袁 圓

（1.咸陽師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院；2.陜西鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展研究中心）

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

2018年7月，習(xí)近平總書記對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興?！弊鳛楦灿卩l(xiāng)村社會(huì)的重要子系統(tǒng)，鄉(xiāng)村教育在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的保障作用。2018年中共中央頒布的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，促進(jìn)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！痹趯W(xué)前教育方面，要求“發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好1所公辦中心幼兒園，完善縣鄉(xiāng)村學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！?/p>

一、農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系的困境

近年來，我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展步入了明顯的快車道，但由于底子薄、歷史欠賬多，加之經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理?xiàng)l件等原因，農(nóng)村學(xué)前教育作為教育“短板之短板”的現(xiàn)狀仍然存在，發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，難以有效發(fā)揮農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)助力鄉(xiāng)村振興的價(jià)值。

（一）政府責(zé)任缺失，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)不足

農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)的發(fā)展離不開地方政府對幼兒園的各項(xiàng)責(zé)任和監(jiān)督。一方面，地方政府對學(xué)前教育發(fā)展不夠重視，對教育資源的配置沒有做到均衡化，導(dǎo)致農(nóng)村與城鎮(zhèn)相比出現(xiàn)了明顯的差距。近年來國家也出臺了如加大城鎮(zhèn)中心園、公辦園建設(shè)的相關(guān)政策，但是農(nóng)村與城鎮(zhèn)的發(fā)展始終存在一定差距。例如農(nóng)村地區(qū)公辦的園所少，主要以個(gè)人或企業(yè)辦的民辦園為主，這些幼兒園基本以市場方式運(yùn)營，政府部門對這類園所缺乏重視，引導(dǎo)監(jiān)管工作做得不夠到位，這樣一來就滿足不了人們對農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。另一方面，教育行政部門的規(guī)劃管理意識不強(qiáng)，管理不到位。政府對農(nóng)村幼兒園的投入力度不夠，沒有建立完善的監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制；沒有把民辦幼兒園納入管理范圍，對辦園條件不達(dá)標(biāo)的幼兒園疏于檢查松懈，管理流于形式。

經(jīng)費(fèi)投入對任何公共服務(wù)事業(yè)都是強(qiáng)有力的保障，對于學(xué)前教育事業(yè)尤為重要。近幾年，國家和省級政府對學(xué)前教育事業(yè)的投入力度明顯加大，但是經(jīng)費(fèi)投入?yún)s出現(xiàn)了不均衡，政府往往會(huì)更偏重于城鎮(zhèn)中心的公辦幼兒園。以L縣為例，2020年經(jīng)費(fèi)投入城鎮(zhèn)中心幼兒園占80.74%，農(nóng)村幼兒園僅占19.26%。農(nóng)村學(xué)前教育是教育事業(yè)中的最薄弱環(huán)節(jié)，偏低的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入將會(huì)成為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸。農(nóng)村幼兒園硬件和軟件各方面相較于城鎮(zhèn)還有很大差距，公辦幼兒園數(shù)量少，普惠性的民辦幼兒園不多，農(nóng)村幼兒園沒有完備的基礎(chǔ)設(shè)施，沒有足夠的玩教具，沒有高質(zhì)量的教師團(tuán)隊(duì)。

（二）學(xué)前教育質(zhì)量有待提升，教育資源不足

質(zhì)量是教育的生命，對正處于身心成長關(guān)鍵期的幼兒而言，有質(zhì)量保障的學(xué)前教育是促進(jìn)幼兒健康成長的前提。我國農(nóng)村地區(qū)幼兒園園舍建筑、設(shè)施設(shè)備、玩教具等配備率和達(dá)標(biāo)率普遍較低，戶外體育活動(dòng)器械和室內(nèi)游戲材料缺乏。農(nóng)村幼兒園適合幼兒活動(dòng)的場地有限，室外的大中型活動(dòng)器械寥寥無幾；園所的活動(dòng)室都普遍老舊，缺少幼兒適用的桌椅，幼兒喜歡的玩教具更是少之又少；農(nóng)村幼兒園網(wǎng)絡(luò)不通，缺乏多媒體等電子設(shè)備，幼兒享受不到信息化的教育。農(nóng)村幼兒園絕大多數(shù)采用“秧田式”結(jié)構(gòu)布置教室，對于活動(dòng)區(qū)活動(dòng)的重視程度不足，存在較嚴(yán)重的“小學(xué)化”的現(xiàn)象。

以人、財(cái)?shù)纫貫榇淼慕逃Y源是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的根本保障。盡管近些年我國不斷加大農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育資源的投入和傾斜力度，但是資源投入總量仍然不足，城鄉(xiāng)差距非常明顯。目前我國學(xué)前教育發(fā)展依舊遵循著“城市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村”的依次優(yōu)先順序，很多地區(qū)將主要資源放在舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園上，造成大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)公辦園占比非常少，而主要以規(guī)模小、資金少的家庭作坊式幼兒園和小學(xué)附屬學(xué)前班等為主，而且這些家庭作坊式幼兒園和學(xué)前班又不屬于公辦園系統(tǒng)，在現(xiàn)有學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入“唯公”的傾向下常常很少能夠獲得財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的支持。另外，由于農(nóng)村地區(qū)家長支付能力有限，幼兒園收費(fèi)相對較低，民辦園設(shè)施設(shè)備簡陋、教育理念陳舊、師資人員專業(yè)水平較低，教育質(zhì)量難以得到有效的保障，普遍陷入低價(jià)低質(zhì)的惡性循環(huán)。

（三）學(xué)前教育教師專業(yè)水平較低

優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍是幼兒園教育教學(xué)質(zhì)量的保障，是幼兒園工作有序開展的前提。我國農(nóng)村幼兒園教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)素養(yǎng)急需提升。根據(jù)2019年《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，農(nóng)村專任幼兒教師中未定職級約占 76.87% ，以?？啤⒏咧袑W(xué)歷為主，另外還有部分幼兒園專任教師為高中階段以下畢業(yè)學(xué)歷，且很大一部分教師未取得幼兒園教師資格證，實(shí)質(zhì)上不具備從教資格。農(nóng)村幼兒教師存在專業(yè)理念陳舊、專業(yè)知識缺乏和專業(yè)能力偏低等問題，特別是適合農(nóng)村幼兒教育特點(diǎn)的教育理念和能力亟待提升。此外，農(nóng)村幼兒教師缺編現(xiàn)象嚴(yán)重，多數(shù)幼兒教師為聘任的臨時(shí)代課教師，更換比較頻繁，且教師工資待遇、社會(huì)保障水平低，幼師群體缺乏職業(yè)歸屬感，不利于教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。如對西部某縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣的農(nóng)村幼兒教師每月實(shí)際收入在1000-2000元之間的占59.3%，2000-3000元的僅占12%，而當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的最低工資則在2800元，較低的工資待遇難以吸引和留住人才，不利于農(nóng)村幼兒教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

二、農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建立提供了有利的契機(jī)。當(dāng)前，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)緊密結(jié)合，構(gòu)建普及普惠的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“幼有所育”，使我國農(nóng)村每一個(gè)幼兒都能享受到普惠而有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)。

（一）增強(qiáng)政府責(zé)任意識，提高經(jīng)費(fèi)投入

政府切實(shí)履行職責(zé)是學(xué)前教育發(fā)展的根本保證。學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展需要政府各部門的合作與統(tǒng)籌，為此，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善的教育部門主管，財(cái)政、消防、安全、衛(wèi)生等有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，從而形成推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的合力。

健全監(jiān)管制度是保證學(xué)前教育公共服務(wù)有序發(fā)展的重要舉措。首先，政府和教育行政部門應(yīng)建立完善的學(xué)前教育監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，明確監(jiān)管的主體，落實(shí)并強(qiáng)化對各部門的督導(dǎo)，形成逐級管理和監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制。其次，健全社會(huì)監(jiān)督渠道，可以通過開通政府、教育局官方網(wǎng)站監(jiān)督通道，公開電子郵箱和監(jiān)督熱線電話等多種措施，讓廣大群眾能通過各種途徑發(fā)表意見和建議。最后，建立有效監(jiān)管的長效機(jī)制，對資金利用情況、政府工作實(shí)施的情況、辦學(xué)條件等進(jìn)行每年定期的循環(huán)監(jiān)管。

當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展主要由縣級政府負(fù)責(zé)，而縣級政府特別是貧困地區(qū)的縣級政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財(cái)政供給能力非常有限，沒有進(jìn)一步加大農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入的能力。應(yīng)建立穩(wěn)定長效的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，合理確定各級政府的分擔(dān)比例，中央財(cái)政和省級財(cái)政在貧困落后地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付等手段提高分擔(dān)比例，逐步降低農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)中縣級政府分擔(dān)的比例，在此基礎(chǔ)上，對特別貧困的農(nóng)村地區(qū)推行學(xué)前免費(fèi)教育，最大限度減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，針對農(nóng)村地區(qū)公辦園少，而學(xué)前班、民辦園是主體的情況，打破長期存在的公辦園財(cái)政投入導(dǎo)向。通過生均補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式建立涵蓋公辦園、普惠性民辦園的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，真正讓公共學(xué)前教育資源惠及每一個(gè)幼兒。

（二）科學(xué)規(guī)劃布局，合理配置資源

因地制宜的布局是提高資源使用效率的關(guān)鍵，更是構(gòu)建普及普惠學(xué)前教育公共服務(wù)體系的必然要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出，“以縣為單位制定幼兒園布局規(guī)劃，選定位置，明確服務(wù)范圍，確定建設(shè)規(guī)模，確保優(yōu)先建設(shè)?！碑?dāng)前我國各地普遍將農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展重點(diǎn)放在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園方面，但是往往由于交通不便、距離較遠(yuǎn)等問題難以輻射到周邊村落。因此，應(yīng)堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，盡快在廣大農(nóng)村地區(qū)因地制宜地布局和配置學(xué)前教育資源，構(gòu)筑好普及普惠的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

首先，可以以縣為單位統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量和人口流動(dòng)的特點(diǎn)，在適齡幼兒達(dá)到一定數(shù)量但尚無幼兒園的地區(qū)選擇合適的地理位置，堅(jiān)持“入村建園、就近入園”的布局方略，在保證園所安全衛(wèi)生的前提下適當(dāng)降低園舍建筑、活動(dòng)面積等標(biāo)準(zhǔn)，降低辦園成本的同時(shí)保證基本的辦園質(zhì)量，保障適齡幼兒接受學(xué)前教育的權(quán)利。

其次，可以通過改建或擴(kuò)建條件稍差、幼兒數(shù)量較多的公辦園應(yīng)對農(nóng)村公辦園數(shù)量不足、資源配置落后等問題。對于已經(jīng)有較好口碑、社會(huì)滿意度較高的農(nóng)村民辦園，應(yīng)在評估基礎(chǔ)上將其納入普惠性學(xué)前教育資源范疇，以生均補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式鼓勵(lì)其繼續(xù)提供好學(xué)前教育服務(wù)。

最后，在人口和適齡幼兒較少的地區(qū)，可采取多個(gè)村聯(lián)合辦園的辦法，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笤O(shè)置教學(xué)點(diǎn)，配置專職保育員和教師，也可組織家庭輔導(dǎo)站、親子活動(dòng)中心、大篷車流動(dòng)園、游戲小組等非正規(guī)學(xué)前教育，為相關(guān)設(shè)施設(shè)備和人員的配備提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持和保障，滿足偏遠(yuǎn)農(nóng)村幼兒接受學(xué)前教育服務(wù)的價(jià)值，使“足不出村，就近入園”成為可能。

（三）職前職后聯(lián)動(dòng)，提升教師水平

優(yōu)秀的師資是發(fā)展學(xué)前教育的關(guān)鍵。學(xué)前教育師資隊(duì)伍的建設(shè)影響著學(xué)前教育的質(zhì)量和長遠(yuǎn)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村幼兒教師隊(duì)伍存在編制和數(shù)量不足、整體素質(zhì)有待提升、各種保障制度有待完善等突出問題。

首先要配齊幼兒園教職工，切實(shí)保障幼兒教師待遇。幼兒教師隊(duì)伍的建設(shè)需要高素質(zhì)的專業(yè)人才，但同時(shí)更需要保障他們的權(quán)益，提高薪資福利待遇。目前許多地方幼兒教師編制屬于小學(xué)教師編，沒有單列，編制總量少，應(yīng)適當(dāng)增加編制名額，對工資成績優(yōu)秀的編外人員進(jìn)行收編，特別是對農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行編制傾斜，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村幼兒教師與小學(xué)教師同酬保障制度，并盡快提高沒有編制人員的待遇。同時(shí)建立和健全教師工資保障機(jī)制，保證教師最低工資保障和勞動(dòng)保障，確保教師工資按時(shí)足額發(fā)放，采取有效措施補(bǔ)充地方性工資及津貼，享受法定節(jié)假日帶薪休假。

其次，從職前培養(yǎng)看，師范院校要加強(qiáng)畢業(yè)生的就業(yè)思想教育，幫助學(xué)生樹立正確的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)學(xué)生積極投身農(nóng)村教育事業(yè)。創(chuàng)新培養(yǎng)模式，擴(kuò)大培養(yǎng)資源，特別是擴(kuò)大符合農(nóng)村學(xué)前教育特點(diǎn)的幼兒教師培養(yǎng)。

最后，從職后培養(yǎng)看，加強(qiáng)師資培訓(xùn)，提高教師素養(yǎng)，完善省、市、縣三級教師培訓(xùn)體系，開展“種子”工程，為每一所農(nóng)村幼兒園培養(yǎng)3-5名骨干教師，發(fā)揮其引領(lǐng)示范作用，并組織幼兒教師培訓(xùn)活動(dòng)，著力提高農(nóng)村全體教師的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)專業(yè)知識和教學(xué)技能；鼓勵(lì)幼兒教師立足于教育實(shí)踐，積極開展教研活動(dòng)，促進(jìn)交流學(xué)習(xí)。