農(nóng)村土地市場下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行與立法啟示
——以浙江義烏整村改造為對象

王麗惠

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

農(nóng)村宅基地是中國特色的土地制度之一，具有社會保障、生產(chǎn)資料、財產(chǎn)價值、共同體建設(shè)、鄉(xiāng)愁文脈根基保留等多重功能。為釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，2015年中央開始在33個試點區(qū)縣推行包含宅基地改革的“農(nóng)村土地制度改革三項試點”(1)參見《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見(2014年12月)》。，2018年中央“一號文件”又明確提出宅基地“三權(quán)分置”。2018年底，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》指出“各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致，有待深入研究”，“建議在實踐中進(jìn)一步探索宅基地‘三權(quán)分置’問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進(jìn)行立法規(guī)范”。為此，本文通過探析最早提出、系統(tǒng)設(shè)計宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范體系地區(qū)的相關(guān)實踐做法，梳理宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行邏輯，為立法提供相關(guān)建議。

一、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)路

隨著城鄉(xiāng)要素資源流動和土地經(jīng)濟(jì)價值增長，財產(chǎn)權(quán)屬性在宅基地制度設(shè)計中凸顯，強化了宅基地物權(quán)化、私法化色彩。(2)如2016年國務(wù)院《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》要求加快推進(jìn)宅基地制度改革試點，多渠道增加農(nóng)民集體和個人分享的增值收益、股權(quán)收益、資產(chǎn)收益。2015年中央推行土地改革“三項試點”，要求15個宅基地試點地區(qū)圍繞保障農(nóng)戶住有所居、建立有償使用和自愿有償退出機(jī)制等方面開展宅基地改革(以下簡稱“宅改”)。2015年浙江義烏率先在全國提出宅基地“三權(quán)分置”。2018年中央一號文件明確提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2020年《民法典》第十三章“宅基地使用權(quán)”沿襲了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。宅基地“三權(quán)分置”在國家法律層面呈現(xiàn)兩個特點：一是以審慎穩(wěn)妥推行為原則。中央多次強調(diào)，宅改是在保障社會福利性質(zhì)和農(nóng)戶住有所居的前提下推動產(chǎn)權(quán)交易和融資，嚴(yán)禁外部資本侵占控制(3)參見《國土資源部、國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知(國土資規(guī)[2017]12號)》。、農(nóng)村經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)和城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地(4)參見《國土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知(國土資電發(fā)[2013]70號)》。。宅基地產(chǎn)權(quán)改革也始終限制在局部試點范圍內(nèi)，在我國近3 000個縣級行政單位中，改革試點比例還不到1%。最高法院的判決也認(rèn)定非試點地區(qū)的宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押行為無效。(5)參見最高人民法院發(fā)布的《2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要》。二是宅基地“三權(quán)分置”只是總體性政策，只有“進(jìn)城農(nóng)民宅基地自愿有償退出和建立宅基地有償使用”的抽象規(guī)定，尚缺乏具體的規(guī)范體系。

1.研究綜述：宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利運行的兩種進(jìn)路

宅地基制度改革的穩(wěn)慎性、小范圍和方案模糊性為學(xué)界細(xì)化構(gòu)建宅基地權(quán)利運行規(guī)則提供了探討空間。圍繞宅基地“三權(quán)”的權(quán)利運行，已有研究形成了“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”和“漸進(jìn)城市化”兩種進(jìn)路。具體而言：

“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”進(jìn)路認(rèn)為激活宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性是“三權(quán)分置”之核心，主張建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，釋放宅基地流轉(zhuǎn)、融資等經(jīng)濟(jì)功能。如有學(xué)者認(rèn)為，破解宅地基閑置、利用效率低困局在于立足宅基地經(jīng)濟(jì)價值和私權(quán)屬性來重構(gòu)宅基地使用權(quán)，開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以制定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押、宅基地法定租賃權(quán)、農(nóng)房買賣等規(guī)則為重點。[1]有學(xué)者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”旨在釋放宅基地使用權(quán)的融資功能，由宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)”架構(gòu)變?yōu)椤叭龣?quán)”架構(gòu)重在凸顯“資格權(quán)”的身份性剝離后的財產(chǎn)性權(quán)利。[2]有學(xué)者強調(diào)，賦予宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能使宅基地由原來的保障性屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，有利于盤活房地上的“沉睡”資產(chǎn)，緩解農(nóng)村融資壓力。[3]

“漸進(jìn)城市化”進(jìn)路強調(diào)宅基地集體所有權(quán)的治理能力和資格權(quán)的社會保障功能，指出在城市化水平總體不高和農(nóng)民梯度回流的當(dāng)下，從實現(xiàn)市場價值角度設(shè)計宅改，有可能損害農(nóng)民利益，[4]將宅基地作為必要的“資源冗余”有利于為城市化提供緩沖。[5]該范式強調(diào)宅基地不可流轉(zhuǎn)是國家土地管制的體現(xiàn)，具有“警察權(quán)”性質(zhì)的土地管制為世界各國通例，是歐美國家土地發(fā)展權(quán)的制度淵源。[6]該進(jìn)路根據(jù)“公共池塘資源”理論將宅基地管理分為國家層次、集體層次和農(nóng)民層次，認(rèn)為國家層次的管理效率不高，農(nóng)民層次的管理會加劇社會分層，改變宅基地閑置、利用效率低現(xiàn)狀應(yīng)強化集體層次的管理，應(yīng)完善“集體所有+村民自治”的宅基地治理制度。[7]

2.本文進(jìn)路：農(nóng)地市場下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行

不同于以上兩種進(jìn)路，本文采用“農(nóng)村土地市場”進(jìn)路分析宅地基“三權(quán)分置”的權(quán)利運行?！稗r(nóng)村土地市場”(以下簡稱“農(nóng)地市場”)是宅改試點地區(qū)出現(xiàn)的新型土地市場。農(nóng)地市場是建設(shè)用地交易市場，但又并非城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場。首先，農(nóng)地市場打破了農(nóng)房僅限村內(nèi)交易的限制。宅基地產(chǎn)權(quán)邊界超出了行政村，房地可在縣域內(nèi)跨村交易、抵押融資。其次，農(nóng)地市場不等于“城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場”，二者政策空間、產(chǎn)生機(jī)制、適用主體、權(quán)利內(nèi)涵、流轉(zhuǎn)規(guī)則都根本不同。已有研究指出，宅改后形成了交易市場如流轉(zhuǎn)市場、競拍市場、租賃市場、抵押市場、有償使用與退出市場，宅基地使用權(quán)可以自由地分給“非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城鎮(zhèn)居民，甚至可以抵押給銀行獲得貸款”。[8]這一觀點就誤把宅基地農(nóng)地市場當(dāng)成市地市場。農(nóng)地市場下宅基地流轉(zhuǎn)、抵押受到嚴(yán)格限制，國有化和在城市流通也被禁止，宅基地使用權(quán)只能在本縣域農(nóng)村集體成員間流轉(zhuǎn)[9]。

借用土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，農(nóng)地市場的形成源于兩方面：一是區(qū)位經(jīng)濟(jì)與空間經(jīng)濟(jì)因素。城郊城鎮(zhèn)區(qū)位、工商業(yè)區(qū)位等特殊基礎(chǔ)使農(nóng)地具有經(jīng)濟(jì)價值，培育了土地流通市場。二是土地本身性質(zhì)因素。種地的位置、面積、環(huán)境、工程地質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、交通等狀況使土地本身性狀或用途發(fā)生變化也會使土地經(jīng)濟(jì)價值增長形成交易市場。[10]87、336總結(jié)起來，在區(qū)位優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，土地本身性狀或用途的改良而非產(chǎn)權(quán)改革可以塑造土地市場。

浙江義烏是通過農(nóng)房整村改造塑造農(nóng)地市場進(jìn)而推動宅基地“三權(quán)分置”改革的實踐代表。本文即以義烏為例，分析農(nóng)地市場及該農(nóng)地市場下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行邏輯。(6)本文實證材料來源于筆者與武漢大學(xué)社會學(xué)院夏柱智老師等人在義烏市J街道、S鎮(zhèn)等鎮(zhèn)街調(diào)研搜集(調(diào)研時間：2021年5月1-7日)。義烏在全球商貿(mào)城的區(qū)位優(yōu)勢基礎(chǔ)上，推行“四層半垂直房”式整村改造，使農(nóng)房變?yōu)樯a(chǎn)經(jīng)營用房，激活了宅基地生產(chǎn)資料功能。義烏在我國最早提出宅基地“三權(quán)分置”，亦在宅基地取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理七方面構(gòu)建了系統(tǒng)的宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范體系。(7)參見義烏市農(nóng)村宅基地制度改革試點9項細(xì)則政策:《義烏市農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問題處理細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則(試行)》《義烏市“集地券”管理細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村土地民主管理細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地收益分配管理指導(dǎo)意見》《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》。

浙江義烏宅基地“三權(quán)分置”只在整村改造過的村莊推行，并未覆蓋所有行政村。義烏宅基地運行分為宅地基置換模式、整村改造模式、傳統(tǒng)模式三種類型。具體來講：一是高層集聚的宅基地置換。該模式是農(nóng)民拆遷上樓，置換的樓房為國有土地、可上市交易，適用于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線區(qū)域內(nèi)、移民搬遷、土地整理等拆遷村莊。二是整村改造。整村改造包括早期的舊村改造和近期的農(nóng)村更新改造，此二者宅改模式基本相同。因只有整村改造村莊推行宅基地“三權(quán)分置”，本文只討論此種模式。三是未改造的傳統(tǒng)農(nóng)村宅地基形式。未改造村宅基地仍是“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)，宅基地取得只能“原拆原建”且僅限村內(nèi)流轉(zhuǎn)。三類村莊分別約占40%、20%、40%，即其中推行宅基地“三權(quán)分置”的村莊僅占全部行政村20%。[11-12]

二、農(nóng)地市場的形成與宅基地集體所有權(quán)的強化

我國沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村土地資源高度緊張、開發(fā)充分、配置固化，導(dǎo)致村集體的宅基地供給和管理能力虛化。義烏整村改造過程中，村集體通過負(fù)責(zé)宅基地的規(guī)劃建設(shè)、安置調(diào)劑、權(quán)籍確認(rèn)、收益統(tǒng)籌，重塑了集體經(jīng)營和管理宅地基的能力。

1.整村改造：集體運營權(quán)強化的政策空間

義烏宅改是與整村改造統(tǒng)籌推進(jìn)的，宅基地“三權(quán)分置”是整村改造的配套體系。整村改造分為舊村改造、農(nóng)村更新改造(8)參見《義烏市農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》的規(guī)定。兩種形式，舊村改造自1990年末開始推行，2015年宅改試點開始后，義烏出臺了農(nóng)村更新改造政策，二者形式基本相同，都是整村拆遷后重新規(guī)劃村莊和村內(nèi)再安置宅基地。整村改造塑造了農(nóng)村土地市場。農(nóng)村整村改造可以分為蘇南別墅洋房式集中居住、成都增減掛鉤下集中居住、義烏“四層半垂直房”集中居住等形式。與其他地區(qū)整村改造側(cè)重農(nóng)房居住舒適和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不同，義烏整村改造注重農(nóng)房的物業(yè)經(jīng)營功能?！八膶影氪怪狈俊笔罐r(nóng)房成為標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲物流用房，激活了宅基地經(jīng)營性建設(shè)用地屬性、塑造了農(nóng)地市場。具言之：其一，整村改造建設(shè)了農(nóng)地市場的基礎(chǔ)設(shè)施。改造后“握手”農(nóng)房間狹窄且高低不平的村道拓寬為通行集裝箱、消防車的標(biāo)準(zhǔn)道路，配套雨污分流管道、工業(yè)廢水處理等環(huán)保設(shè)施，村莊成為小型工業(yè)園區(qū)和專業(yè)市場。第二，經(jīng)營用房式農(nóng)房建設(shè)供給了生產(chǎn)廠房和倉儲房?！八膶影氪怪狈俊币粚訛閺S房、倉庫，二、三層為出租屋，四層為村民住所。義烏宅改是通過改變農(nóng)房利用方式釋放更多存量建設(shè)用地，并不是簡單的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革。

整村改造式宅改得益于建設(shè)用地指標(biāo)的政策讓渡。發(fā)達(dá)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的緊張，除實施增減掛鉤政策外，宅基地調(diào)整、新增等動態(tài)變動都難以開展。義烏宅改得益于政府建設(shè)用地指標(biāo)政策的支持(9)參見《義烏農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》。，整村改造后大部分村莊建設(shè)用地規(guī)模比未改造前擴(kuò)大了約一倍。義烏農(nóng)村住房面積只有10-20m2/人，改造后為30m2/人，宅基地面積和建設(shè)用地面積都擴(kuò)大了。我國大部分農(nóng)村人口外流、宅基地閑置，實行舊村改造有利于退出宅基地和土地集約化利用，相反，義烏整村改造并不是土地集約利用，而是建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大。如義烏J街道Q村原建設(shè)用地約150畝，改造后，政府批準(zhǔn)建設(shè)用地指標(biāo)500畝，實際建設(shè)用地規(guī)模412畝，建設(shè)用地指標(biāo)增加3倍多?！读x烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》規(guī)定，實施農(nóng)村更新改造，人均建設(shè)用地低于控制標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村，差額部分可以向鎮(zhèn)街申請新增建設(shè)用地指標(biāo)。

整村改造式宅改激活了村集體的土地資產(chǎn)運營權(quán)。整村改造由鎮(zhèn)街組織領(lǐng)導(dǎo)、村級組織具體負(fù)責(zé)實施，其績效在于：一是強化集體運營土地自主權(quán)。村級組織在規(guī)劃建設(shè)、成員資格、退出和補償、投標(biāo)選位等方面都可自主形成方案。二是強化了村級組織的土地治理能力。舊村改造因涉及拆遷補償、宅基地地塊再分配等事項，利益錯綜復(fù)雜、矛盾沖突多，在全國大部分農(nóng)村都難以推行。但義烏整村改造塑造農(nóng)地市場和帶來物業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、土地增值利益的預(yù)期，反而強化了村民的舊村改造意愿，增強了集體管理運營土地的能力。

2.有償配置：集體收益權(quán)強化的資源供給

與全國絕大部分農(nóng)村舊村改造費用由政府承擔(dān)或與市場資本合作、聯(lián)營或吸收市場資本入股的籌資形式不同，義烏整村改造由村集體領(lǐng)導(dǎo)村民自主實施，拆遷和重建的成本由村民籌資來共同負(fù)擔(dān)。義烏出臺了基礎(chǔ)設(shè)施使用費、投標(biāo)選位費、調(diào)劑費等宅基地有償配置制度，村民取得和使用宅基地必須支付費用，用于為改造建設(shè)集資。義烏在全國建立首個農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系[13]，為宅基地有償使用提供價格依據(jù)。集體在宅改中獲得的收益權(quán)項包括：

一是宅基地資格權(quán)有償取得、有償調(diào)劑和有償轉(zhuǎn)讓的收益歸集體。宅基地資格權(quán)取得須繳納一定基礎(chǔ)設(shè)施使用費等成本費，本村成員超標(biāo)準(zhǔn)占用、非本村成員合法占用宅基地的，要分區(qū)域分類分檔累進(jìn)計收有償使用費。分配宅基地資格權(quán)時，在確保“戶有所居”的前提下，允許村民自愿放棄部分宅基地資格權(quán)交由村集體統(tǒng)一回購，再通過市場化配置方式有償調(diào)劑給本村成員。

二是宅基地投標(biāo)選位收益歸集體。投標(biāo)選位或競標(biāo)選位是指村集體將村莊規(guī)劃的宅基地中具有區(qū)位優(yōu)勢少部分，面向本村有宅基地資格權(quán)的成員公開招標(biāo)、價高者得，所得收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投標(biāo)選位使富人村民可以獲得需要的宅基地地塊，投標(biāo)選位非但未加劇社會分化，反而激活了村集體的收益和分配能力：第一，投標(biāo)選位收入歸集體(10)《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見》規(guī)定：“投標(biāo)選位所得收益屬村集體資產(chǎn)，扣除投標(biāo)選位所需費用后全部歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主協(xié)商、民主自治方式?jīng)Q定資金用途?！?，用于“三通一平”、土地回收、市場、文化禮堂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和再發(fā)放給村民，是富人村民為村莊建設(shè)捐資的融資機(jī)制。集體通過投標(biāo)選位可籌集約一億元建設(shè)資金，為村軟硬件建設(shè)提供了資金保障。第二，整村改造后宅基地的經(jīng)營性建設(shè)用地功能得以實現(xiàn)，近乎所有村民因新房出租或經(jīng)營收益都比未改造前增長了約十倍。第三，投標(biāo)選位兼顧宅基地按需配置效率和公平分配原則。投標(biāo)選位有利于滿足富人村民對特殊地塊的生產(chǎn)經(jīng)營需求，實現(xiàn)個人財富增長。放棄參與投標(biāo)的普通村民，不需要支付選位費就可獲得集體分配的宅基地。而且，選位有經(jīng)濟(jì)機(jī)遇上的不確定性，有的村民未參與投標(biāo)、等待村集體隨機(jī)分配位置，此后該位置旁新建了工業(yè)園區(qū)，房屋租金暴漲?？傊稑?biāo)選位是土地增值和所有村民土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)前提下，集體統(tǒng)籌、富人付出、村民參與的一種自主改造形式。

三是集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益歸集體。村級組織在整村改造時會配套新建市場、產(chǎn)業(yè)用房、綜合樓等經(jīng)營性場所，極大壯大了集體經(jīng)濟(jì)?！读x烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村更新改造節(jié)余的宅基地，經(jīng)村民代表大會同意、鎮(zhèn)街審核、市政府批準(zhǔn)后，允許村級組織通過自主開發(fā)增加農(nóng)民收益，實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

3.民主決議：集體決策權(quán)強化的治理模式

整村改造以村民代表會議同意、村級組織提出改造申請為前置程序，以村民代表會議多數(shù)決議通過村級組織編制的改造規(guī)劃、改造實施細(xì)則方案為必經(jīng)程序，即改造中的重大事項都由村級民主協(xié)商方式確定。

首先，整村改造強化了村級組織管理宅基地的能力。義烏《農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》規(guī)定，改造村需成立村土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組(簡稱“土地小組”)，行使土地管理職責(zé)。土地小組人員一般由村兩委成員、村監(jiān)委成員及若干村民代表組成。土地小組負(fù)責(zé)編制改造規(guī)劃，制定并執(zhí)行有償使用、有償退出和轉(zhuǎn)讓、宅基地分配和退出、集體土地收益分配等方案，審批宅基地及配合不動產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。土地小組還建立了健全的財務(wù)監(jiān)督、資產(chǎn)管理、矛盾調(diào)處等制度體系，以規(guī)范宅改后的經(jīng)濟(jì)利益配置。

其次，整村改造強化了村民參與宅基地管理的意愿。為突出農(nóng)民主體地位，激發(fā)農(nóng)民自主改造宅基地的積極性、責(zé)任心，義烏《農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》規(guī)定了村民參與宅基地管理的民主決策程序，具體為領(lǐng)導(dǎo)小組商議形成改造方案、黨員大會審議、村民代表會議決議、村務(wù)公開和村監(jiān)委監(jiān)督等程序，落實了村級“四議兩公開”民主決策制度。村級組織還積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢議事決事的作用，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和村民的民主參與作用。

三、農(nóng)地市場下宅基地資格權(quán)的實化

宅基地資格權(quán)是申請者無償或有償向集體申請取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。宅基地資格權(quán)是集體成員權(quán)(簡稱“成員權(quán)”)的內(nèi)在組成部分。成員權(quán)是成員在團(tuán)體中享有的各種權(quán)利的總稱，該成員享有的權(quán)利來源于法律以及團(tuán)體內(nèi)章程的規(guī)定。[14]58成員權(quán)是由農(nóng)地承包權(quán)、宅基地分配權(quán)、集體收益分紅權(quán)、社區(qū)福利權(quán)以及失地農(nóng)民保障權(quán)等構(gòu)成的權(quán)利體系，是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的經(jīng)濟(jì)收益性和社會保障性權(quán)益。宅基地資格權(quán)即是成員權(quán)中的村民居住保障權(quán)利。宅基地資格權(quán)附隨于成員權(quán)、由成員權(quán)派生，其利益范圍小于成員權(quán)。

1.“確權(quán)確利”：宅基地資格權(quán)實化的地權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)農(nóng)村土地市場發(fā)達(dá)程度和集體經(jīng)濟(jì)收入狀況，成員權(quán)的確定模式可以分為“確權(quán)確地”“確權(quán)不確地”“確權(quán)確利”三種，不同模式下宅基地資格權(quán)也有實化與虛化的區(qū)分：

“確權(quán)確地”的成員權(quán)確定一般在農(nóng)地市場不發(fā)達(dá)和集體經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)業(yè)型村莊。該模式下：(1)宅基地資格權(quán)虛化。成員權(quán)體現(xiàn)為土地承包權(quán)，即占有和使用承包地塊的利益。成員權(quán)不包括集體福利、集體收入分紅和社會保障等權(quán)益，因宅基地分配早已固化，成員權(quán)也不包括宅基地利益再配置權(quán)。(2)集體對土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)的配置能力虛化。農(nóng)戶對承包地塊和宅基地享有支配性占有和使用自主權(quán)，承包地和宅基地調(diào)整、征收、退出和再分配困難，在土地資源無增量的常態(tài)下，集體無法配置承包地和宅基地。

“確權(quán)不確地”的成員權(quán)確定一般在農(nóng)地市場發(fā)達(dá)但集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊。該模式下：(1)宅基地資格權(quán)虛化。成員權(quán)體現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)，農(nóng)戶不關(guān)注承包地塊而關(guān)注承包地面積的收益。成員權(quán)也不包括集體福利、集體收入分紅和社會保障等權(quán)益，且因宅基地分配早已固化，成員權(quán)也不包括宅基地利益再配置權(quán)。(2)集體對承包權(quán)配置能力實化，對宅基地資格權(quán)配置能力虛化。集體可以協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)，強化了農(nóng)地調(diào)控權(quán)；但因宅基地固化，集體調(diào)控宅基地利益的能力較弱。

“確權(quán)確利”的成員權(quán)確定一般在農(nóng)地市場發(fā)達(dá)和集體經(jīng)濟(jì)強大的村莊?！按_權(quán)確利”是指因集體經(jīng)濟(jì)收益豐厚、成員權(quán)內(nèi)容豐富，農(nóng)戶選擇放棄土地承包地塊和面積權(quán)利、同意村集體要求調(diào)整和退出宅基地的要求，而只要求保持成員權(quán)，以獲取股份分紅、宅基地再分配、福利保障等權(quán)益。該模式下：(1)宅基地資格權(quán)實化。成員權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)地承包權(quán)、宅基地分配權(quán)、集體收益分紅權(quán)、社區(qū)福利權(quán)以及失地農(nóng)民保障權(quán)等豐富內(nèi)涵，享有宅基地資格權(quán)的村民可以要求集體按照人均標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地。(2)集體對承包權(quán)和宅基地資格權(quán)的配置能力皆實化。村集體經(jīng)濟(jì)收入豐厚且對農(nóng)地、宅地基都有調(diào)控權(quán)和分配權(quán)，村民為了享受成員權(quán)益而放棄承包地塊和面積的利益，也愿意接受村集體的宅基地調(diào)配和按照“一戶一宅”要求退出宅基地。在集體經(jīng)濟(jì)收益和農(nóng)地市場整體利益下，成員利益處于動態(tài)調(diào)整之中。整村改造式宅改塑造的農(nóng)地市場和豐厚的集體經(jīng)濟(jì)收益，拓展了成員權(quán)的權(quán)益范疇和利益容量，村民不僅可以重新取得具有生產(chǎn)資料性質(zhì)、可供生產(chǎn)經(jīng)營的宅基地，還享有投標(biāo)選位后集體剩余收益分紅和集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分紅。因而，宅改后成員權(quán)的確定采用“確權(quán)確利”模式，即村民放棄土地承包地塊和面積、放棄舊宅基和超標(biāo)準(zhǔn)宅基地，獲得宅基地資格權(quán)、股權(quán)分紅等權(quán)益。

2.“按人分配”：宅基地資格權(quán)實化的取得標(biāo)準(zhǔn)

宅基地傳統(tǒng)取得方式主要為按面積取得(“拆一還一”)、按戶取得(“一戶一宅”)兩種方式。義烏宅改創(chuàng)新了宅基地取得方式，確定了宅基地按成員資格取得(“按人分配”)的新機(jī)制。

宅基地按老房面積取得即“拆一還一”在實踐中較為普遍。但“拆一還一”的宅基地取得存在以下問題：一是，因老宅合法建筑面積和違建面積難以確定，只能按照實際面積測量，附屬用房、庭院都需要計算，面積普遍很大導(dǎo)致村莊建設(shè)用地面積無法控制。村莊改造或搬遷后新規(guī)劃宅基地都是標(biāo)準(zhǔn)面積，老房子面積大導(dǎo)致“拆一還一”后“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。二是，各家面積不等、超標(biāo)準(zhǔn)占地等歷史遺留問題會導(dǎo)致拆遷困難，村組織為了拆遷方便，只能給每個農(nóng)戶讓利，將豬棚、邊棚等附屬設(shè)施都算進(jìn)去，更加擴(kuò)大了新增建設(shè)用地面積。三是，在義烏等宅基地管控較早地區(qū)，老房面積普遍偏小，“拆一還一”并不能滿足村民的居住需求。

宅基地按戶取得即“一戶一宅”是指不論原有農(nóng)房面積多少而統(tǒng)一以每戶標(biāo)準(zhǔn)面積安置，對于農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)面積的原有住房以一定對價予以補償。按戶取得是落實“一戶一宅”政策的再安置形式。農(nóng)村的“戶”可以分為生活戶和行政管理戶。生活戶即同居共財?shù)母缸蛹彝橐粦?，若多子就父親與其中一個兒子算一個生活戶、其他兒子各算一個生活戶。行政管理戶即公安戶籍管理確定的戶口單位。一般而言，宅基地取得的“戶”的單位是生活戶。生活戶是熟人社會里的計算單位且被村民共同知曉，既符合中國父子家庭合力的家庭模式，也符合農(nóng)村生活的實際。但這也存在以下問題：一是，“按戶分配”宅基地會導(dǎo)致父子兩幢房子即有一套祖業(yè)宅或父親宅的家庭被退出一套房屋，家庭占有的宅基地數(shù)量和面積減少，村民就會因不愿意退出多余的宅基地而反對舊村改造。二是，各農(nóng)戶因為第三代人口的差異而導(dǎo)致人口實際不同，如未成年男性孫代為兩人的，分配宅基地以后再增加和取得宅基地就十分困難。因而，按戶取得在實踐中也存在一定不合理性。

宅基地按成員資格取得即是“按人分配”(11)參見《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》。。義烏整村改造后宅基地再分配遵循“按人分配，按戶控制的原則”，即按照約30m2/人、建筑物占地面積不超過140m2和原則上“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地。義烏自1990年代初就開始禁止農(nóng)村翻建房屋和停批宅基地，使改造前義烏農(nóng)村宅基地人均面積只有10m2-20m2，超面積建房情況基本不存在。改造后村民住房面積還得以擴(kuò)增，因而農(nóng)民普遍支持整村改造。為適應(yīng)村民家庭人口狀況、保障村民充分安置，義烏還確定了“未成年三代”的宅基地資格權(quán)，為夫妻雙方均為集體成員尚未育或育有一個子女的也預(yù)留了宅基地。改造時老房超過最高戶型控制面積的余房部分，村級組織可采取貨幣補償或多層、高層住宅方式置換。(12)參見《義烏市農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村有機(jī)更新實施辦法(試行)》《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問題處理細(xì)則(試行)》。集體成員轉(zhuǎn)讓房屋而導(dǎo)致宅基地面積減少的，在保障最低15m2/人的宅基地面積下，扣減部分面積。

宅改“按資格每人取得”而非“按戶取得”保障了宅基地的公平、有效和充分配置，使宅基地分配與農(nóng)戶家庭人口結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，也有利于解決超面積占有宅基地、“一戶多宅”和居住面積過小等歷史遺留問題。

3.有償使用：宅基地資格權(quán)實化的利用條件

宅基地資格權(quán)有一定的權(quán)利內(nèi)容，資格權(quán)人有權(quán)獲得宅基地、征收補償、投標(biāo)選位、集體收益等各項收益的分配，有權(quán)監(jiān)督宅基地的使用和參與民主決策。宅基地資格權(quán)的確認(rèn)需要村級組織予以登記。[15]宅基地資格權(quán)取得附隨于成員權(quán)，是基于成員身份而先賦享有的福利性權(quán)利。宅基地資格權(quán)為無償取得，如義烏整村改造的村集體成員即可獲得約30m2/人的宅基地分配資格。

不過，宅基地資格權(quán)落實到具體地塊則需要支付一定對價，亦即，宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)為宅基地使用權(quán)是有償?shù)?。整村改造后宅基地資格權(quán)有償落地體現(xiàn)在三個方面：一是，所有資格權(quán)人皆需要支付基礎(chǔ)設(shè)施使用費?；A(chǔ)設(shè)施使用費根據(jù)基準(zhǔn)地價和各村不同情況也有差異，如J街道Q村為14.6萬元每間，S鎮(zhèn)J村為8萬元每間。二是，特殊區(qū)位的宅基地使用需要支付投標(biāo)選位費。在義烏整村改造后的村莊，一塊因區(qū)位優(yōu)勢炙手可熱的宅基地投標(biāo)選位費高達(dá)數(shù)百萬并不稀奇。三是，本村集體成員因歷史遺留問題超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地有償使用費。《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》規(guī)定有償使用費參照宅基地基準(zhǔn)地價有村級組織收取。(13)參見《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》。

四、農(nóng)地市場下宅基地使用權(quán)的限定化

《民法典》第363條規(guī)定宅基地使用權(quán)的行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了民事法律讓位于土地管理法的法律位階原則。我國現(xiàn)行土地管理法對農(nóng)戶私自轉(zhuǎn)讓宅基地進(jìn)行了嚴(yán)格限制，宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。擔(dān)保法也規(guī)定，包括宅基地在內(nèi)的集體土地使用權(quán)不得抵押。盡管當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革鼓勵房地流轉(zhuǎn)、抵押，但試點地區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也僅限于農(nóng)地市場即縣域農(nóng)村人口之間，并對宅基地財產(chǎn)化利用設(shè)置了嚴(yán)格的約束條件，使宅基地使用權(quán)配置具有“有限市場”特征。[16]

1.內(nèi)部流轉(zhuǎn)：宅基地使用權(quán)限定化的市場空間

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指使用權(quán)人自愿將宅基地使用權(quán)連同地上建筑物通過買賣、贈與、互換等方式流轉(zhuǎn)給受讓人的行為。義烏出臺《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》允許宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了宅基地流通范圍、促進(jìn)了宅基地經(jīng)營使用權(quán)能的實現(xiàn)。但義烏對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)成為受限定的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定性體現(xiàn)在以下方面：第一，流轉(zhuǎn)的市場范圍限定。宅基地只能在整村改造過的農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)，不能在城市土地市場和未整村改造村莊流轉(zhuǎn)，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人只能是縣域村集體成員。當(dāng)前，義烏整村改造過的村莊占總村莊數(shù)尚不足30%，充分說明宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍有限。第二，流轉(zhuǎn)的期間限定。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年，受讓人與村級組織簽訂宅基地有償使用合同，按照宅基地基準(zhǔn)地價的20%一次性繳納土地所有權(quán)收益金[17]，期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。第三，流轉(zhuǎn)的面積限定。受讓人在同一村內(nèi)只能取得一宗宅基地使用權(quán)、面積不得超過最高戶型面積限制。轉(zhuǎn)讓方必須保證流轉(zhuǎn)后仍擁有不低于15m2/人宅地基面積。而且，轉(zhuǎn)讓方不得再申請新的宅基地，以防范土地投機(jī)風(fēng)險。第四，流轉(zhuǎn)的物權(quán)要件限定。轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)能完整的不動產(chǎn)權(quán)證書。第五，流轉(zhuǎn)的程序限定。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需經(jīng)村民代表大會同意、鎮(zhèn)街審核，報農(nóng)林、國土部門備案。

制度上開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有帶來相應(yīng)的實踐活躍。義烏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易現(xiàn)象并不多，如集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓占全市宅基地1.8%，跨村集體轉(zhuǎn)讓占比1.9%，轉(zhuǎn)讓比例都不高。[11]義烏規(guī)定轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)能完整的不動產(chǎn)權(quán)證書，但實踐中存在村民寧愿違建也不愿意辦理不動產(chǎn)權(quán)證書的現(xiàn)象。村民更注重的宅改后自主使用宅基地的生產(chǎn)經(jīng)營收益，而不是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，更注重實際的物理空間的增多而并非產(chǎn)權(quán)證。

2.置換與抵押：宅基地使用權(quán)限定化的城鄉(xiāng)空間

義烏宅基地進(jìn)入城市市場包括國有化產(chǎn)權(quán)置換和抵押兩種形式。宅基地國有化產(chǎn)權(quán)置換即城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚是指農(nóng)戶退出宅基地或村莊拆遷后農(nóng)民“進(jìn)城上樓”，到城市社區(qū)集中居住。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)置換的樓房產(chǎn)權(quán)為國有性質(zhì)，可以上市交易，而義烏未改造農(nóng)村和整村改造村的宅基地則是禁止上市交易的。國有化置換的農(nóng)戶范圍兩類：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線內(nèi)、園中村改造、下山移民、土地整理等整村拆遷的農(nóng)戶；二是有特殊需求的單個農(nóng)戶，如市級以上重點工程建設(shè)需拆遷安置的農(nóng)戶、住房特困戶和無房戶、危房戶、辦理抵押貸款的農(nóng)民住房，須以參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)方式處置實現(xiàn)抵押權(quán)的。(14)參見《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》。宅基地國有化置換采用高層公寓加產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等多種形式。(15)參見《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實施辦法(試行)》。國有化置換后，農(nóng)民繼續(xù)享有原村集體經(jīng)濟(jì)組織除宅基地以外的其他權(quán)利。

宅基地使用權(quán)抵押方面，因我國現(xiàn)行法律禁止宅基地使用權(quán)單獨抵押，因而宅基地使用權(quán)抵押必須是“房地一體”的抵押[1]。持有宅基地使用權(quán)證和農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)戶，可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請貸款。[18]在抵押權(quán)行使方面，也有主體、用途、物權(quán)要件、程序等多方面更嚴(yán)格限定。如《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施辦法》規(guī)定農(nóng)房抵押不得用于股本權(quán)益性投資、有價證券和期貨投資等具有金融風(fēng)險的用途；并要求抵押房屋處置后借款人本人及其所撫養(yǎng)或扶養(yǎng)、贍養(yǎng)家屬有不低于15m2/人的居住面積的憑證。因整村改造的“一戶一宅”及約30m2/人的標(biāo)準(zhǔn)面積限制，農(nóng)戶有多余房屋抵押情況較少。抵押物的處置由集體優(yōu)先回購和用于宅基地進(jìn)行復(fù)墾“集地券”，經(jīng)濟(jì)價值較低，因而銀行金融機(jī)構(gòu)予以抵押的積極性也較低。

3.權(quán)調(diào)審核：宅基地使用權(quán)限定化的管理機(jī)制

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限定性不僅體現(xiàn)在主體、程序、面積、范圍等方面，也體現(xiàn)在村集體對宅基地使用權(quán)運行的監(jiān)督管理方面。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體所有權(quán)，使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制當(dāng)事人直接交易，要求以村集體為中介并由村集體審核同意。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分為自行協(xié)商流轉(zhuǎn)和交易平臺掛牌流轉(zhuǎn)兩種形式。自行協(xié)商流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人雙方必須向村集體提交書面申請并由村集體審查通過后，才能簽訂流轉(zhuǎn)合同和進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。交易平臺掛牌流轉(zhuǎn)由轉(zhuǎn)讓方向村集體提交出面申請，再由鎮(zhèn)街出具意見書以后才能到指定平臺委托掛牌。因宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的相關(guān)糾紛和爭議也需要村集體化解，否則無法辦理不動產(chǎn)權(quán)登記。農(nóng)房抵押也需要集體出具同意宅基地使用權(quán)隨住房抵押、抵押權(quán)實現(xiàn)時同意處置的承諾書。(16)參見《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施辦法》?？梢?，集體對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)享有權(quán)調(diào)審核和確權(quán)的權(quán)力。

五、總結(jié)：基于宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利運行的立法啟示

當(dāng)前我國宅基地仍處于宏觀政策倡導(dǎo)和實踐試點階段，具體立法層面尚未開展。厘清宅基地“三權(quán)分置”的運行邏輯和權(quán)利關(guān)系是宅基地“三權(quán)”入法之前提，也是立法與實踐互動的內(nèi)在要求。

1.宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行關(guān)系

基于以上對農(nóng)地市場下宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利運行的分析，對宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利關(guān)系作兩點小結(jié)：第一，農(nóng)地市場是宅基地“三權(quán)分置”的空間場域。宅基地資產(chǎn)價值的形成依托于一定產(chǎn)業(yè)或區(qū)位經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。宅改15個試點地區(qū)皆有的區(qū)位特殊性或產(chǎn)業(yè)特殊性。義烏宅改立即于工商業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢，通過整村改造的空間治理激活宅基地的經(jīng)營性建設(shè)用地功能，形成了更加活躍的土地市場。不過，包括義烏在內(nèi)的全國宅改的產(chǎn)權(quán)市場，都是農(nóng)村土地市場，房地交易僅限于縣域農(nóng)村戶籍人口之間，充分體現(xiàn)了宅基地的集體土地、農(nóng)民生產(chǎn)資料性質(zhì)，使宅基地交易規(guī)則與物權(quán)交易規(guī)則根本不同。第二，宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“分置”不是“分離-獨立”的權(quán)利關(guān)系而是“統(tǒng)分—主次”的權(quán)利關(guān)系。首先，宅基地集體所有權(quán)派生出資格權(quán)，宅基地集體所有權(quán)的強化促進(jìn)了宅基地資格權(quán)的實化。集體運營和治理土地能力增強、集體經(jīng)濟(jì)收入增加是成員權(quán)經(jīng)濟(jì)權(quán)益、福利權(quán)益的基礎(chǔ)。其次，宅基地集體所有權(quán)統(tǒng)籌、限定、管制宅基地使用權(quán)的行使。宅基地“三權(quán)分置”以后，宅基地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，但所有權(quán)與使用權(quán)并非獨立的權(quán)利關(guān)系，而是統(tǒng)分的權(quán)利結(jié)構(gòu)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、交易都要受集體統(tǒng)籌、監(jiān)督和管理。再次，宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)優(yōu)先于宅基地使用權(quán)的行使。宅基地使用權(quán)應(yīng)首先滿足資格權(quán)人的使用，其次才是流轉(zhuǎn)使用。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村因宅基地具有了生產(chǎn)資料功能，資格權(quán)人大多會首先滿足自己的使用需求而較少流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。

2.宅基地“三權(quán)分置”的立法取向啟示

宅基地的農(nóng)民居住保障和生產(chǎn)資料功能一直為中央高度重視。習(xí)近平總書記2021年指出，“應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊，還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭。經(jīng)濟(jì)一有波動，首當(dāng)其沖受影響的是農(nóng)民工?！谶@種情況下，社會大局能夠保持穩(wěn)定，沒有出什么亂子，關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干，即使不回去心里也踏實?！盵18]宅基地的“農(nóng)民退路保障”屬性對保障農(nóng)民權(quán)利、維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都至關(guān)重要。這也說明了，中央允許宅基地作為“農(nóng)民退路保障”而存在一定閑置。已有宅基地“三權(quán)分置”研究及立法建議主要關(guān)注激活宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性權(quán)利功能而忽略了宅基地的傳統(tǒng)居住保障功能[19]。此立法建議錯位于農(nóng)民的農(nóng)房使用需求，也對宅基地功能的差序化位階缺乏關(guān)注。宅基地功能的差序化位階是指宅基地具有的居住保障、生產(chǎn)資料、交易資產(chǎn)等功能的重要性不同，應(yīng)依次實現(xiàn)。實踐中，宅基地滿足農(nóng)民居住、生產(chǎn)需要的功能尚待推進(jìn)，立法取向凸顯宅基地財產(chǎn)價值是對實現(xiàn)需求的忽視。宅基地“三權(quán)分置”立法應(yīng)堅持以下取向：

第一，堅持宅基地使用權(quán)要首先保障農(nóng)房居住功能、優(yōu)先實現(xiàn)生產(chǎn)資料功能和有條件激活宅基地財產(chǎn)價值。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，住房緊張成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會主要矛盾之一，居住功能依然是宅基地的首要和最基本的制度功能，仍需要著重加強該制度功能的實現(xiàn)。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地還具有重要的生產(chǎn)資料功能，成為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營用房，使農(nóng)民成為“以自己的勞動作用于生產(chǎn)資料的自雇階層”，促進(jìn)農(nóng)民致富增收和階層躍升[20]。

第二，堅持強化宅基地集體所有權(quán)和集體宅基地治理能力。首先，以鄉(xiāng)村振興項目、政策支持為基礎(chǔ)，通過舊村改造、自然村改造和基礎(chǔ)設(shè)施更新建設(shè)，賦能村集體宅基地運營權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)，使村集體能夠盤活和統(tǒng)籌宅基地資源。其次，加強村集體宅基地空間治理的能力。這有利于整治宅基地閑置問題，有利于以改變農(nóng)房性狀激發(fā)宅基地經(jīng)營性建設(shè)用地功能和增加集體經(jīng)濟(jì)收入。再次，加強村集體調(diào)配宅基地能力。增強村集體調(diào)配宅基地能力，強化集體在宅基地取得、調(diào)劑、退出、分配等配置方面的權(quán)力，提高宅基地使用效率。

3.宅基地“三權(quán)分置”的立法規(guī)定啟示

宅基地制度是公法與私法共同設(shè)定的規(guī)則體系，兼顧保護(hù)土地資源的公益價值和保障農(nóng)民居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的私益價值。宅基地“三權(quán)分置”立法應(yīng)在完善制度設(shè)計上繼續(xù)加強：

一是宅基地“三權(quán)分置”的規(guī)范設(shè)計應(yīng)具有制度系統(tǒng)性。義烏實踐顯示，宅基地“三權(quán)分置”適合在整村改造形成農(nóng)地市場的村莊推進(jìn)，未改造村仍遵循宅基地“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)。亦即，宅基地“三權(quán)分置”需與村莊改造同步推進(jìn)，因此要出臺系統(tǒng)的農(nóng)村改造規(guī)則、農(nóng)房歷史遺留問題處理規(guī)則、宅基地資格權(quán)登記規(guī)則、宅基地有償退出規(guī)則、宅地基超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用規(guī)則、宅基地選位規(guī)則、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押規(guī)則等規(guī)則體系。

二是宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)立法應(yīng)明確規(guī)定宅改需經(jīng)過村民多數(shù)決議程序通過和嚴(yán)禁資本下鄉(xiāng)侵占宅基地。宅基地“三權(quán)分置”的制度目標(biāo)之一是增加農(nóng)民房屋財產(chǎn)性權(quán)利，但各地實踐中不乏因宅改而強制農(nóng)民拆遷、引入資本下鄉(xiāng)擠壓農(nóng)民居住權(quán)、違法違規(guī)買賣宅基地現(xiàn)象。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知(2019年)》就鼓勵利用增減掛鉤和允許企業(yè)等市場主體以入股、合作等方式商業(yè)化經(jīng)營農(nóng)房。對此，建議在治理宅基地閑置相關(guān)規(guī)范設(shè)計中明確規(guī)定，宅改應(yīng)以村民民主決議為前提穩(wěn)妥推進(jìn)和嚴(yán)禁市場資本利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。

三是宅基地“三權(quán)分置”的規(guī)范設(shè)計需完善“三權(quán)”權(quán)利體系。在宅基地集體所有權(quán)規(guī)則方面，應(yīng)確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批下的村集體舊村改造規(guī)劃自主權(quán)，規(guī)定村級民主決議、民主管理的程序和效力，增強村民自治的合法性和約束力。此外，還應(yīng)規(guī)定村集體的資格權(quán)認(rèn)定、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、不動產(chǎn)權(quán)證辦理中的審核權(quán)和管理權(quán)，明確村集體實施“一戶一宅”、清理閑置宅地基的管理權(quán)。在宅地基資格權(quán)規(guī)則方面，要保障農(nóng)戶住有所居，以縣域為單位，規(guī)定享有資格權(quán)的農(nóng)戶最低人均宅基地面積，住房面積不足的農(nóng)戶應(yīng)全面登記、多部門聯(lián)動逐步落實住房面積。在宅基地使用權(quán)規(guī)則方面，保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的取得。