案補貼。廣東省總工會逐年調(diào)高法律援助經(jīng)費預(yù)算比例，每年全省工會法律援助工作經(jīng)費預(yù)算保持在4000萬元以上。

二是從困難幫扶專項資金中列支。上海、湖北、廣西、海南、重慶、貴州、西藏等地工會明確從幫扶資金中劃出一定比例用于法律援助工作。海南省總工會規(guī)定，各級工會困難職工幫扶中心實行法律援助經(jīng)費“不封頂”政策。重慶市規(guī)定各區(qū)縣職工法律援助中心辦案補貼費在市總工會年度困難職工幫扶資金中按15%比例列支，資金缺口部分由市總工會和區(qū)縣總工會共同承擔(dān)。

三是其他資金。為進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助經(jīng)費來源，滿足法律援助資金需求，全總自2014年起向中國法律援助基金會爭取資金支持，組織全國各級地方工會實施財政部、司法部中央專項彩票公益金法律援助項目，截至2021年12月底，使用項目資金3397萬余元，累計辦理案件17,483件，援助職工29,581人，為職工挽回經(jīng)濟(jì)損失超過8.4億元。

四、工會法律援助制度建設(shè)中存在的問題

經(jīng)過多年探索實踐和創(chuàng)新推進(jìn)，工會法律援助制度的建設(shè)和運行取得了較為明顯的成效，但同時也存在一些亟待解決的問題。

（一）思想認(rèn)識不到位

工會法律援助雖然納入了國家法律援助總體布局，但現(xiàn)有制度規(guī)定過于原則。相關(guān)部門對工會法律援助的職能分工、角色定位存在模糊認(rèn)識或理解偏差，工會法律援助目標(biāo)、路徑、規(guī)則等長期面臨不確定性，導(dǎo)致部分地方工會和司法行政部門認(rèn)為法律援助以政府為主，工會只需協(xié)助配合，無須過多投入資源和力量，一定程度上制約了工會法律援助的發(fā)展規(guī)模和實施成效。

（二）隊伍建設(shè)亟須加強(qiáng)

受工會內(nèi)部編制限制，專職從事法律援助的工會干部非常少，主要是兼職人員且專業(yè)匹配度較低，大多數(shù)人沒有法律專業(yè)背景，更不具有律師資格或法律職業(yè)資格。在工會經(jīng)費給付不足的情況下，難以通過社會化招聘引進(jìn)工會法律援助人才，任務(wù)重、人手少的局面已成常態(tài)。截至2019年底，全國從事法律援助的工會干部、執(zhí)業(yè)律師和法律服務(wù)志愿者為7.2萬人，占職工總?cè)藬?shù)的比例不足萬分之二，法律援助人才隊伍供給嚴(yán)重不足。

（三）運行機(jī)制有待完善

部分工作基礎(chǔ)和條件較好的地方工會在法律援助制度建設(shè)方面創(chuàng)新突破的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗沒有得到充分挖掘。部分地方工會在援助范圍、標(biāo)準(zhǔn)、流程的優(yōu)化調(diào)整以及信息技術(shù)推廣運用等方面還比較薄弱和滯后，與政府相關(guān)職能部門的協(xié)作配合缺乏長效機(jī)制，職責(zé)分工、流程銜接、信息共享等制度不夠明晰，各方維權(quán)服務(wù)資源的堵點和障礙尚未有效打通，工會聯(lián)系基層、貼近職工的通道優(yōu)勢受影響，削弱了工會法律援助服務(wù)供給質(zhì)量和品牌化建設(shè)效果。

（四）資金保障仍顯不足

部分地方工會特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工會經(jīng)費十分緊張，用于法律援助的資金短缺，因此法律援助局限于法律咨詢等低成本事項，需要聘請律師代理案件的援助事項則不予受理，服務(wù)效果大打折扣。雖然現(xiàn)有制度規(guī)定地方工會可以支用中央財政幫扶專項資金來補充法律援助專項經(jīng)費，但財政幫扶資金受政策限制，只能集中用于建檔立卡的困難職工，不能調(diào)配用于其他生活相對困難的職工，更不能支付法律援助律師的辦案補貼，地方工會通過購買服務(wù)提供法律援助的模式備受掣肘。

五、創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度的對策建議

2020年，習(xí)近平總書記在全國勞動模范和先進(jìn)工作者表彰大會上指出，要堅持從群眾多樣化需求出發(fā)開展工作，打通服務(wù)群眾的新途徑，使服務(wù)更直接、更深入、更貼近工人階級和廣大勞動群眾，以服務(wù)群眾實效打動人心、溫暖人心、影響人心、贏得人心。要健全黨政主導(dǎo)的維權(quán)服務(wù)機(jī)制，完善政府、工會、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，健全勞動法律法規(guī)體系，為維護(hù)工人階級和廣大勞動群眾合法權(quán)益提供法律和制度保障。新時代創(chuàng)新發(fā)展工會法律援助制度應(yīng)進(jìn)一步明確目標(biāo)定位，找準(zhǔn)發(fā)展支點，突出工會援助特色亮點和比較優(yōu)勢，綜合用好法律政策、專業(yè)人才、平臺陣地等各方面資源，加快打造形成適應(yīng)新的形勢任務(wù)要求的工會法律援助體系。

（一）做好頂層設(shè)計，夯實制度建設(shè)基礎(chǔ)

由于政府法律援助是法律援助工作的主體部門，因此《法律援助法》在制度設(shè)計上主要涉及政府法律援助，法律援助機(jī)構(gòu)開展的法律援助工作是主要規(guī)范對象。因群團(tuán)組織法律援助工作具有一定靈活性、獨特性，《法律援助法》在法律援助對象、機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)和工作流程等方面也為其留有適當(dāng)空間。當(dāng)前應(yīng)盡快完成《工會法律援助辦法》的修訂工作，細(xì)化有關(guān)法律援助形式和范圍、程序和實施等規(guī)定，為工會法律援助更好地滿足職工法律需求提供充分的制度保障。立足工會組織職能和優(yōu)勢，以協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、調(diào)處勞動爭議為工作重點，以合法權(quán)益受到侵害的困難職工、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)勞動者為主要工作對象，通過法律咨詢、代書、非訴訟調(diào)解、仲裁代理和訴訟代理等，為廣大職工提供無償法律服務(wù)，維護(hù)職工合法權(quán)益，促進(jìn)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。

（二）完善協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化平臺資源對接

充分把握當(dāng)前《法律援助法》實施的重要機(jī)遇期，與司法行政部門及法律援助機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，在司法行政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，著力探索工會法律援助機(jī)構(gòu)與政府法律援助機(jī)構(gòu)合作模式，形成雙方相互配合、優(yōu)勢互補、共促共進(jìn)的良好局面。將符合條件的工會法律援助機(jī)構(gòu)納入政府法律援助聯(lián)動網(wǎng)格布局，在場所設(shè)施、購買服務(wù)、業(yè)務(wù)辦理、人員調(diào)度、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面爭取更多支持。對于職工權(quán)益保障領(lǐng)域中政府法律援助覆蓋不足部分，工會法律援助要積極主動參與，及時查漏補缺。司法行政部門應(yīng)在人員培訓(xùn)、案件管理、質(zhì)量監(jiān)督、檔案管理等方面提供指導(dǎo)、推動規(guī)范化建設(shè)。強(qiáng)化工會系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)籌，明確不同層級法律援助機(jī)構(gòu)職責(zé)重點和銜接機(jī)制，加快形成系統(tǒng)合力，在辦案委托、人員調(diào)配、專業(yè)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等方面統(tǒng)籌聯(lián)動、相互支持。

（三）培育人才隊伍，加大專業(yè)支持力度

用好用足工會法律人才，特別是公職律師隊伍，完善公職律師參與法治實踐制度，健全年度執(zhí)業(yè)考核指標(biāo)體系，明確將提供法律援助情況列入考核事項，并逐步建立相應(yīng)的激勵和保障機(jī)制。會同司法行政部門和律師協(xié)會建立完善的制度機(jī)制，鼓勵并支持社會法律資源融入工會法律援助領(lǐng)域，有計劃地從律師行業(yè)中培養(yǎng)和選樹服務(wù)職工先進(jìn)典型，充分發(fā)揮全國維護(hù)職工權(quán)益杰出律師的示范引領(lǐng)作用，吸引更多律師志愿者參與工會法律援助工作。支持各地工會借鑒采用組建法律援助律師團(tuán)、法律援助志愿團(tuán)等模式，集聚一批專業(yè)素質(zhì)高、熱心公益事業(yè)的專家學(xué)者、社會律師和基層法律服務(wù)工作者，將其納入工會法律援助專家?guī)?，專業(yè)化、高水平助推法律援助的實施。

（四）創(chuàng)新完善工作制度，精心打造品牌工程

適時降低工會法律援助服務(wù)門檻、拓寬服務(wù)群體范圍，大幅度提升法律援助資源的運用效率和綜合效應(yīng)，有效避免力量分散和資源閑置。創(chuàng)新工作理念和模式，前移援助端口，實現(xiàn)勞動糾紛預(yù)防性援助與救濟(jì)性援助一體推進(jìn)，在被動受理職工申請的渠道之外，推廣采用上門式、菜單式、結(jié)對式等新形式，主動提前對接職工法律服務(wù)需求，做好宣傳、引導(dǎo)、解釋、提醒等工作。依托信息技術(shù)手段擴(kuò)大服務(wù)范圍、簡化服務(wù)流程、提升服務(wù)效能，鼓勵有條件的地方實行服務(wù)信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)共享和服務(wù)事項在線辦理、即時辦理和聯(lián)動辦理，實現(xiàn)線上線下援助深度融合。持續(xù)深入開展“尊法守法·攜手筑夢”服務(wù)農(nóng)民工公益法律服務(wù)行動，促進(jìn)在全國范圍開展有聲勢、有實效、形式多樣的職工法律援助專項行動，打造并形成法律援助品牌效應(yīng)，全面提升職工群眾對工會法律援助的知曉度和美譽度。

（五）拓寬經(jīng)費來源渠道，提高經(jīng)費使用效益

建立和完善各級工會法律援助經(jīng)費保障機(jī)制，將法律援助經(jīng)費列入本級工會年度預(yù)算，及時劃撥，?？顚Ｓ?，并根據(jù)工作需要適時增加經(jīng)費投入。推動建立健全中央財政困難職工幫扶資金用于法律援助的使用和管理制度，適度增加地方配套資金。鼓勵各級工會積極拓寬籌資渠道，多方爭取經(jīng)費支持，積極引入財政補貼和社會公益資金，探索建立社會化、公益性的法律援助經(jīng)費使用和管理體系。繼續(xù)爭取中國法律援助基金會的指導(dǎo)和支持，擴(kuò)大實施中央專項彩票公益金法律援助項目規(guī)模。優(yōu)化法律援助資金使用和管理模式，建立符合工作實際和不同渠道資金使用要求的制度規(guī)范，盡可能地實施經(jīng)費使用項目制管理，明確用于購買律師服務(wù)或者發(fā)放辦案補貼。