栗 玲,陳 迪

(天水師范學(xué)院 教師教育學(xué)院,甘肅 天水 741000)

“國(guó)運(yùn)興衰,系于教育”,我國(guó)民辦教育的誕生是社會(huì)發(fā)展的需要,也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然結(jié)果。黨的二十大報(bào)告明確指出要“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),1997年民辦園總量占幼兒園總數(shù)比例為13.5%,到2020年占比已達(dá)57.6%,已經(jīng)占據(jù)我國(guó)幼兒園總量的半壁江山[1],民辦學(xué)前教育已是我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的重要組成部分。教育政策具備前瞻性與政治導(dǎo)向性,對(duì)民辦學(xué)前教育發(fā)展具備指導(dǎo)作用,探究總結(jié)民辦學(xué)前教育政策在不同階段的發(fā)展特征有益于政策體系的完善。

學(xué)界對(duì)于民辦學(xué)前教育相關(guān)政策的研究已經(jīng)初顯成效,范曉東等基于間斷均衡模型的視角,探討了建國(guó)70年以來(lái)學(xué)前教育政策變遷歷程[2]。董海軍、劉海云基于文本分析的角度對(duì)建國(guó)以來(lái)學(xué)前教育政策的范式變遷及轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行了探討[3]。梳理已有研究發(fā)現(xiàn)民辦學(xué)前教育政策的研究多集中于探討現(xiàn)狀、問(wèn)題及解決策略,而對(duì)民辦學(xué)前教育政策歷史變遷進(jìn)行研究有助于我們明晰政策和實(shí)踐之間的聯(lián)系,推動(dòng)民辦學(xué)前教育政策體系向科學(xué)、完善的方向發(fā)展[4]。

教育政策是一個(gè)政黨和國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù),依據(jù)黨和國(guó)家在一定歷史時(shí)期的基本任務(wù)、基本方針而制定的關(guān)于教育的行動(dòng)準(zhǔn)則[5]。有學(xué)者將民辦學(xué)前教育政策界定為由國(guó)家制定和頒布的,散見(jiàn)于教育的方針、法律、綱要、決定、通知、規(guī)劃、規(guī)定、意見(jiàn)、辦法、條例、規(guī)程、細(xì)則和紀(jì)要等各種文件中有關(guān)民辦幼兒教育的政策總稱(chēng)[6]。研究參照相關(guān)學(xué)者定義,將民辦學(xué)前教育政策界定為國(guó)家或政黨制定并頒布,為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期內(nèi)民辦學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)的相關(guān)政策文件。

本文利用Nvivo12軟件的高頻詞分析、節(jié)點(diǎn)編碼,并結(jié)合歷史分析法,運(yùn)用發(fā)展、變化的觀(guān)點(diǎn)分析了1978～2022年間我國(guó)民辦學(xué)前教育政策的變遷歷程(技術(shù)路線(xiàn)如圖1),總結(jié)其發(fā)展特征,從而為民辦學(xué)前教育相關(guān)政策的完備提供現(xiàn)實(shí)素材,為民辦學(xué)前教育政策的完善提供參考數(shù)據(jù)。

圖1 技術(shù)路線(xiàn)圖

一、 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究以中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站發(fā)布的民辦學(xué)前教育政策為依據(jù),重點(diǎn)指向?qū)γ褶k學(xué)前教育進(jìn)程產(chǎn)生較大影響的政策。為保證政策文件的權(quán)威性和相關(guān)性,研究遵循三個(gè)原則進(jìn)行政策文件的選擇:(1)政策文件均為國(guó)務(wù)院、教育部等國(guó)家直屬單位頒發(fā);(2)與本次研究主題相關(guān)性較強(qiáng)的政策文件;(3)頒發(fā)時(shí)間處于1978～2022年間的政策文本。結(jié)果顯示符合條件共計(jì)19項(xiàng)相關(guān)政策(見(jiàn)表1)。

表1 1978～2022年民辦學(xué)前教育政策總表

二、1978～2022年間我國(guó)民辦學(xué)前教育政策歷史變遷

1978年,黨的十一屆三中全會(huì)作出了實(shí)行改革開(kāi)放的偉大決策,為國(guó)家事業(yè)發(fā)展指明了方向,也帶來(lái)了民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展地轉(zhuǎn)折點(diǎn),研究以1978年為起始研究點(diǎn),截止到2022年,結(jié)合社會(huì)背景分析1978～2022年民辦學(xué)前教育政策的頒發(fā)與制定。以引起民辦學(xué)前教育政策體系發(fā)生轉(zhuǎn)變的政策文本或產(chǎn)生重大影響的歷史事件為區(qū)分點(diǎn)將研究時(shí)期區(qū)分為:粗放型管理時(shí)期(1978～1992年),以南方談話(huà)為區(qū)分點(diǎn);規(guī)范化發(fā)展時(shí)期(1993～2003年),以《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2003年)為區(qū)分點(diǎn);精細(xì)化發(fā)展時(shí)期(2004～2010年),以《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(2010年)為區(qū)分點(diǎn);專(zhuān)門(mén)化發(fā)展時(shí)期(2011年至今)。

(一)粗放型管理時(shí)期(1978～1992年)

1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開(kāi)放的偉大決策,指明了我國(guó)未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)。結(jié)合實(shí)時(shí)社會(huì)背景,處于國(guó)家發(fā)展浪潮中的教育事業(yè)經(jīng)歷了“文化大革命”,正處于百?gòu)U待興,急需重新構(gòu)建的階段,因此,政策重點(diǎn)在于“重建”,各項(xiàng)政策規(guī)定也較為粗放。在此背景下,民辦學(xué)前教育呈現(xiàn)出萌芽趨勢(shì),政策的頒布證實(shí)了公辦民辦“兩條腿走路”能夠支撐教育事業(yè)健康發(fā)展。

1978～1992年“兩條腿走路”政策逐漸被確立,民辦學(xué)前教育萌芽。民辦學(xué)前教育的發(fā)展可以追溯到1929年中國(guó)國(guó)民政府教育部頒布的《私立學(xué)校規(guī)程》[7],建國(guó)后,民辦學(xué)前教育的真正發(fā)展始于1978年改革開(kāi)放之后,改革開(kāi)放的實(shí)施振興了國(guó)家,重建了教育。1982年,《中華人民共和國(guó)憲法》中提出“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”,這是我國(guó)社會(huì)力量辦園思路的開(kāi)端,也是民辦學(xué)前教育合理存在的基礎(chǔ),基于此我國(guó)教育事業(yè)開(kāi)始逐漸實(shí)現(xiàn)“兩條腿走路”。1983年《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中國(guó)家首次提出“兩條腿走路”方針,支持群眾辦園,全國(guó)各地根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想相繼出臺(tái)各省市社會(huì)力量辦園條例。北京市《社會(huì)力量辦學(xué)試行方法》(1984)是我國(guó)民辦學(xué)前教育正式進(jìn)入社會(huì)化力量辦園時(shí)期的標(biāo)志。1989年,國(guó)家教委頒布《幼兒園管理?xiàng)l例》明確“地方政府鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和公民舉辦幼兒園或捐資助園”,意味著社會(huì)化辦園思路得到國(guó)家政策的肯定。政策對(duì)社會(huì)化辦園思路表述的逐漸明晰,反映出國(guó)家對(duì)于社會(huì)化辦園思路的逐步認(rèn)可。

1978～1992年政策內(nèi)容集中于物質(zhì)、人力等方面,集中于宏觀(guān)層面的重建,整體呈現(xiàn)粗放型發(fā)展特征,政策體系構(gòu)建仍面臨諸多問(wèn)題。1983年,教育部頒發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》指出學(xué)前教育發(fā)展中存在諸多問(wèn)題,但對(duì)于問(wèn)題說(shuō)明較為籠統(tǒng),并沒(méi)有提出具體可實(shí)施的解決方式。隨后,1987年國(guó)家教委頒發(fā)《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》,對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的準(zhǔn)入門(mén)檻、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、聘請(qǐng)人員、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面進(jìn)行了規(guī)定。其中,對(duì)于審批程序進(jìn)行了較為明晰的規(guī)定,指明了具體負(fù)責(zé)部門(mén),但對(duì)于社會(huì)力量辦園的規(guī)范,整體政策內(nèi)容依舊停留在宏觀(guān)層面。1989年,《幼兒園管理?xiàng)l例》對(duì)舉辦幼兒園的基本條件和審批程序、保育教育工作、行政事務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰四方面進(jìn)行了一些較為宏觀(guān)的規(guī)定,盡管較為宏觀(guān),但其進(jìn)步性仍不可忽視。

(二)規(guī)范化發(fā)展時(shí)期(1993～2003年)

1992年,南方談話(huà)開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的新篇章,也開(kāi)闊了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大舞臺(tái)。隨后,為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,黨的十四大提出對(duì)大量國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)進(jìn)行改革,體現(xiàn)在學(xué)前教育領(lǐng)域,半數(shù)以上的國(guó)家企業(yè)、事業(yè)單位、政府部門(mén)辦園漸次進(jìn)行轉(zhuǎn)制,不少地方將之推向市場(chǎng),實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧[8]。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)大刀闊斧改革的時(shí)期,我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展,根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),1997～2003年間社會(huì)力量辦園總數(shù)占據(jù)全國(guó)幼兒園辦園總數(shù)由13.5%飛速發(fā)展至47.7%,基本占據(jù)學(xué)前教育半壁江山。[1]政策具備規(guī)范性和推動(dòng)性,民辦學(xué)前教育事業(yè)的飛速發(fā)展需要政策規(guī)范和推動(dòng),中共中央《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(1993年)首次明確提出“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的方針,這是國(guó)家第一次明確社會(huì)力量辦學(xué)方針,意味著國(guó)家層面對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的肯定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展賦予了民辦學(xué)前教育濃烈而鮮明的產(chǎn)業(yè)色彩,七部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》(1995年)明確“深化改革,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”,近一步加大幼兒教育社會(huì)化力度,盡管沒(méi)有明確各部門(mén)分工協(xié)作,但已開(kāi)始注重各級(jí)政府部門(mén)對(duì)民辦學(xué)前教育發(fā)展的影響。

隨著政策體系的逐漸豐富,《關(guān)于幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)中開(kāi)始出現(xiàn)相應(yīng)的配套政策,各級(jí)規(guī)定逐漸清晰化,不再是籠統(tǒng)的指引方向,開(kāi)始依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范,政策法規(guī)發(fā)展方向逐漸明確?！秾?shí)施意見(jiàn)》中首次明確提出學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展任務(wù),并提出“要重視幼兒教育法規(guī)建設(shè),各級(jí)政府和教育行政部門(mén)應(yīng)建立和健全地方性幼兒教育規(guī)章;教育行政部門(mén)內(nèi)應(yīng)設(shè)有幼兒教育機(jī)構(gòu)或配備專(zhuān)職干部”,各項(xiàng)條款的規(guī)定更加貼合國(guó)家發(fā)展實(shí)際,具備基本操作性,政策內(nèi)容初步具備前瞻性。2003年,十部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確“幼兒教育要尊重兒童身心發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律,關(guān)注個(gè)體差異”,嘗試提出幼兒園、家庭、社區(qū)三位一體共育體系,政策專(zhuān)業(yè)性有所提升。除此之外,文件提出了全新的幼兒教育體制框架,對(duì)各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了清晰定位,明確各部門(mén)具體工作安排。政策內(nèi)容不再集中于宏觀(guān)層面,開(kāi)始關(guān)注辦園資質(zhì)、幼兒教育的特殊性、師資隊(duì)伍建設(shè)等問(wèn)題,政策內(nèi)容關(guān)注度提升至中觀(guān)層面。

(三)精細(xì)化發(fā)展時(shí)期(2004～2010年)

國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治事業(yè)影響著民辦學(xué)前教育發(fā)展的進(jìn)程,決定著民辦學(xué)前教育發(fā)展的方向。2002年的十六大報(bào)告中明確提出“我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)發(fā)展階段,人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾仍是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾”。

伴隨著國(guó)家的日益強(qiáng)大,民辦學(xué)前教育也嶄露頭角,政策體系趨向完善,《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2003年)標(biāo)志著民辦學(xué)前教育政策體系的成熟。得益于政策的有力支持,民辦學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,2005～2010年我國(guó)民辦園總量持續(xù)增長(zhǎng),占據(jù)全國(guó)幼兒園總數(shù)比從55.3%上升至68%[1]。但跨越式發(fā)展的背后潛藏著規(guī)范性弱、各項(xiàng)規(guī)定未具體化等問(wèn)題,政策規(guī)范不到位導(dǎo)致民辦園安全問(wèn)題頻發(fā),園內(nèi)管理不規(guī)范,幼兒在園內(nèi)發(fā)生安全事故的新聞讓人觸目驚心,也揭露了部分民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)存在非法辦園、審批不嚴(yán)、管理不規(guī)范、從業(yè)人員素質(zhì)不高等問(wèn)題。教育部針對(duì)安全問(wèn)題出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》(2007年),明確要“加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)校車(chē)的安全管理、從業(yè)人員的資質(zhì)管理”,政策內(nèi)容對(duì)幼兒教育事業(yè)的關(guān)注轉(zhuǎn)至微觀(guān)層面。2005年教育部出臺(tái)的《國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)關(guān)于幼兒教育專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)檢查公報(bào)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“公報(bào)”)中指出,幼兒教育存在幼兒教育經(jīng)費(fèi)欠缺,農(nóng)村幼兒園辦園條件較差、幼教隊(duì)伍素質(zhì)有待提高、民辦幼兒園管理滯后、管理力量不足等問(wèn)題。[9]

除此之外,在人口增長(zhǎng)以及進(jìn)城務(wù)工人數(shù)增多的背景下,“入園難、入園貴”問(wèn)題開(kāi)始成為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的難題,問(wèn)題逐漸深化上升到民生問(wèn)題的高度。各種問(wèn)題的暴露反映出我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到一個(gè)節(jié)點(diǎn),中觀(guān)層面的規(guī)定對(duì)于民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性逐漸削弱,需要更加精細(xì)化的政策指導(dǎo)我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。2010年,中共中央 國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010～2020年)在新的社會(huì)背景下首次將幼兒教育納入國(guó)民教育體系中,并明確提出“完善體制和政策,鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育,不斷擴(kuò)大社會(huì)資源對(duì)教育的投入”進(jìn)一步提升民辦學(xué)前教育的地位。文件中提出“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”“遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律,堅(jiān)持科學(xué)保教方法,保障幼兒快樂(lè)健康成長(zhǎng)”政策內(nèi)容細(xì)化至微觀(guān)層面,關(guān)注具體的辦園體制,關(guān)注幼兒本身成長(zhǎng)特點(diǎn)。同年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(“國(guó)十條”)應(yīng)對(duì)“入園難”問(wèn)題,“國(guó)十條”是近三十年我國(guó)幼兒教育政策文件的最高級(jí)別文件,象征著權(quán)威性,也象征著國(guó)家對(duì)幼兒教育階段的重視。“國(guó)十條”的出臺(tái)有效緩解了幼兒“入園難、入園貴”的問(wèn)題,也明確了今后我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的新定位是“普惠”?！皣?guó)十條”提出“采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式,引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”政策條款清晰明確的規(guī)定了具體實(shí)施事項(xiàng),具備清晰化特征?！皣?guó)十條”提出“大力發(fā)展學(xué)前教育作為貫徹落實(shí)教育規(guī)劃綱要的突破口,作為推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要任務(wù),納入政府重要儀式日程,切實(shí)抓緊抓好”“統(tǒng)籌規(guī)劃,實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”?？梢悦鞔_,“國(guó)十條”是在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的基礎(chǔ)上,對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃,政策已然具備前瞻性和預(yù)測(cè)性。同時(shí),“國(guó)十條”加強(qiáng)了民辦學(xué)前教育管理結(jié)構(gòu),具備明確的分工責(zé)任體系,各部門(mén)管理職權(quán)清晰,民辦學(xué)前教育政策呈現(xiàn)精細(xì)化特征。

(四)專(zhuān)門(mén)化發(fā)展時(shí)期(2011年至今)

國(guó)家“十二五”規(guī)劃中提出,“探索政府舉辦和鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園的措施和制度,多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”,陸續(xù)提出多項(xiàng)政策促進(jìn)民辦學(xué)前教育普惠性發(fā)展,我國(guó)民辦學(xué)前教育發(fā)展邁入普惠階段。

2010年,《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要》(2010～2020年)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》等具備關(guān)鍵性影響文件的頒發(fā),顯著促進(jìn)了民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展,是具備里程碑意義的一年。除政策層面之外,政府于2011年開(kāi)展組織 “學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”,截止2020年已經(jīng)順利實(shí)施三期行動(dòng)計(jì)劃。自“國(guó)十條”將民辦學(xué)前教育發(fā)展方向定位為“普惠”后,“普惠”成為民辦學(xué)前教育的代名詞,各項(xiàng)政策對(duì)普惠的提及次數(shù)也增多,如表2所示。政府也針對(duì)民辦學(xué)前教育普惠發(fā)展提出多項(xiàng)專(zhuān)門(mén)化政策,教育部等四部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》(2017年)提出“到2020年普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右”;《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估方法》(2020年)中將普惠性覆蓋率、普惠性民辦園收費(fèi)方法、民辦園監(jiān)管制度等納入評(píng)估內(nèi)容;《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》(2021年)提出“持續(xù)增加普惠性學(xué)前教育資源供給,進(jìn)一步提高學(xué)前教育普及水平,鞏固普惠成果”,在明確普惠性民辦學(xué)前教育的基礎(chǔ)上,對(duì)促進(jìn)民辦學(xué)前教育普惠發(fā)展進(jìn)行了完整規(guī)劃和指導(dǎo)。政策內(nèi)容強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的廣泛參與,實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同發(fā)展,政策整體呈現(xiàn)出專(zhuān)門(mén)化發(fā)展特征。

表2 政策文本中普惠關(guān)鍵詞(2011～2022年)

綜上,1978～2022年間我國(guó)民辦學(xué)前教育政策體系呈現(xiàn)出“粗放—規(guī)范—精細(xì)—專(zhuān)門(mén)”的整體發(fā)展特征。統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作,推進(jìn)制度層面、實(shí)施層面等各層面的制度化建設(shè),大力推進(jìn)民辦學(xué)前教育普惠的發(fā)展,不斷提高政策的專(zhuān)業(yè)化和可操作性。

三、我國(guó)民辦學(xué)前教育相關(guān)政策發(fā)展特征

(一)政策聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域,緊扣發(fā)展主題

自1978年以來(lái),我國(guó)民辦學(xué)前教育發(fā)展政策高頻詞如圖2所示,教育、發(fā)展、幼兒園等詞匯出現(xiàn)頻率較高。如圖所示,“教育”占居首位,計(jì)數(shù)1 037次,加權(quán)比為2.52%。政策話(huà)語(yǔ)反映政府對(duì)幼兒教育的重視程度,反映群眾對(duì)幼兒教育的需求程度,1978～2022年的19份政策文件編碼節(jié)點(diǎn)中涉及“教育”的有56個(gè),占總數(shù)比為25%,“教育”計(jì)數(shù)頻次高反映幼兒教育已受到政府和群眾的高度重視,在國(guó)民心中,幼兒教育占比越來(lái)越重要,政府只有重視群眾的教育需求,才能辦好讓人民滿(mǎn)意的教育?！鞍l(fā)展”排在第二位,加權(quán)比為1.35%,受到政策的有效促進(jìn),民辦學(xué)前教育近年來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好,但在整個(gè)教育體系中仍然較為薄弱。因此,需要加大發(fā)展力度,充分利用政策指導(dǎo)性和規(guī)范性,加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì),進(jìn)一步推動(dòng)民辦學(xué)前教育普惠?！坝變簣@”“學(xué)?！薄敖處煛钡雀哳l詞緊接其后,教師是幼兒教育發(fā)展的重要推動(dòng)者,只有把控好教師準(zhǔn)入門(mén)檻,提高師資隊(duì)伍整體質(zhì)量,才能盡早實(shí)現(xiàn)民辦學(xué)前教育普及普惠的整體發(fā)展目標(biāo)。

圖2 1978～2022年民辦學(xué)前教育政策高頻詞圖

(二)政策內(nèi)容由籠統(tǒng)走向精細(xì)

我國(guó)民辦學(xué)前教育政策內(nèi)容關(guān)注層面經(jīng)歷了“宏觀(guān)層面-中觀(guān)層面-微觀(guān)層面”三個(gè)階段的變遷歷程。教育部頒發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(1983年)(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)中首次提出“鼓勵(lì)和支持個(gè)人辦園”,表征著民辦學(xué)前教育的合理存在。同時(shí),其籠統(tǒng)和粗疏也不容忽視,《意見(jiàn)》多是粗放型的指導(dǎo)發(fā)展方向,宏觀(guān)的概括學(xué)前教育的發(fā)展,政策關(guān)注停留在宏觀(guān)層面,對(duì)民辦學(xué)前教育的表述都較為籠統(tǒng)。隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體系的改革,我國(guó)政府逐漸明確社會(huì)力量辦學(xué)方針,政策各級(jí)規(guī)定逐漸清晰化,政策關(guān)注層面逐漸微觀(guān)化。時(shí)至今日,我國(guó)政府逐步推動(dòng)民辦學(xué)前教育法律法規(guī)體系的建設(shè),并且正式明確學(xué)前教育的“普惠”性,政策內(nèi)容趨向精細(xì)化、多元化。

對(duì)1978～2022年政策編碼發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容包含“基本原則”“工作任務(wù)”“工作目標(biāo)”三個(gè)編碼父節(jié)點(diǎn),如表所示(表3),由于編碼節(jié)點(diǎn)過(guò)多,因此截取關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析?！盎驹瓌t”包含兩個(gè)子節(jié)點(diǎn),總占比1.59%,二級(jí)子節(jié)點(diǎn)“地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”擁有參考點(diǎn)最多,數(shù)量為9,占比0.84%。1989年頒發(fā)的《幼兒園管理?xiàng)l例》首次明確提出幼兒園管理實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的原則。隨后,《關(guān)于全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)》(1997年)再次明確該項(xiàng)管理原則,進(jìn)一步提出形式因地制宜、靈活多樣,有效的管理原則奠定了幼兒教育事業(yè)發(fā)展的根基,因地制宜、靈活多樣的形式給予了幼兒教育事業(yè)發(fā)展的空間。“工作任務(wù)”包含八個(gè)子節(jié)點(diǎn),總占比15.79%,二級(jí)子節(jié)點(diǎn)“加快建設(shè)教師事業(yè)”擁有參考點(diǎn)數(shù)量最多,共計(jì)81個(gè)參考點(diǎn)。早在1983年頒發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》就明確提出提高保教質(zhì)量,高度重視和采取有效措施,建立一支穩(wěn)定、合格的教師隊(duì)伍,對(duì)教師隊(duì)伍的建設(shè)提出了相應(yīng)措施,側(cè)重在提升教師的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、穩(wěn)定現(xiàn)有師資兩方面。教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性不言而喻,各項(xiàng)政策文件采取“保障教職工權(quán)益”“加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)”“開(kāi)展教師培訓(xùn)”等多種措施建立、發(fā)展幼兒教師隊(duì)伍?！肮ぷ髂繕?biāo)”中包含五個(gè)子節(jié)點(diǎn),總占比5.88%,二級(jí)子節(jié)點(diǎn)“近期目標(biāo)”擁有最多的參考點(diǎn)數(shù)量,計(jì)數(shù)9個(gè),相較遠(yuǎn)大的遠(yuǎn)期目標(biāo),政府制定近期目標(biāo)的次數(shù)更多,清晰明確學(xué)前教育事業(yè)近期方向。同時(shí),政府也需要加強(qiáng)遠(yuǎn)期目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì),充分運(yùn)用遠(yuǎn)期目標(biāo)的指導(dǎo)性規(guī)劃近期發(fā)展方向。

表3 基本原則、工作任務(wù)、工作目標(biāo)編碼表

(三)建立健全保障機(jī)制,凝結(jié)教育發(fā)展內(nèi)生力

通過(guò)對(duì)1978～2022年政策文本編碼發(fā)現(xiàn)“保障措施”主要包含三個(gè)子節(jié)點(diǎn)(如表4所示),占總比30.43%。其中,“政府領(lǐng)導(dǎo)能力”占據(jù)重要地位,占比23.45%,參考點(diǎn)共計(jì)172個(gè)?！罢I(lǐng)導(dǎo)能力”包含“加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)與管理”“學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃”“完善激勵(lì)、督導(dǎo)、財(cái)政制度”等,政府領(lǐng)導(dǎo)能力隨著民辦學(xué)前教育政策體系的建立不斷發(fā)展,最終形成當(dāng)前具備領(lǐng)導(dǎo)力的財(cái)政機(jī)制?！巴晟曝?cái)政制度”始于《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(1983年),政府提出在地方教育事業(yè)中設(shè)立幼兒教育財(cái)政專(zhuān)項(xiàng),教育基建投資也應(yīng)包含幼兒教育事業(yè)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010～2020)(2010年)對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行進(jìn)一步完善,加強(qiáng)了地方政府的領(lǐng)導(dǎo)力,促進(jìn)學(xué)前教育財(cái)政制度發(fā)展?！凹涌烀褶k學(xué)前發(fā)展”占比5.16%,共計(jì)47個(gè)參考點(diǎn),政府為加快學(xué)前教育發(fā)展采取了多種措施,包含“加大宣傳工作力度”“將學(xué)前教育放在更加重要的位置”“經(jīng)費(fèi)支持”“各項(xiàng)扶持措施、政策支持”等,在不同發(fā)展時(shí)期,學(xué)前教育的保障措施呈現(xiàn)出不同特點(diǎn),但都是為了保障民辦學(xué)前教育的良好發(fā)展。

表4 保障措施編碼表

(四)管理部門(mén)職責(zé)清晰,分工明確

對(duì)1978～2022年政策編碼發(fā)現(xiàn)政策頒發(fā)主體數(shù)量高達(dá)23部門(mén)(如表5所示)。其中,教育部占比17%,是頒發(fā)重點(diǎn)政策最多的部門(mén)。其后較為顯著的是國(guó)家教委、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部,分別占比8%。在管理部門(mén)編碼節(jié)點(diǎn)中,參考點(diǎn)最多的是教育部門(mén),占據(jù)16個(gè)參考點(diǎn),占比1.34%,在眾多管理部門(mén)中占據(jù)關(guān)鍵位置。教育部門(mén)是民辦學(xué)前教育的主管部門(mén),未來(lái)民辦學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程中教育部門(mén)依然是主力軍,是推動(dòng)民辦學(xué)前教育發(fā)展的重要助力。

表5 管理部門(mén)編碼數(shù)據(jù)

由于學(xué)前教育事業(yè)的特殊性,面向?qū)ο蟮陌l(fā)展性,學(xué)前教育政策頒發(fā)主體在歷史進(jìn)程中趨向多元化發(fā)展?！蛾P(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》(1995年)最早意識(shí)到各級(jí)政府部門(mén)對(duì)于民辦學(xué)前教育政策實(shí)施的重要性,隨后,《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2003年)初步明確了各部門(mén)的管理職責(zé),明確各部門(mén)的具體工作安排,“國(guó)十條”站在規(guī)劃學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展方向的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)了學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,對(duì)于各部門(mén)分工更加細(xì)致。管理部門(mén)責(zé)任權(quán)責(zé)的清晰推動(dòng)了民辦學(xué)前教育事業(yè)實(shí)施的效率,也推動(dòng)了民辦學(xué)前教育政策體系逐漸完善的發(fā)展。多部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)文件能夠促進(jìn)學(xué)前教育政策制定更加具備全面性和發(fā)展性,但也易滋生部門(mén)之間協(xié)管不利、政策不易實(shí)施等問(wèn)題。

(四)多項(xiàng)政策協(xié)同,增強(qiáng)政策實(shí)施外驅(qū)動(dòng)力

政策實(shí)施關(guān)鍵在于多項(xiàng)政策協(xié)同以及具體的組織實(shí)施。“組織實(shí)施”包含12個(gè)子節(jié)點(diǎn),總占比31.71%,共計(jì)260個(gè)參考點(diǎn)?！耙谜摺闭急?.56%,共計(jì)31個(gè)參考點(diǎn)?！敖M織實(shí)施”包括“幼兒園的社會(huì)化”“普惠性民辦園的發(fā)展”“指導(dǎo)家庭教育”“幼兒園事業(yè)發(fā)展”“關(guān)注少數(shù)、貧困、農(nóng)村地區(qū)幼兒教育事業(yè)”等。其中,“幼兒園事業(yè)發(fā)展”占比最多,共占比9.96%,參考點(diǎn)共計(jì)109個(gè),政府關(guān)注幼兒教育事業(yè)的發(fā)展包括“幼兒入學(xué)率”“幼兒教育因地制宜”“幼兒教育研究”“幼兒主體性”以及意識(shí)到“幼兒教育的重要性”等方面。隨著民辦學(xué)前教育不斷發(fā)展,政府逐漸意識(shí)到學(xué)前教育發(fā)展的重要性,提出因地制宜的組織實(shí)施策略,考慮經(jīng)濟(jì)文化背景差異,多渠道、多形式地實(shí)施發(fā)展幼兒教育事業(yè)。結(jié)合政策發(fā)展時(shí)期,可以發(fā)現(xiàn)政策從關(guān)注幼兒園的規(guī)范性發(fā)展到關(guān)注幼兒本身和關(guān)注學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展?！耙谜摺奔凑疄榱烁玫膶?shí)施一項(xiàng)政策,而引用或出臺(tái)其他政策輔助政策實(shí)施。政府文件首次引用其他政策出現(xiàn)在《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(1983年)中,提出教育行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)財(cái)政部出臺(tái)的《國(guó)家預(yù)算收支科目》在地方經(jīng)費(fèi)中設(shè)置幼兒教育專(zhuān)項(xiàng)。其后,政策引用以及配套政策的出臺(tái)開(kāi)始具備系統(tǒng)性,多項(xiàng)政策的協(xié)同發(fā)展,增強(qiáng)了政策實(shí)施的外驅(qū)動(dòng)力,政策實(shí)施得到進(jìn)一步保障。除此之外,在民辦學(xué)前教育政策發(fā)展的過(guò)程中,政策理念逐步呈現(xiàn)前瞻性和預(yù)測(cè)性;配套政策漸入佳境,有效提高政策的實(shí)際操作性,這些發(fā)展特點(diǎn)側(cè)面印證了我國(guó)民辦學(xué)前教育政策體系的逐漸豐富和完善。

民辦學(xué)前教育政策發(fā)展逐漸完善,但仍存在不足。首先,縱觀(guān)1978～2022年民辦學(xué)前教育政策的年度數(shù)量,有時(shí)一年出臺(tái)多部政策文獻(xiàn),說(shuō)明我國(guó)民辦學(xué)前教育政策制定傾向于以問(wèn)題為導(dǎo)向出臺(tái)政策文件,政策的前瞻性和引領(lǐng)效用還需提升。其次,民辦學(xué)前教育仍是整個(gè)教育體系最薄弱的環(huán)節(jié),還存在著教育經(jīng)費(fèi)投入不足、教師保障機(jī)制不到位、保教水平有待提高等突出問(wèn)題,而在相關(guān)的教育政策中,民辦學(xué)前教育發(fā)展的凸顯問(wèn)題并沒(méi)有得到聚焦;最后,學(xué)前教育政策制定沒(méi)有跟上國(guó)家立法的進(jìn)程,從國(guó)家立法程序到《學(xué)前教育法》立法依次遞進(jìn),在《學(xué)前教育法》沒(méi)有頒布之前我國(guó)學(xué)前教育的政策體系尚不完整,而民辦學(xué)前教育政策體系的構(gòu)建更需要加快建設(shè)腳步。

四、結(jié)語(yǔ)

政策的制定和頒布對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展具備前瞻性和預(yù)測(cè)性,民辦學(xué)前教育相關(guān)政策的發(fā)展,會(huì)隨著我國(guó)民辦幼兒園的發(fā)展持續(xù)的推進(jìn)和完善。未來(lái),更多的政策會(huì)指向民辦幼兒園的質(zhì)量提升,以實(shí)現(xiàn)二十大報(bào)告提出的幼有所育、學(xué)有所教,為建成世界上規(guī)模最大的教育體系而服務(wù)。