朱啟友

(安徽師范大學 法學院,安徽 蕪湖 241002)

我國當前已建立起較為完善的政府績效管理體系,極大地推進了行政體制改革,政府績效管理制度的運行機制有賴于領導體制的不斷完善、績效文化的持續(xù)營造以及多元化管理機制的構(gòu)建,此外,還應秉持立法先行、試點先行、地方先行的推進機制來促進自身體系結(jié)構(gòu)的完善。政府績效管理制度的良性運作與績效立法息息相關,構(gòu)建完善的政府績效管理法律體系,促進績效管理的法治化建設,能有效提升政府工作效能,使績效管理規(guī)范、科學、高效地進行,從而助力法治政府的建設發(fā)展。

一、我國政府績效管理制度建設的價值闡釋

我國政府績效管理制度建設對于提高政府工作績效、增強政府工作透明度、提升政府工作效能、推進政府工作改革創(chuàng)新等諸多方面均具有重要的價值。

首先,提高政府工作績效。政府績效管理制度建設能夠促使政府更加科學地對工作績效做出評估,在此基礎之上達成政府工作目標,并制定下一階段的工作任務。通過明確政府職能,建立科學的評估指標和評價體系,能夠激勵政府工作人員更高效地開展公共事務,提高政府整體績效水平。其次,增強政府工作透明度。政府績效管理制度建設能夠增加政府工作的透明度,通過公開政府績效評估結(jié)果和數(shù)據(jù),使公眾全方位了解政府的工作成效和現(xiàn)存的問題。同時,建立完善的績效考核和獎懲機制,能夠更好地實現(xiàn)政府行為問責,激勵工作人員采取實際行動來提高工作質(zhì)量。再次,提升政府工作效能。政府績效管理制度建設能夠推動政府部門優(yōu)化資源配置,通過評估和比較政府各個部門的績效表現(xiàn),實現(xiàn)資源的合理分配,將重要資源配置到績效突出的領域和項目,提高資源利用效率。同時通過績效管理制度建設,政府能夠有效滿足公眾期待,提升公共服務效能。最后,推進政府工作改革創(chuàng)新。政府績效管理制度建設能夠為政府部門各項工作提供激勵和指導,鼓勵工作人員在工作中大膽尋求創(chuàng)新和突破。通過強調(diào)績效目標和績效結(jié)果,有助于引領政府工作人員以積極主動的姿態(tài)尋找新的工作方法,這在提升工作效能的基礎之上也進一步推動了政府工作改革步伐。

綜上所述,政府績效管理制度建設意義多元,對促進政府創(chuàng)新和改革具有重要價值,是新時代推進國家現(xiàn)代化建設、打造高效服務型政府的必要舉措。

二、我國政府績效管理制度運行的基本邏輯

(一)以領導體制及績效文化為基本前提

首先,領導體制是一個內(nèi)涵非常豐富的行政概念,它既包括了領導權(quán)限、領導機構(gòu),也涵蓋了領導關系、領導活動方式等內(nèi)容。領導體制在很大程度上影響著政府績效管理的實踐成效,它為政府績效管理的順暢推進提供了基礎性保障[1]。在政府管理體制概念范疇內(nèi),績效管理領導機構(gòu)進行了多次重要的改變,從人事部到中紀委監(jiān)察部,最后到中央編辦;在地方層面,主管部門更是呈現(xiàn)出多樣性、復雜性等特點。盡管政府績效管理領導體制一直在進行著積極的變革與調(diào)整,但仍有諸多不足之處?！耙话咽止こ獭鄙蕽庥?代表性、權(quán)威性、獨立性尚有所欠缺。

其次,績效文化是營造良好績效管理環(huán)境的有效媒介,為政府績效管理效能的提升提供了精神動力?？冃幕c績效制度間息息相關、互為助長,績效制度的貫徹落實需以績效文化為保障,績效文化則在制度的運行過程中得以形成確立?？冃幕⒃谡冃Ч芾眢w系的構(gòu)建基礎之上,組織成員在不斷完善的績效評價機制下逐步形成趨同化的價值認知與理念,由此為績效文化的確立奠定了基礎?？冃幕举|(zhì)上是一種行政文化,其功能與屬性在于體現(xiàn)和彰顯公共價值,它圍繞公共服務、公共責任、公共利益而建立,并對績效制度的良性運作發(fā)揮能動性影響作用[2]。比如就績效目標而言,績效文化導引著公共服務的基本價值理念,使公共服務實現(xiàn)效率性與公平性的統(tǒng)一;就過程管理而言,績效文化影響決策的制定過程,其追求效率、透明的本質(zhì)屬性使決策制定及任務執(zhí)行需具備糾偏機制與預估特點;就評價結(jié)果而言,績效管理制度的運行核心宗旨在于實現(xiàn)人民利益的最大化,使人民滿意,績效評價即應公平公正地進行,以客觀真實地反映政府工作的實效。當前政府績效管理尚受到諸多不良行政文化的干擾和影響,如官僚主義、保守主義等,促進政府績效管理的高質(zhì)量發(fā)展需構(gòu)建良好的績效文化體系,以發(fā)揮文化的引領與導向功用。

(二)以主體參與及多元機制為必要手段

政府績效管理的高效開展需對權(quán)力關系作出合理地調(diào)整與優(yōu)化,使各方利益沖突得到平衡和協(xié)調(diào),如評價主體與評價對象之間的利益關系,評價對象彼此之間的利益關系等。協(xié)調(diào)機制旨在對這些關系進行調(diào)整,使其順暢而和諧,社會學家林德布洛姆認為多方主體的制度性互動有助于改善彼此間的交互關系,促成綜合意見的形成,進而實現(xiàn)行政決策的高效制定。

激勵機制為政府績效管理提供了不竭的動力,是提升政府績效管理效能的有效手段和重要保障,同時也使行政體制改革得到了深入的推進。績效評價結(jié)果具有多元價值,被應用于政府管理工作的多個方面,如在決策制定、預算編制、干部任用等工作實踐中,績效評價結(jié)果皆具有參考價值。通過構(gòu)建長效化的激勵機制,政府人員獎勵問責與績效之間的關聯(lián)性愈加緊密,薪酬福利、職務晉升皆有了更為客觀的依據(jù)。

申訴救濟機制是對評價對象合法權(quán)利進行有效保障的必要機制,該機制的建立有助于提高績效評價的可靠性與權(quán)威性,使其公平公正地進行[3]。正所謂無救濟即無權(quán)利,救濟制度使權(quán)利濫用失去存在空間,使制度運行更趨理性。申訴救濟制度既有糾錯功能,也有監(jiān)督功能。

(三)以立法先行及績效考評為重要任務

其一,立法有利于各方利益訴求的表達,在充分考量民意的前提下開展績效管理,既為績效管理賦予了更多的科學性特點,也使其具有了民主性特征,績效考評結(jié)果也更為客觀準確,具備良好的公信力與執(zhí)行力。其二,立法先行模式使評價主客體間的關系更為平衡,也有助于部門間利益的均衡分配,使制度制定不會受到部門利益的干擾和影響。立法主導模式是法治政府建設的必然要求,是行政體制改革的關鍵任務[4]。

(四)以管理立法及架構(gòu)安排為實踐手段

績效立法的基本架構(gòu)包括了立法內(nèi)容及結(jié)構(gòu)安排兩方面,就前者而言,學者盛明科等人認為績效立法的內(nèi)容應涵蓋立法宗旨與目的、立法原則與理念、績效評估與診斷、績效評價結(jié)論的應用等,應拓展管理主體體系,構(gòu)建多元化的主體結(jié)構(gòu),應設置合理的績效評價指標,制定適宜的評估評價方法,評價結(jié)果應與激勵機制相結(jié)合。哈爾濱、杭州等市都制定出臺了相關的績效管理條例。以杭州為例,其條例包括了績效管理規(guī)劃、結(jié)果應用、問責機制等內(nèi)容?？偠灾?權(quán)威的績效管理法規(guī)應具備體系化的立法內(nèi)容、立法結(jié)構(gòu)及章節(jié)安排。內(nèi)容應包括基本原則、法規(guī)功能、領導體制、評價主客體、評價流程、績效信息處理、申訴救濟等,結(jié)構(gòu)與章節(jié)設計應遵循由一般到具體、由簡單到復雜的原則來進行,章節(jié)內(nèi)容應體現(xiàn)關聯(lián)性和遞進性。

三、我國政府績效管理制度運行機制建設路徑

(一)完善領導體制,健全績效文化

一方面,完善領導體制對領導機構(gòu)進行遴選確定。當前政府部門績效管理領導機構(gòu)主要包括了兩種基本類型,即新設專門機構(gòu)和委托現(xiàn)有黨政機構(gòu),它們有著不盡相同的運行機制及管理模式,新設專門機構(gòu)如績效辦等通常由地方編辦主管,它有較為明確的獨立性,與評價對象之間界限清晰,由此既強化了牽制關系,也能有效規(guī)避角色矛盾,從而助力于政府管理績效的提升。其次,領導體制的構(gòu)建與完善應對評價權(quán)力關系中的組織權(quán)、實施權(quán)、平移權(quán)等作出區(qū)分,由此來保障績效評價相關權(quán)力的均衡性與牽制性[5]。評價權(quán)是唯一且獨立的,組織權(quán)亦是如此,但實施權(quán)、評議權(quán)則可呈現(xiàn)多元化特點。評價權(quán)通常由黨委政府組建的專門領導小組所擁有,其立足全局來部署安排績效管理工作;績效辦往往有組織權(quán),主要負責相關日常工作的開展,實施權(quán)可以由政府委托的第三方來行使,也可由其自身行使;評議權(quán)則涉及到機關、專家、公眾等多元主體。

另一方面,健全績效文化。首先,政府應與時俱進,掌握現(xiàn)代管理理念與意識,擯棄舊有、滯后的管理觀念,以民為本開展績效管理。政府要積極推進法治建設,依法行政,以法治代替人治,從而構(gòu)建績效型、服務型政府。其次,繼承和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀的行政文化,使官僚主義等思想作風失去存在空間,營造良好的績效文化氛圍,樹立積極的文化價值觀。最后,加強人才隊伍建設,通過構(gòu)建完善的培訓機制、健全制度規(guī)章等,來強化政府人員的績效意識,使政府績效管理得以可持續(xù)發(fā)展。

(二)完善多元機制,推進制度運行

第一,完善提升運行制度規(guī)范性的協(xié)調(diào)機制。政府績效管理制度的運行離不開協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建,為此有必要成立政府績效管理委員會,委員會可由黨委、人大、政府部門、社會機構(gòu)等聯(lián)動組成,主要職能是進行關系協(xié)調(diào),通過構(gòu)建該委員會可規(guī)避傳統(tǒng)科層式協(xié)調(diào)模式的種種弊端,突出人民需求的導向性特點,同時不再受制于條塊分割的部門框架所限,有利于資源的優(yōu)化整合與配置,并使權(quán)責更為明晰,提升了部門間的協(xié)同合力。與此同時,以此為核心,還應設置相關的配套制度,如聯(lián)席會議制度,將人事、組織、統(tǒng)計等多個部門整合起來,并吸收專家學者積極參與,由此共同促進政府績效管理效能的提升。借助信息技術構(gòu)建績效管理信息化平臺也是非常必要的,藉此各方主體可進行即時、高效的溝通互動,提出解決問題的策略,表達現(xiàn)實性需求和意見,這對于協(xié)調(diào)機構(gòu)功能的發(fā)揮大有裨益。

第二,完善為績效管理提供動力支持的激勵機制。實踐中激勵機制有諸多正向的功能與效用,但不可避免地也會存在某些漏洞與問題,為黨政部門變相謀取私利提供了鉆營空間。因此需重視精神獎勵與物質(zhì)獎勵的結(jié)合性原則,突出精神獎勵,并建立問責機制,使正向激勵、反向激勵同時發(fā)揮效用,最大化地預防和懲戒違法違紀行為。

第三,完善旨在體現(xiàn)運行機制公正性的申訴救濟機制。首先是申訴范圍。申訴救濟關涉事前、事中、事后三方面的權(quán)利救濟,事前救濟即針對績效評價指標設置、實施辦法等進行申訴,事中救濟即難以確定績效管理數(shù)據(jù)是否真實時提出申訴救濟請求,事后救濟即對評價結(jié)論存在異議時進行申訴,以獲得權(quán)利救濟。其次是申訴機構(gòu)。當前政府績效評價申訴救濟的負責機構(gòu)是績效辦,但績效辦同時也是進行評價的機構(gòu),這就形成了一種實踐悖論,無益于評價對象合法權(quán)益的維護和保障。為此,應設立與評價主體相分離的申訴管理機構(gòu),地方人民代表大會常務委員會可堪此任,其可以對績效評價中的不當行為引發(fā)的申訴進行處理。此外,部分專業(yè)人士提出第三方機構(gòu)可作為申訴管理機構(gòu),但實踐中該方法存在諸多實施困難,如信息障礙的存在會使第三方機構(gòu)難以有效開展申訴處理工作,其職能權(quán)限難以滿足申訴審查的需要。最后是申訴方式。當前針對績效評價申訴救濟的方式主要有兩種,即書面申訴和網(wǎng)絡申訴,前者以書面的形式向申訴機構(gòu)提出申訴申請,并提交佐證材料,后者則是依托網(wǎng)絡申訴系統(tǒng)進行申訴。此外,法律應對申請期限、受理期限、執(zhí)行期限等申訴程序作出明確規(guī)范,由此可保障績效申訴的公平公正及高效處理。

(三)完善運行模式,打通建設路徑

首先是立法先行。我國政府績效管理有著濃郁的人治化色彩,人治特征較為突出,雖然此有利于權(quán)威性地推進考評工作的開展,但不符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本要求,與依法行政的理念也有相互沖突之處。為此,以立法為主導的政府績效管理推進模式有了探討價值,該推進模式能有效促進績效管理工作效能的提升。

其次是國家主導。國家在政府績效管理中發(fā)揮著重要作用,當前推進政府績效管理由人治走向法治的進程尚處于試點階段,在部分地方已經(jīng)開始實施,隨著行政體制改革的逐步深入,在全國范圍內(nèi)構(gòu)建績效管理法律體系將是必然趨勢。政府績效管理制度應成為基于全國的法律法規(guī),國家主導型的績效管理推進機制代表了績效管理未來的發(fā)展趨勢和方向,在該機制下,相關的頂層設計得以優(yōu)化,統(tǒng)一的通用績效管理模型得以形成并推廣,政府績效管理可實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。

最后是多元參與。政府績效管理應為公眾參與提供廣泛的渠道與途徑,通過構(gòu)建多元化的評價主體體系,提高評價結(jié)論的科學性、客觀性與全面性,使其更具公信力。實踐中可通過以下舉措來激勵公眾參與。第一,支持學術組織、咨詢公司、大眾傳媒等第三方評價主體對政府工作效能開展評價,并為之創(chuàng)設有利的條件與環(huán)境。第二,向更多主體開放評價實施權(quán),如群眾、專家等,考評機構(gòu)設計考評方案,考評實施則由大眾共同進行。第三,人大主導與第三方評價相結(jié)合,由此突出人大的主體性及權(quán)威性,同時又能避免第三方機構(gòu)由于信息不對稱而無法高效開展評價,使第三方的專業(yè)性優(yōu)勢得以發(fā)揮。

(四)推進法治建設,提升工作效能

第一,政府績效管理立法的法治要素。根據(jù)弗里德曼的相關觀點,法治應具有實體性要素、結(jié)構(gòu)性要素、文化性要素三種基本構(gòu)成要素,為此推進政府績效管理的法治化建設應促進實體性、結(jié)構(gòu)性、文化性要素系統(tǒng)的整合。首先,績效評價應具有明確的法律規(guī)范體系,即具備實體性要素。無論從國家層面還是地方層面都應加強績效管理立法建設,補齊立法漏洞,改善立法的無序化狀態(tài),在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的績效管理法律法規(guī)體系,由此為績效評價的規(guī)范化、高效化開展提供保障。其次,完善頂層設計,使績效管理的領導機制、評價主客體等得以明確,其權(quán)責關系得到確立,由此才能使績效管理法治化建設具備完善的結(jié)構(gòu)性要素。要使組織權(quán)、評價權(quán)、實施權(quán)等清晰確立起來,以構(gòu)建具備良性運作與協(xié)調(diào)能力的考評組織體系。最后,培育績效文化,完善文化性要素,追求以人民滿意為導向的績效管理理念,體現(xiàn)效率性、公平性和效果性的價值取向。在工作實踐中秉持公平公正的原則,貫徹法治化觀念和態(tài)度,將服務意識與法律權(quán)威統(tǒng)一起來?？冃Ч芾砉ぷ鞯拈_展要注重人民幸福感、安全感等的獲得,它們應成為重要的績效內(nèi)容。

第二,政府績效管理立法的基本模式。關于政府績效立法的路徑與模式,不同學者有不盡相同的觀點,有人認為應采取自下而上的模式,有人則倡導自上而下的模式,指出該模式可避免法律沖突現(xiàn)象的發(fā)生,還有的學者提出通過完善現(xiàn)有法律來推進績效管理的法治化建設,如健全現(xiàn)有的《預算法》《審計法》等。事實上,就當前績效管理發(fā)展現(xiàn)狀而言,中央提出了“先行先試”的發(fā)展戰(zhàn)略,為此應秉持立法先行、試點先行、地方先行的立法模式。立法先行能有效促進績效評價的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新,使績效管理具有了法律指引,其運行機制將更加規(guī)范;試點先行具有試錯糾偏機制,為全國性的績效立法提供了制度實施基礎及經(jīng)驗探索積累;地方先行賦予某些地方先行先試權(quán),體現(xiàn)了立法工作的傳統(tǒng)經(jīng)驗模式。

第三,政府績效管理立法的屬性定位。政府績效管理立法應成為效力僅次于法律的行政法規(guī)。在國家出臺統(tǒng)一法律規(guī)范之前,應對地方立法給予充分支持,與此同時,為規(guī)避地方法治沖突、割據(jù)等現(xiàn)象的發(fā)生,應為地方立法制定統(tǒng)一的立法指南,使其對立法條件、立法程序、標準范圍等有明確認知。立法指南由中央政府制定,其目的在于指導地方的績效管理立法實踐,使不同地方的立法在整體上保持統(tǒng)一,不會出現(xiàn)偏離立法宗旨的狀況。此外,績效立法應秉持基本的立法原則,同時具有良好的操作性與實施性,它應該關注普遍和一般的狀況,也應該注意到特殊情形,不應陷入絕對理性主義的窠臼之中。針對績效管理進行地方性立法可使績效管理更具科學性與權(quán)威性,這為全國性的績效立法提供了理論與實踐支持[6]。

四、結(jié)語

我國績效管理制度的運行受制于多方面因素的影響,其發(fā)展創(chuàng)新有賴于績效管理法治化的深度推進,立法先行是提升績效管理效能的有效手段與重要保障。當前我國地方政府績效管理應整合實體性、結(jié)構(gòu)性、文化性等法治要素,制定切實可行的績效法規(guī),為國家層面的績效立法奠定基礎。此外還應重視績效文化的營造,發(fā)揮文化的引領與導向作用,以績效文化促進績效制度的良性運行,這是法治政府建設的必然要求。