趙世明 [俄]謝瓦利涅夫

（中國浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204；俄羅斯聯(lián)邦政府立法與比較法研究院，俄羅斯 莫斯科 117218）

公務(wù)員隊(duì)伍是國家建設(shè)與治理的組織主體，也是推動國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的中堅(jiān)力量。公務(wù)員管理的法規(guī)體系與具體實(shí)踐是國家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。當(dāng)今，中俄兩國正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵時(shí)期。開展公務(wù)員管理的法規(guī)體系與具體實(shí)踐方面的比較研究和學(xué)術(shù)交流，對于中俄雙方加強(qiáng)各自的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、發(fā)展和完善公務(wù)員管理體制與法規(guī)體系、推動國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，具有重要作用。

中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦在公務(wù)員管理法制化方面均取得了顯著進(jìn)步。盡管兩國的社會制度和文化傳統(tǒng)有很大不同，但在公務(wù)員管理法規(guī)體系建設(shè)與具體實(shí)踐方面卻有很多共同或相通之處。讓人印象深刻的是1993年這個(gè)特殊的年份。中國在公務(wù)員管理方面的第一個(gè)法律性規(guī)定——《國家公務(wù)員暫行條例》，經(jīng)1993年4月24日國務(wù)院第二次常務(wù)會議通過，以中華人民共和國國務(wù)院令第125號令的形式發(fā)布，自1993年10月1日起施行。1993年12月12日，俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬通過了俄羅斯聯(lián)邦憲法。10天后，即1993年12月22日，俄羅斯聯(lián)邦第2267號總統(tǒng)令批準(zhǔn)了《聯(lián)邦公共服務(wù)制度條例》，這是俄羅斯聯(lián)邦第一部國家公共服務(wù)制度方面的法規(guī)?？梢哉f，中俄兩國幾乎是在同一時(shí)間開啟了公務(wù)員管理法制化進(jìn)程。俄羅斯聯(lián)邦最重要的公務(wù)員管理法規(guī)第79-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)》于2004年7月頒布實(shí)施，而中國十屆全國人大常委會第十五次會議于2005年4月審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》。也就是說，關(guān)系中俄兩國公務(wù)員管理核心原則與規(guī)范的兩部基礎(chǔ)性法規(guī)，也是在相近的時(shí)間啟動實(shí)施的。此外，中俄在公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、公務(wù)員管理法規(guī)體系、防止公務(wù)員利益沖突等方面都有很多相近的法規(guī)與實(shí)踐。而在公務(wù)員錄用管理、人才儲備與培訓(xùn)、限制與監(jiān)管、預(yù)防與懲治腐敗等方面，雙方各有所長，各具特色和優(yōu)勢。

需要特別說明的是，俄羅斯聯(lián)邦及其聯(lián)邦主體的公務(wù)員管理均被納入“公共服務(wù)”范疇。從廣義上看，公務(wù)員及其他國家公職人員是公共服務(wù)的主要提供者和實(shí)施者，公務(wù)員管理的法規(guī)與實(shí)踐確實(shí)屬于公共服務(wù)的范疇。俄羅斯關(guān)于公務(wù)員管理的法規(guī)與實(shí)踐，多以公共服務(wù)的名義出現(xiàn)。

一、中俄公務(wù)員管理法制化進(jìn)程

俄羅斯公共服務(wù)制度已有數(shù)百年的歷史，它的形成與俄羅斯中央集權(quán)國家的建立密不可分。俄羅斯中央集權(quán)國家的完整性和職能運(yùn)行在很大程度上取決于所有社會團(tuán)體（階級）能否參與國家治理。

根據(jù)國家形態(tài)與公職人員管理制度的發(fā)展演變，俄羅斯公共服務(wù)管理的發(fā)展歷程大致可以分為以下五個(gè)階段。

1.17世紀(jì)，俄羅斯形成了類似特殊執(zhí)業(yè)行為范疇的公共服務(wù)，開始建立和發(fā)展命令體系，并將命令體系逐漸轉(zhuǎn)化為國家或機(jī)構(gòu)體系。1722年2月4日出版的《文武官員等級表》就是俄羅斯公共服務(wù)管理規(guī)程代表性歷史文件之一?！段奈涔賳T等級表》中列出了94個(gè)公職和軍職名稱，分為14個(gè)等級。該文件奠定了俄羅斯公共服務(wù)管理未來發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.18世紀(jì)，俄羅斯在西歐的影響下開始建立政府管理體系。這一時(shí)期發(fā)布了很多相關(guān)法律文件、指令、指示，特別是1719年的“不拖拉、正確執(zhí)行事務(wù)法令”、1719年的“關(guān)于樞密院和委員會向各省發(fā)出的指令責(zé)任”等，使俄羅斯出現(xiàn)了以帝王統(tǒng)治與官員管理為核心的早期公共服務(wù)管理規(guī)章。

3.19世紀(jì)，俄羅斯建立了官僚主義國家，出現(xiàn)了內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期發(fā)布了大量關(guān)于公共服務(wù)的法規(guī)、指示和通令，比較有代表性的是1896年政府定義的“服務(wù)指令”、1834年的公共服務(wù)官員產(chǎn)生程序條例等。

4.20世紀(jì)的蘇聯(lián)，過度擴(kuò)大了公共服務(wù)范圍。十月革命后，蘇俄政府頒布了少部分公共服務(wù)管理相關(guān)文件。后來，蘇聯(lián)又頒布實(shí)施了很多涉及特定級別官員任職要求、官級、驗(yàn)證流程、紀(jì)律等方面的指令和條例，大部分官員管理及公共服務(wù)方面的法規(guī)性文件被列為勞動立法。80年代，蘇聯(lián)政府開始著手新的公共服務(wù)憲法文件籌備工作，但由于不可避免的歷史原因，這一舉措未能最后落實(shí)。

5.20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，是俄羅斯聯(lián)邦公共服務(wù)制度體系的形成時(shí)期。1991年11月23日，俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國政府第16號令《關(guān)于成立俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國公共服務(wù)部》頒布。然而，該政府令授權(quán)設(shè)立的公共服務(wù)部僅運(yùn)作了不到一周時(shí)間。11月28日頒布的俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國第242號總統(tǒng)令《關(guān)于俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國國家管理中央機(jī)構(gòu)改組》，將俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國公共服務(wù)部更名為俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國公務(wù)員培訓(xùn)管理總局。這一機(jī)構(gòu)后來變更為俄羅斯聯(lián)邦公務(wù)員培訓(xùn)管理總局。

俄羅斯聯(lián)邦建立后實(shí)行的第一部公共服務(wù)與公務(wù)員管理系統(tǒng)性法規(guī)，是1993年12月22日頒布的俄羅斯聯(lián)邦第2267號總統(tǒng)令《聯(lián)邦公共服務(wù)制度條例》。這后來成為一種慣例，即多以俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令的方式，頒布實(shí)施公共服務(wù)和公務(wù)員管理方面的聯(lián)邦法律。盡管被后來的公共服務(wù)法規(guī)所替代，第2267號總統(tǒng)令在俄羅斯聯(lián)邦公共服務(wù)制度發(fā)展史上還是具有非常重要的作用的。第2267號總統(tǒng)令明確了公務(wù)員在國家公共服務(wù)體系中的法律地位，劃分了公務(wù)員的范圍，還規(guī)定了公共服務(wù)組織的原則、公職的概念、職位分類、申請公職的公民資格要求、公共服務(wù)程序、擔(dān)任公務(wù)員職位的甄選機(jī)制等，為后續(xù)公務(wù)員管理法規(guī)的出臺奠定了法理基礎(chǔ)。

1994年1月，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令，俄羅斯聯(lián)邦公務(wù)員培訓(xùn)管理總局被撤銷，標(biāo)志著俄羅斯聯(lián)邦公務(wù)員管理的制度與體系完全擺脫了蘇聯(lián)和過渡時(shí)期的印記。由此至1995年，俄羅斯制定了一些新的公共服務(wù)基礎(chǔ)性法規(guī)文件。1995年7月31日，國家杜馬審議通過了第119-FZ號聯(lián)邦法《公共服務(wù)基本原則》。該聯(lián)邦法規(guī)定了公務(wù)員身份劃分的人員范圍，明確了制定公共服務(wù)法規(guī)和公務(wù)員管理法律條例的依據(jù)，規(guī)定了進(jìn)入公職人員隊(duì)伍的程序、履行公職的條件，同時(shí)還設(shè)置了設(shè)立試用期、職業(yè)認(rèn)證、專業(yè)水平考試、授予官級等相關(guān)條款。第119-FZ號聯(lián)邦法第26款規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)公共服務(wù)問題委員會是處理公共服務(wù)問題的聯(lián)邦最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。隨著俄羅斯憲法規(guī)定的公共服務(wù)聯(lián)邦法不斷修訂，第119-FZ號聯(lián)邦法最終被替代，但它是俄羅斯現(xiàn)代公共服務(wù)法規(guī)發(fā)展史上的重要里程碑，在一些重要政府機(jī)構(gòu)的形成過程中發(fā)揮了積極作用。

第119-FZ號聯(lián)邦法實(shí)施期間積累的公務(wù)員管理實(shí)踐表明，俄羅斯需要不斷進(jìn)行公務(wù)員制度改革，以及時(shí)滿足國家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。1997年，俄羅斯聯(lián)邦勞動與社會發(fā)展部受命準(zhǔn)備發(fā)展公共服務(wù)相關(guān)提案。2001年，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)批準(zhǔn)通過了俄羅斯聯(lián)邦公共服務(wù)制度體系改革構(gòu)想。俄羅斯公務(wù)員制度改革最重要的特點(diǎn)是采用專項(xiàng)綱要的方法來制定和推動改革措施。2002年11月19日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)批準(zhǔn)了《俄羅斯聯(lián)邦公共服務(wù)改革聯(lián)邦方案（2003—2005年）》，這是俄羅斯聯(lián)邦第一個(gè)公務(wù)員制度改革實(shí)施方案。

2003年5月27日，第58-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)制度體系》獲得通過，與先前的第119-FZ號聯(lián)邦法相比，它對公共服務(wù)相關(guān)問題的規(guī)定更加詳細(xì)。這是一個(gè)具有劃時(shí)代意義的公務(wù)員管理法令，絕大部分俄羅斯公務(wù)員管理相關(guān)制度、機(jī)制和體系都與此法令有關(guān)。

第58-FZ號聯(lián)邦法明確了當(dāng)代俄羅斯公共服務(wù)的法律及組織基礎(chǔ)，界定了公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員范圍。其最核心的內(nèi)容是對俄羅斯聯(lián)邦公共服務(wù)體系之構(gòu)成的規(guī)定。首先，國家公共服務(wù)被劃分為聯(lián)邦公共服務(wù)、聯(lián)邦主體公共服務(wù)、兵役、聯(lián)邦法規(guī)定的其他公共服務(wù)。其次，聯(lián)邦主體的公共服務(wù)由聯(lián)邦法及聯(lián)邦主體立法共同管轄，即聯(lián)邦主體的公共服務(wù)由聯(lián)邦及聯(lián)邦主體共同實(shí)施法律監(jiān)管，公共服務(wù)的組織實(shí)施由聯(lián)邦主體負(fù)責(zé)；聯(lián)邦主體的相關(guān)公共服務(wù)，可以由聯(lián)邦主體法律來決定，但其標(biāo)準(zhǔn)不可以與聯(lián)邦法相沖突。盡管這一體系強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦法的權(quán)威與核心地位，但還是具有與俄羅斯國家體制相匹配的二元結(jié)構(gòu)特征。這和中國實(shí)行的集中統(tǒng)一管理體制形成了鮮明對照。

2004年7月27日，第79-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)》獲得通過。該聯(lián)邦法是對第119-FZ號聯(lián)邦法、第58-FZ號聯(lián)邦法的延續(xù)、繼承和發(fā)展，同時(shí)也是俄羅斯聯(lián)邦公務(wù)員管理方面最重要的基礎(chǔ)性法規(guī)。第79-FZ號聯(lián)邦法在公務(wù)員職務(wù)體系、職級、職務(wù)登記冊系統(tǒng)、公務(wù)員基本任職資格、公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、服務(wù)合同的內(nèi)容與履行、公務(wù)員個(gè)人信息保護(hù)與公開、公務(wù)員權(quán)益保障、獎(jiǎng)勵(lì)與酬金等許多方面作出了規(guī)定。從內(nèi)容和功能上看，第79-FZ號聯(lián)邦法與中國的公務(wù)員法很相近，它是俄羅斯公務(wù)員管理的基本法。俄羅斯現(xiàn)行的公務(wù)員管理相關(guān)制度與規(guī)定，大部分來源于第79-FZ號聯(lián)邦法。

2019年6月24日，俄羅斯聯(lián)邦第288號總統(tǒng)令通過了公共服務(wù)管理戰(zhàn)略性文件《俄羅斯聯(lián)邦2019—2021年公共服務(wù)發(fā)展主要方向》。該文件提出要進(jìn)一步完善俄羅斯聯(lián)邦公民、俄羅斯聯(lián)邦公務(wù)員擔(dān)任公共服務(wù)職務(wù)的流程；激勵(lì)公務(wù)員提升自身職業(yè)技能，發(fā)展公共服務(wù)國家法律體系及社會保障體系；運(yùn)用公務(wù)員職業(yè)與公共服務(wù)發(fā)展新形式，如在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部加速運(yùn)用信息通信技術(shù)等。為落實(shí)該文件，俄羅斯聯(lián)邦政府于2019年7月24日頒布了第1646-P號令《關(guān)于批準(zhǔn)實(shí)施俄羅斯聯(lián)邦2019—2021年公共服務(wù)發(fā)展主要方向的措施計(jì)劃》，確定了實(shí)施三年公共服務(wù)基本規(guī)劃的具體操作措施。

俄羅斯聯(lián)邦成立距今已有30年，其建立國家公共服務(wù)體系的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)與公務(wù)員管理作為一種法律制度，為確保俄羅斯聯(lián)邦國家利益發(fā)揮了重要作用，是整個(gè)國家機(jī)構(gòu)體系正常有效運(yùn)行的主要驅(qū)動和保障機(jī)制。

官員管理在中國有著悠久的歷史。國家治理與官員管理的思想理念和規(guī)章辦法記錄在各個(gè)朝代的歷史文獻(xiàn)中，成為中華文明與中華傳統(tǒng)文化的重要組成部分。歷史上的各個(gè)王朝，都十分注重官員的選拔及官員行為監(jiān)管。2018年11月26日，十九屆中央政治局就中國歷史上的吏治思想舉行第十次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)引用了《墨子》中的“國有賢良之士眾，則國家之治厚；賢良之士寡，則國家之治薄”。他指出，中國歷朝歷代都重視官吏選拔和管理，在吏治方面留下了很多思想和做法，其中不乏真知灼見。古代中國不但形成了豐富深邃的官員管理思想，而且形成了涉及官員選拔、任用、考核評估和監(jiān)督、紀(jì)律及反腐敗等各個(gè)方面的官員管理制度體系。這些思想和制度體系不僅在中國影響深遠(yuǎn)，而且影響了世界?，F(xiàn)代中國的公務(wù)員管理制度，扎根于深厚的歷史文化土壤之中。

當(dāng)代中國的公務(wù)員管理法規(guī)與實(shí)踐，主要承繼自革命戰(zhàn)爭年代與社會主義革命和建設(shè)時(shí)期的干部管理制度與實(shí)踐。伴隨著改革開放和國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合需要，中國逐漸建立起了適合本國國情與體制的公務(wù)員管理法規(guī)體系。這一過程大體上經(jīng)歷了前期探索、建立實(shí)施和發(fā)展完善三個(gè)主要階段。

1978年實(shí)行改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對政府管理與運(yùn)行提出了更高要求，干部管理的規(guī)范化與法制化勢在必行，實(shí)行公務(wù)員制度成為建設(shè)現(xiàn)代化法治國家的最重要工作之一。1987年黨的十三大和1988年七屆全國人大一次會議，正式提出要建立和推行公務(wù)員制度，這意味著建立中國特色公務(wù)員管理制度進(jìn)入了黨和國家議事日程和決策程序。黨的十三大提出以建立公務(wù)員制度為重點(diǎn)，對干部與公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)行分類管理。此后，各級黨委、政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位的干部人事制度改革全面展開。1989年，公務(wù)員制度在審計(jì)署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)保局、國家稅務(wù)局、國家建材局等六個(gè)國務(wù)院部門進(jìn)行試點(diǎn)，1990年試點(diǎn)擴(kuò)大到哈爾濱市和深圳市，公務(wù)員制度從前期探索階段進(jìn)入到實(shí)踐實(shí)施階段。1992年9月，中共中央政治局會議通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨在改革和建設(shè)中的戰(zhàn)斗力的意見》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨管干部原則，逐步建立起健全科學(xué)的分類管理體制和競爭激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動各類干部的積極性，為優(yōu)秀人才脫穎而出提供制度保證。

在公務(wù)員制度試點(diǎn)探索取得初步經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1993年4月24日，國務(wù)院第二次常務(wù)會議通過了《國家公務(wù)員暫行條例》?！秶夜珓?wù)員暫行條例》第一條明確指出，“為了實(shí)現(xiàn)對國家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障國家公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔，提高行政效能，根據(jù)憲法，制定本條例”。作為試行法規(guī)，該暫行條例與其他一系列相關(guān)配套法規(guī)的實(shí)行，為后來制定國家公務(wù)員法奠定了重要基礎(chǔ)。經(jīng)過12年的制度運(yùn)行與經(jīng)驗(yàn)積累，制定公務(wù)員管理國家法律的各方面條件已經(jīng)成熟。2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，將之前國務(wù)院的暫行條例上升為國家法律。公務(wù)員法確立了公務(wù)員管理的基本原則、體系、程序和方法，對公務(wù)員管理的所有相關(guān)構(gòu)件和要素作出了全面規(guī)制，使黨政機(jī)關(guān)的管理與運(yùn)行完全走上了法制化軌道。從這個(gè)意義上講，公務(wù)員法的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著中國特色公務(wù)員管理制度的正式確立。其后相繼頒布實(shí)行的一整套公務(wù)員法配套法規(guī)，以及一系列干部管理方面的黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)成了中國特色公務(wù)員管理法規(guī)體系的基本框架。

隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，中國的公務(wù)員管理制度也在不斷地發(fā)展和完善。從2016年開始，中國公務(wù)員制度發(fā)生了一系列重大變革，主要體現(xiàn)為幾部重要法律法規(guī)的頒布實(shí)施。2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)員分類管理。2017年7月19日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議審議通過《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，該規(guī)定自2017年9月19日起施行。它進(jìn)一步豐富拓展了公務(wù)員管理的基本制度與方式，對公務(wù)員管理模式產(chǎn)生了重要影響。與此同時(shí)，為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會提出的推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度這一重大改革任務(wù)，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國公務(wù)員法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，決定試點(diǎn)推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓展公務(wù)員職級晉升通道。經(jīng)過為期兩年的試點(diǎn)，2019年3月中共中央辦公廳印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，這是公務(wù)員任職體系與管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新和進(jìn)一步完善。2018年2月28日，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。方案要求由中共中央組織部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國公務(wù)員管理，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過《中華人民共和國公務(wù)員法（修訂草案）》。修訂后的公務(wù)員法與《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》一起于2019年6月1日起正式實(shí)施。此后直到2021年底，公務(wù)員管理相關(guān)配套法規(guī)不斷得到充實(shí)、修訂與完善，中國特色公務(wù)員管理制度與法規(guī)體系總體上建設(shè)完成，中國的公務(wù)員管理進(jìn)入了法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的新發(fā)展階段。

中俄兩國的公務(wù)員管理法制化進(jìn)程與各自國家的改革歷程是同步展開的。盡管國情與制度不同，但是兩國推動公務(wù)員管理法制化的道路是相近的，都是在繼承和發(fā)展原有公職人員管理思想與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的最新需要，不斷改革創(chuàng)新，逐漸發(fā)展完善。

二、中俄公務(wù)員管理體制與法規(guī)體系

公務(wù)員管理體制是公務(wù)員管理法規(guī)體系與實(shí)踐活動的基礎(chǔ)。有什么樣的管理體制就會形成什么樣的制度體系。基于各自的政治制度、國家體制、基本國情和歷史文化，中俄兩國形成了不同的公務(wù)員管理體制。俄羅斯聯(lián)邦的公務(wù)員管理體制更多體現(xiàn)出聯(lián)邦與聯(lián)邦主體二元結(jié)構(gòu)特征，而中國的公務(wù)員管理體制則是黨管干部的集中統(tǒng)一管理體制。兩種模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，它們都是各自國家政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、民族等諸多要素長期發(fā)展的產(chǎn)物。

俄羅斯是聯(lián)邦制國家，由85個(gè)行政主體（聯(lián)邦主體）組成，包括22個(gè)自治共和國、46個(gè)州、9個(gè)邊疆區(qū)、4個(gè)自治區(qū)、3個(gè)聯(lián)邦直轄市、1個(gè)自治州。1993年12月12日通過的俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定，俄羅斯實(shí)行聯(lián)邦民主國家體制；聯(lián)邦政府是最高國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)；各聯(lián)邦主體（共和國、邊疆區(qū)、州、自治州和自治區(qū)）的權(quán)利、地位平等；聯(lián)邦主體的地位只有在聯(lián)邦與聯(lián)邦主體根據(jù)聯(lián)邦憲法進(jìn)行協(xié)商后才能改變。俄羅斯聯(lián)邦憲法還規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)構(gòu)體系由聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦主體的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)組成，由聯(lián)邦制定國家權(quán)力機(jī)構(gòu)體系的一般原則。

俄羅斯的政治與行政體制，決定了其公共服務(wù)與公務(wù)員管理的基本體制。根據(jù)第58-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)制度體系》，俄羅斯公共服務(wù)劃分為聯(lián)邦公共服務(wù)和聯(lián)邦主體公共服務(wù)。聯(lián)邦公共服務(wù)的法律規(guī)范由聯(lián)邦確立，聯(lián)邦主體的公共服務(wù)由聯(lián)邦及聯(lián)邦主體共同立法管理。也就是說，聯(lián)邦主體的行政管理與公共服務(wù)雖然具有很強(qiáng)的自主性與獨(dú)立性，但依據(jù)聯(lián)邦憲法，它也是聯(lián)邦的管理對象，受聯(lián)邦憲法和公共服務(wù)聯(lián)邦法律的管轄。

基于以上管理體制，俄羅斯公務(wù)員管理法規(guī)體系由聯(lián)邦憲法、一系列聯(lián)邦法和聯(lián)邦法律文件以及聯(lián)邦主體法規(guī)共同構(gòu)成。這一多層次的公共服務(wù)管理制度與法規(guī)構(gòu)架支撐著整個(gè)俄羅斯聯(lián)邦公共服務(wù)的有效運(yùn)行。

在聯(lián)邦法律層面，公務(wù)員管理方面的主要法律法規(guī)包括2003年5月27日通過的第58-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)制度體系》、2004年7月27日通過的第79-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)》、2007年3月2日通過的第25-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦市政服務(wù)》、2008年12月25日通過的第273-FZ號聯(lián)邦法《反對公務(wù)員腐敗》、2011年11月30日通過的第342-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)及俄羅斯聯(lián)邦個(gè)別憲法規(guī)定修訂》、2019年6月24日發(fā)布的俄羅斯聯(lián)邦第288號總統(tǒng)令《俄羅斯聯(lián)邦2019—2021年公共服務(wù)發(fā)展主要方向》等。根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，由聯(lián)邦負(fù)責(zé)保護(hù)人民和公民的權(quán)利與自由。因此，有關(guān)公務(wù)員的責(zé)任與義務(wù)、限制與禁止、錄用程序、服務(wù)合同、崗位規(guī)則、公務(wù)員信息管理、薪酬結(jié)構(gòu)與類型、職務(wù)行為守則、考核的基本方式、辦公與作息時(shí)間、解決利益沖突和服務(wù)爭議的程序等規(guī)定，都是由相應(yīng)的聯(lián)邦法律來確定的。聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)構(gòu)是公共服務(wù)法規(guī)的主要制定者和實(shí)施者，其中俄羅斯聯(lián)邦勞動與社會保障部制定的指導(dǎo)性文件在整個(gè)法規(guī)體系中發(fā)揮著重要作用。

在聯(lián)邦主體法規(guī)層面，聯(lián)邦主體立法機(jī)關(guān)在聯(lián)邦法授權(quán)下制定本行政主體的公共服務(wù)法規(guī)，聯(lián)邦主體的權(quán)力機(jī)構(gòu)也在憲法授權(quán)內(nèi)實(shí)施公務(wù)員管理及法律監(jiān)管。根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦及聯(lián)邦主體聯(lián)合管理和保護(hù)各聯(lián)邦主體人民及公民的權(quán)利和自由。聯(lián)邦主體有權(quán)根據(jù)自己的具體情況將保護(hù)和管理公民權(quán)利的制度和法規(guī)具體化，但是其公務(wù)員立法與管理必須符合聯(lián)邦法律規(guī)定的一般原則，不能出現(xiàn)違反聯(lián)邦憲法及相關(guān)聯(lián)邦法的規(guī)定與做法，也不得取消或修改相應(yīng)聯(lián)邦法對公務(wù)員提出的基本要求。與此同時(shí)，第58-FZ號聯(lián)邦法和第79-FZ號聯(lián)邦法賦予了聯(lián)邦主體關(guān)于公務(wù)員管理的相關(guān)權(quán)利，包括從設(shè)立公務(wù)員職位到建立聯(lián)邦主體公共服務(wù)管理系統(tǒng)的一系列自主權(quán)利。各聯(lián)邦主體都制定了類似第79-FZ號聯(lián)邦法的基礎(chǔ)性和整體性法規(guī)，如2005年2月11日莫斯科州法第5/126-P號《莫斯科州國家公共服務(wù)》、2005年1月26日莫斯科市法第3號《莫斯科市國家公共服務(wù)》、2005年7月1日圣彼得堡市法第392-3號《圣彼得堡市國家公共服務(wù)》等。許多地方法規(guī)的名稱、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容都參照了第79-FZ號聯(lián)邦法，大部分地方法規(guī)關(guān)于公共服務(wù)的界定與規(guī)定也都相近或相同。這說明聯(lián)邦主體雖然具有相對獨(dú)立的立法權(quán)與行政權(quán)，但在聯(lián)邦憲法的覆蓋與管轄下，聯(lián)邦主體的公共服務(wù)法規(guī)與實(shí)踐活動基本遵循了聯(lián)邦的統(tǒng)一規(guī)定。

就公務(wù)員管理而言，中國實(shí)行黨管干部的集中統(tǒng)一管理體制，這是由中國的國家政治體制與憲法所決定的?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》的“總綱”規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。因此，在所有公務(wù)員管理相關(guān)法規(guī)與實(shí)踐中，黨管干部始終是必須堅(jiān)持的第一原則與核心原則。

在黨管干部原則下，中共中央制定公務(wù)員和干部管理方面的大政方針和具體政策。全國性的公務(wù)員管理重大改革措施、政策與法規(guī)，由黨的中央委員會統(tǒng)一制定、決定或?qū)徟?。涉及公?wù)員管理的法律的制定或修訂，要由中共中央討論決定后提交全國人民代表大會或其常務(wù)委員會審議通過，如公務(wù)員法、監(jiān)察法等；一些重要政策與法規(guī)由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布，如公務(wù)員分類管理、聘任制公務(wù)員管理、公務(wù)員職務(wù)與職級并行等方面的規(guī)定。黨的各級地方和部門委員會在規(guī)定的權(quán)限范圍行使公務(wù)員與干部管理職權(quán)，制定貫徹落實(shí)中央政策與法規(guī)的實(shí)施辦法與工作計(jì)劃，重點(diǎn)在于充分發(fā)揮對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，同時(shí)負(fù)責(zé)對各級干部進(jìn)行監(jiān)督管理，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于公務(wù)員與干部管理的全過程。

在公務(wù)員管理法規(guī)的制定與實(shí)施中，黨管干部原則具體體現(xiàn)為由中央公務(wù)員主管部門（中共中央組織部）負(fù)責(zé)全國公務(wù)員的統(tǒng)一管理。2018年以前，統(tǒng)一管理全國公務(wù)員及相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)是人力資源和社會保障部與國家公務(wù)員局。國家公務(wù)員局成立于2008年，隸屬于國務(wù)院，由人力資源和社會保障部管理。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將國家公務(wù)員局并入中共中央組織部，為落實(shí)和強(qiáng)化黨管干部原則提供了重要的組織保證。各級機(jī)關(guān)設(shè)立黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的組織（人事）部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)本系統(tǒng)本部門的公務(wù)員與干部管理工作，它們是落實(shí)黨管干部原則的重要組織機(jī)構(gòu)。

由此可見，中國特色公務(wù)員管理體制決定于中國的政治制度、國家體制、基本國情和歷史文化，同時(shí)也決定了公務(wù)員管理法規(guī)體系的總體框架、主要內(nèi)容和基本特征。

從宏觀上看，《中華人民共和國憲法》和《中國共產(chǎn)黨章程》是公務(wù)員管理及其法規(guī)體系的根本依據(jù)，也是公務(wù)員管理法規(guī)體系的基礎(chǔ)與核心。憲法是國家的根本法，對國家工作人員管理作出了原則性規(guī)定，提出了國家機(jī)關(guān)工作原則和國家工作人員基本要求。黨章是中國共產(chǎn)黨的根本大法，是全黨必須遵守的基本行為規(guī)范。黨章對包括黨員公務(wù)員在內(nèi)的干部隊(duì)伍的性質(zhì)與管理作出了明確規(guī)定。憲法和黨章中的這些原則和規(guī)定是公務(wù)員管理法規(guī)與實(shí)踐的根本依據(jù)。

以憲法和黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)，公務(wù)員管理法規(guī)體系主要由行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)組成。一部分是公務(wù)員管理方面的行政法規(guī)，即由公務(wù)員法及相關(guān)配套法規(guī)構(gòu)成的系統(tǒng)龐大的行政法規(guī)體系。另一部分是黨內(nèi)法規(guī)，包括由中共中央制定并發(fā)布的重大改革性法規(guī)，如《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》等；由中央公務(wù)員主管部門制定并印發(fā)的一系列配套性法規(guī)，如《公務(wù)員錄用規(guī)定》《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》《公務(wù)員考核規(guī)定》《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》《公務(wù)員辭退規(guī)定》等；以及旨在從嚴(yán)管理黨員公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員進(jìn)行全流程管理的一整套系統(tǒng)完備的政策法規(guī)，如涉及領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、教育培訓(xùn)、監(jiān)督管理、考核評價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、紀(jì)檢監(jiān)察等方面的一系列制度性規(guī)定和全體中共黨員必須遵守的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等。以上這些，共同構(gòu)成了中國特色公務(wù)員管理法規(guī)體系。

在地方性法規(guī)和部門規(guī)章的制定與實(shí)施層面，依照黨管干部原則，地方和部門黨的組織在貫徹中共中央干部管理政策的同時(shí)，可以根據(jù)本地方和本部門的實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施措施，但基本原則和總體要求必須與黨的干部路線、方針、政策保持一致。這區(qū)別于俄羅斯聯(lián)邦主體法規(guī)制度與管轄實(shí)施的相對自主性，也相近于聯(lián)邦主體法規(guī)同俄羅斯國家憲法及聯(lián)邦法具有的統(tǒng)一性。公務(wù)員管理地方性法規(guī)一般是為貫徹落實(shí)中央公務(wù)員主管部門出臺的公務(wù)員管理相關(guān)法規(guī)所制定的實(shí)施方案或工作細(xì)則，其基本原則與制度性規(guī)定與中央和國家層面制定的法規(guī)是完全一致的，在此基礎(chǔ)上更加貼近與突出地方和部門的實(shí)際情況與工作特色。從廣義上講，這些地方法規(guī)和部門規(guī)章也是中國特色公務(wù)員管理法規(guī)體系的重要組成部分，其主要功能和作用在于推動中央和國家公務(wù)員管理法規(guī)的貫徹執(zhí)行和落地實(shí)施。

中俄兩國的政治制度與國家體制不同，公務(wù)員管理法規(guī)體系也存在很大差別。俄羅斯是聯(lián)邦制國家，二元結(jié)構(gòu)是其公務(wù)員管理體制的典型特征。俄羅斯強(qiáng)調(diào)遵守聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律的統(tǒng)一管轄權(quán)利，同時(shí)也充分尊重地方行政主體的管轄與權(quán)利，聯(lián)邦主體在公務(wù)員管理法規(guī)的制定與實(shí)施中具有一定的自主權(quán)和靈活性。在一定程度上，這是由俄羅斯聯(lián)邦的具體國情所決定的。在國土面積遼闊、民族構(gòu)成復(fù)雜、行政主體眾多的特定背景下，實(shí)施中央統(tǒng)籌管理下的地方主體自主管理，是符合和適應(yīng)其國家治理與政府運(yùn)行需要的。中國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國公務(wù)員管理的核心特征。數(shù)千年的文明史，中華傳統(tǒng)文化特別是其中的國家治理思想，以及近代以來走過的曲折道路，都證明了集中統(tǒng)一管理體制在中國的生命力與適應(yīng)性。中國共產(chǎn)黨的根本宗旨與卓越能力，使其成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。2018年12月新修訂的公務(wù)員法將堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)寫入“總則”中。對于一個(gè)擁有14億人口的大國和一支由700多萬人組成的公務(wù)員隊(duì)伍①中國人力資源和社會保障部2018年5月21日發(fā)布的《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，中國共有公務(wù)員719萬人。來說，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不僅具有歷史基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)與法理基礎(chǔ)，而且確實(shí)在公務(wù)員管理與現(xiàn)代政府治理中發(fā)揮了巨大效用。中國不但在短時(shí)間內(nèi)建立起一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)合理、運(yùn)行高效的公務(wù)員管理法規(guī)體系，也培養(yǎng)出了一支高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。

三、中俄公務(wù)員管理的各自優(yōu)勢與特色實(shí)踐

中俄兩國在公務(wù)員管理法規(guī)體系建設(shè)和具體實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在錄用管理、人才儲備與培訓(xùn)、限制與監(jiān)管、預(yù)防與懲治腐敗等很多領(lǐng)域，雙方各具優(yōu)勢，各自開展了特色實(shí)踐。

（一）錄用管理

俄羅斯通過服務(wù)合同來確定公務(wù)員的法律地位和聘用關(guān)系，這是明確公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)的具體方式。與中國專門設(shè)置聘任制公務(wù)員的做法不同，俄羅斯對納入公共服務(wù)范疇的公務(wù)員采用服務(wù)合同形式進(jìn)行聘用管理。根據(jù)第79-FZ號聯(lián)邦法及其規(guī)定的職務(wù)委任規(guī)則，公務(wù)員在簽署任職合同后方可履行職業(yè)行為，并獲取來自聯(lián)邦預(yù)算基金或聯(lián)邦主體預(yù)算基金的薪酬。對于公務(wù)員來說，服務(wù)合同意味著法律意義上的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)合同也明確規(guī)定了代表國家簽訂服務(wù)合同的特定官員的權(quán)利。也就是說，合同一般由公務(wù)員同他的上級領(lǐng)導(dǎo)來簽署，上級領(lǐng)導(dǎo)代表其所在組織或機(jī)構(gòu)。第79-FZ號聯(lián)邦法規(guī)定了服務(wù)合同的基本內(nèi)容，包括職務(wù)名稱、職務(wù)開始日期、公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)及休息時(shí)間、薪資支付、醫(yī)療保險(xiǎn)等主要條款，也包含試用、不泄露國家機(jī)密、行為規(guī)范及不得偏離公務(wù)員立場等補(bǔ)充條款。撤銷服務(wù)合同的情形包括合同雙方協(xié)議到期、公務(wù)員轉(zhuǎn)任到其他機(jī)關(guān)、放棄俄羅斯聯(lián)邦國籍、違反公共服務(wù)禁令等。由此可以看出，服務(wù)合同確立了雇傭雙方的法律關(guān)系，有利于公務(wù)員明確自身的義務(wù)與責(zé)任，有利于公務(wù)員的績效管理和靈活用工，也有利于公務(wù)員的權(quán)益保護(hù)。在中國，只有聘任制公務(wù)員才簽訂聘任合同，聘任制公務(wù)員主要擔(dān)任專業(yè)性比較強(qiáng)的職位或輔助性職位。所有公務(wù)員都要通過初任培訓(xùn)并進(jìn)行憲法宣誓來明確自己的法律責(zé)任。

中國通過統(tǒng)一考試來錄用公務(wù)員的做法和經(jīng)驗(yàn)在國際上獨(dú)樹一幟。在某種程度上，這是對古代中國官員選拔實(shí)踐的繼承與發(fā)展。公務(wù)員法自2016年1月1日起施行，此后，公務(wù)員“凡錄必考”，參加公務(wù)員考試成為普通公民進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的必經(jīng)之路。經(jīng)過十多年的探索與實(shí)踐，公務(wù)員考試錄用制度日臻完善，覆蓋公務(wù)員考試錄用全過程的法規(guī)與制度體系已經(jīng)形成，確保了公務(wù)員考試錄用的公平、公正、客觀和科學(xué)。所謂統(tǒng)一考試，主要是指錄用考試的筆試和面試題目由國家或省一級的人事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一編制，用人機(jī)關(guān)不介入命題環(huán)節(jié)，只進(jìn)行面試的組織實(shí)施并按規(guī)定對擬招錄人員進(jìn)行綜合考察。這在很大程度上避免了任人唯親問題，基本杜絕了由此帶來的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。公務(wù)員考試錄用堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、擇?yōu)錄取的原則，通過科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一考試，將致力于公共服務(wù)的優(yōu)秀人才招錄到國家機(jī)關(guān)，為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍奠定了良好的人才基礎(chǔ)。通過統(tǒng)一考試錄用公務(wù)員的另一個(gè)好處，是使社會各階層公民都能夠通過自身努力取得好的考試成績來進(jìn)入國家機(jī)關(guān)工作，這是制度設(shè)計(jì)帶來的獨(dú)特優(yōu)勢。在俄羅斯，律師資格或法官職務(wù)也是通過考試獲得的。在公共服務(wù)方面，俄羅斯也采用職業(yè)水平考試的方式，確定一些特定崗位上的公務(wù)員的職級。

（二）人才儲備與培訓(xùn)

俄羅斯的公務(wù)員人才儲備極具特色并取得了顯著成效。其公務(wù)員人才儲備包括一般公務(wù)員人才儲備和管理人才儲備。前者主要是在青年中開展優(yōu)秀人才選拔實(shí)踐項(xiàng)目，后者主要是在公務(wù)員或其他公民中開展管理崗位人才儲備工作。人才儲備是推動俄羅斯公務(wù)員隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

一般公務(wù)員人才儲備主要通過各種人事實(shí)踐項(xiàng)目來進(jìn)行。俄羅斯各聯(lián)邦主體組織開展了豐富多彩的以公共服務(wù)人才儲備為目標(biāo)的人事實(shí)踐項(xiàng)目。這些項(xiàng)目一般以在校大學(xué)生和研究生為對象，組織他們開展基于公共服務(wù)的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、輔導(dǎo)、研討、競賽、實(shí)習(xí)、角色扮演、情景模擬等各類實(shí)踐活動，在活動中評估公共服務(wù)崗位的潛在候選人，激發(fā)青年人服務(wù)國家和社會的使命感與責(zé)任感，培養(yǎng)其公共服務(wù)與行政工作能力，提升其職業(yè)綜合素養(yǎng)，進(jìn)而為公共服務(wù)崗位構(gòu)建人才儲備庫，吸引優(yōu)秀年輕人才加入公共服務(wù)體系。為此，地方政府的人力資源部門編制了大量具有吸引力的活動手冊和宣傳資料，設(shè)計(jì)并實(shí)施了許多內(nèi)容豐富且特色鮮明的活動方案。這些人事實(shí)踐項(xiàng)目結(jié)束后，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)評估結(jié)果，直接將其中的優(yōu)秀分子吸收進(jìn)政府機(jī)構(gòu)。這不但部分解決了高等院校畢業(yè)生的就業(yè)問題，而且使這些新錄用公務(wù)員了解了公共服務(wù)的職業(yè)內(nèi)容與特征，幫助他們快速熟悉和融入政府機(jī)構(gòu)的工作與環(huán)境。許多聯(lián)邦主體還建立了優(yōu)秀研究生和畢業(yè)生數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)庫成為國家和地區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要人才儲備庫，為將來的公務(wù)員選拔與聘用提供了重要依據(jù)。更為重要的是，這些人事實(shí)踐項(xiàng)目讓很多青年學(xué)生真切認(rèn)識到公共服務(wù)是一種社會責(zé)任，提高了他們參與公共服務(wù)的積極性。中國也有類似的人才儲備制度，比如選調(diào)生制度。該制度要求將德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀高校畢業(yè)生選拔到黨政機(jī)關(guān)工作，是一種面向未來的領(lǐng)導(dǎo)與管理人才儲備。

在俄羅斯聯(lián)邦和各聯(lián)邦主體，管理人才儲備是一種針對較高職級領(lǐng)導(dǎo)與管理崗位的人才培養(yǎng)制度，是俄羅斯聯(lián)邦國家治理的重要手段之一。列入管理人才儲備名單的公務(wù)員與公民通常不會直接被任命到相應(yīng)職位，而是需要根據(jù)所申請職位的要求與特點(diǎn)，通過一定的任命、考試、選舉或選拔程序才能走上管理崗位。根據(jù)2008年8月1日俄羅斯聯(lián)邦第Pr-1573號總統(tǒng)令，俄羅斯聯(lián)邦及各聯(lián)邦主體運(yùn)用評估與培養(yǎng)系統(tǒng)，組建起高級、初級和預(yù)備級管理人才三級儲備體系。聯(lián)邦政府專門制定并實(shí)施了《管理人才儲備培養(yǎng)和繼續(xù)教育聯(lián)邦計(jì)劃（2010—2018年）》。該計(jì)劃的主要目的是提升進(jìn)入聯(lián)邦管理人才儲備名單人員的專業(yè)技能和管理水平。在該計(jì)劃框架下，每年接受重點(diǎn)培訓(xùn)的有約40位高級管理人才及總統(tǒng)支持儲備人才，80—120位初級儲備人才和預(yù)備級儲備人才。截至2019年7月1日，已有8878人被列入聯(lián)邦管理人才儲備名單。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一且應(yīng)用便捷的人才儲備數(shù)據(jù)庫，極大地方便了管理人才的選拔任用與交流任職，在很大程度上改善了俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)與管理人員的綜合素質(zhì)。此種做法與中國選拔使用優(yōu)秀年輕干部的做法非常相似，不過其實(shí)踐操作更為具體化也更具針對性，是一種行之有效的公共管理人員選拔與激勵(lì)機(jī)制。

中國的公務(wù)員全員培訓(xùn)體系同樣卓有成效。干部教育培訓(xùn)被認(rèn)為是中國共產(chǎn)黨的一大法寶，是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員和干部隊(duì)伍的有效途徑。公務(wù)員培訓(xùn)和干部教育培訓(xùn)的專項(xiàng)法規(guī)明確規(guī)定了不同職務(wù)與職級公務(wù)員必須參加的培訓(xùn)類型與時(shí)間，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在晉升提拔之前必須完成相應(yīng)的培訓(xùn)學(xué)時(shí)數(shù)，確保了公務(wù)員培訓(xùn)的剛性執(zhí)行與實(shí)施。中共中央組織部還專門制定了5年一個(gè)周期的全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有組織地實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的系統(tǒng)培訓(xùn)。中共中央組織部、中央和國家機(jī)關(guān)、地方黨委組織（人事）部門等建立起了一個(gè)龐大的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)體系，其中包括國家級、省級、地市級、區(qū)縣級的黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院，還包括大量基于市場競爭規(guī)則建立并受組織（人事）部門評估授權(quán)的社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。規(guī)模龐大的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)體系為推動實(shí)施公務(wù)員全員培訓(xùn)，提升各級公務(wù)員的崗位能力和綜合履職素養(yǎng)提供了重要保證。各級各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)特別注重創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容與方式，利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)據(jù)云等現(xiàn)代技術(shù)，不斷提升培訓(xùn)的針對性、有效性和時(shí)代性。此外，各級黨委還十分重視包括領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)在內(nèi)的人才規(guī)劃與戰(zhàn)略的實(shí)施，通過公開遴選、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任等多種途徑，將各類優(yōu)秀人才吸收并充實(shí)到黨政機(jī)關(guān)中。1978年實(shí)行改革開放以來，公務(wù)員培訓(xùn)和干部教育培訓(xùn)取得顯著成效，為中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展提供了重要組織保證和人才支撐。

（三）限制與監(jiān)管

世界上許多國家都將針對公務(wù)員的各種限制性規(guī)定作為依法監(jiān)管公務(wù)員的重要方式。從法律意義上看，限制是公務(wù)員義務(wù)的重要組成部分，也是對公務(wù)員實(shí)施有效監(jiān)督管理的重要內(nèi)容。鑒于公務(wù)員具有的特殊法律地位和職業(yè)性質(zhì)，公務(wù)員管理法規(guī)要對公務(wù)員及其履職行為作出一些限制性規(guī)定。

在俄羅斯，限制主要針對可能影響公務(wù)員公正履職的各種情況，具體包括國籍身份、利益沖突、任務(wù)執(zhí)行等方面。鑒于俄羅斯聯(lián)邦憲法承認(rèn)雙重國籍，2021年4月30日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京簽署法令，禁止俄羅斯官員擁有第二國籍或外國永久居留證。根據(jù)該法令，擁有第二國籍或外國永久居留證的俄羅斯聯(lián)邦公民不能擔(dān)任國家和市政職務(wù)。俄羅斯國家公務(wù)人員如獲得第二國籍或外國永久居留證后必須第一時(shí)間向上級報(bào)告。該法令生效后，公務(wù)人員須在半年內(nèi)如實(shí)上報(bào)相關(guān)情況，否則將被解除職務(wù)。

俄羅斯聯(lián)邦法相關(guān)條款規(guī)定，公務(wù)員不得同與其具有近親或親屬關(guān)系的公務(wù)員在同一機(jī)關(guān)任職，并對近親或親屬關(guān)系作出了具體界定。第79-FZ號聯(lián)邦法專門規(guī)定，公務(wù)員有義務(wù)提供本人及家庭成員的信息，及時(shí)告知政府雇傭方代表本人履行公職時(shí)可能導(dǎo)致利益沖突的個(gè)人利益，并采取措施防止此類沖突發(fā)生。未按照聯(lián)邦法律規(guī)定提供個(gè)人信息和家庭收入、財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)負(fù)債等信息的公民不能擔(dān)任公務(wù)員。俄羅斯聯(lián)邦法還專門規(guī)定了公務(wù)員不得兼任某些特定職務(wù)和不得從事某些特定活動。比如，公務(wù)員不得在國家機(jī)構(gòu)中設(shè)立的工會組織的選舉機(jī)構(gòu)中任職，不得以個(gè)人和授權(quán)代表名義從事商業(yè)活動或參與商業(yè)組織的管理工作，不得在俄羅斯聯(lián)邦境外的外國銀行開設(shè)存款賬戶或開戶存放現(xiàn)金和貴重物品，禁止擁有和使用外國金融工具等。此外，聯(lián)邦法還規(guī)定，在執(zhí)行個(gè)人利益可能影響其正常履職的公務(wù)前，公務(wù)員有義務(wù)以書面形式告知其直接上級發(fā)生利益沖突或可能發(fā)生利益沖突的情況；公務(wù)員無權(quán)履行上級委派的非法任務(wù)，公務(wù)員有義務(wù)以書面形式提出上級委托任務(wù)的不合法性，并應(yīng)取得上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出的書面委任函。這一規(guī)定既是一種履職限制，也是對公務(wù)員自身權(quán)益的有效保護(hù)。

在中國，公務(wù)員法明確規(guī)定了不得錄用為公務(wù)員的五種限定性情況?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》除了規(guī)定公務(wù)員晉升的條件與資格之外，也專門規(guī)定了哪些情況下干部不能得到晉升。中共中央組織部頒布實(shí)施的《公務(wù)員回避規(guī)定》對公務(wù)員任職與履職作出了全面、明確的限制性規(guī)定，重點(diǎn)是對公務(wù)員擔(dān)任有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或職級、執(zhí)行公務(wù)等作出必要的限制或調(diào)整，以防止影響正常公正履職的各種利益沖突情況的發(fā)生。中共中央組織部還專門制定了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，對所謂“裸官”擔(dān)任重要崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作出了限制性規(guī)定。

中國已經(jīng)建立起一整套公務(wù)員與干部監(jiān)督制度體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》確保了黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)在全黨尤其是在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中的有效執(zhí)行。關(guān)于公務(wù)員日常監(jiān)督的法規(guī)體系日趨健全，形成了全方位、多層次、強(qiáng)有力的公務(wù)員監(jiān)管系統(tǒng)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)是具有中國特色的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。隨著個(gè)人財(cái)產(chǎn)抽查核實(shí)的比例不斷提高，越來越多領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)情況得到查證核實(shí)。公務(wù)員法對于公務(wù)員違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動、在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)等作出了禁止性規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定從事個(gè)人營利活動更是嚴(yán)格禁止，對辭去公職或已經(jīng)退休的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員到企業(yè)任職的管理也比西方國家的“旋轉(zhuǎn)門”制度更加嚴(yán)格。中共中央組織部還專門制定并實(shí)施有關(guān)規(guī)定，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部使用所在機(jī)構(gòu)的教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)參加社會機(jī)構(gòu)舉辦的各種高收費(fèi)培訓(xùn)班，要求領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人參加其他社會化培訓(xùn)的費(fèi)用一律由本人承擔(dān)，不得接受任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人的資助或變相資助。2018年中國制定實(shí)施了《中華人民共和國監(jiān)察法》，對各領(lǐng)域行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全方位監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了國家監(jiān)察的全面覆蓋。

（四）預(yù)防與懲治腐敗

俄羅斯反腐敗的法制化始于俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)發(fā)布的兩項(xiàng)反腐敗專項(xiàng)法令，即1992年4月4日發(fā)布的第361號總統(tǒng)令《反對公務(wù)員腐敗》和1997年4月8日發(fā)布的第305號總統(tǒng)令《關(guān)于國家需求采購時(shí)防止腐敗和減少預(yù)算支出的優(yōu)先措施》。具有劃時(shí)代意義的現(xiàn)行法律是2008年12月25日通過的《反對公務(wù)員腐敗》，該法確定了腐敗的法律定義、反腐敗的基本原則、預(yù)防和打擊腐敗以及最大限度地減少和消除腐敗犯罪后果的法律和組織基礎(chǔ)。因第273-FZ號聯(lián)邦法《反對公務(wù)員腐敗》得到通過，第79-FZ號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家公共服務(wù)》也進(jìn)行了重大調(diào)整，最終形成了符合國際標(biāo)準(zhǔn)和要求的反腐敗立法。這是俄羅斯預(yù)防和懲治公務(wù)員腐敗的一項(xiàng)顯著成就。

俄羅斯有關(guān)預(yù)防和懲治公務(wù)員腐敗的專項(xiàng)法律和公共服務(wù)法律的一個(gè)顯著特點(diǎn)，是廣泛使用禁令、限制和義務(wù)。禁令是對公務(wù)員在履行公權(quán)力過程中的禁止性規(guī)定或?qū)ζ湓诼男新氊?zé)中不允許出現(xiàn)的特定行為的規(guī)定。第79-FZ號聯(lián)邦法第17款規(guī)定了與公務(wù)員有關(guān)的各種禁令，其中包括禁止公務(wù)員個(gè)人或通過代理人從事經(jīng)營活動、參與商業(yè)組織的管理或非營利組織的管理。聯(lián)邦法還規(guī)定在政府機(jī)構(gòu)官網(wǎng)或規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)平臺上公布特定官員及其家庭成員的收入、支出和資產(chǎn)債務(wù)信息，以確保公務(wù)員收入、支出和資產(chǎn)債務(wù)信息公開化和透明化，保證對這類人員的個(gè)人資產(chǎn)進(jìn)行有效的社會監(jiān)督。截至2018年，俄羅斯有160多萬人提交了收入、支出和資產(chǎn)負(fù)債信息。經(jīng)過對此類信息的核查，約2.2萬人受到處罰或被解聘。①http://cikrf.ru/protiv_corrupcii/method_materials/methodic_rec.php.

俄羅斯非常重視公務(wù)員反腐敗方面的國際合作。1994年12月14日俄羅斯聯(lián)邦第631-RP號總統(tǒng)令提出聯(lián)邦及聯(lián)邦主體國家機(jī)關(guān)應(yīng)相互協(xié)作，建立與外國和國際組織的有效合作機(jī)制。為此，俄羅斯于2006年4月8日以第40-FZ號聯(lián)邦法的方式批準(zhǔn)并加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》和《公職人員國際行為守則》。

自1978年實(shí)行改革開放以來，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持一手抓改革發(fā)展，一手抓反腐敗斗爭，在不斷深化改革開放的同時(shí)，始終沒有放松預(yù)防與懲治腐敗，始終堅(jiān)持對腐敗零容忍?？紤]到反腐敗工作的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，從嚴(yán)厲懲治腐敗、完善法規(guī)制度、構(gòu)建思想文化等方面系統(tǒng)謀劃，形成了一個(gè)完整的反腐敗綜合治理體系。經(jīng)過不懈努力，中國的反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利。

中共中央大力推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，把紀(jì)律檢查體制改革、監(jiān)察體制改革融為一體，設(shè)立國家監(jiān)察委員會及地方各級監(jiān)察委員會，形成反腐敗的專門工作力量，加強(qiáng)了執(zhí)政黨對反腐敗工作的全方位、全過程領(lǐng)導(dǎo)。圍繞反腐敗國家立法，中國修改了刑法和刑事訴訟法，制定了監(jiān)察法和公職人員政務(wù)處分法，反腐敗法規(guī)體系更加完善。與此同時(shí)，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)緊盯人民群眾反映集中且強(qiáng)烈的問題，緊盯工程建設(shè)、土地出讓、公共資源交易，緊盯金融、政法、教育、醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域，緊盯群眾身邊的腐敗，堅(jiān)決查處腐敗問題。中共十八大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查案件380萬件，查處408.9萬人，對374.2萬人給予黨紀(jì)政務(wù)處分。中共十九大以來，在懲治腐敗的高壓震懾下和黨的政策感召下，有4.2萬人主動投案。2014年開展反腐敗國際追逃追贓“天網(wǎng)行動”以來，中國從120個(gè)國家和地區(qū)追回外逃人員9165人，其中黨員和國家工作人員2408人，追回贓款217.39億元，“百名紅通人員”已有60名歸案。①https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202106/t20210628_244977.html.2021年是中共十九大以來反腐敗力度最大的一年，有25名中管干部（一般為副部級以上，由中央任免）涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被執(zhí)行紀(jì)律審查，93名中央一級黨和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和金融單位干部被通報(bào)執(zhí)行紀(jì)律審查。高壓反腐態(tài)勢體現(xiàn)了中共中央堅(jiān)決懲治腐敗的決心，獲得了廣大人民群眾的高度認(rèn)可與積極評價(jià)。國家統(tǒng)計(jì)局每年開展的全國黨風(fēng)廉政建設(shè)民意調(diào)查顯示，中共十八大以來，人民群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效的滿意度始終保持在90%以上。近年來中國反腐敗斗爭力度之大、成效之巨，為中國歷史上所未有、世界歷史上所罕見。中國走出了一條依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)反對腐敗、依靠社會主義法治嚴(yán)懲腐敗、依靠社會主義制度優(yōu)勢治理腐敗的獨(dú)特道路。

對中俄公務(wù)員管理法規(guī)與實(shí)踐的比較研究表明，適合中俄兩國各自政治制度、國家體制、基本國情和歷史文化的公務(wù)員管理法規(guī)體系正在穩(wěn)步運(yùn)行，有效推動了兩國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增進(jìn)了兩國人民的福祉。在中國和俄羅斯，公務(wù)員管理法規(guī)體系的發(fā)展方向是適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)與社會關(guān)系、加速公共服務(wù)的信息化發(fā)展、使政府治理更加公平且高效。這需要雙方認(rèn)真分析和研究影響公共服務(wù)效率的所有問題與情況，推動公共服務(wù)機(jī)制與體系的改革創(chuàng)新，不斷完善公務(wù)員管理法規(guī)體系，使其更好地適應(yīng)兩國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，兩國有關(guān)機(jī)構(gòu)和專家應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)在該領(lǐng)域的合作與交流，通過相互了解和彼此借鑒，不斷提升各自的公務(wù)員管理和公共服務(wù)法制化和科學(xué)化水平。