文/陸卓玉

引言

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著日本人口開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)，人口老齡化、少子化趨勢(shì)明顯、住宅空置率不斷上升，日本的住房政策整體從重視新建與購(gòu)房，逐步轉(zhuǎn)向重視存量利用與更新，同時(shí)在住房保障領(lǐng)域退出國(guó)家直接參與建房的保障方式，將住房保障的職能下放至地方，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)民間力量參與的多元化住房保障。近年，伴隨著日本房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步走出泡沫陰影，租金房?jī)r(jià)均開(kāi)始出現(xiàn)不同程度的上行，陷入居住困難的家庭類(lèi)型更加多元化，規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。住宅政策尤其是住房保障政策需要依據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)與住房發(fā)展的新變化作出相應(yīng)調(diào)整。2017年起，日本政府實(shí)施了新一輪住房保障政策，該輪住房保障政策以靈活利用存量空置房地產(chǎn)改造并帶有一定保障性質(zhì)的租賃住房為主要特點(diǎn)，增加了帶有保障性質(zhì)的租賃住房供給，值得我國(guó)深入研究與借鑒。

一、日本構(gòu)建新的住宅安全網(wǎng)政策的背景

隨著日本國(guó)內(nèi)住房發(fā)展階段與住房政策轉(zhuǎn)變，國(guó)家財(cái)政在住房保障中投入預(yù)算降低，針對(duì)低收入家庭的公營(yíng)住宅存量規(guī)模開(kāi)始減少，與此同時(shí)，處于居住貧困狀態(tài)與有貧困風(fēng)險(xiǎn)的家庭有持續(xù)增加的趨勢(shì)，促使日本政府不得不思考新的住房保障政策與住宅安全網(wǎng)制度的建設(shè)。

（一）面向低收入人群的公營(yíng)租賃住宅政策保障效果減弱

圖1 1963年至2018年日本公營(yíng)住宅數(shù)量變化（單位：套）

公營(yíng)住宅政策是日本主要面向低收入人群的廉租房政策，也是日本住房政策的“三大支柱”①之一，該政策為無(wú)法負(fù)擔(dān)購(gòu)房或者自建房屋的中低收入人群提供了可負(fù)擔(dān)的租賃住宅，為緩解日本戰(zhàn)后嚴(yán)重的住房短缺問(wèn)題作出了巨大的貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本住宅存量已經(jīng)較為充分。1995年左右，日本住宅政策從過(guò)去重視新建轉(zhuǎn)向重視存量住宅，將保障和管理公共住房需求的職能進(jìn)一步地方化，減少政府過(guò)度介入，公營(yíng)租賃住宅保障范圍也隨之縮小，公營(yíng)住宅的管理戶(hù)數(shù)在2005年達(dá)到峰值后逐步減少。

（二）日本居住保障財(cái)政支出比重下降

日本財(cái)政預(yù)算中用于居住保障的支出比重下降。由于高齡人口社會(huì)保障與國(guó)債利息償還支出占比的增加，財(cái)政公共事業(yè)費(fèi)的占比受擠壓后下降較快，住宅相關(guān)預(yù)算受到影響。2015年相關(guān)費(fèi)用支出占財(cái)政支出6.2%，較2005年下降2.8個(gè)百分點(diǎn)，較1965年下降13.3個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)土交通省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年日本住宅相關(guān)財(cái)政預(yù)算約1900億日元，2012年約1500億日元，2013至2015年預(yù)算規(guī)模大約縮減至1600億日元左右，年均預(yù)算較2011年減少了15.8%。其中用于公營(yíng)住宅與高齡者住宅建設(shè)補(bǔ)助的預(yù)算從2011年的1800億日元左右，下降至2015年的1500億日元左右。

圖2 日本公共財(cái)政中住宅相關(guān)預(yù)算變化（單位：億日元）

（三）傳統(tǒng)企業(yè)雇傭模式轉(zhuǎn)變導(dǎo)致企業(yè)員工居住福利減少

1990年后，隨著“經(jīng)濟(jì)泡沫”破裂，日本企業(yè)開(kāi)始逐步放棄“終身雇傭”模式，向合同雇傭制度轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)雇傭模式的改變對(duì)住宅領(lǐng)域也產(chǎn)生影響。根據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1993年日本企業(yè)員工宿舍住宅存量達(dá)到峰值205.1萬(wàn)套后持續(xù)減少，2018年全國(guó)僅剩110萬(wàn)套，較1993年減少了46.4%。企業(yè)向員工提供租金低于市場(chǎng)價(jià)格的企業(yè)福利性宿舍型住宅的數(shù)量隨著長(zhǎng)期雇傭制度占比的降低而減少。

圖3 1963年至2018年日本企業(yè)員工宿舍住宅數(shù)量變化（單位：套）

（四）多類(lèi)家庭面臨居住困難問(wèn)題

不僅是低收入家庭，日本高齡家庭、殘障人群、育兒家庭、年輕人都在不同程度地面臨新的居住困難問(wèn)題。安藤道人等（2020）研究發(fā)現(xiàn)，收入水平與居住貧困有直接的關(guān)系，但不同類(lèi)型家庭因收入狀況惡化而導(dǎo)致居住困難的路徑和程度不一樣，尤其是高齡單身男性中的低收入群體，陷入居住貧困概率相較其他群體明顯更高。根據(jù)日本租賃住宅管理協(xié)會(huì)調(diào)查，租賃市場(chǎng)對(duì)于多類(lèi)弱勢(shì)人群入住有一定程度的拒絕感與厭惡感，約80%的出租方對(duì)高齡者入住租賃住房有厭惡感、70%對(duì)于殘障人群與外國(guó)人入住有厭惡感，這些人群處于被限制入住的狀況。房東以對(duì)部分人群能否按時(shí)繳納房租有疑為理由，設(shè)置租客門(mén)檻，限制部分人群入住。此外，2010年之后日本房?jī)r(jià)上漲幅度持續(xù)超過(guò)收入增速，居民（尤其是年輕人）購(gòu)買(mǎi)自有住房的難度增加。

圖4 出租方對(duì)于弱勢(shì)人群入住的意識(shí)調(diào)查

二、日本新住宅安全網(wǎng)制度的政策框架

考慮到未來(lái)日本老年人、殘疾人、育兒家庭等可能處于居住困難的家庭會(huì)繼續(xù)增加，但公營(yíng)住宅保障效果持續(xù)減弱，2017年日本政府修正了2007年出臺(tái)的《住宅安全網(wǎng)法》 ，進(jìn)一步加強(qiáng)住宅安全網(wǎng)政策的作用，將低收入家庭、無(wú)房城市新市民（主要是單身家庭）、單身育兒家庭、地震受災(zāi)家庭、受新冠疫情影響收入降低家庭等納入制度保障范圍內(nèi)，與公營(yíng)租賃住宅政策形成有一定交叉重疊的住宅保障體系。

（一）新住宅安全網(wǎng)的政策框架

新的《住宅安全網(wǎng)法》修正法案于2017年10月25日開(kāi)始實(shí)施，主要制度內(nèi)容包括：不得拒絕受保障對(duì)象入住的租賃住宅備案制度、受保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)援助（提供租金補(bǔ)助、翻新租賃房屋補(bǔ)助與貸款）以及設(shè)立居住支援機(jī)構(gòu)，提供必要的支援協(xié)助。

圖5 新住宅安全網(wǎng)制度政策框架示意圖

面向受保障對(duì)象的租賃住宅備案制度是新住宅安全網(wǎng)制度的基礎(chǔ)。不得拒絕受保障對(duì)象入住的租賃住宅，又稱(chēng)Safety Net住宅②（安全網(wǎng)住宅），由都道府縣、市區(qū)町村等各級(jí)地方政府制定面向住房保障對(duì)象的租賃住房供給計(jì)劃，業(yè)主（出租人）向指定的政府機(jī)構(gòu)備案，表明不會(huì)拒絕住房保障對(duì)象入住，進(jìn)而由都道府縣等公布備案住房信息、監(jiān)督指導(dǎo)出租人，并且在此基礎(chǔ)上實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助。

備案租賃住宅改造的補(bǔ)助。改造與翻修的政策補(bǔ)助對(duì)象包括合租型住宅改造，提高老年租賃家庭的便利性和育兒家庭居住品質(zhì)，為應(yīng)對(duì)新冠疫情而進(jìn)行設(shè)備改造等，無(wú)障礙化翻修工程、抗震翻修工程、平面布局更改工程等均可申請(qǐng)改造補(bǔ)助。改造工程補(bǔ)助原則上由業(yè)主在備案后申請(qǐng)，采取中央直接補(bǔ)助與中央地方聯(lián)合補(bǔ)助的方式，補(bǔ)助金額與補(bǔ)助水平各地存在一定差異。

減輕入住者負(fù)擔(dān)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。作為對(duì)登記住宅入住者的經(jīng)濟(jì)支援，政府對(duì)房租和房租債務(wù)保證費(fèi)提供補(bǔ)助。對(duì)于月收入15.8萬(wàn)日元以下（收入分位線25%）且未領(lǐng)取其他住宅補(bǔ)助及住房保障金的低收入家庭，入住備案住房時(shí)由國(guó)家和地方公共團(tuán)體向房東以及租賃擔(dān)保公司提供補(bǔ)助，以減少其房租和租賃擔(dān)保費(fèi)用。地方和中央各負(fù)擔(dān)1/2，房租補(bǔ)貼限額為每戶(hù)2萬(wàn)日元／月，租賃擔(dān)保費(fèi)限額每戶(hù)3萬(wàn)日元，兩項(xiàng)合計(jì)不得超過(guò)每戶(hù)24萬(wàn)日元／年。自備案住房入住起，最長(zhǎng)提供10年的補(bǔ)助，但對(duì)同一入住者的補(bǔ)助總額不超過(guò)240萬(wàn)日元時(shí)，最長(zhǎng)可提供20年補(bǔ)助。

居住支援機(jī)構(gòu)是實(shí)施新住宅安全網(wǎng)制度的主體。居住支援協(xié)調(diào)會(huì)可以由地方公共團(tuán)體、房地產(chǎn)相關(guān)團(tuán)體、居住支援團(tuán)體、社會(huì)福利組織等社會(huì)性非營(yíng)利組織構(gòu)成，幫助住房保障對(duì)象順利入住民間租賃住宅，主要負(fù)責(zé)開(kāi)展居住支援活動(dòng)，代繳最低生活保障對(duì)象的住房補(bǔ)助金，以及針對(duì)居住支援活動(dòng)的補(bǔ)貼發(fā)放。政府向居住支援協(xié)調(diào)會(huì)、居住支援法人所開(kāi)展的居住支援活動(dòng)提供補(bǔ)助，補(bǔ)助額度為1000萬(wàn)日元/年，折合人民幣約60萬(wàn)元/年。

（二）政策實(shí)施效果

從新住宅安全網(wǎng)政策的實(shí)施情況來(lái)看，截止到2022年2月末，日本全國(guó)已完成備案登記的安全網(wǎng)住宅達(dá)71萬(wàn)戶(hù)，成立居住支援協(xié)調(diào)會(huì)115個(gè)③，根據(jù)日本《住宅與土地統(tǒng)計(jì)調(diào)查》，2018年日本全國(guó)租賃住宅存量為1906萬(wàn)戶(hù)，完成登記備案的安全網(wǎng)住宅占存量租賃住宅比例接近4%，原定的政策目標(biāo)是2021年3月達(dá)到登記住宅數(shù)量17.5萬(wàn)戶(hù)，目前登記戶(hù)數(shù)超過(guò)預(yù)期目標(biāo)。

（三）新住宅安全網(wǎng)政策的特征

1.保障人群類(lèi)型多樣，與其他住房保障政策交叉重疊。保障人群的類(lèi)型與范圍進(jìn)一步向居住弱勢(shì)人群擴(kuò)展。除了原有的低收入者④以外，受災(zāi)者、高齡者、殘疾人、育兒家庭、由于新冠疫情臨時(shí)出現(xiàn)居住困難的人群均在住宅安全網(wǎng)政策的可保障人群范圍內(nèi)，除此之外，政策給予地方對(duì)于保障人群范圍界定上的靈活性，地方政府可以根據(jù)本地情況增加需要確保住宅照顧者的保障類(lèi)型（例如新婚家庭、外國(guó)人等）。

圖6 日本住房保障領(lǐng)域政策覆蓋人群及供給戶(hù)數(shù)情況

對(duì)弱勢(shì)群體的收入標(biāo)準(zhǔn)有所放松。針對(duì)高齡家庭、殘障家庭與育兒家庭等社會(huì)弱勢(shì)群體，新住宅安全網(wǎng)制度在收入標(biāo)準(zhǔn)上有所傾斜。相比公營(yíng)住宅的保障范圍一直集中于低收入人群，新住宅安全網(wǎng)制度考慮到由于非經(jīng)濟(jì)因素可能導(dǎo)致居住困難的情況，對(duì)于弱勢(shì)人群的收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行放松（放松至收入70%分位線以下），制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)了對(duì)于弱勢(shì)人群的居住保障。

通常情況下體積流量都會(huì)用于表示處理氣體的流量單位，旋風(fēng)分離器處理氣體的能力可以設(shè)為QN，同時(shí)也表示處理能力的指標(biāo)值，旋風(fēng)分離器在正常進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，很難避免出現(xiàn)漏氣等問(wèn)題，所以就可能導(dǎo)致旋風(fēng)分離器進(jìn)出口的氣體流量值不同，那么，就可以用處理氣體流量QN代表進(jìn)出口體積流量值的平均值即：

新住宅安全網(wǎng)政策在公營(yíng)住宅政策的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了住房保障人群的范圍，與公營(yíng)住宅、地域優(yōu)良租賃住宅等協(xié)同構(gòu)建了一個(gè)多層次的住房保障體系。

2.重視市場(chǎng)力量與社會(huì)性非營(yíng)利組織的參與。從保障制度的供給方式來(lái)看，新住宅安全網(wǎng)制度更加重視市場(chǎng)力量的參與。首先，政策通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、適當(dāng)降低租賃住房改造的備案標(biāo)準(zhǔn)等方式鼓勵(lì)業(yè)主將民間存量住房改造為帶有一定保障性質(zhì)的租賃住房，充分利用日本存量空置住宅資源，從供給端鼓勵(lì)業(yè)主主動(dòng)向市場(chǎng)提供租賃住宅。這種并非政府直接參與建造提供保障性住房的供給方式，在不過(guò)多增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，增加了起到補(bǔ)充保障性作用的租賃住房供給量。其次，租金補(bǔ)貼至供給側(cè)，減少對(duì)于市場(chǎng)化租金的沖擊。在租金的設(shè)計(jì)上，規(guī)定租賃住宅入住者的房租金額不與附近同類(lèi)住宅的房租金額失衡，使政策對(duì)于市場(chǎng)化租金的影響最小化，采用補(bǔ)貼供給方的方式間接補(bǔ)貼承租人。最后，從住宅后續(xù)管理與運(yùn)營(yíng)來(lái)看，安全網(wǎng)住宅的管理與運(yùn)營(yíng)幾乎完全依托于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，居住支援機(jī)構(gòu)輔助參與房源供需匹配工作，絕大部分管理與運(yùn)營(yíng)的責(zé)任落到了市場(chǎng)機(jī)構(gòu)身上。

居住支援機(jī)構(gòu)作為社會(huì)性非營(yíng)利組織在解決居住弱勢(shì)人群入住時(shí)可能遇到的各類(lèi)市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)難以解決的問(wèn)題上所發(fā)揮的作用不可忽視。以高齡租賃人群為例：高齡人群入住租賃住宅前的特殊居住需求對(duì)接、入住后可能需要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)對(duì)接、租后出現(xiàn)租賃糾紛的協(xié)調(diào)處理，以及退租或者老年人入住中死亡需要?dú)泝x與物品清理等問(wèn)題，都需要居住支援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決。另外，由社會(huì)性非營(yíng)利組織參與租賃人群與租賃住房的匹配與斡旋工作，可以對(duì)市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)起到一定的監(jiān)督作用，避免其過(guò)度追求商業(yè)利潤(rùn)而傷害居住弱勢(shì)人群的利益。

3.放松存量改造標(biāo)準(zhǔn)，重視閑置房地產(chǎn)的盤(pán)活。日本人口處于少子化高齡化的負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，住房整體供大于求，城市住房空置率超過(guò)10%且有持續(xù)上升的趨勢(shì)，城市存在大量閑置房地產(chǎn)。新住宅安全網(wǎng)制度鼓勵(lì)租賃管理企業(yè)改造符合一定標(biāo)準(zhǔn)的存量房地產(chǎn)而非新建為租賃住房，向政府認(rèn)可的保障人群出租。在存量改造標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)面向單身與單親家庭的合租型住宅改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)放松。以單身合租住宅改造為例：日本國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定普通租賃住宅建筑面積不得低于25平方米，東京都將登記安全網(wǎng)住宅的單身合租住宅單間最低建筑面積放松至7平方米。同時(shí)，中央與地方財(cái)政針對(duì)改造成本給予一定補(bǔ)貼，有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大目標(biāo)人群安全網(wǎng)住宅的供給數(shù)量。

4.財(cái)政補(bǔ)貼導(dǎo)向聚焦實(shí)物補(bǔ)貼。從國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的方向來(lái)看，重點(diǎn)集中在實(shí)物補(bǔ)貼，以獲得存量租賃住宅品質(zhì)和質(zhì)量上的提升。這不僅表現(xiàn)在直接的租賃住房改造費(fèi)用補(bǔ)貼與針對(duì)改造費(fèi)用的政策性金融融資工具的提供等，降低租客租金負(fù)擔(dān)的租金低廉化補(bǔ)貼也是通過(guò)向出租方發(fā)放而間接實(shí)行的。另外，針對(duì)實(shí)物補(bǔ)貼設(shè)置了一戶(hù)改造財(cái)政補(bǔ)貼的最高補(bǔ)貼金額上限，補(bǔ)貼金額上限的設(shè)置依據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)改造成本收益率，確保機(jī)構(gòu)可以在補(bǔ)貼下獲得一定的投資回報(bào)，旨在提高財(cái)政補(bǔ)貼的效率。日本政府內(nèi)部認(rèn)為：“對(duì)于民間租賃住宅的租賃方直接進(jìn)行租金補(bǔ)貼，在是否會(huì)帶來(lái)租賃住宅品質(zhì)的提高上存在疑問(wèn)，是否僅僅給財(cái)政帶來(lái)沒(méi)有限制的負(fù)擔(dān)，等等，政策導(dǎo)入效果存在很多疑問(wèn)，需要更加慎重的研討?！庇纱丝梢钥闯鲐?cái)政補(bǔ)貼聚焦實(shí)物補(bǔ)貼背后的理由主要是為了存量租賃住宅品質(zhì)的提升，以及確保財(cái)政補(bǔ)貼可以形成確定的實(shí)物投資。

三、結(jié)論與啟示

2017年日本修訂并進(jìn)一步強(qiáng)化了《住宅安全網(wǎng)法》，構(gòu)建了利用民間存量租賃住宅保障更加多元化的居住弱勢(shì)人群的政策框架。這一轉(zhuǎn)變意味著市場(chǎng)與社會(huì)力量在日本住房保障領(lǐng)域?qū)l(fā)揮更加重要的作用，形成政府與市場(chǎng)共同參與住房保障的格局。在住房總量整體供給充足、人口負(fù)增長(zhǎng)與高齡少子化趨勢(shì)明顯、居住困難人群增加、財(cái)政約束愈發(fā)明顯等復(fù)雜背景下，日本住房保障政策引入市場(chǎng)化力量與社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的參與，可以在公營(yíng)住宅供給規(guī)?？s小的背景下，實(shí)現(xiàn)保障人群范圍靈活擴(kuò)大的效果。目前新住宅安全網(wǎng)住宅籌集數(shù)量超出原本預(yù)期，日本住宅安全網(wǎng)政策的制度設(shè)計(jì)值得我國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒。

從日本住宅安全網(wǎng)制度的發(fā)展，本文獲得如下啟示：

從制度的可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，由于保障性租賃住房政策需要借助市場(chǎng)化力量實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，作為一種長(zhǎng)期性的制度安排，參與其中的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的可贏利性是支撐制度可持續(xù)發(fā)展的基本保障。在政策設(shè)計(jì)中需要更加重視培育市場(chǎng)化力量。以日本為例：在確保建筑安全的前提下適當(dāng)放寬納入安全網(wǎng)住宅管理的租賃住房的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，降低了改造和建筑成本；企業(yè)使用財(cái)政補(bǔ)貼改造房屋后可以市場(chǎng)化租金對(duì)外出租，但限制其作為保障性租賃住房對(duì)外出租的最低年限。這些制度設(shè)計(jì)有利于提高社會(huì)化資本參與保障性租賃住房運(yùn)營(yíng)的贏利，增強(qiáng)其參與積極性。

從制度實(shí)施實(shí)際效果來(lái)看，社會(huì)化非營(yíng)利性組織的參與有助于優(yōu)化政策的實(shí)際保障效果。市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)天然有著追逐利潤(rùn)最大化的屬性，僅依賴(lài)市場(chǎng)化力量難以實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，若不引入非營(yíng)利性組織參與，會(huì)增加政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管壓力。社會(huì)化非營(yíng)利組織的參與，一方面可以參與住房保障中部分不適合市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)參與的環(huán)節(jié)與部分業(yè)務(wù)，另一方面能夠起到適當(dāng)監(jiān)督市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的作用，有助于優(yōu)化政策的實(shí)際保障效果。

注釋

①1950年代起陸續(xù)出臺(tái)的《住宅金融公庫(kù)法》、《公營(yíng)住宅法》與《住宅公團(tuán)法》形成了日本住宅政策的三大支柱，這三個(gè)政策共同構(gòu)建了日本戰(zhàn)后政府直接干預(yù)住宅市場(chǎng)的政策框架。

②《住宅安全網(wǎng)法》即《住宅確保要配慮者に対する賃貸住宅の供給の促進(jìn)に関する法律》，簡(jiǎn)稱(chēng)《住宅セーフティーネット法》，2007年7月公布， 2019年12月最新修訂。

③統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至2022年4月30號(hào)，資料來(lái)源：日本國(guó)土交通省，https://www.mlit.go.jp/common/001465951.pdf。

④低收入者為收入25%分位線以下者，具體為政令月收入在158000日元以下者。政令月收入是指家庭年綜合所得金額扣除撫養(yǎng)費(fèi)、特殊扣除額等后的月平均金額。