林 煜，張曉楠

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810；2.軍事科學(xué)院 軍事醫(yī)學(xué)研究院，北京 100850)

黨的十八大以來，國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)，相繼出臺(tái)多項(xiàng)有力措施，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的進(jìn)一步完善。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商作為其不同于一般解決生態(tài)環(huán)境問題的一項(xiàng)新機(jī)制，在有力推進(jìn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償落實(shí)的同時(shí)，也存在一些問題?？梢哉f，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商機(jī)制是有利于生態(tài)修復(fù)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的的。但由于不同的法律性質(zhì)決定了其不同的要件、適用、救濟(jì)等，因此要真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的作用，需在明確其法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行完善。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的立法現(xiàn)狀

從2015年至2022年我國(guó)相繼出臺(tái)多部文件和法律法規(guī)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步構(gòu)建(1)2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)、2017年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)、2020年的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)至2022年《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》)。?！对圏c(diǎn)方案》創(chuàng)設(shè)了“磋商”可作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那爸贸绦?，?jīng)過多年探索和實(shí)踐，在《管理規(guī)定》中則明確將磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那爸贸绦?，并?duì)磋商程序作了進(jìn)一步規(guī)定，起到了延續(xù)《改革方案》和銜接法律規(guī)則的作用。在法律層面上，《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條(2)《民法典》第一千二百三十四條：違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。第一千二百三十五條：違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：(一)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；(二)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；(三)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；(四)清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；(五)防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。從實(shí)體法上正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《森林法》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。最高人民法院2019年發(fā)布、2020年修正的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商提供了有力的司法保障。目前環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)法律中只有2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百二十二條(3)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百二十二條 固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)給國(guó)家造成重大損失的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府或者其指定的部門、機(jī)構(gòu)組織與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行磋商，要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任；磋商未達(dá)成一致的，可以向人民法院提起訴訟。規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，但也未對(duì)磋商程序等相關(guān)內(nèi)容作更進(jìn)一步的規(guī)定。

在地方實(shí)踐中，目前對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商有一些探索。從2017年至今，陸續(xù)有地方出臺(tái)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的管理辦法，本文對(duì)網(wǎng)上公開的省級(jí)層面的管理辦法進(jìn)行了收集和整理(詳見表1)(4)主要檢索范圍為北大法寶和各省人民政府官方網(wǎng)站。。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相關(guān)的地方規(guī)范性文件

基于目前整理的省級(jí)層面出臺(tái)的相關(guān)辦法，從立法模式來看，主要分為兩種，第一種為在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作辦法中設(shè)專章對(duì)磋商進(jìn)行規(guī)定，如廣東、內(nèi)蒙古；第二種為絕大多數(shù)地方采用的模式，即專門為磋商出臺(tái)地方規(guī)范性文件。文件名稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法”或“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法”(以下簡(jiǎn)稱《磋商辦法》)，且大多數(shù)省份發(fā)布的辦法均為“試行”。所謂試行，指的是為了檢驗(yàn)制定法律法規(guī)等的社會(huì)效果、法律效果等，先將其實(shí)行一段時(shí)間，發(fā)現(xiàn)在實(shí)行過程中可能存在的問題，再根據(jù)實(shí)際情況和實(shí)行效果加以修改，待相對(duì)完善后再正式施行。從各地絕大部分發(fā)布“試行”的模式可以看出，各地在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商這一創(chuàng)新機(jī)制時(shí)采取的是穩(wěn)妥審慎的態(tài)度，以便探索磋商具體流程和應(yīng)對(duì)在實(shí)際操作中遇到的各種問題。

從施行時(shí)間來看，主要有兩種模式：一是發(fā)布即施行(如貴州、江西、湖南等)，發(fā)布時(shí)間與施行時(shí)間同步，說明了當(dāng)?shù)卦谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商方面的決心，發(fā)布即生效給地方政府和企業(yè)等相關(guān)主體給予了權(quán)利、義務(wù)，促進(jìn)磋商機(jī)制的探索。二是發(fā)布后一段時(shí)間施行(如山東、浙江、寧夏、上海等)，發(fā)布時(shí)間與施行時(shí)間的間隔，說明當(dāng)?shù)卦诎l(fā)布相關(guān)辦法后給相關(guān)主體一定時(shí)間了解、接受，以約束其行為。發(fā)布時(shí)間與施行時(shí)間的間隔不能百分百的說明問題，但是不宜過長(zhǎng)，1個(gè)月左右較為適宜，時(shí)間過短沒有間隔的必要，間隔時(shí)間過長(zhǎng)一是在間隔期間可能會(huì)產(chǎn)生一些問題，適用起來產(chǎn)生不必要的麻煩；二是間隔時(shí)間過長(zhǎng)對(duì)于地方規(guī)范性文件而言沒有必要，如若沒有考慮妥當(dāng)，可在準(zhǔn)備充分之際再行發(fā)布。

從有效期的規(guī)定來看，大多數(shù)辦法并未明確規(guī)定其失效時(shí)間，只有山東、陜西、湖南和寧夏明確規(guī)定了《磋商辦法》的有效期，其中山東和湖南規(guī)定有效期為5年，陜西和寧夏則為2年。筆者認(rèn)為，試行辦法可以規(guī)定有效期，但2年的有效期相對(duì)于法律而言太過短暫，因法律本身具有滯后性，在施行過程中適用法律、發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案本身就需要一定的時(shí)間，2年的有效期對(duì)于施行和解決問題都過于短暫，也不利于法律的穩(wěn)定性。并且，法律不同于政策，辦法(試行)實(shí)際上就足以說明這一辦法是在探索和嘗試，有效期的規(guī)定沒有必要。

將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商作為提起訴訟的前置程序，這一重大變化可以說是經(jīng)過六年多的試點(diǎn)改革得出的有益經(jīng)驗(yàn)，其優(yōu)勢(shì)相較于訴訟而言存在時(shí)間周期短、企業(yè)接受度高、生態(tài)修復(fù)目的明確等。但其中對(duì)磋商的規(guī)定仍尚存一些重要的法律問題需要明確，如生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、參與主體、具體程序、協(xié)議的履行等，因此仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商存在的問題

通過對(duì)立法現(xiàn)狀的梳理和對(duì)地方實(shí)踐的考察，目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律構(gòu)建主要存在以下問題。

1.磋商的定義不明確

通過對(duì)各地《磋商辦法》中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的定義這一內(nèi)容進(jìn)行梳理(詳見表2)，發(fā)現(xiàn)其定義仍需進(jìn)一步明晰。

表2 各地辦法關(guān)于“磋商”的規(guī)定

由表2可見，各地《磋商辦法》對(duì)磋商的釋義基本上是在第二條或第三條，符合立法規(guī)范，但有些省份缺失了對(duì)其的界定這不利于磋商的開展。對(duì)“磋商”的定義主要存在以下問題：一是沒有規(guī)定適用前提(如江西和寧夏)，在未規(guī)定適用前提的情況下，無論是賠償權(quán)利人還是賠償義務(wù)人都有可能對(duì)何時(shí)可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商產(chǎn)生疑問。究竟是在預(yù)見生態(tài)環(huán)境損害可能要發(fā)生的情況下？還是生態(tài)環(huán)境損害正在發(fā)生時(shí)？抑或是在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生過后？無論哪種情形，都需要予以明確，適用前提不可或缺，這決定了賠償權(quán)利人是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商還是可以由其他適格主體提起環(huán)境公益訴訟。二是沒有規(guī)定磋商目的(如山東和上海)，磋商的目的是為了達(dá)成一致，達(dá)成一致的成果展現(xiàn)形式是書面賠償協(xié)議還是口頭協(xié)議？這是關(guān)系到磋商結(jié)果如何落實(shí)，何種方式呈現(xiàn)磋商結(jié)果的規(guī)定，在法條中明確規(guī)定磋商是要達(dá)成書面賠償協(xié)議，雙方通過書面賠償協(xié)議的具體內(nèi)容來履行責(zé)任、落實(shí)責(zé)任。三是用“磋商”解釋“磋商”(如山東、福建、廣東、內(nèi)蒙古和浙江等)，這無異于沒有解釋，其他省份則基本上是用“協(xié)商”對(duì)其進(jìn)行釋義。

2.磋商的法律性質(zhì)不明確

縱觀《改革方案》《管理規(guī)定》以及各地《磋商辦法》，都未提及生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)，由于磋商在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的新穎性以及各地方規(guī)定的不同，學(xué)術(shù)界對(duì)磋商法律性質(zhì)的爭(zhēng)議也是層出不窮，主要問題集中在磋商的法律性質(zhì)到底是行政屬性還是民事屬性抑或是二者兼有之。[1]之所以對(duì)磋商的法律性質(zhì)產(chǎn)生分歧的原因有二：第一，磋商主體的公私法交叉(見圖1)。賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人雙方共同構(gòu)成磋商主體，其中賠償權(quán)利人為省政府或是代表其的工作部門(公權(quán))，賠償義務(wù)人為實(shí)施了損害行為的單位或個(gè)人(私權(quán))。第二，提起磋商的準(zhǔn)備工作涉及公權(quán)。如山東《磋商辦法》第五條(啟動(dòng)磋商應(yīng)當(dāng)書面通知法院、檢察院、政府)、第六條(工作部門可以要求政府及相關(guān)部門協(xié)助提供證據(jù)材料)、第七條(工作部門可以指定政府委托鑒定機(jī)構(gòu))等，類似規(guī)定的在其余幾個(gè)省出臺(tái)的《磋商辦法》中也有涉及。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律構(gòu)成

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的定義和法律性質(zhì)

為進(jìn)一步細(xì)化和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制，首先需要對(duì)其定義和法律性質(zhì)這兩個(gè)基本問題進(jìn)行明晰。

1.磋商的定義

各地方對(duì)“磋商”并沒有統(tǒng)一、明確的定義，同時(shí)出現(xiàn)了以“協(xié)商”或“磋商”解釋“磋商”的情形。需要明確的是，協(xié)商與磋商是近義詞而非同義詞。磋商和協(xié)商是一對(duì)近義詞，在詞義上，協(xié)商指的是共同商量以便取得一致意見。磋商可以理解為反復(fù)地協(xié)商，在合同和正式聲明中常用，可以認(rèn)為相較于協(xié)商，磋商更加正式，這一點(diǎn)可以從磋商的回合數(shù)、磋商的主體、磋商的內(nèi)容來認(rèn)定。分析表2各地方規(guī)定會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)“磋商”的定義通常由五個(gè)部分構(gòu)成：①前提條件(生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后)+②主體(賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人)+③內(nèi)容(根據(jù)鑒定評(píng)估報(bào)告、考慮經(jīng)濟(jì)可行性等、就賠償責(zé)任的承擔(dān)方式等具體問題)+④磋商表述(協(xié)商、磋商)+⑤目的(達(dá)成賠償協(xié)議、取得一致)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商可以視為是司法先于立法、實(shí)踐先于理論的表現(xiàn)，因此，在進(jìn)行法律規(guī)定以及法律解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循磋商的本意，審慎用詞。筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商指的是：“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人基于對(duì)損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等工作，與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償具體事宜進(jìn)行互相商討，達(dá)成賠償協(xié)議的活動(dòng)”。

2.磋商的法律性質(zhì)

從目前現(xiàn)有法律規(guī)定來看(5)就磋商主體而言，《民法典》規(guī)定“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”，《若干規(guī)定》規(guī)定“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門”，《管理規(guī)定》明確賠償權(quán)利人為“國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府)。，賠償權(quán)利人主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)，雖然《民法典》規(guī)定了“法律規(guī)定的組織”，但是尚未有明確規(guī)定哪種組織可以作為賠償權(quán)利人。雖然賠償權(quán)利人均為公權(quán)力主體，但是在磋商過程中與賠償義務(wù)人的地位是平等的，磋商過程遵循的也是平等自愿原則，而非一般行政行為所呈現(xiàn)出的“公對(duì)私”。在《若干規(guī)定》中并未明晰“無法磋商”的情形，但根據(jù)各地出臺(tái)的《磋商辦法》，如山東第十八條、江蘇第十條“終止磋商的情形”第二款“賠償義務(wù)人提交答復(fù)意見不同意賠償，或者不同意磋商賠償?shù)摹保瑥囊陨弦?guī)定可見，賠償義務(wù)人有同意磋商或不同意磋商的權(quán)利，由此可見，磋商并非強(qiáng)制性的，這與民事法律行為的自愿原則相吻合。

從磋商結(jié)果來看，《意見》規(guī)定：“磋商達(dá)成一致的，簽署協(xié)議；磋商不成的，及時(shí)提起訴訟?！备鶕?jù)《若干規(guī)定》第一條(6)《若干規(guī)定》第一條：……經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?？梢?，磋商雙方可以達(dá)成一致簽署賠償協(xié)議，也可以不達(dá)成一致，而非絕對(duì)的。磋商達(dá)成一致簽署的賠償協(xié)議其法律性質(zhì)為何？從其簽署的主體看可能會(huì)與行政協(xié)議相類似，那么，賠償協(xié)議到底是否屬于行政協(xié)議呢？(7)在理論研究中，行政契約、行政協(xié)議、行政合同混用，根據(jù)2015年5月《最高法關(guān)于適用行政訴訟法若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用行訴法若干問題的解釋》)第11條的用語(yǔ)為“行政協(xié)議”，為符合我國(guó)法律規(guī)定與司法實(shí)踐，本文不作進(jìn)一步辨析，亦采此說法。所謂行政協(xié)議，根據(jù)吳庚先生[2]提出的綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)將磋商達(dá)成的賠償協(xié)議進(jìn)行一一比對(duì)：第一，協(xié)議的一方是行政機(jī)關(guān)；——符合。第二，協(xié)議的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)一方負(fù)有做成行政處分或高權(quán)的事實(shí)行為的義務(wù)；——不符合，磋商協(xié)議的內(nèi)容并非行政處分也不體現(xiàn)高權(quán)。第三，執(zhí)行法規(guī)規(guī)定原本應(yīng)做成行政處分，而以協(xié)議代替；——不符合，生態(tài)環(huán)境損害行為根據(jù)法律法規(guī)并不一定局限于行政處分，有可能僅涉及民事賠償甚至也有可能涉及刑事責(zé)任。第四，涉及人民公法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系；——不符合，典型的公法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系如稅。征稅者和納稅者享有各自的權(quán)利義務(wù)，且征稅者的權(quán)利依托于公法。而磋商中，盡管賠償權(quán)利人是公權(quán)主體，但是在磋商過程以及達(dá)成磋商協(xié)議時(shí)并未享有如征稅者的公權(quán)力，如強(qiáng)制賠償義務(wù)人達(dá)成協(xié)議的權(quán)力。第五，約定事項(xiàng)中列有顯然偏袒行政機(jī)關(guān)一方的條款的，即行政機(jī)關(guān)享有特權(quán)或優(yōu)勢(shì)之約定。——不符合，磋商中行政機(jī)關(guān)只是作為與賠償義務(wù)人平等的一方當(dāng)事人，在協(xié)議內(nèi)容僅涉及案件基本信息、修復(fù)方案等，并未涉及行政機(jī)關(guān)的特權(quán)或優(yōu)勢(shì)。可以發(fā)現(xiàn)五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中磋商賠償協(xié)議僅符合第一條標(biāo)準(zhǔn)，故其不屬于行政協(xié)議。因此，不能以磋商主體為公權(quán)力機(jī)關(guān)就認(rèn)為磋商屬于行政行為，亦不能以磋商的準(zhǔn)備工作或者是提起磋商是涉及公權(quán)力行為就認(rèn)為其屬于行政行為。實(shí)質(zhì)上，賠償權(quán)利人在進(jìn)行磋商的過程中并未通過公權(quán)對(duì)賠償義務(wù)人施壓或利用職權(quán)強(qiáng)迫賠償義務(wù)人與之達(dá)成賠償協(xié)議。顯然，在磋商中，雙方是平等的主體，這一點(diǎn)在各地的規(guī)定中也可見一斑，如貴州、浙江均明確強(qiáng)調(diào)了“平等協(xié)商”。

根據(jù)《適用行訴法若干問題的解釋》第十一條“行政協(xié)議”指的是“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)內(nèi)，與公民、法人或其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”以及前文所述(根據(jù)吳庚先生關(guān)于行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn))，磋商訂立的協(xié)議并不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)，因此不屬于行政協(xié)議。《合同法》第三條“平等原則”、第四條“合同自由原則”所體現(xiàn)的意思自治原則，在前文所述磋商的平等、自愿性已有體現(xiàn)。因此，賠償權(quán)利人盡管是行政機(jī)關(guān)，但在磋商與否這一點(diǎn)上賠償義務(wù)人享有自愿磋商的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)并未行使公權(quán)力強(qiáng)制賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商?？梢?，磋商雙方在進(jìn)行磋商的時(shí)候是處于平等的地位，二者互不隸屬，簽訂的磋商賠償協(xié)議也遵循的是自愿、平等的原則。故，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)屬民事法律行為。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的法律構(gòu)建

2020年4月和2021年12月，生態(tài)環(huán)境部分別發(fā)布了兩批關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的典型案例(下文簡(jiǎn)稱“典型案例”)。一方面說明，自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)以來磋商機(jī)制在其中的重要性，另一方面也說明了磋商機(jī)制取得的重大成果。現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定、典型案例等在民法框架下從磋商的原則、主體、范圍、程序、救濟(jì)途徑、懲罰措施等六個(gè)方面對(duì)磋商機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建。

1.基本原則

《民法典》明確的民法基本原則(8)《民法典》第四條民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位一律平等。第五條 民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，按照自己的意思設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系。第六條 民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，合理確定各方的權(quán)利和義務(wù)。第七條 民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則，秉持誠(chéng)實(shí)，恪守承諾。第八條 民事主體從事民事活動(dòng)，不得違反法律，不得違背公序良俗。第九條 民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?？梢詺w納為平等、自愿、公平、誠(chéng)信、公序良俗、綠色原則。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商作為一種民事法律行為應(yīng)當(dāng)遵守以上六大基本原則。在各地制定的《磋商辦法》中基本上都對(duì)磋商的基本原則進(jìn)行了規(guī)定，只有山東沒有提及；除江蘇在第四條規(guī)定磋商的基本原則外，其余6省份均在第三條對(duì)磋商的基本原則進(jìn)行了規(guī)定。縱觀各省規(guī)定，基本上涵蓋了民法的六大基本原則，也有一些省份作了不同規(guī)定，如貴州提出的“公開”“高效”“風(fēng)險(xiǎn)最低”、江蘇提出的“尊重當(dāng)事人合法權(quán)利”“依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估結(jié)果與修復(fù)方案”、江西和寧夏提出的“依法依規(guī)”“科學(xué)合理”“客觀公正”“及時(shí)全面”、上海提出的“全過程監(jiān)督”。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商作為民法領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)中的一項(xiàng)新機(jī)制，其首先要遵守的是民法的基本原則，因此在《磋商辦法》中無須再次規(guī)定與民法基本原則相一致的內(nèi)容，且違背了民法基本原則的行為無法成為民事法律行為。其次，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從其自身的特點(diǎn)和設(shè)置這一機(jī)制的目的著手明確基本原則，既要凸顯出磋商的特色又要符合實(shí)際情況。在各地的規(guī)定中，江蘇的規(guī)定(9)江蘇：“依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估結(jié)果與修復(fù)方案”。顯然不是一項(xiàng)基本原則，而是工作遵循?；驹瓌t與具體規(guī)則最大的區(qū)別就在于，原則提供的是指引、是抽象的法律精神，而江蘇這一規(guī)定顯然是磋商的規(guī)則，而非原則。第三，法律基本原則的表述與一般的政策文件不同，應(yīng)該符合法言法語(yǔ)。上海規(guī)定的“全過程監(jiān)督”作為一項(xiàng)基本原則表述欠妥，在法律體系中涉及到監(jiān)督的主要在行政法領(lǐng)域，上海規(guī)定這一原則的原因可能主要在于賠償權(quán)利人及磋商前期工作涉及到相關(guān)行政機(jī)關(guān)，但是“全過程監(jiān)督”不適合作為一項(xiàng)基本原則。

磋商機(jī)制的基本原則應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的特點(diǎn)以及磋商自身的特質(zhì)來明確，簡(jiǎn)單地重復(fù)民法的基本原則沒有意義也沒有必要。筆者認(rèn)為，磋商的基本原則應(yīng)當(dāng)包括：公開、高效、科學(xué)性、及時(shí)原則。磋商應(yīng)當(dāng)確立公開原則，理由如下：雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商屬于民事法律行為，但是其特殊性在于賠償權(quán)利人不同于一般的民事磋商主體，涉及到公權(quán)力，因此對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和信息公開就顯得尤為重要，賠償權(quán)利人及相關(guān)行政機(jī)關(guān)在與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商的過程中是否會(huì)利用職權(quán)給賠償義務(wù)人施加壓力，是否會(huì)為了達(dá)成賠償協(xié)議就濫用職權(quán)，都是這一機(jī)制有可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎，就有可能導(dǎo)致磋商這一機(jī)制失去其存在的價(jià)值。因此，在磋商的各個(gè)階段都將相關(guān)信息予以公開，不僅可以對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，也可以讓公眾更好地參與到磋商中，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議達(dá)成一致。

《若干規(guī)定》中，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍包括“突發(fā)事件等”，這就要求行政機(jī)關(guān)對(duì)此作出及時(shí)反應(yīng)，立即啟動(dòng)評(píng)估、鑒定、修復(fù)等程序，以免造成更大的環(huán)境損害。在典型案例中，有兩件都屬于突發(fā)意外事件，造成的環(huán)境損害后果也極為嚴(yán)重，既然磋商已經(jīng)明確作為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，就需要及時(shí)針對(duì)環(huán)境損害提出磋商對(duì)造成的環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救，如果磋商不成應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起訴訟以保護(hù)環(huán)境。因此，磋商的及時(shí)性不可或缺，否則可能耽誤之后的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)。

同樣，啟動(dòng)磋商的原因在于訴訟的程序性相對(duì)復(fù)雜，耗時(shí)更長(zhǎng)，為了更好地保護(hù)環(huán)境將磋商機(jī)制引入生態(tài)環(huán)境損害賠償中，在各地出臺(tái)的辦法中也提到了磋商的次數(shù)和磋商的間隔，如貴州《磋商辦法》第十八條(10)貴州《磋商辦法》第十八條規(guī)定“磋商原則上不能超過兩次”“兩次間隔不能超過10個(gè)工作日”。、陜西《磋商辦法》第十一條(11)陜西《磋商辦法》第十一條規(guī)定“磋商次數(shù)原則上不超過兩次”。以及寧夏《磋商辦法》第十二條(12)寧夏《磋商辦法》第十二條規(guī)定“再次磋商時(shí)間間隔一般不超過10個(gè)工作日”“磋商次數(shù)原則上不超過二次”。，《意見》則對(duì)地方所規(guī)定的這類規(guī)定進(jìn)行了吸納(13)《意見》：“磋商期限原則上不超過90日，自賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)向義務(wù)人送達(dá)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商書面通知之日起算，磋商會(huì)議原則上不超過3次?！??？梢?，磋商的高效性是在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入該機(jī)制的核心要素，磋商次數(shù)和磋商時(shí)間間隔的限制正是說明了在磋商中效率的重要性。一旦違反了高效原則，磋商應(yīng)當(dāng)終止，賠償權(quán)利人向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。不同于一般民事法律行為，提起磋商的前提是已經(jīng)對(duì)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行了評(píng)估和鑒定，以此作為依據(jù)提出磋商。對(duì)相關(guān)環(huán)境要素進(jìn)行評(píng)估、鑒定等既需要明確的標(biāo)準(zhǔn)也需要對(duì)應(yīng)的科學(xué)技術(shù)，遵循客觀、公正的評(píng)估鑒定結(jié)果與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。因此，在磋商中應(yīng)當(dāng)明確科學(xué)性原則，包括嚴(yán)謹(jǐn)、客觀等相關(guān)內(nèi)涵。只有遵循科學(xué)性原則，才能保證磋商前提的客觀、合理，才能保證雙方當(dāng)事人的權(quán)利不受侵害。

2.磋商主體

磋商主體指的是有權(quán)利參與磋商的各方當(dāng)事人，其是磋商的核心，明確主體范圍是磋商的前提。根據(jù)《改革方案》和《管理規(guī)定》，磋商雙方指的是賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人，在有些地方實(shí)踐中引入了獨(dú)立第三方和受邀參與人。本文所指磋商主體為賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、獨(dú)立第三方以及參與人。

賠償權(quán)利人。從現(xiàn)行規(guī)定來看，賠償權(quán)利人的范圍主要包括三類，第一類是省級(jí)和市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府)；第二類是第一類賠償權(quán)利人所指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)；第三類是受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，主要指的是自然資源部和省級(jí)政府或市地級(jí)政府。(14)根據(jù)2019年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》)，提出研究建立國(guó)務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制，探索建立委托省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，以及2022年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《所有權(quán)委托方案》)指出：“對(duì)于以公益性為主，在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面具有重要作用的國(guó)有自然資源資產(chǎn)，可以由自然資源部或省級(jí)政府履行或代理履行所有者職責(zé)；對(duì)于以營(yíng)利性為主的資源資產(chǎn)，可委托市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)?！笨梢园l(fā)現(xiàn)第三類賠償權(quán)利人主要指的是自然資源部和省級(jí)政府或市地級(jí)政府。其中《改革方案》還將國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)區(qū)單獨(dú)列明，強(qiáng)調(diào)在這一試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，只有受委托的省級(jí)政府有權(quán)指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門作為賠償權(quán)利人。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)的法律依據(jù)主要是《憲法》第九條(15)《憲法》第九條：“國(guó)家和集體對(duì)自然資源擁有所有權(quán)”，即自然資源所有權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)利。，實(shí)際上采用這一理論主張的生態(tài)環(huán)境損害賠償行為，恰折射出政府未能勤勉履行其環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。[3]所以，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定只有市地級(jí)以上的政府有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人，這對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言是不充分的，因此可以進(jìn)一步擴(kuò)大賠償權(quán)利人的范圍。

在實(shí)踐中，環(huán)保部門雖然不是完全賠償權(quán)利人(需由政府指定)，但實(shí)踐中多為其作為賠償權(quán)利人進(jìn)行索賠。在地方實(shí)踐中，相關(guān)部門作為賠償權(quán)利人主要采用兩種模式，一種是由賠償權(quán)利人指定，如貴州《磋商辦法》第六條、(16)貴州《磋商辦法》第六條：其所屬的環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門可以根據(jù)同級(jí)人民政府的委托，代表賠償權(quán)利人具體負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。陜西《磋商辦法》第四條、(17)陜西《磋商辦法》第四條：賠償權(quán)利人指定的自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門、機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)代表本級(jí)賠償權(quán)利人主動(dòng)與賠償義務(wù)人開展磋商工作。寧夏《磋商辦法》第四條、(18)寧夏《磋商辦法》第四條：可以指定生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理職能的部門代表本級(jí)賠償權(quán)利人主動(dòng)與賠償義務(wù)人開展磋商。山東《磋商辦法》第四條。(19)山東《磋商辦法》第四條：環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋與漁業(yè)、林業(yè)、畜牧獸醫(yī)等部門(以下簡(jiǎn)稱“工作部門”)經(jīng)省政府、設(shè)區(qū)的市政府指定，依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作。另一種是無需指定，直接由相關(guān)部門代表賠償權(quán)利人，只有江蘇《磋商辦法》第三條。(20)江蘇《磋商辦法》第三條：省和設(shè)區(qū)市政府國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)代表本級(jí)賠償權(quán)利人主動(dòng)與賠償義務(wù)人開展磋商。由政府或是其指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，或者是直接由相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)代表政府提出生態(tài)環(huán)境損害賠償，其目的是為了將生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及的利益明確到各相關(guān)部門。雖然地方探索明確了各部門之間的職能，但實(shí)踐中仍存在一些模糊地帶，導(dǎo)致不利生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的開展。關(guān)于環(huán)保組織能否作為賠償權(quán)利人，根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條等規(guī)定對(duì)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)制，需要考慮的是生態(tài)環(huán)境賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟二者的銜接問題，而不是將環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定全部吸納到生態(tài)環(huán)境損害制度中，故賠償權(quán)利人仍應(yīng)限于行政機(jī)關(guān)。

綜上，為了更進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)環(huán)境和有利于磋商的開展，可參考美國(guó)《超級(jí)基金法》規(guī)定聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)責(zé)損害修復(fù)工作，《油污法》規(guī)定海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)損害修復(fù)工作。[4]進(jìn)一步明確省級(jí)政府與市地級(jí)政府管轄范圍，細(xì)化賠償權(quán)利人范圍，明確政府各職能部門分工?？蓪①r償權(quán)利人范圍擴(kuò)大至縣級(jí)以上人民政府，否則涉及到村集體的事項(xiàng)層層上報(bào)后層層下達(dá)，有可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受更加嚴(yán)重的損害，也不利于開展磋商。

賠償義務(wù)人。賠償義務(wù)人在《若干規(guī)定》和《管理規(guī)定》中分別規(guī)定為：造成生態(tài)環(huán)境損害的“自然人、法人或者其他組織”和“單位或者個(gè)人”，各地方規(guī)定則基本一致(21)均為“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人為生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人?！薄Ｔ凇陡母锓桨浮分刑岢龈鞯乜筛鶕?jù)實(shí)際需要擴(kuò)大賠償義務(wù)人的范圍，但是規(guī)定過于原則，如何擴(kuò)大、按照何種標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大并不明確，并且對(duì)于單位與個(gè)人的責(zé)任劃分也沒有規(guī)定。相對(duì)于其他案件，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件一般較為復(fù)雜，涉及主體較多、金額較大(山東章丘涉案金額2.4億元)、范圍較廣，確定賠償義務(wù)人也相對(duì)復(fù)雜。因此，需要考慮直接責(zé)任主體和間接責(zé)任主體，換言之，不能只根據(jù)實(shí)施損害行為來認(rèn)定賠償義務(wù)人，需要考慮這一行為的產(chǎn)生是否是職務(wù)行為等，那么與該行為相關(guān)的負(fù)責(zé)人、委托人等都需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但同時(shí)需要注意的是，對(duì)于賠償義務(wù)人范圍的擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)合理合法，不能無限制地?cái)U(kuò)大責(zé)任主體范圍，也不能對(duì)責(zé)任主體之間的賠償責(zé)任進(jìn)行不合理的分配。是故，需要明確以何種標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大賠償義務(wù)人的認(rèn)定范圍，以及如何對(duì)多方責(zé)任人的責(zé)任進(jìn)行合理分配。

獨(dú)立第三方。獨(dú)立第三方指的是獨(dú)立于賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人雙方的其他主體，與參與人不同，獨(dú)立第三方其地位和權(quán)益與磋商本身無關(guān)，可視作中立的第三方，故其可作為調(diào)解人。磋商本多用于民商事活動(dòng)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商機(jī)制需要遵循磋商本身的特性同時(shí)要兼顧考慮到其不同于一般民商事活動(dòng)中的磋商。各地在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際需要新增關(guān)于第三方的規(guī)定。如，貴州明確規(guī)定獨(dú)立第三方為“獨(dú)立第三方作為調(diào)解組織”。(22)貴州《磋商辦法》第九條：調(diào)解組織是賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人共同委托的符合司法機(jī)關(guān)要求的第三方獨(dú)立調(diào)解機(jī)構(gòu)。經(jīng)司法行政主管部門批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)及熟悉生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)社會(huì)組織可以作為調(diào)解組織。政府作為行政主體，天然處于強(qiáng)勢(shì)地位，既需要負(fù)責(zé)監(jiān)督和調(diào)查工作，又需要充當(dāng)進(jìn)行平等磋商的賠償權(quán)利人，在同時(shí)擁有這兩種身份的情況下，可能造成行政主體利用優(yōu)勢(shì)地位“強(qiáng)制磋商”的情況出現(xiàn)，這會(huì)違背磋商雙方處于平等地位達(dá)成合意的初衷。典型案例中有三個(gè)案例涉及到獨(dú)立第三方，一是“貴州息烽非法傾倒廢渣案”貴州省律協(xié)作為第三方參與磋商、二是“上海奉賢區(qū)非法傾倒垃圾案”則共同委托奉賢區(qū)四團(tuán)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)作為第三方進(jìn)行調(diào)解、三是“河北省三河市某公司超標(biāo)排放污水生態(tài)環(huán)境損害賠償案”則是在第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下開展磋商(未明確說明調(diào)解機(jī)構(gòu))。這三個(gè)案例的成功磋商，說明了在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中引入獨(dú)立第三方的重要性，既弱化了賠償權(quán)利人的行政主導(dǎo)性，又平衡了磋商雙方的話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)也是對(duì)賠償權(quán)利人的有力監(jiān)督，有效促使磋商的成功。因此，需要在法律法規(guī)中對(duì)獨(dú)立第三方的地位、權(quán)利等作更進(jìn)一步的規(guī)定，暢通其參與路徑，保障磋商的的公平、公正。

參與人。長(zhǎng)期以來，生態(tài)環(huán)境公眾參與機(jī)制缺乏指向性、精確性規(guī)定，不利于引導(dǎo)和發(fā)揮公眾參與環(huán)境治理的熱情[5]。參與人不同于上文提及的獨(dú)立第三方，磋商中的獨(dú)立第三方特指受磋商雙方共同委托的獨(dú)立主體，參與人則指的是與受損害的生態(tài)環(huán)境相關(guān)的其他組織或個(gè)人，是公眾參與的體現(xiàn)。正如《管理規(guī)定》第三十一條之規(guī)定(23)《管理規(guī)定》第三十一條：賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以積極創(chuàng)新公眾參與方式，邀請(qǐng)相關(guān)部門、專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加索賠磋商、索賠訴訟或者生態(tài)環(huán)境修復(fù)，接受公眾監(jiān)督。，無論是有相關(guān)職能的其他行政機(jī)關(guān)(如公安、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等)，還是非政府組織或個(gè)人抑或是專業(yè)技術(shù)人員，只要與受損害的生態(tài)環(huán)境有利益關(guān)系，均可作為參與人進(jìn)行磋商。作為民主法治的一項(xiàng)基本要求，公眾參與的設(shè)立可以防止因行政機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)行為引起的環(huán)境破壞[6]。在各地實(shí)踐中對(duì)受邀參與磋商人也進(jìn)行了規(guī)定，如貴州(第十條)和浙江(第五條)在其規(guī)定中明確指出受邀參與磋商人的定義，不同的是貴州將邀請(qǐng)參與磋商的權(quán)利賦予了調(diào)解組織，但如前文所述，調(diào)解組織只是獨(dú)立的第三方，是為了弱化賠償權(quán)利人的行政主導(dǎo)性，是平衡雙方的權(quán)益的必要手段，其獨(dú)立于賠償權(quán)、義雙方的角色定位決定了其主要功能就是參與、主持磋商，如果賦予其邀請(qǐng)參與磋商人的權(quán)利則難免會(huì)產(chǎn)生偏頗，從而影響其獨(dú)立性。浙江則是由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)享有邀請(qǐng)的權(quán)利。因此，受邀參與磋商人仍應(yīng)當(dāng)由賠償權(quán)利人針對(duì)受損害的生態(tài)環(huán)境和相關(guān)內(nèi)容決定，這既是公眾參與的體現(xiàn)同時(shí)也是政府治理補(bǔ)漏的表現(xiàn)。參與人的范圍可如江蘇(第十四條)、寧夏(第十九條)之規(guī)定(24)可邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參與，接受社會(huì)監(jiān)督。，以保證公眾、專家、社會(huì)組織等對(duì)磋商的了解，進(jìn)而保證磋商的透明、公正和程序合法。

3.磋商范圍

典型案例中產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境損害的緣由主要分為意外事件和侵權(quán)行為，其中意外事件為：山東章丘案、湖南郴州案，其余的均為企業(yè)或個(gè)人采取非法手段對(duì)環(huán)境造成損害的侵權(quán)行為。《若干規(guī)定》第一條對(duì)適用生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍作了界定，第一款指的是意外事件，第二款指的是侵權(quán)行為(25)限定在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。，第三款對(duì)適用范圍進(jìn)行了兜底“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的”，可以看出在《若干規(guī)定》中采用的是“后果說”，即只要造成環(huán)境的重大損害就適用該規(guī)定。從司法實(shí)踐以及典型案例所代表的案件類型來看，《若干規(guī)定》的適用范圍是可以滿足司法實(shí)踐的。

4.磋商程序

山東濟(jì)南章丘案涉及6家企業(yè)(賠償義務(wù)人最多)且涉案的生態(tài)環(huán)境損害金額最大為2.4億元，在磋商結(jié)果上也最為復(fù)雜。在這一案例中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟均有體現(xiàn)，因此可以為磋商不同結(jié)果及其之后的救濟(jì)提供明確的路徑。根據(jù)公布的案例詳情，其流程大致如下圖2所示：

圖2 山東濟(jì)南磋商案流程圖

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定和典型案例，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后，賠償權(quán)利人啟動(dòng)磋商主要經(jīng)過以下程序：

圖3 磋商流程圖

5.救濟(jì)途徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的根本目的仍是為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。雖然目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害案件屢見不鮮，但是通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度予以解決的仍處于探索階段，因此，在制度設(shè)計(jì)中引入磋商機(jī)制無疑為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展注入了新生力量。磋商協(xié)議達(dá)成后，最重要的，也就是能否真正發(fā)揮磋商機(jī)制作用的就在于履行階段，如果賠償義務(wù)人拒絕履行或者是怠于履行磋商協(xié)議，對(duì)于賠償權(quán)利人來說，如何實(shí)現(xiàn)磋商協(xié)議內(nèi)容至關(guān)重要。

《改革方案》借鑒了貴州省清鎮(zhèn)市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了可通過司法確認(rèn)的方式裁定符合條件的磋商協(xié)議有效。(26)《改革方案》：對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照《民事訴訟法》向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟?！度舾梢?guī)定》(27)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第二十條 經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。人民法院受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)公告協(xié)議內(nèi)容，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為協(xié)議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，裁定確認(rèn)協(xié)議有效。裁定書應(yīng)當(dāng)寫明案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并向社會(huì)公開。第二十一條 一方當(dāng)事人拒絕履行、未全部履行發(fā)生法律效力的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件裁判或者經(jīng)司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，依法由省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。和《管理規(guī)定》(28)《管理規(guī)定》第二十四條 賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)和賠償義務(wù)人，可以就賠償協(xié)議向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。對(duì)生效判決和經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。第二十五條 對(duì)未經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，可以向人民法院提起訴訟。將《改革方案》中的這一思想體現(xiàn)到法律規(guī)定之中，明確經(jīng)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議即與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件裁判具有同等法律效力，可通過申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等途徑予以實(shí)現(xiàn)，通過司法確認(rèn)賦予了磋商協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。除司法確認(rèn)外，試點(diǎn)期間的探索還包括直接賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力(浙江紹興)以及經(jīng)過公證機(jī)關(guān)公證賦予賠償協(xié)議效力(浙江桐鄉(xiāng))。實(shí)質(zhì)上，各地的探索都是通過各種方式賦予磋商賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。那么，在磋商之后無論是何種原因?qū)е碌氖?，?yīng)當(dāng)通過其他救濟(jì)途徑對(duì)遭受損害的生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)?！度舾梢?guī)定》第一條(29)《若干規(guī)定》第一條：“經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！睂⒖梢蕴崞鹕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情況限于“經(jīng)磋商未達(dá)成一致”或者“無法進(jìn)行磋商”這兩種情況，無法涵蓋“磋商達(dá)成一致但不履行或怠于履行”這一情況。那么對(duì)此情形產(chǎn)生的問題如何救濟(jì)？現(xiàn)行法律并未規(guī)定所有達(dá)成磋商協(xié)議的就必須經(jīng)過司法確認(rèn)或是其他程序賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力，那么在賠償義務(wù)人不履行或怠于履行已達(dá)成磋商協(xié)議的情形下，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定則無法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟予以救濟(jì)。這無疑是不合理的。

綜上所述，目前的法律規(guī)定尚不能涵蓋司法實(shí)踐中出現(xiàn)的三大類需要救濟(jì)的情形：一是達(dá)成磋商協(xié)議但不履行或怠于履行的，二是磋商未達(dá)成一致的，三是無法進(jìn)行磋商的。因此，建議在法律規(guī)定中將第一種情況列明，即“經(jīng)磋商達(dá)成一致但不履行或怠于履行磋商協(xié)議的、經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！?30)同時(shí)還需關(guān)注生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的銜接問題，因不是本文重點(diǎn)，不作進(jìn)一步討論。

6.懲罰措施

雖然多數(shù)磋商案件都會(huì)選擇在達(dá)成磋商協(xié)議之后申請(qǐng)法院進(jìn)行司法確認(rèn)，但是現(xiàn)行規(guī)定和地方實(shí)踐中該程序不是必須的、非強(qiáng)制性的，筆者贊同這種設(shè)置。原因在于，經(jīng)過磋商達(dá)成的賠償協(xié)議只要符合法律程序和雙方合意就是合法有效的，本身應(yīng)當(dāng)具有一定的強(qiáng)制效力，其不同于一般的民事合同和磋商協(xié)議。賠償協(xié)議的履行也要體現(xiàn)出磋商不同于一般民事合同簽訂和商事磋商協(xié)議的區(qū)別，其最明顯的特征就在于賠償權(quán)利人這一主體，因此需要利用其職權(quán)敦使賠償義務(wù)人履行已達(dá)成一致并簽署的賠償協(xié)議。在未達(dá)成協(xié)議之前，雙方是一個(gè)平等協(xié)商的狀態(tài)，賠償權(quán)利人不得以自己的職能和地位去迫使義務(wù)人達(dá)成協(xié)議。但是一旦協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議，義務(wù)人在履行階段反悔的話，則需要承擔(dān)一定的后果，而不能一味的依靠司法確認(rèn)或法院強(qiáng)制執(zhí)行，否則的話之前磋商所做的努力就白費(fèi)了，浪費(fèi)了時(shí)間精力金錢等等，沒有懲罰措施的話，不利于磋商協(xié)議的履行。為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高磋商的執(zhí)行力，可以在法律中對(duì)賠償義務(wù)人不履行或怠于履行賠償協(xié)議進(jìn)行規(guī)制、采取一定的懲罰措施敦促其履行協(xié)議，如限制其活動(dòng)的開展、列入黑名單、不得享有相關(guān)政策扶持等。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記提出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，生態(tài)文明建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要部分，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的關(guān)鍵。面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害，采取有效措施對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，通過法律手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制極為重要。磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩嘣馐侄沃唬m然對(duì)其性質(zhì)尚未有明確的法律規(guī)定，但作為一項(xiàng)對(duì)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠行Т胧浞尚再|(zhì)的界定應(yīng)以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境及發(fā)展生態(tài)文明為制度目的，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)榇枭讨黧w的公法屬性而改變生態(tài)環(huán)境損害磋商行為的本質(zhì)屬性。可以說，在雙方當(dāng)事人平等協(xié)商基礎(chǔ)上形成的磋商協(xié)議與民事和解本質(zhì)具有同源性，可以認(rèn)為磋商協(xié)議是特殊的民事和解協(xié)議。明確磋商的民事法律性質(zhì)、規(guī)范其程序?qū)ζ湓谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償中發(fā)揮作用至關(guān)重要。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制在實(shí)踐中取得了積極成效，對(duì)被損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了有力保護(hù)，進(jìn)一步推進(jìn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商機(jī)制的優(yōu)勢(shì)明顯，因此在明確其民法屬性的基礎(chǔ)上結(jié)合地方和司法實(shí)踐進(jìn)一步細(xì)化和完善現(xiàn)有規(guī)定，使其發(fā)揮更大、更廣、更實(shí)際的作用，更有力地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。