朱 奎

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

2021年4月29日，全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》），該法是我國第一部直接以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律，也是一部全面指導(dǎo)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的法律?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺是實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的有力舉措，也是推進(jìn)法治社會、法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)工程?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》將黨的新發(fā)展理念和國家治理的宏觀布局明確為具體的法律措施和規(guī)范支持，以法治的形式為鄉(xiāng)村振興提供保障。從內(nèi)容上看，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對鄉(xiāng)村社會多方聯(lián)動參與社會治理有明顯的期待，在制度設(shè)計上為社會力量有效參與基層秩序和鄉(xiāng)村善治格局提供了渠道和路徑。例如以軟法和硬法兼顧的手段使法律規(guī)范在鄉(xiāng)村治理場域中發(fā)揮協(xié)同效益；通過確立市、縣、鄉(xiāng)等各級政府落實(shí)鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任，賦予政府實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的權(quán)力、職責(zé)；以村民自治為核心建構(gòu)村民合法有序開展基層自治活動，行使自治權(quán)力的主體地位和多樣路徑。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定要發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。該法同時也對村規(guī)民約的具體內(nèi)涵作出明確，具體表現(xiàn)在倡導(dǎo)文明行為、弘揚(yáng)善良風(fēng)俗、以及繁榮鄉(xiāng)村社會文化等方面。但是，作為軟法性質(zhì)的規(guī)劃性立法，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等都是具有倡導(dǎo)性的法律法規(guī)和政策文件，缺少相對應(yīng)的激勵措施、制裁手段及責(zé)任規(guī)范。同時，由于目前立法的總體趨勢缺乏對基層自治內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的回應(yīng)，導(dǎo)致自治活動的開展缺乏自主性、自覺性，使得村莊發(fā)展喪失動能，陷入自治內(nèi)卷化的僵局。在農(nóng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生變化、村民行動漸趨理性化以及村莊共同體遭到瓦解的現(xiàn)實(shí)狀況下，村莊治權(quán)明顯呈現(xiàn)弱化的特征和趨勢，而治權(quán)的弱化使村莊無法及時有效地面對和解決村莊秩序生成和發(fā)展中的問題，村莊在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展上無法獲得充足的動力。如何科學(xué)、合法地賦予村莊開展自治的權(quán)力和資源，促使村莊具有自主自覺發(fā)展的動力，促使村規(guī)民約等村民自治的權(quán)益得到切實(shí)保障，并更好地融入法治建設(shè)的宏觀背景之中，這些都是在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中應(yīng)當(dāng)警惕和重視的問題。

二、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對村規(guī)民約的作用規(guī)定

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要解決農(nóng)業(yè)安全、生態(tài)安全和文化傳承三大任務(wù)[1]。對于文化傳承問題，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確提出村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村文化重要組成部分所具有的獨(dú)特優(yōu)勢，因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，實(shí)現(xiàn)治理有效和文化發(fā)展的目標(biāo)引領(lǐng)下，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用。另外，村規(guī)民約作為村民自律性的社會規(guī)范，既是在憲法之基層群眾自治制度基礎(chǔ)上開展自治活動的措施，也是共建共治共享所提倡的重要社會治理方式。村民根據(jù)村莊歷史習(xí)俗、生活實(shí)際和共同意愿，在自愿協(xié)商性質(zhì)下開展自律性的群眾性、自治性活動，從而發(fā)揮村規(guī)民約對促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的積極作用。

（一）發(fā)揮社會治理作用

村規(guī)民約是基層社會實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我約束的重要方式?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理理念和自治、法治、德治相結(jié)合的社會治理體系的構(gòu)建表現(xiàn)為各級政府和社會主體能夠合法有序地參與到社會治理中，形成互動式、協(xié)商性、多樣性的社會治理體系。村規(guī)民約的內(nèi)容及其規(guī)范效益是推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)國家治理效能提升的重要載體，將基層社會內(nèi)部的倡導(dǎo)和約束規(guī)范與國家發(fā)展的戰(zhàn)略相契合，實(shí)現(xiàn)村莊的自覺發(fā)展[2]?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》在“組織建設(shè)”章節(jié)中的規(guī)定就是對實(shí)現(xiàn)這一作用具體而詳細(xì)的規(guī)范。

（二）體現(xiàn)基層自治價值

村規(guī)民約作為村民在自愿基礎(chǔ)上的自律性社會規(guī)范，是基層自治的重要體現(xiàn)，也是村民意愿表達(dá)的重要方式。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》將堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的原則之一。村規(guī)民約的產(chǎn)生一般是整合歷史傳統(tǒng)發(fā)展中的習(xí)俗文化、社區(qū)道德共識等規(guī)范資源，或者是村民由于生產(chǎn)和生活需求進(jìn)行的自由協(xié)商結(jié)果。從鄉(xiāng)村社會村規(guī)民約的本質(zhì)上講，作為自律性的社會規(guī)范，體現(xiàn)為共同體內(nèi)部成員在自治權(quán)的內(nèi)涵中基于生活需要或道德共識開展的協(xié)商性治理活動。

（三）傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

傳統(tǒng)文化滋養(yǎng)的善良風(fēng)俗以及道德觀念在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著觀念塑造、行為指引作用。村規(guī)民約是對歷史習(xí)俗、善良風(fēng)俗以及村民行動共識的總結(jié)與規(guī)范，在豫東N鎮(zhèn)的調(diào)研中，村規(guī)民約的內(nèi)容顯示出較強(qiáng)的傳統(tǒng)文化的禮俗色彩，具有明顯的道德教育和價值觀塑造傾向。一些禮俗性的村規(guī)民約，如村民禮俗交往、村莊風(fēng)氣營造等在村規(guī)民約中占據(jù)重要地位?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確提出堅(jiān)持社會主義核心價值觀的引領(lǐng)作用，弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，而這些要求在鄉(xiāng)村社會村規(guī)民約的具體規(guī)定中都能尋找到蹤跡。

三、村規(guī)民約實(shí)踐中的困境表現(xiàn)及原因分析

改革開放以來建立的基層群眾自治制度，不僅承接了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會相對獨(dú)立的歷史底蘊(yùn)帶來的治理基礎(chǔ)，而且在憲法基礎(chǔ)上確立了國家治理在農(nóng)村基層社會的原則安排。不同于對村規(guī)民約文本內(nèi)容合法性的審查和村規(guī)民約制定及形成程序的討論，筆者嘗試以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等法律法規(guī)所描繪的治理藍(lán)圖為依托，對鄉(xiāng)村社會村規(guī)民約在實(shí)踐意義上的現(xiàn)實(shí)效用和功能發(fā)揮作出檢視與分析。筆者于2021年5月在豫東N鎮(zhèn)對5個村莊開展了為期1個月的村規(guī)民約專題調(diào)查，同時對豫東X縣進(jìn)行了走訪調(diào)研，在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上分析由于法律規(guī)范上的軟法性質(zhì)和村莊治權(quán)弱化帶來的影響，以及村規(guī)民約實(shí)踐中出現(xiàn)的困境及困境的成因。

（一）村規(guī)民約在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境

鄉(xiāng)村振興要求持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)，提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，倡導(dǎo)科學(xué)文明生活，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。在村民自治實(shí)踐上更是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中的獨(dú)特作用，弘揚(yáng)公序良俗。但是在田野調(diào)查中仍然發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約在實(shí)踐中存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，這種困境主要是基于村規(guī)民約的規(guī)范本身，以及實(shí)現(xiàn)規(guī)范的最終效果而產(chǎn)生的。

1.倡導(dǎo)性規(guī)約激勵作用有限

倡導(dǎo)性規(guī)約是指具有政治教化、文明風(fēng)俗和道德價值觀塑造作用的村規(guī)民約。例如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中規(guī)定的普及科學(xué)知識，推進(jìn)移風(fēng)易俗，破除大操大辦、鋪張浪費(fèi)等陳規(guī)陋習(xí)等內(nèi)容，具有明顯的倡導(dǎo)性。這部分村規(guī)民約大多數(shù)都缺乏相應(yīng)的激勵措施，缺乏有力的機(jī)制調(diào)動人們的積極性[3]。但是，也有一些經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)實(shí)施了激勵措施，取得了良好的效果。例如，豫東N鎮(zhèn)D村在推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中推出了“積分制”的“愛心超市”制度，村民通過踐行文明風(fēng)尚獲取積分，積分可以在“愛心超市”兌換生活用品或紀(jì)念物品。這種激勵就是具有特殊、個別意義的措施。但是由于缺乏相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)和政策支持，N鎮(zhèn)中經(jīng)濟(jì)薄弱、人口原子化程度較低的村莊就無法實(shí)施類似的激勵措施。例如，N鎮(zhèn)S村在葬儀規(guī)格上的反浪費(fèi)規(guī)約，制定后一直沒有得到落實(shí)，原因不在于內(nèi)容不合理，而在于這種倡導(dǎo)性規(guī)范缺乏有效的激勵措施，無法調(diào)動村民的積極性。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》雖在立法上規(guī)定了金融和財政上的補(bǔ)貼與扶持政策，但是僅僅依靠公共產(chǎn)品供給和財政轉(zhuǎn)移支付帶來的外部推動力還無法在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部建立有效的激勵措施。村莊在協(xié)商民主框架下達(dá)成的具有倡導(dǎo)性內(nèi)容的行為規(guī)范，由于沒有配套的激勵機(jī)制與資源規(guī)制，往往無法達(dá)到預(yù)期效應(yīng)，最終促使村民喪失對規(guī)約的信任。

2.規(guī)范性規(guī)約懲處機(jī)制缺失

規(guī)范性的村規(guī)民約主要是指以具體的行為指引和帶有明顯的評價及處罰內(nèi)容的村民規(guī)約。例如，N鎮(zhèn)G村村規(guī)民約中規(guī)定的“本村女子外嫁隨禮不超過200元”“贍養(yǎng)老人以共同居住為主”“村民自建房屋排水一律在房屋右側(cè)，以免生事”“相鄰?fù)恋剡吔缫源寮w標(biāo)記物為準(zhǔn)，不得挪動”等內(nèi)容，就屬于規(guī)范性村規(guī)民約，帶有明顯的行為指引和道德評判色彩。村規(guī)民約內(nèi)容當(dāng)中的處罰性規(guī)定，既有經(jīng)濟(jì)利益上的，又有生活意義上的。也即是說，這種處罰性規(guī)定的表現(xiàn)形式是多種多樣的，可以是經(jīng)濟(jì)罰款，也可以是對村民行為的限制，甚至是給予違反規(guī)約的村民以情理和道德上的否認(rèn)。

處罰是體現(xiàn)責(zé)任的主要方式，也是落實(shí)規(guī)約內(nèi)容的重要方法措施，由于目前立法沒有明確村規(guī)民約相應(yīng)的處罰權(quán)限和合理范圍，所以村規(guī)民約在規(guī)定處罰或制裁措施時往往無法可依，無法有效把握尺度，這也是村莊落實(shí)村規(guī)民約的重要風(fēng)險之一。這種風(fēng)險表現(xiàn)為村規(guī)民約中關(guān)于處罰的規(guī)定一旦與國家制定法不一致或者相違背，則可能面臨嚴(yán)重的后果，輕則造成規(guī)約失去實(shí)效，重則導(dǎo)致制定主體或執(zhí)行主體觸犯法律強(qiáng)制性規(guī)定。但是規(guī)約中處罰和制裁內(nèi)容是作為村規(guī)民約落實(shí)和約束力保障的一個重要措施。而立法的缺失導(dǎo)致懲處機(jī)制無法可依，也給村組干部濫用職權(quán)或不主動作為留下了空間。

3.規(guī)約長期效益發(fā)揮不足

規(guī)約長期效益發(fā)揮不足是指村規(guī)民約制定以后由于缺乏執(zhí)行主體，或者執(zhí)行者無力執(zhí)行規(guī)約內(nèi)容等導(dǎo)致規(guī)約制定后不能長期發(fā)揮治理效益。根據(jù)在豫東X縣開展的村規(guī)民約田野調(diào)查，該縣2019年號召全縣所有行政村都要制訂村規(guī)民約，但是在2021年這些村規(guī)民約隨著村組干部的改選或運(yùn)動式治理浪潮的減退而逐漸被忽視。這種現(xiàn)象廣泛存在于行政體系運(yùn)動式治理活動中，因?yàn)槿狈χ饔^意愿和現(xiàn)實(shí)需求，這些規(guī)約大都內(nèi)容抽象，缺少具體、明確的權(quán)利義務(wù)和執(zhí)行機(jī)制，難以發(fā)揮長期效益。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約在制定后不能被長期適用的后果是村民信任的消減和心理上的疏遠(yuǎn)。村規(guī)民約長期性效益得不到充分發(fā)揮，主要原因在于規(guī)約本身和落實(shí)規(guī)約機(jī)制與資源兩個方面。首先，某些規(guī)約帶有明顯的偏離本土習(xí)慣認(rèn)同，違背客觀環(huán)境的色彩，無法得到村民的認(rèn)可和擁護(hù)。其次，一旦出現(xiàn)村組干部改選或新的運(yùn)動式治理活動，執(zhí)行村規(guī)民約就喪失了自覺動力，從而使得村規(guī)民約在建立后不能得到有效落實(shí)，在落實(shí)中也不能形成長期性的規(guī)范效益。

（二）村規(guī)民約實(shí)施困境的原因分析

1.軟法效應(yīng)：激勵及懲處機(jī)制的失范

軟法作為公共治理興起后所依托的重要規(guī)則資源，不僅契合了國家在社會公共治理上的基本理念，而且起到了對強(qiáng)制性權(quán)力的監(jiān)督和規(guī)范作用。同時，軟法對于社會自治發(fā)展的重要作用還體現(xiàn)在對于公民主體意識的重視和培養(yǎng)上，這種個人主義的意識與現(xiàn)代法治國家倡導(dǎo)的個人權(quán)益本位高度契合。軟法效應(yīng)是指在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中僅僅依靠倡導(dǎo)性、協(xié)商性的法律規(guī)范形成的體制機(jī)制，具有積極和消極兩個方面的后果。從積極方面看，軟法的空間性和靈活性特征賦予治理機(jī)制包容與開放的品格，更能保障主體權(quán)益；從消極方面看，易造成對法治的誤讀，將靈活性理解為隨意性，造成彈性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行的后果，最終難以達(dá)到法律預(yù)期的效果。從目前的立法來看，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等對于村規(guī)民約的落實(shí)，制定主體可以實(shí)施的激勵和懲處權(quán)限及措施缺乏明確規(guī)定，沒有從權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任的視角進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建。尤其是在中西部地區(qū)，村組干部的管理活動呈現(xiàn)出高度依賴政府管理的特征，部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人口流失嚴(yán)重的村莊，由于缺乏主動發(fā)展的能力和權(quán)利依據(jù)，無法將法律規(guī)范作為實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展的動力和資源[4]。

基層自治權(quán)需要在立法上明確其邊界與底線，建立相應(yīng)的激勵和懲處措施協(xié)同推動基層自治有序開展。村規(guī)民約積極作用的發(fā)揮必須與國家法律法規(guī)形成良性互動，不僅體現(xiàn)在規(guī)約的文本內(nèi)容上，同時還要在鄉(xiāng)村振興的具體要求中，在法律制度的支持和維護(hù)下，實(shí)現(xiàn)倡導(dǎo)和約束的有效性[5]。從村規(guī)民約等具有基層自治權(quán)內(nèi)涵的自律性規(guī)范與法律規(guī)范的結(jié)合上來看，必須使村規(guī)民約等依照法律規(guī)范內(nèi)容的基本要求行事，符合法治建設(shè)的精神與原則。而在立法中缺乏落實(shí)基層自治的激勵和懲處措施的具體規(guī)范，則會導(dǎo)致村規(guī)民約無法與法律規(guī)范良性銜接，村民自治也會受到各種因素的制約而消減其效益。

在豫東N鎮(zhèn)的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，懲處機(jī)制無法建立的原因還包括由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理體系變革帶來的社會環(huán)境變遷。例如：由于村民生活逐漸向村莊外部延伸，村民共同體意識消減，以及村莊公共輿論空間的退化，村莊無法提供有效的公共產(chǎn)品供給，也滿足不了村民的利益期待。村民之間合作關(guān)系也逐漸被經(jīng)濟(jì)利益取代，“面子”“習(xí)俗”等村莊共同體長期的生活期待被外向性的村民經(jīng)濟(jì)收益所沖擊。這些因素都導(dǎo)致具有明顯約束力的規(guī)約在落實(shí)中也少了可依托的資源。另一方面，法律作為行為底線對于基層自治的界限沒有充分回應(yīng)，基層自治擁有的空間還得不到法律規(guī)范上充分明確的保障，這也是造成懲處機(jī)制缺失的重要原因之一。

2.治權(quán)弱化：村莊自覺發(fā)展動能缺失

村莊治權(quán)是鄉(xiāng)村振興研究的核心問題。治權(quán)用以表示政府或某些行政、司法和其他機(jī)關(guān)在自己職責(zé)范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定或權(quán)力結(jié)構(gòu)約束中所享有的治理權(quán)力和治理能力。村莊治權(quán)就是村莊自治機(jī)構(gòu)在法律規(guī)定和國家制度安排中所享有的權(quán)力類型與權(quán)威，以及達(dá)成治理目標(biāo)和完成治理任務(wù)的能力。我國目前村規(guī)民約實(shí)踐中治權(quán)的弱化表現(xiàn)為在鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約制定主體在落實(shí)村規(guī)民約過程中缺乏權(quán)威、主動性和執(zhí)行力，在維護(hù)村規(guī)民約權(quán)威和完整性上能夠調(diào)動的資源有限，無法積極推動實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會治理效果。因此，有學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約的有效實(shí)現(xiàn)，往往不在于是否能得到村民的廣泛認(rèn)同，而在于村莊權(quán)威是否具有懲治手段，以及這種手段實(shí)現(xiàn)的可能性[6]。

治權(quán)弱化是當(dāng)下鄉(xiāng)村社會政權(quán)機(jī)構(gòu)尤其是村民自治發(fā)展中存在的困境之一。以村民自治機(jī)構(gòu)為例，稅費(fèi)改革以后國家直接面對農(nóng)民的機(jī)會相對減少，農(nóng)民以付出為特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)基本不復(fù)存在。因此作為“村民—國家”之間橋梁的基層自治組織逐步喪失了對于村民的有效制裁和管理手段。從另一種意義上講，在依法治國的現(xiàn)代化國家治理體系背景下，農(nóng)村基層自治逐步由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。因此，村干部在當(dāng)下也并不具備韋伯所稱的以超凡個人魅力和品質(zhì)為核心的卡利斯瑪魅力[7]。換句話說，在法治日益健全的新時期，村民并不認(rèn)為村干部具有更多的權(quán)威和制度信任，而與其是平等的法律主體。由于村莊治權(quán)的喪失導(dǎo)致村莊內(nèi)生規(guī)范不能及時有效發(fā)揮作用，村莊機(jī)制無法有效約束村民行為，致使村莊矛盾無法得到及時解決，村莊發(fā)展的自覺動力明顯不足。

四、村規(guī)民約落實(shí)機(jī)制的核心問題：基于村莊治權(quán)的視角

村莊治權(quán)的合法、有效賦予是提升基層自治組織主動性和行動效能的關(guān)鍵和核心[8]。有效、合法的治權(quán)在于調(diào)動自治主體的自覺性以及開展治理活動的有效性，在法治建設(shè)背景下，基層自治組織自治行為的合法化應(yīng)當(dāng)是以法律強(qiáng)制性規(guī)范為底線，而非法律家長主義立場下對基層自治進(jìn)行類型上限縮。換句話說，要想發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中的積極作用，就必須依據(jù)法律制度建構(gòu)賦予村莊充分治權(quán)，就要在鄉(xiāng)村振興的總體要求下，基于法治鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求，對鄉(xiāng)村治權(quán)的內(nèi)涵和邊界、基層自治法律規(guī)范的特征等進(jìn)行分析論證。

（一）鄉(xiāng)村振興中村莊治權(quán)的具體內(nèi)涵

治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障[9]。我國古代鄉(xiāng)村治理中，各種宗族組織和社會主體作為鄉(xiāng)村社會治理的載體，掌握著所屬領(lǐng)域內(nèi)的治理權(quán)力。例如明朝歷史上的申明亭制度就是國家治權(quán)在基層社會的滲透，國家在立法和資源供給上賦予鄉(xiāng)村宗族組織和社會主體參與基層治理的權(quán)力、資源與路徑。在禮法共治、德刑并用的治理思路上，社會通過社會組織和特定的社會主體進(jìn)行有效地自治，維持鄉(xiāng)村秩序，建構(gòu)完整的治理體系[10]。

基層治權(quán)包含權(quán)力與資源兩個方面的內(nèi)容。一方面，基層自治要立足于憲法規(guī)范上的自治權(quán)，以及法律法規(guī)和實(shí)踐意義上的自治體系所賦予的自我管理、自我服務(wù)、自我教育的權(quán)力內(nèi)容，開展自治活動。對于村規(guī)民約而言，這種權(quán)力即是在憲法意義上的自治范疇內(nèi)，通過在共同體內(nèi)部以協(xié)商方式達(dá)成具有共識意義的自律性規(guī)范，并能夠在不違背法律底線和法治精神的前提下有效落實(shí)規(guī)約內(nèi)容的權(quán)力。村規(guī)民約作為基層自治的重要體現(xiàn)，本質(zhì)上是自治權(quán)的實(shí)踐，是村民自治推動的社會治理活動，因此，落實(shí)村規(guī)民約的權(quán)力即是在憲法基準(zhǔn)上的自治權(quán)力。另一方面，村民自治必須擁有能夠有效調(diào)動的資源，這種資源并非完全經(jīng)濟(jì)性的，有可能是道德性的，比如村莊道德共識。還有可能是輿論性的，比如村莊公共輿論空間的建立等。所以，在財政轉(zhuǎn)移支付和金融政策幫扶的同時也要認(rèn)識到除了經(jīng)濟(jì)幫扶以外，在鄉(xiāng)村社會中存在的道德資源和公共空間對治理活動有重大影響。

治權(quán)賦能的核心在于推動主體的自覺性和行為的有效性。通過法律法規(guī)或政策指引賦予基層自治主體或其他社會主體充分的治權(quán)，更重要的是在有效性實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上激發(fā)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性主體的發(fā)展動力。目前我國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展顯示出過分依賴政府扶持和政策引導(dǎo)的特征，鄉(xiāng)村自身缺乏自覺發(fā)展的動力和資源，因此，新時期的鄉(xiāng)村自治應(yīng)當(dāng)是積極的村治[11]。這種積極的村治核心在于村莊具有治理及發(fā)展的主動性、自覺性，而這一功效的實(shí)現(xiàn)必須在賦予村莊治權(quán)和財政政策幫扶等多方面的綜合措施中實(shí)現(xiàn)。

（二）基層自治法律規(guī)范的底線思維

基層自治的核心在于自治，自治的核心在于對主體意志的尊重。作為具有憲法規(guī)范的國家基本制度規(guī)范，當(dāng)前的村民自治不僅承接了我國歷史傳統(tǒng)中“鄉(xiāng)村—城市”二元治理文化，在法治社會建設(shè)進(jìn)程中，更以多層面的國家立法對村民自治的權(quán)力屬性、開展內(nèi)容和實(shí)施路徑進(jìn)行了建構(gòu)和規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治享有政治管理和社會生活方面多種自治性的自決權(quán)力，國家在基層自治的制度安排下逐步放棄了對鄉(xiāng)村社會的全面管控，擺脫了行政傳導(dǎo)性治理模式對于鄉(xiāng)村發(fā)展的束縛。在新時期鄉(xiāng)村振興和法治鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展藍(lán)圖下，村規(guī)民約的積極作用得到了高度評價。因此，村規(guī)民約的合法性來源即是在憲法意義上的自治權(quán)實(shí)踐和鄉(xiāng)村振興中對農(nóng)民權(quán)益的重視。

基于憲法規(guī)范以及保障農(nóng)民權(quán)益的原則，基層自治立法應(yīng)當(dāng)尊重自治的原則，堅(jiān)守法律底線思維。自治權(quán)本身即是一種自決權(quán)，這種權(quán)力基于共同體內(nèi)部成員自由意志的表達(dá)和協(xié)商性路徑的實(shí)現(xiàn)。對于基層自治的立法，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以法律的強(qiáng)制性規(guī)范為底線。具體而言則是指自治活動必須在法律法規(guī)所表明的禁止性事項(xiàng)以外開展自治活動，法律應(yīng)當(dāng)保障自治權(quán)的真實(shí)性和充分性，不能以法律所明確列舉的形式規(guī)范自治權(quán)的內(nèi)容和路徑，而應(yīng)當(dāng)以“法無禁止即可為”的思路進(jìn)行有關(guān)基層自治及其規(guī)約制定。從法理上講這也是與法律的自由價值、個人本位相契合的。基于上述分析，有關(guān)村規(guī)民約的合法性審查也應(yīng)當(dāng)是以堅(jiān)持法律底線為思路，尊重共同體成員合法的處罰權(quán)益。

五、鄉(xiāng)村振興視野下完善村規(guī)民約落實(shí)機(jī)制的對策與建議

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化包含對鄉(xiāng)村發(fā)展提升與治理效能強(qiáng)化的期許。鄉(xiāng)村振興也是文化的振興，村規(guī)民約在傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化上具有凝聚人心的獨(dú)特優(yōu)勢和教化群眾的積極作用。作為公共文化和社會治理的組成部分，村規(guī)民約的制定和實(shí)施，體現(xiàn)著將道德觀念融入社會治理和行為規(guī)范的有效路徑，也顯示出我國基層自治的制度深化和協(xié)商民主的發(fā)展，對于保障村民合法權(quán)益，激發(fā)村莊發(fā)展動能，提升鄉(xiāng)村治理水平具有重要意義。在以治權(quán)賦能為基準(zhǔn)對村規(guī)民約落實(shí)機(jī)制的研究中，特別關(guān)注的問題是法律規(guī)范對村莊自治的尊重和保障，道德激勵約束機(jī)制的建立以及村莊內(nèi)部公共空間的形成和治理資源的整合。鑒于此，提升村規(guī)民約的治理效能可以從以下幾方面進(jìn)行思考。

（一）明確基層自治立法的底線性理念

鄉(xiāng)村振興，法治是保障。建設(shè)法治鄉(xiāng)村必須強(qiáng)調(diào)依法行事的觀念和準(zhǔn)則，保障農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)法律權(quán)威。村民自治是具有憲法基礎(chǔ)的國家制度安排，增強(qiáng)村民自治的合法性就是促使村民自治不得違背法律的基本規(guī)范，嚴(yán)守法治底線。村規(guī)民約是基層自治權(quán)的落實(shí)，是村民在共同體內(nèi)部開展自我管理教育服務(wù)的自治性活動。增強(qiáng)村規(guī)民約的合法性就是將村規(guī)民約納入法治化軌道，嚴(yán)格剔除違反法律法規(guī)以及與法治建設(shè)要求或法治精神相背離的內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能提升的關(guān)鍵即是以法律規(guī)范的制度性保障村民自治的真實(shí)性、基層治理的有效性和村莊發(fā)展的主動性。這就要求以保障村民權(quán)利為目標(biāo)，在村規(guī)民約的規(guī)定中要切實(shí)維護(hù)村民合法權(quán)益，而法律的制定和落實(shí)也要尊重村民的自治權(quán)利[12]。

（二）推動德治體系合理融入法治建設(shè)

將道德情理、社區(qū)習(xí)俗等內(nèi)容融入法治體系建設(shè)之中，在法律法規(guī)層面形成行為倡導(dǎo)，建立有效的道德激勵約束機(jī)制是提升鄉(xiāng)村德治水平的重要內(nèi)容。全面依法治國，建設(shè)法治鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)要求所有社會主體必須遵循法治精神，堅(jiān)守法律底線[13]。而我國農(nóng)村當(dāng)下的社會環(huán)境決定了構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系必須強(qiáng)化道德教化的社會治理作用，在法律層面將社會主義道德風(fēng)尚、傳統(tǒng)文化中的善良風(fēng)俗、國家治理的發(fā)展理念等進(jìn)行有效規(guī)范，將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)。同時，建立道德激勵約束機(jī)制，繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化，利用好鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)上的重要作用。具體而言就是增強(qiáng)鄉(xiāng)村文化生態(tài)健康發(fā)展的活力，增加針對鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，在村規(guī)民約中廣泛確立引導(dǎo)群眾向上向善、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化和符合社會主義新風(fēng)尚的規(guī)范，在多樣化的群眾文化活動中弘揚(yáng)道德風(fēng)尚，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的規(guī)范價值。

（三）建立有效合法的激勵及懲處機(jī)制

激勵與懲處機(jī)制的建立是強(qiáng)化鄉(xiāng)村治權(quán)的核心舉措，也是激發(fā)村莊主體推動鄉(xiāng)村發(fā)展積極性的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須激發(fā)鄉(xiāng)村社會主體主動參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的積極性，將國家戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為基層治理權(quán)力，進(jìn)而有效提升基層社會治理效能[14]。村規(guī)民約作為傳承優(yōu)秀文化，體現(xiàn)基層自治內(nèi)容，發(fā)揮社會治理價值的重要載體，其規(guī)范內(nèi)容的落實(shí)與治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須具有符合法律規(guī)范基本要求的激勵及懲處機(jī)制的配合。從調(diào)研情況看，目前村規(guī)民約中具有道德價值觀和社會新風(fēng)尚教育內(nèi)容的條款普遍缺乏激勵措施，無法調(diào)動群眾積極性。由于村莊資源有限，經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償很難實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)注意非經(jīng)濟(jì)性的村莊公共空間的形成，以及注重村莊內(nèi)部自律機(jī)制對村民行為的影響。對于違反村規(guī)民約所進(jìn)行懲處的不足則需要在法律上尊重村民自治權(quán)力和村莊治理共識，在不違反法律規(guī)定的情況下，發(fā)揮村莊軟約束機(jī)制對于村民的懲處效用，例如運(yùn)用村莊道德評判、情理標(biāo)準(zhǔn)等，共同推動村規(guī)民約的落實(shí)。

六、討論與結(jié)語

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》作為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本法，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施明確實(shí)施原則，謀劃具體措施，提供法治保障。村規(guī)民約作為自治活動的重要部分，發(fā)揮著傳承傳統(tǒng)文化、培育社會風(fēng)尚以及提升基層治理效能等方面的積極作用。伴隨著村莊治權(quán)的弱化以及立法上過多的軟法規(guī)范導(dǎo)致的機(jī)制失衡等因素的影響，村規(guī)民約在實(shí)踐中往往不能對倡導(dǎo)的社會風(fēng)俗和文明行為建立有效的激勵機(jī)制，對于違反村規(guī)民約的行為則因?yàn)槿狈τ行У膽吞帣C(jī)制和治理資源，使村規(guī)民約權(quán)威難以樹立，最終導(dǎo)致其長期性效益無法實(shí)現(xiàn)。村規(guī)民約積極作用的實(shí)現(xiàn)與村民自治的發(fā)展相向而行，只有村民自治主體在實(shí)踐中擁有充分治權(quán)，其積極作用的實(shí)現(xiàn)才能得到切實(shí)有效地保障。而賦予村莊治權(quán)的核心在于權(quán)力與資源兩個方面，明確法律規(guī)范對自治意志的尊重，推動村規(guī)民約中的德治內(nèi)容更好地融入法治建設(shè)體系之中，以經(jīng)濟(jì)性與生活性相結(jié)合的激勵及懲處機(jī)制，合法有效地促進(jìn)村規(guī)民約的落實(shí)與價值發(fā)揮。因此，實(shí)現(xiàn)好村規(guī)民約的積極作用就要凸顯其自治價值，通過法治化方式賦予其科學(xué)合理的治權(quán)，提升村規(guī)民約的實(shí)踐效能。