◎文/本刊記者 何 玲

近年來，信用管理的觸角已滲透到百姓生活的方方面面。與此同時，“信用邊界在哪”“懲戒對象如何界定”“失信行為‘籮筐化’”等“信用泛化”問題一度被輿論推上風口浪尖。近日，國家發(fā)展改革委、人民銀行會同社會信用體系建設部際聯(lián)席會議成員單位和其他有關(guān)部門（單位）編制的《全國公共信用信息基礎目錄（2021年版）》（以下簡稱《目錄》）和《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）》（以下簡稱《清單》）正式發(fā)布，對公共信用信息納入范圍和失信懲戒措施的種類及其適用對象分別進行了明確界定。

參與《目錄》和《清單》編制的有關(guān)專家在接受記者采訪時指出，《目錄》和《清單》是貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設長效機制的指導意見》文件精神的具體舉措，也是我國社會信用建設法治化最新成果的集中體現(xiàn)，對于規(guī)范公權(quán)力主體的權(quán)力運行、保障私權(quán)利主體合法權(quán)益，具有重大的現(xiàn)實意義。

依法依規(guī)編制依據(jù)嚴格審慎

2020年12月25日，《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設長效機制的指導意見》印發(fā)一周后，國家發(fā)展改革委副主任連維良在國務院政策例行吹風會上表示，所有信用措施的運用，包括納入信用記錄、列入嚴重失信主體名單等，都要以黨中央、國務院文件為依據(jù)，或者有國家層面和地方有立法權(quán)的機構(gòu)出臺的法律法規(guī)作為依據(jù)，嚴格依法依規(guī)。

嚴格依法依規(guī)的宗旨貫穿于《目錄》和《清單》制定的全過程。

在《目錄》和《清單》開篇說明中，“嚴格以法律、行政法規(guī)和黨中央、國務院政策文件為依據(jù)……”字樣格外醒目。其中，《目錄》強調(diào)，除法律、法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件另有規(guī)定外，公共管理機構(gòu)不得超出本目錄所列范圍采集公共信用信息。公共管理機構(gòu)根據(jù)履行職責需要在本目錄所列范圍之外采集的信息，不得作為公共信用信息使用?！肚鍐巍分赋?，除法律、法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件另有規(guī)定外，公共管理機構(gòu)不得超出本清單所列范圍開展失信懲戒。公共管理機構(gòu)以外的組織自主開展失信懲戒的，不得違反相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。

記者在梳理中發(fā)現(xiàn)，在《目錄》中，11項納入的公共信用信息涉及依據(jù)包括《民法典》《企業(yè)信息公示暫行條例》等20余部法律法規(guī)，35個公共信用信息歸集重點領(lǐng)域的法規(guī)政策依據(jù)也有100余部；在《清單》中，每一項懲戒措施與相應的失信行為和失信對象嚴格對應，失信懲戒措施的法規(guī)政策依據(jù)有100余部，并列出相應的條目。

中央黨校（國家行政學院）政法部民商經(jīng)濟法室主任王偉教授告訴記者：“仔細考察本次出臺的《目錄》和《清單》，在法律法規(guī)等上位法中都有明確規(guī)定，或者在黨中央、國務院的政策文件上都有明確要求，這就從根本上解決了社會信用建設標準和法制不統(tǒng)一的問題。公共信用信息、失信懲戒措施等重大問題上實現(xiàn)法規(guī)的統(tǒng)一，將有力地推動社會信用法治的統(tǒng)一?！?/p>

清單管理劃清邊界保護權(quán)益

面對輿論“信用泛化”問題的擔憂，此次《目錄》和《清單》拿出了實實在在的“硬核”舉措予以了回應和規(guī)范，即將分散在相關(guān)法律法規(guī)政策中的規(guī)定，以清單這種簡潔明了的方式進行集中展示。

其中，《目錄》明確了4類應當依法審慎納入的信息，包括涉及商業(yè)秘密、個人隱私的信息，以及涉及未成年人、不具備完全民事行為能力的其他自然人的信息，除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，不得納入公共信用信息范圍；涉及信訪、垃圾分類、不文明養(yǎng)犬、無償獻血、退役軍人管理、宗教信仰等的個人信息，除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，不得納入公共信用信息范圍等。

“公共信用信息目錄在以列表形式明確公共信用信息納入范圍的同時，也針對過去社會信用建設中的‘泛信用’現(xiàn)象中的突出問題，明確了四類應當審慎納入的信息范圍，這實際上是為政府列出了一個限制或禁止作為的負面清單。通過這種‘亮紅燈’的方式，將進一步強化對有關(guān)部門行為的規(guī)制，促進社會公眾對權(quán)力運行合法性的監(jiān)督。這對于推動政府依法審慎認定失信行為，是一種有效的治理措施。”王偉形象地將審慎納入的信息清單比喻成了“紅燈”。

中國市場學會信用學術(shù)委員會主任林鈞躍表示，《目錄》提出四類應審慎納入的信用信息，有助于解決信用泛化問題，但在未來修訂《目錄》時，建議著重考慮“審慎”的方式和程度，使之與市場型失信懲戒機制（市場聯(lián)防機制）相輔相成。

在《清單》中，懲戒措施主要包括三類，14項，一是由公共管理機構(gòu)依法依規(guī)實施的減損信用主體權(quán)益或增加其義務的措施；二是由公共管理機構(gòu)根據(jù)履職需要實施的相關(guān)管理措施，不涉及減損信用主體權(quán)益或增加其義務；三是由公共管理機構(gòu)以外的組織自主實施的措施。記者了解到，上述三類措施是對各部門各地方實施的失信懲戒措施進行了總結(jié)和提煉，對于符合法律法規(guī)的懲戒措施列入《清單》，并列明了懲戒內(nèi)容、懲戒對象、法規(guī)政策依據(jù)、實施主體。

作為信用法治研究領(lǐng)域的專家，王偉對于失信懲戒具體措施尤為關(guān)注。他直言：“《清單》關(guān)于依法依規(guī)實施市場或行業(yè)禁入、依法依規(guī)實施職業(yè)禁入或從業(yè)限制等14項懲戒措施的規(guī)定，就是對懲戒措施進行了一種高度類型化的界定和劃分，這對于正確厘定懲戒措施的法律性質(zhì)，進而更加準確地分類適用法律，具有重要價值。由此，采取失信懲戒措施的條件、程序等法治要求將更加嚴格和剛性，將極大擠壓違法作為的空間，有利于保障私權(quán)利主體合法權(quán)益?！?/p>

落地實施動態(tài)更新將成常態(tài)

有了全國公共信用信息基礎目錄“指南”，明確了失信懲戒措施實施的“標尺”，如何確保各部門各地方在落地實施過程中“不走樣”，切實規(guī)范信用管理？

目前，在信息共享方面，從全國到各地方都已形成了一套信用信息歸集共享的機制，涉及數(shù)據(jù)共享的標準、接口等；在信用懲戒方面，各行業(yè)各部門出臺了信用信息管理辦法或者評價辦法等，對于信用信息的應用也都作出了明確的要求。

王偉表示，地方相關(guān)部門可按照要求，制定相應的補充目錄和補充清單。在此過程中，應該實行嚴格法治，依法審慎地規(guī)定公共信用信息納入范圍以及失信懲戒的具體措施。

記者發(fā)現(xiàn)，在《清單》中，有些懲戒措施所對應懲戒對象列舉的非常具體，比如依法依規(guī)實施市場或行業(yè)禁入措施中，第一項懲戒內(nèi)容是在一定期限內(nèi)依法禁止取得特定的直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的行政許可，其對應的懲戒對象為“申請屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的行政許可時隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的行政許可申請人；以欺騙、賄賂等不正當手段取得屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的行政許可的被許可人”。但還有些懲戒對象列舉的相對比較概括，比如依法依規(guī)納入嚴重失信主體名單措施中，第六項懲戒內(nèi)容依法依規(guī)納入乳品企業(yè)黑名單對應的懲戒對象為“有特定嚴重失信行為的乳品企業(yè)”。

“對于沒有列明具體懲戒對象的，建議相關(guān)行業(yè)部門進一步明確懲戒對象的認定標準，進而推動《清單》的實施。”林均躍認為，各地方應密切關(guān)注全國人大信用立法進程及確立的立法精神。當前，我國正在推動參與更多領(lǐng)域國際規(guī)則的制定，建議我國社會信用體系建設要更多對接國際標準。

在《目錄》《清單》實際落實過程中，王偉強調(diào)要進一步堅持和運用法治思維。他表示，“按照習近平法治思想的要求，各級公共管理機構(gòu)尤其是各級領(lǐng)導干部是推進法治進程的‘關(guān)鍵少數(shù)’，要自覺運用法治思維和法治方式，推動社會信用法治邁向新臺階，更好發(fā)揮信用在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的積極作用。在全國統(tǒng)一的《目錄》和《清單》發(fā)布后，各地應積極貫徹落實，提高社會信用建設的法治化水平，努力推動社會信用建設高質(zhì)量發(fā)展，讓信用能夠更好服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需要。”

在信用建設法治化軌道上，相信動態(tài)更新的《目錄》和《清單》必將成為規(guī)范信用管理的“利劍”，確保社會信用體系建設行穩(wěn)致遠。