大數(shù)據(jù)下個人信息保護適用行政公益訴訟研究

哈爾濱商業(yè)大學法學院 徐小雨

一、大數(shù)據(jù)下個人信息保護概述

（一）大數(shù)據(jù)下個人信息屬性的延展

個人信息是《民法典》中的人格權(quán)編囊括的個人享有的合法權(quán)益的內(nèi)容之一，在大數(shù)據(jù)時代里，個人信息的內(nèi)容與性質(zhì)等也都更加的豐富充實，信息聚集后的公共屬性逐漸顯現(xiàn)。實際上，信息行政公益訴訟制度的邏輯起點就在于個人信息所蘊含的公共屬性[1]。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展匯集的個人信息不止有原來的個人私權(quán)性質(zhì)，在社會各類對公眾的個人相關(guān)信息進行收集分析，讓不同情況下各類人員信息聚集為一體，譬如當前疫情環(huán)境下，為防疫抗疫，需要全體公民配合有關(guān)機構(gòu)開展人口流動調(diào)查、行程信息報備以及健康信息透明化等工作的情況，都明顯體現(xiàn)出現(xiàn)在的信息收集處理行為所對應(yīng)的群體是呈現(xiàn)社會化的、大規(guī)模的，群體性個人權(quán)益匯集讓其具有了一定的社會公共利益的屬性。

（二）大數(shù)據(jù)下個人信息保護面臨的問題

大數(shù)據(jù)時代下海量的個人信息匯集在網(wǎng)絡(luò)平臺上，不同于以往紙質(zhì)版信息的記錄與收集處理方式，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，各類信息收集處理對公民個人信息收集與處理變得異常簡便快捷，在帶來巨大便利優(yōu)勢的同時，也滋生大規(guī)模違法收集、泄露信息等違法犯罪行為?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺對個人信息收集基本沒有門檻，常見的大量應(yīng)用軟件權(quán)限獲取、網(wǎng)頁瀏覽收集個人信息，或者部分非法獲取群體性個人信息資料并低價買賣情況普遍存在，譬如低價交易高校大學生群體包含身份證號碼等在內(nèi)的個人資料，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)詐騙等其他危害后果。如今個人信息越來越多地因為信息收集的大規(guī)模、信息使用的大影響、信息泄露的大風險而呈現(xiàn)出公共權(quán)利的特征[2]。對此類涉及公共利益的違法犯罪行為適用公益訴訟中的民事公益訴訟是可無爭議的。

個人信息相關(guān)問題不只是涉及上述內(nèi)容，就個人信息違法處理的行為主體來說，通常大眾能想到的更多的是各類網(wǎng)站平臺、應(yīng)用軟件的管理運營者，但除此之外，行政機關(guān)作為信息收集者及監(jiān)管者也需要受到密切的關(guān)注。各級行政單位在日常行政活動中需要面對大量的個人信息，作為信息的收集處理者，其自身如何更好在保護個人信息基礎(chǔ)上完成行政任務(wù)，平衡私益與公共利益是行政機關(guān)不能回避而需要直面的問題。在大數(shù)據(jù)技術(shù)收集處理信息的問題上，譬如個人行程碼、健康碼這類因疫情特定形勢下產(chǎn)生的信息收集與顯示方式，及時助力了防疫需求，但也有面對突發(fā)情況，發(fā)生全域賦黃碼等一刀切性管理處理方式或其他過度收集、不當顯示個人信息的行為發(fā)生。而從行政機關(guān)作為監(jiān)管者角度來說，大數(shù)據(jù)技術(shù)下廣泛的個人信息處理活動，相關(guān)行政機關(guān)依法負有監(jiān)督管理職責，規(guī)范各類信息處理活動，受理相關(guān)權(quán)益受到損害的公民或團體對信息違法處理行為的投訴、檢舉。對于公共利益受到損害，行政機關(guān)違法履職或不作為的情況，完善對公民個人信息在行政法領(lǐng)域的有效保護，科學合理適用行政公益訴訟顯得尤為重要。

二、個人信息保護適用行政公益訴訟的必要性和可行性

（一）適用行政公益訴訟的必要性

1.民事公益訴訟作用有限

當前大數(shù)據(jù)時代里，個人信息等越來越被囊括到數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展過程中，利弊都有所顯現(xiàn)。作為信息收集處理主體之一的政府也和社會其他的信息處理主體一樣，需要在日常工作中面對著海量的個人信息資料，要對信息進行相應(yīng)的處理行為。同時，其作為對社會類主體所作行為的管理與監(jiān)督者，在相關(guān)執(zhí)法過程中或有出現(xiàn)監(jiān)管不力、不作為或不完全作為的情況，這是無法避免的現(xiàn)實問題。

現(xiàn)存民事訴訟難以對公民個人信息做到全面的保護，救濟機制存在缺失。通過查詢相關(guān)案例可以看出，在與個人信息相關(guān)聯(lián)的訴訟案件中，訴訟雙方主體主要是個體公民與網(wǎng)絡(luò)平臺運營主體，主體身份的差異使得維權(quán)不易。網(wǎng)絡(luò)平臺運營者對網(wǎng)絡(luò)信息收集儲存及處理等行為的規(guī)范，主要依靠《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護法》，而海量的信息依靠信息技術(shù)快速匯集與傳播，涉及的往往不是某一個人，而是一個群體。信息的不當使用或傳播問題的出現(xiàn)，對于公民個人來說并不容易及時發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)信息安全受到侵害，天南海北分散的公民因同一侵權(quán)行為分別為自己舉證維權(quán)是較為困難的，同時也會增加司法機關(guān)的負擔浪費司法資源。公益訴訟為維護國家利益和公共利益，對事不對人的訴訟種類[2]，對于個人信息侵害行為損害了一定公共利益，而當事人卻無法就此類侵權(quán)行為獲得民法上的有效救助時，行政公益訴訟在此時的適用可以延伸解決民事公益訴訟在個人信息保護方面有所缺失、無法予以全面保護的問題。

2.行政主體處理個人信息行為有待規(guī)范

在個人信息領(lǐng)域具有雙重身份的行政主體需要受到關(guān)注，行政主體也是前述個人信息的收集處理主體之一，而與前述主體不同的是，行政主體在這類情形中，同時亦是個人信息保護的監(jiān)管者，監(jiān)管不力是其可能出現(xiàn)的主要問題，對此類會侵犯個人信息的行為適用行政公益訴訟是有必要的。當前，政府日常工作的開展也需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進行，如何把握好工作之需，適當收集處理個人信息同樣是繞不開的話題，公民信息的采集需要依法進行，而實踐中過度收集或不當使用信息侵犯個人合法權(quán)益的情況并非鮮見。

對于監(jiān)管者身份來說，有關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)運營主體相關(guān)活動負有監(jiān)管職責，并應(yīng)當及時負責地處理有關(guān)違法行為的檢舉等事項。但在實踐中，行政主體執(zhí)法過程中因規(guī)定的模糊或怠政思想可能出現(xiàn)監(jiān)管不力、職責推諉等情況，致使不能有效保護個人信息，讓部分涉及大規(guī)模群體個人信息的侵權(quán)行為不能受到及時的遏制與處理。及時合法履行個人信息保護職責是行政機關(guān)作為監(jiān)管者所應(yīng)當做的，而實際上對于行政機關(guān)應(yīng)為而不為，缺乏有效可行的手段充分完成對行政機關(guān)的監(jiān)督。行政公益訴訟是具體個案式的監(jiān)督，意圖在于“通過法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來制衡過于強大行政權(quán)的機制”[3]。啟動公益訴訟的核心是維護公共利益，在個人信息保護領(lǐng)域里適用行政公益訴訟，是對行政主體所做的侵權(quán)行為，涉及群體性個人信息安全這類社會公共利益問題的重要解決途徑。

（二）適用行政公益訴訟的可行性

當前的行政訴訟法明確確立有行政公益訴訟制度，有關(guān)行政公益訴訟的案件逐漸增多，隨之而來的是該類訴訟的受案范圍與適格主體廣泛受到社會各界的關(guān)注。

1.行政公益訴訟受案范圍具有延展性

公益訴訟類案件要求案件問題要屬于社會性問題，涉及的利益要具有社會公共利益屬性，符合案件受理要求的可以依法通過公益訴訟方式對相關(guān)利益進行救濟。而行政公益訴訟作為具體的公益訴訟類型，除去案涉主體有所不同，基本理論與之無甚差異，亦是需要以公共利益受到侵害為訴訟的啟動點，應(yīng)當在公共利益受損或者具有重大侵害危險的嚴重性和普遍性時允許提起公益訴訟[4]。在具體的司法實踐中可以明顯看出，行政公益訴訟的受案范圍也隨著社會發(fā)展情況變化而有所延展。因為大數(shù)據(jù)時代里個人信息逐漸呈現(xiàn)出社會公共利益屬性，有關(guān)個人信息保護領(lǐng)域的涉及行政主體對公共利益的侵權(quán)糾紛，依法能夠通過行政公益訴訟進行解決。

2.檢察機關(guān)能進行有效監(jiān)督與起訴

檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)范圍與國家和社會公共利益的范圍是一致的[5]，對于行政機關(guān)作為負有監(jiān)管職責主體的個人信息保護領(lǐng)域的問題，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其職權(quán)履行可以有效監(jiān)督行政機關(guān)并解決涉及社會群體性、公共利益的糾紛。

從實踐來看，由最高人民檢察院在2021年發(fā)布的11例檢察機關(guān)個人信息保護領(lǐng)域適用公益訴訟的典型實踐案例，以及廣東省檢察院等地方人民檢察院相繼發(fā)布的典型案例可以看出，近些年公益訴訟已經(jīng)涉及包含個人信息保護的問題。在實踐中已經(jīng)存在由檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人的個人信息保護領(lǐng)域的行政公益訴訟，針對的主要涉及行政機關(guān)不履行個人信息保護法規(guī)定的對違法個人信息處理活動依法進行調(diào)查、處理的有關(guān)職責，以及行政機關(guān)自身違法處理公布個人信息的行為。行政公益訴訟在個人信息保護領(lǐng)域的應(yīng)用有個人信息保護法和逐漸成熟的公益訴訟制度作為基礎(chǔ)，是對公益訴訟制度的發(fā)展完善，也是對當前數(shù)據(jù)時代下有效保護個人信息行之有效的重大助力。

三、完善個人信息保護適用行政公益訴訟制度

公益訴訟核心在于所保護利益的公共性，個人信息對于具體人員來說是個體性的，而在大數(shù)據(jù)時代里的個人信息交互匯集體現(xiàn)出了群體性的公共屬性。對于案涉行政主體、民事訴訟不能全面保護個人信息的缺口，可以讓以行政訴訟法第二十五條第四款為基礎(chǔ)的行政公益訴訟順利彌補，由檢察機關(guān)依法代表利益被侵害的公民行使訴訟權(quán)利來維護相關(guān)合法權(quán)益。

（一）明確個人信息行政公益訴訟起訴要件

1.個人信息違法處理行為。個人信息處理行為在個人信息保護法中具化規(guī)定為“收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除”。不論行為主體是誰，從信息產(chǎn)生到信息收集處理都應(yīng)當遵守合法、合理等要求，對信息處理者，尤其是行政機關(guān)在自行處理以及監(jiān)督管理過程，關(guān)于信息的處理行為要全面符合法律相關(guān)規(guī)定。在大數(shù)據(jù)時代下，個人信息受到侵害的表現(xiàn)有時候并不能被當事人及時察覺，行政主體在工作中不能遵守或不能完全遵守相關(guān)規(guī)定所做出的行為違反了法定義務(wù)或職責，譬如部分地區(qū)過度收集防疫信息、不當公布個人信息等行為，當事人可能并不會知曉。針對各類侵犯個人信息的行為，包括但不限于前述類型，具體到司法實踐中，都需要嚴格審查，依法對此認定為個人信息違法處理行為，由有權(quán)機關(guān)督促整改或?qū)Φ∮谡摹⒉蝗嬲牡男袨橐婪ㄌ崞鹪V訟。

2.起訴主體。訴訟活動開始的前提要明確起訴主體，依據(jù)《個人信息保護法》第七十條之規(guī)定，對個人信息處理者侵害多個人權(quán)益的違法行為，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織，可以依法向人民法院提起訴訟。公益訴訟起訴主體在檢察機關(guān)作為首要起訴主體的同時，對于適格的起訴主體進行延展性規(guī)定，法定的消費者組織和網(wǎng)信部門確定的組織是重要的、補充性的適格主體。簽署是針對社會普通主體違法行為而言，而當個人信息違法處理行為涉及公權(quán)力一方時，對于國家利益或社會公共利益受到侵害但相關(guān)行政監(jiān)管者對此不作為、亂作為的情況，依法是由檢察機關(guān)就相關(guān)違法行為立案并作為行政公益訴訟案件起訴主體提起行政公益訴訟。

（二）細化完善行政公益訴訟制度

1.拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道。大數(shù)據(jù)時代的個人信息傳播簡便快速，部分內(nèi)容虛實難辨、紛繁復(fù)雜，對于個人信息遭受侵害的情形和人員難以界定。檢察機關(guān)作為個人信息公益訴訟的起訴主體，能有效快速獲得案件線索來源，對依法履行職責有重大助力。但是在近兩年公布的行政公益訴訟案件中可以看出，實踐中面臨著案件線索難以多渠道及時獲取的問題，具體來說，能被檢察機關(guān)注意到的線索，更多來自其自身承辦個人信息有關(guān)的刑事類案件所附帶的，而作為個人信息保護行政公益訴訟的起訴主體，檢察機關(guān)對相關(guān)案件的線索收集來源應(yīng)當是多元化的。對于案件線索缺乏情況，可以聯(lián)合行政機關(guān)一起，構(gòu)建行政部門執(zhí)法信息與檢察機關(guān)的共享機制，實現(xiàn)檢察機關(guān)對相關(guān)活動的有效監(jiān)督。對行政機關(guān)依法監(jiān)管其他平臺主體的行為，應(yīng)當激勵相關(guān)當事人主動控告，促進社會監(jiān)督作用的發(fā)揮。同時以合理方式設(shè)置舉報信箱等渠道，方便接受群眾或單位等對違法行為線索的舉報，確保對個人信息保護違法行為的知悉并及時進行相應(yīng)處理。

2.完善行政公益訴訟訴前程序。訴前程序是行政公益訴訟制度優(yōu)勢的充分體現(xiàn)[6]。訴訟活動的開展是要將糾紛化解掉，而糾紛解決的方式有很多，并非一定要各方當事人進入法院，等待法官的審判。在民事訴訟和行政訴訟中，尤其是民事領(lǐng)域的糾紛中，訴前調(diào)解的重要性可見一斑，訴前合理合法并且有效的柔性處理方式是司法活動一直在追求的。同樣行政公益訴訟當事人涉及擁有公權(quán)力一方的行政機關(guān)，合理、可操作的檢察建議是行政公益訴訟進入審判階段之前的重要一環(huán)，當然它并非只是一個簡單的前置手段，而是具有其自身的獨特價值，其作用的有效發(fā)揮，可以盡早為糾紛的解決提供一個合適的機會，發(fā)揮著督促有關(guān)行政機關(guān)依法整改并且節(jié)約司法資源的巨大作用。實踐中已有之，在有關(guān)案例中以江西省樂安縣一案為例，該縣農(nóng)村農(nóng)業(yè)局因先前不當信息公開行為，在收到檢察建議后及時糾正不當行為，快速化解了糾紛，可見強化檢察建議的有效約束力。相關(guān)行政機關(guān)如能在程序內(nèi)將問題解決，則自然無須進入法院的正式訴訟程序當中去，不僅減少訴累，也節(jié)約司法資源。大范圍個人信息受到侵害時，人民檢察院在正式提起行政公益訴訟之前需要對案件真實信息進行充分的了解，進行科學研討論證，對于行政機關(guān)不作為或亂作為依法提出檢察建議，督促行政機關(guān)依法及時正確履行自己的職權(quán)。對于督促無果，相關(guān)單位拒不改正或仍然無法有效處理問題的極端情況，在綜合考量相關(guān)利益的前提下，依法審慎向法院提起行政公益訴訟。

個人信息在大數(shù)據(jù)時代下快速流轉(zhuǎn)匯集，這不只帶來了快捷便利的好處，同時也提高了當前對做好公民個人信息保護工作的要求，對所有信息收集處理者的相關(guān)行為都需要依法進行有效的規(guī)范，發(fā)生相關(guān)違法犯罪行為的及時依法予以處理。在涉及行政主體作為一方主體時，尤其需要積極面對群體性私權(quán)的保護以及相關(guān)公權(quán)力監(jiān)管的有效規(guī)范問題，對于已經(jīng)具有公共屬性的個人信息，行政公益訴訟制度的合理適用讓行政法領(lǐng)域?qū)π畔⒈Ｗo糾紛有了更完善的解決方式，同時也拓寬了公益訴訟制度的適用與發(fā)展空間，良好的規(guī)范了信息處理主體的行為，并且有效發(fā)揮出行政公益訴訟制度對保護個人信息的作用與功能，讓大數(shù)據(jù)時代下的個人信息得到更全面有效的保護。