云靜達(dá)，孫文愷

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 210023）

引 言

中國(guó)式現(xiàn)代化需要怎樣的監(jiān)察權(quán)？ 對(duì)這一問(wèn)題的準(zhǔn)確回答，必須直面?zhèn)鹘y(tǒng)中國(guó)厚重的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行史及其近現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。 作為中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型跨出的第一步，南京國(guó)民政府的監(jiān)察官群體及運(yùn)行機(jī)制、成為考察中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可忽視的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

監(jiān)察權(quán)是政治權(quán)力研究中的獨(dú)特場(chǎng)域。 我國(guó)的監(jiān)察權(quán)力實(shí)踐根植于中國(guó)話(huà)語(yǔ)下的歷史性創(chuàng)造。 它既承載著中國(guó)傳統(tǒng)政治文化基因，發(fā)揮著彰善癉惡、肅貪治腐的重要作用，也經(jīng)受著現(xiàn)代性與法治化的諸多質(zhì)疑。 有關(guān)監(jiān)察權(quán)及其運(yùn)行機(jī)制的主要研究多從權(quán)力屬性的內(nèi)在面向展開(kāi)，如有學(xué)者從權(quán)力特征角度認(rèn)為，“監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性強(qiáng)、監(jiān)察對(duì)象廣泛、強(qiáng)制手段多樣的特征，因而要構(gòu)建‘設(shè)權(quán)與控權(quán)同步’的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制約體制”［1］。 也有學(xué)者從權(quán)力運(yùn)行角度認(rèn)為，“規(guī)范監(jiān)察強(qiáng)制措施和保障被調(diào)查人權(quán)利是監(jiān)察權(quán)健康運(yùn)行的關(guān)鍵”［2］。 還有學(xué)者從權(quán)力創(chuàng)新的視角來(lái)審視監(jiān)察權(quán)，認(rèn)為“監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)保持監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的平衡性和連貫性”［3］。

此外，考察監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的外在視域——監(jiān)察官群體及監(jiān)察權(quán)確立的理念和運(yùn)行機(jī)制，是全面了解監(jiān)察權(quán)的獨(dú)特窗口。 監(jiān)察官群體作為監(jiān)察權(quán)的人格化表現(xiàn)是權(quán)力實(shí)現(xiàn)的外在具象，監(jiān)察官作為國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使的主體，其職業(yè)素養(yǎng)是觀(guān)察監(jiān)察權(quán)力效能的切入點(diǎn)和參考系數(shù)［4］；監(jiān)察官員“糾察不法”的能力是監(jiān)察權(quán)威性的重要保障；監(jiān)察官員“剛正不阿、直言敢諫”的個(gè)人形象也是監(jiān)察權(quán)力價(jià)值塑造和文化機(jī)理的主要載體［5］。 因此，以民國(guó)監(jiān)察官群體作為研究對(duì)象，來(lái)探討這一時(shí)期監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。 那么，民國(guó)監(jiān)察官如何在其制度層面體現(xiàn)獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、保障性等法治的基本精神，在歷史語(yǔ)境下呈現(xiàn)出怎樣的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型特征？ 本文以南京國(guó)民政府監(jiān)察官群體為對(duì)象，深度挖掘民國(guó)時(shí)期的監(jiān)察史料，考察該群體在特殊歷史時(shí)期的理念設(shè)計(jì)、制度架構(gòu)及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型特征，以期對(duì)我國(guó)當(dāng)代監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的理論和實(shí)踐提供一些鏡鑒。

一、國(guó)民政府監(jiān)察官制度的現(xiàn)代性理念

孫中山的三民主義和五權(quán)憲法理論是國(guó)民政府制度建構(gòu)的理論基石，監(jiān)察院長(zhǎng)于右任則將這些理念逐步付諸制度實(shí)踐。 1906 年《民報(bào)》創(chuàng)刊周年的慶祝大會(huì)上，孫中山先生把五權(quán)分立及獨(dú)立監(jiān)察權(quán)作為“將來(lái)制定中華民國(guó)憲法”的基本原則［6］88，并在借鑒西方議會(huì)政體的組織形式和我國(guó)傳統(tǒng)御史制度合理思想的基礎(chǔ)上，為國(guó)人勾勒出現(xiàn)代中國(guó)監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的框架。①據(jù)常澤民先生在《中國(guó)現(xiàn)代監(jiān)察制度史》一書(shū)中考證，“監(jiān)察權(quán)一詞系中山先生所首創(chuàng)” 。 1924 年孫中山在廣州演講民權(quán)主義時(shí)，首次使用了“監(jiān)察權(quán)”的概念。三民主義和五權(quán)憲法理論在監(jiān)察政治實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化為權(quán)能分治、專(zhuān)業(yè)監(jiān)察、獨(dú)立監(jiān)察等現(xiàn)代性理念。

（一）權(quán)能配置的分權(quán)理念

三民主義和五權(quán)憲法是孫中山政治思想和實(shí)踐的代表，二者最終體現(xiàn)于權(quán)能分治的制度設(shè)計(jì)中。 三民主義為五權(quán)憲法理論提供了基本的價(jià)值指引，民權(quán)主義思想又構(gòu)成了監(jiān)察思想的底層邏輯。

首先，民權(quán)主義是監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)的法統(tǒng)來(lái)源。“夫中華民國(guó)者，人民之國(guó)也。 君政時(shí)代則大權(quán)獨(dú)攬于一人，今則主權(quán)屬于國(guó)民之全體，是四萬(wàn)萬(wàn)人民即今之皇帝也?！保?］173民權(quán)主義是孫中山政治思想的出發(fā)點(diǎn)，具體表現(xiàn)為選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)“四大民權(quán)”。 選舉權(quán)是人民選舉官吏和被選舉的權(quán)力；罷免權(quán)是指民眾有權(quán)撤換不能代表人民利益的官吏［7］。 其中，人民享有的罷免權(quán)是南京國(guó)民政府監(jiān)察權(quán)力創(chuàng)設(shè)的理論淵源，所謂“選之在民，罷之亦在民”。 監(jiān)察官員的設(shè)立、監(jiān)察法規(guī)的出臺(tái)以及監(jiān)察組織體系的構(gòu)建，其要義在于通過(guò)法律程序引導(dǎo)人民在民主共和的軌道上行使罷免權(quán)。

其次，權(quán)能分治理念是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的指導(dǎo)原則。 權(quán)能分治根植于民權(quán)思想，即“人民有權(quán)，政府有能，權(quán)能分立”——國(guó)家最高權(quán)力屬于國(guó)民大會(huì)，而治理權(quán)能則分為立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察、考試五權(quán)，分別由五院執(zhí)掌。 “用人民的四個(gè)政權(quán)，來(lái)管理政府的五個(gè)治權(quán)，那才算是一個(gè)完全的民權(quán)政治機(jī)關(guān)。 有了這樣的政治機(jī)關(guān)，人民和政府的力量才可以彼此平衡?！保?］由此，現(xiàn)代意義上的監(jiān)察權(quán)正式出現(xiàn)在了孫中山的五權(quán)憲法理論中。

當(dāng)然，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行也會(huì)受到必要限制。 為了進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)能分治的思想，讓治權(quán)為代表的監(jiān)察權(quán)受制于國(guó)家最高權(quán)力，防止監(jiān)察權(quán)獨(dú)大，孫中山將監(jiān)察權(quán)能體系進(jìn)行了拆分：監(jiān)察院僅保留彈劾權(quán)作為其核心監(jiān)察權(quán)能，將懲戒之權(quán)分給了國(guó)民大會(huì)和不同的懲戒機(jī)關(guān)。 這一思想對(duì)國(guó)民政府監(jiān)察權(quán)能的配置產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。

（二）權(quán)力運(yùn)行的職業(yè)化理念

權(quán)能分治理念的進(jìn)一步延伸是如何確保握有治權(quán)的政府能夠有效地履行職能，以實(shí)現(xiàn)“良善之全能政府”。 因此，必須依靠掌握專(zhuān)門(mén)知識(shí)的官吏，讓“有能的專(zhuān)門(mén)家”來(lái)管理國(guó)家。 官吏服務(wù)于人民，沒(méi)有身份上的高低貴賤，“不管他們是大總統(tǒng)、是內(nèi)閣總理、是各部部長(zhǎng)，我們都可以把他們當(dāng)做汽車(chē)夫……不論把他們看作是哪一種的工人，都是可以的”［9］。 這些貫穿著平等特征的人才思想，極大地影響了監(jiān)察官群體的功能塑造。南京國(guó)民政府監(jiān)察官選拔所要求的專(zhuān)業(yè)性、高素質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于此。

專(zhuān)業(yè)監(jiān)察思想的根源在于孫中山先生對(duì)清廷腐敗政局的反思。 “賣(mài)官鬻爵，政以賄成”，“任官授職，不問(wèn)其才能之若何，而問(wèn)其權(quán)勢(shì)之有無(wú)”［10］9。 清廷政治的腐敗令人觸目驚心。 在這樣的制度環(huán)境下，“國(guó)人最喜歡做官，不問(wèn)其所學(xué)如何，群趨于官之一途，所學(xué)非所用”［11］。 在近代中國(guó)特殊的社會(huì)環(huán)境中，不論是西學(xué)東漸思潮對(duì)人民思想的影響，還是初級(jí)工業(yè)化帶來(lái)的專(zhuān)業(yè)分工，傳統(tǒng)官僚所掌握的治理經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)管理日益專(zhuān)業(yè)化的需要。 加之這一時(shí)期中國(guó)社會(huì)的過(guò)渡性特征，國(guó)民革命隊(duì)伍中裹挾了大量的封建勢(shì)力，一些舊官僚搖身一變成了新政客，孫中山甚至評(píng)價(jià)他們是“自私自利，陰謀百出；詭詐恒施，廉恥喪盡；道德全無(wú)，真無(wú)恥于人類(lèi)者”［12］。 “大多數(shù)黨員都是以加入本黨為做官的終南捷經(jīng)”［6］524。 為凈化革命隊(duì)伍，孫中山要求考試院選拔人才時(shí)應(yīng)當(dāng)“悉心考察、慎重銓選，勿使非才濫竽、賢能遠(yuǎn)引，是為至要”［10］259。 承擔(dān)懲貪肅吏重任的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)任職人員，亦應(yīng)從中產(chǎn)生。

在此基礎(chǔ)上，于右任真正將職業(yè)化的理念付諸實(shí)踐，并提出拓寬監(jiān)察專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的思路。 “除對(duì)于普通監(jiān)察事項(xiàng)仍依平時(shí)及非常時(shí)期監(jiān)察法規(guī)積極查察外，關(guān)于全會(huì)決議的特種政府工作，要以各工作方案實(shí)施程序?yàn)閷?duì)象，隨時(shí)隨地用種種方法嚴(yán)密監(jiān)察。 涉及專(zhuān)門(mén)技術(shù)方面者，更要適應(yīng)需要，增聘人才切實(shí)做去?！蓖瑫r(shí)要求“遇有特殊監(jiān)察事項(xiàng)還要借助院外技術(shù)專(zhuān)家臨時(shí)參加工作?！保?3］82在他的努力下，專(zhuān)業(yè)監(jiān)察的理念逐步上升為監(jiān)察官制的指導(dǎo)思想，并吸納了大量學(xué)貫中西的知識(shí)分子和具有法學(xué)背景的高級(jí)人才加入到監(jiān)察官員的群體中。

（三）權(quán)力設(shè)計(jì)的獨(dú)立性理念

“五權(quán)制度最有趣味的創(chuàng)設(shè)在監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立”［14］。 依托法制實(shí)現(xiàn)監(jiān)察獨(dú)立的現(xiàn)代性思想與孫中山有著重要淵源。 獨(dú)立監(jiān)察理論既是孫中山研究外國(guó)民主政治后的思想創(chuàng)見(jiàn)，也是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察思想的制度反思。 他認(rèn)為西方議會(huì)監(jiān)察模式下，監(jiān)察權(quán)力因無(wú)法獨(dú)立于立法權(quán)和行政權(quán)而趨于弱勢(shì)，容易陷于議會(huì)專(zhuān)政，監(jiān)察效能難以有效發(fā)揮。 傳統(tǒng)中國(guó)的監(jiān)察官員“雖能主持風(fēng)險(xiǎn)，然不過(guò)君主的奴仆，沒(méi)有中用的道理”［15］331。 古代監(jiān)察官員雖有獨(dú)立之精神，但沒(méi)有獨(dú)立的制度。孫中山特別闡釋了監(jiān)察獨(dú)立的重要性——“裁判人民的司法權(quán)獨(dú)立，裁判官吏的糾察權(quán)反而隸屬于其他機(jī)關(guān)之下，這是不恰當(dāng)?shù)摹！保?5］320監(jiān)察官員失去了獨(dú)立性就必然會(huì)蛻變?yōu)闄?quán)力的附屬品，對(duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督也只能是流于形式而缺乏實(shí)質(zhì)意義。

真正將獨(dú)立監(jiān)察理念制度化的是監(jiān)察院長(zhǎng)于右任。 在就職宣言中，于右任談到“要使監(jiān)察院為國(guó)爪牙，為民喉舌，為三民主義的前衛(wèi)”［16］。 以此為宗旨，他傾心于監(jiān)察院的建章立制，因而被譽(yù)為“民國(guó)監(jiān)察之父”［17］。 于右任不僅強(qiáng)調(diào)獨(dú)立監(jiān)察的思想，更談到了獨(dú)立監(jiān)察的審慎用權(quán)。 “彈劾權(quán)應(yīng)由監(jiān)察委員單獨(dú)行使，包括院長(zhǎng)亦只能依法將案件移送懲戒機(jī)關(guān)處置?！保?8］“監(jiān)察權(quán)的行使，由調(diào)查入手，須搜索證據(jù)，認(rèn)清事實(shí)，方可適用各種監(jiān)察法規(guī)，行使糾彈建議之權(quán)?！保?3］82在他的積極努力下，以《監(jiān)察法》《監(jiān)察院組織法》為核心的委員制監(jiān)察體系得以確立，以《監(jiān)察委員保障法》為核心的監(jiān)察官職業(yè)保障體系得以完善，現(xiàn)代監(jiān)察官員的職業(yè)塑造和身份認(rèn)同開(kāi)啟了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。 1931 年2 月16 日，經(jīng)監(jiān)察院長(zhǎng)提請(qǐng)，國(guó)民政府任命劉三、朱慶瀾等23 人為監(jiān)察委員。 以此為標(biāo)志，現(xiàn)代意義上的民國(guó)監(jiān)察官制正式建立，監(jiān)察官作為一個(gè)獨(dú)立的政治形象終于登上了近代中國(guó)的歷史舞臺(tái)。

二、國(guó)民政府監(jiān)察官群體的制度架構(gòu)

制度理念、人員結(jié)構(gòu)和職權(quán)配置等內(nèi)容是考察職業(yè)制度架構(gòu)的重要尺度。 在現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，南京國(guó)民政府以近代政治理念規(guī)制國(guó)家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了現(xiàn)代化過(guò)程中“內(nèi)生性”與“外發(fā)性”交織的路徑特征［19］。 獨(dú)特的監(jiān)察官制承載著這一時(shí)期監(jiān)察權(quán)力的變遷與沿革。

（一）職業(yè)群體的民主因子

民國(guó)監(jiān)察官員的選任制度滲透了近代中國(guó)已廣為知識(shí)階層接受的民主觀(guān)念。 其身份塑造與制度建構(gòu)融合了意見(jiàn)代表性、性別平等、區(qū)域平衡等諸多元素，這些細(xì)節(jié)共同構(gòu)成了近代監(jiān)察官群體的民主趨向。

首先，監(jiān)察官員的籍貫分布體現(xiàn)了監(jiān)察體制對(duì)于意見(jiàn)代表性和區(qū)域平衡等民主價(jià)值的關(guān)照。區(qū)別于民國(guó)時(shí)期特殊的人治文化和任職地域化的特色，監(jiān)察院希望通過(guò)地域的廣泛性來(lái)限制民國(guó)官場(chǎng)中任職地域化的不正之風(fēng)。 在整個(gè)訓(xùn)政時(shí)期，監(jiān)察使署和監(jiān)察區(qū)的建立，國(guó)家監(jiān)察權(quán)從中央部門(mén)向地方拓展。 1948 年“行憲”之后，監(jiān)察委員的產(chǎn)生方式從任命制改為議會(huì)選舉制，民主特征進(jìn)一步彰顯。 《中華民國(guó)憲法》第91 條明確規(guī)定：“監(jiān)察委員由各省市議會(huì)、蒙古與西藏地方議會(huì)及華僑團(tuán)體選舉產(chǎn)生，任期6 年，得連選連任?！边x舉制是推動(dòng)監(jiān)察委員具備廣泛代表性的憲法性基礎(chǔ)，使監(jiān)察人員分布能夠覆蓋到所有的省、直轄市，甚至邊疆民族地區(qū)。 例如，監(jiān)察委員陳慶華籍貫為臺(tái)灣臺(tái)中；陶百川的籍貫為浙江紹興；任秉鈞的籍貫則是內(nèi)蒙古土默特旗［20］。

其次，年齡結(jié)構(gòu)也是國(guó)民政府監(jiān)察官制度考慮的民主要素之一。 在民國(guó)特殊的政治環(huán)境下彰顯國(guó)家監(jiān)察的權(quán)威，監(jiān)察委員必須具備威望、資歷、專(zhuān)業(yè)等諸多特質(zhì)，否則根本無(wú)力撬動(dòng)官場(chǎng)頑疾。 因此，民國(guó)監(jiān)察官群體整體的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“老中青搭配”的特點(diǎn)。 “老人”諸如院長(zhǎng)于右任（同盟會(huì)會(huì)員）、副院長(zhǎng)丁惟汾（同盟會(huì)會(huì)員）、監(jiān)察委員高魯（同盟會(huì)會(huì)員）等均為國(guó)民黨早期革命成員，這些直言敢諫的元老成為監(jiān)察院中不可或缺的柱石。 “中青年”構(gòu)成監(jiān)察委員的主體。據(jù)考證，1931 年到1949 年間，監(jiān)察委員年齡在41歲到50 歲的群體的平均占比為36%，30 歲到40歲之間的平均占比為15%［21］。 甚至38 歲的監(jiān)察委員楊亮功，就已經(jīng)參與審查張作相彈劾案、臺(tái)灣“二二八事件”的等大案要案的調(diào)查工作［22］。 這種“老中青搭配”的年齡組合能夠較好地契合監(jiān)察職能的要求，在懲貪肅吏的監(jiān)察工作中各盡所長(zhǎng)，促進(jìn)了監(jiān)察效能的發(fā)揮。

再次，女性進(jìn)入監(jiān)察官群體體現(xiàn)了政治制度的民主面向。 隨著民國(guó)時(shí)期女性權(quán)益尤其是政治權(quán)利獲得相應(yīng)的制度保障，國(guó)民政府監(jiān)察委員中出現(xiàn)了許多婦女代表，如黃覺(jué)、郭昌壽、丁淑蓉等。①詳見(jiàn)《監(jiān)察院監(jiān)察委員通訊錄》（1948 年）。女性參政不僅是婦女運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，更是制度探索逐步走向現(xiàn)代化的標(biāo)識(shí)。 在1948 年監(jiān)察委員通訊錄中記載的150 位監(jiān)察官員中，共有女性監(jiān)察官員25 位，占總數(shù)的六分之一，與男性監(jiān)察委員的人數(shù)比值為1：5［20］。 對(duì)一個(gè)有著兩千多年封建傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)而言，這樣的性別結(jié)構(gòu)足見(jiàn)其權(quán)力機(jī)制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型已經(jīng)邁出了較大步伐。

（二）官員銓選的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)

受西學(xué)東漸背景和國(guó)民黨革命經(jīng)歷的影響，國(guó)民政府的監(jiān)察官員具有學(xué)歷背景高且學(xué)科背景豐富的特點(diǎn)。 對(duì)此，監(jiān)察委員陶百川曾言：“事實(shí)上出任是職者，多為碩學(xué)通儒，或功在黨國(guó)，或政績(jī)卓著，或社會(huì)名流，故人選并不浮濫?！保?3］120民國(guó)監(jiān)察官群體的這一特征，則有賴(lài)于監(jiān)察官員選拔標(biāo)準(zhǔn)的革新。

首先，在重視學(xué)歷學(xué)識(shí)的基礎(chǔ)上，尤其關(guān)注海外留學(xué)經(jīng)歷。 受革命經(jīng)歷的影響，監(jiān)察官群體中具有海外學(xué)習(xí)經(jīng)歷者不乏少數(shù)。 以1931 年到1949 年之間監(jiān)察委員的受教育背景為例，在統(tǒng)計(jì)的950 名監(jiān)察委員中，大學(xué)以下學(xué)歷僅有14 人，國(guó)內(nèi)大學(xué)學(xué)歷有422 人，留學(xué)者364 人，前清舉人9 人，以上人員占總?cè)藬?shù)的85%，監(jiān)察委員燕樹(shù)棠、鄧春膏、楊亮功、吳南軒、鄒魯、李旭寰、田炯錦等人均獲得了博士學(xué)位［24］。 其中，田炯錦先后畢業(yè)于北京大學(xué)和美國(guó)密蘇里大學(xué)；后任監(jiān)察院秘書(shū)長(zhǎng)的楊亮功畢業(yè)于紐約大學(xué)。 留學(xué)經(jīng)歷與西式教育的影響下監(jiān)察委員更容易滿(mǎn)足監(jiān)察院的功能設(shè)定，對(duì)于民主與法治的政治運(yùn)作有著更為直接的體會(huì)，對(duì)于權(quán)力監(jiān)督有著異于主流官場(chǎng)文化的理解。

其次，監(jiān)察官員的人才選拔在多元學(xué)科的基礎(chǔ)上尤為重視法學(xué)背景者。 學(xué)科背景對(duì)監(jiān)察委員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與思維習(xí)慣產(chǎn)生重要影響，而這些因素都是監(jiān)察工作開(kāi)展的必備條件。 為保證履職效能，監(jiān)察院設(shè)置了秘書(shū)室、參事室等作為監(jiān)察的輔助部門(mén)，但監(jiān)察委員依然需要獨(dú)立完成調(diào)查、行文撰寫(xiě)等工作。 因此，監(jiān)察委員還須具備較好的文筆素養(yǎng)，如楊天驥出生書(shū)香名門(mén)，詩(shī)詞書(shū)法無(wú)一不精；監(jiān)察委員王斧曾兼任《華暹日?qǐng)?bào)》主筆。 抗戰(zhàn)開(kāi)始后，監(jiān)察范圍不斷拓展，涉及行政、軍事、教育、田政等多個(gè)領(lǐng)域，監(jiān)察權(quán)能進(jìn)一步豐富。 監(jiān)察工作吸納了諸多具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的監(jiān)察委員。例如，監(jiān)察委員吳忠信畢業(yè)于南京江南將弁學(xué)堂；監(jiān)察委員李嗣璁畢業(yè)于北京大學(xué)物理系等。 監(jiān)察權(quán)力行使所兼具的執(zhí)法特質(zhì)，需要監(jiān)察委員具備較好的法律素養(yǎng)，這是民國(guó)時(shí)期監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的重要特征。 例如，監(jiān)察委員王子壯畢業(yè)于北京大學(xué)法律專(zhuān)業(yè)；監(jiān)察委員王憲章畢業(yè)于法政專(zhuān)門(mén)學(xué)校。 這些職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)特征是近代以前的監(jiān)察制度中所不具備的。

（三）日漸強(qiáng)化的監(jiān)察權(quán)能

雖然南京國(guó)民政府執(zhí)政期間面臨著挽救民族危亡與重塑?chē)?guó)家權(quán)力體制兩大主要任務(wù)，但監(jiān)察職權(quán)在議會(huì)監(jiān)察的組織框架下還是得到了一定的強(qiáng)化、細(xì)化。

權(quán)能配置是監(jiān)察效能的基礎(chǔ)。 軍政時(shí)期的監(jiān)察職權(quán)雖然停留在書(shū)面上，但為后來(lái)監(jiān)察院的成立提供了制度藍(lán)本。 1926 年10 月公布的《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》明確的監(jiān)察職權(quán)包括“彈劾和審計(jì)在內(nèi)的懲戒官吏、審判行政訴訟、考察各種行政事項(xiàng)?！雹僭斠?jiàn)《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》第1 條，載于《民國(guó)日?qǐng)?bào)》1926 年10 月18 日第4 版。1927 年11 月修正公布的《監(jiān)察院組織法》取消了原來(lái)懲戒和審判行政訴訟兩項(xiàng)權(quán)力，②詳見(jiàn)《修正國(guó)府監(jiān)察院組織法》第3 條，載于《民國(guó)日?qǐng)?bào)》1927 年11 月6 日第5 版。并在事實(shí)上形成了“彈懲分離”的監(jiān)察權(quán)能分配模式，這樣的權(quán)能架構(gòu)奠定了日后監(jiān)察院的權(quán)能基礎(chǔ)。 訓(xùn)政時(shí)期（1928—1947），監(jiān)察委員主要依靠《監(jiān)察院組織法》《審計(jì)部組織法》《彈劾法》《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》等法律來(lái)行使監(jiān)察權(quán)，初期監(jiān)察委員只有彈劾權(quán)、審計(jì)權(quán)、調(diào)查權(quán)這三項(xiàng)權(quán)能。 抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為提升監(jiān)察效率又增設(shè)了糾舉權(quán)和建議權(quán)，并通過(guò)《監(jiān)察院分層負(fù)責(zé)辦事細(xì)則》明確了內(nèi)部人員的職責(zé)劃分。 憲政時(shí)期（1947—1949），根據(jù)《中華民國(guó)憲法》《監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察院又增設(shè)了糾正權(quán)和同意權(quán)。此后，監(jiān)察委員的屬性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉謸?dān)監(jiān)察職能的議會(huì)議員，監(jiān)察院也從行政監(jiān)察模式向議會(huì)監(jiān)察模式轉(zhuǎn)變。

人員配置是監(jiān)察能力的直接體現(xiàn)。 雖然，近代中國(guó)的政治權(quán)力格局呈現(xiàn)出復(fù)雜的斗爭(zhēng)樣態(tài)，但監(jiān)察委員的人數(shù)基本在穩(wěn)步上升。 在法定人數(shù)方面，1928 年10 月公布的《國(guó)民政府組織法》第43 條中做出了監(jiān)察委員人數(shù)為19 ～29 人；③1931 年監(jiān)察院成立時(shí)，實(shí)際是參考1928 年公布《國(guó)民政府組織法》中所規(guī)定的人數(shù)對(duì)監(jiān)察委員進(jìn)行選拔，故首批監(jiān)察委員人數(shù)為23 人。1931年6 月15 日公布的《國(guó)民政府組織法》將人數(shù)調(diào)整為29～49 人［25］。 同年12 月修正公布的《國(guó)民政府組織法》 對(duì)人數(shù)略有調(diào)整，改為30 ～50人［26］。 抗戰(zhàn)勝利后，1947 年監(jiān)察委員人數(shù)增至54～74 人［27］。 當(dāng)然，實(shí)際工作中的監(jiān)察委員人數(shù)也有區(qū)別。 “1931 年首批任命的23 名監(jiān)察委員，實(shí)際就任者僅有18 人，后又有所任命，但到院服務(wù)者先后僅有21 人?！保?3］120“包括被免、辭職或去世監(jiān)察委員在內(nèi)，1931、1932 年，監(jiān)察委員分別為24 和27 人；從1933—1946 年，監(jiān)察委員人數(shù)基本保持在46 ～54 人?！保?8］1947 年頒布的《中華民國(guó)憲法》將監(jiān)察委員的產(chǎn)生方式改為了選舉制，包括第一屆中央監(jiān)察委員和地方行署的監(jiān)察委員在內(nèi)，共有239 人（含病亡）［29］。 從較長(zhǎng)的歷史區(qū)間來(lái)看，國(guó)民政府監(jiān)察官群體的總?cè)藬?shù)呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

三、民國(guó)監(jiān)察權(quán)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)與啟示

“現(xiàn)代的監(jiān)察權(quán)必須符合權(quán)力法定、功能優(yōu)化、邊界清晰、運(yùn)行獨(dú)立等特征，這些都是近代以前的監(jiān)察權(quán)所不具備的?！保?0］南京國(guó)民政府監(jiān)察官群體的產(chǎn)生與發(fā)展體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的獨(dú)特軌跡：在國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，國(guó)民政府的法統(tǒng)不再是傳統(tǒng)的天命而是憲法，監(jiān)察權(quán)不是依附于皇權(quán)的耳目，而是國(guó)家治權(quán)的獨(dú)立單元。 民國(guó)監(jiān)察官群體的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程，體現(xiàn)了這一時(shí)期政治民主化探索的獨(dú)特價(jià)值，并對(duì)當(dāng)下監(jiān)察官群體的身份塑造具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）民國(guó)監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)代制度轉(zhuǎn)型

首先，從聽(tīng)旨奉詔到權(quán)力法定。 與傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)君為臣綱的法統(tǒng)來(lái)源不同，南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察政治設(shè)計(jì)迎合了現(xiàn)代法治的發(fā)展趨勢(shì)，逐步向“法為臣綱”過(guò)渡。 首先，相較于傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的聽(tīng)旨俸詔，現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)需要憲法授權(quán)以提供正當(dāng)性，需要法律規(guī)定的程序和價(jià)值作為實(shí)踐指引——通過(guò)將監(jiān)察的主體、對(duì)象、內(nèi)容、方式、責(zé)任等要素以立法的形式固定下來(lái)，監(jiān)察權(quán)力才具備了獨(dú)立運(yùn)行的軌道。 其次，民國(guó)監(jiān)察官群體的出現(xiàn)，不再是以御史內(nèi)臣的親疏關(guān)系為依托，而是以立法形式確立政治身份。 通過(guò)憲法性文件《國(guó)民政府組織法》《中華民國(guó)憲法》明確監(jiān)察委員的政治地位和權(quán)利義務(wù)；通過(guò)出臺(tái)《監(jiān)察委員保障法》提供履職保障和免責(zé)屏障；通過(guò)《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》《規(guī)定呈送糾舉建議案之程式令》等單行法律為權(quán)力運(yùn)行提供程序規(guī)范。 與傳統(tǒng)零散的監(jiān)察規(guī)定不同，此時(shí)監(jiān)察法規(guī)的體系化特征十分明顯。 這種立法先行、程序先立、體例齊備的思路是現(xiàn)代政治運(yùn)作的重要特征。 最后，這些法律又為監(jiān)察官員獨(dú)立履職建立了法制屏障，排除了法律層面的不當(dāng)干涉。相較于古代聽(tīng)旨俸詔和風(fēng)聞言事的監(jiān)察傳統(tǒng)，南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察權(quán)能融入了更多現(xiàn)代法治元素，監(jiān)察官員在憲法的框架內(nèi)享有較為充分的履職自主性，調(diào)查、糾舉、彈劾等都依靠既定程序法來(lái)行使。 這種相對(duì)獨(dú)立性使得監(jiān)察權(quán)力在實(shí)施過(guò)程中能夠處于法律上的優(yōu)勢(shì)位置，有助于監(jiān)察效能的發(fā)揮。 當(dāng)然，過(guò)分的獨(dú)立也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察濫用的風(fēng)險(xiǎn)。 因此，相關(guān)的監(jiān)察法規(guī)又對(duì)監(jiān)察官員作出了必要的職業(yè)限制，諸如不得兼職、不得為人寫(xiě)推薦信牟利等，①《國(guó)民政府組織法》（1928 年8 月）第45 條：“監(jiān)察委員不得兼任中央政府及地方政府各機(jī)關(guān)的職務(wù)”；監(jiān)察院在1932 年1 月22 日的院務(wù)會(huì)議上議決通過(guò)“監(jiān)察院人員概不得為人作介紹信”。在此基礎(chǔ)上，國(guó)民政府還作出了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察官懲戒程序，在立法框架內(nèi)讓監(jiān)察者的追責(zé)同樣能夠于法有據(jù)。 這些舉措彌補(bǔ)了數(shù)千年來(lái)“重實(shí)體，輕程序”的法治文化缺失，在保證獨(dú)立監(jiān)察的基礎(chǔ)上，消弭了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)之間的張力，為中國(guó)現(xiàn)代監(jiān)察制度的發(fā)展注入了法治的基因。

其次，從皇權(quán)依附到獨(dú)立監(jiān)察。 監(jiān)察權(quán)具有懲戒和激勵(lì)的雙重屬性。 對(duì)于監(jiān)察官員而言，其權(quán)力的開(kāi)放與限制程度影響著監(jiān)察效能的發(fā)揮，問(wèn)題的關(guān)鍵在于明確的責(zé)任劃定。 傳統(tǒng)人治模式下，監(jiān)察權(quán)的行使裹挾了皇帝與大臣之間如私人情感、政治利益等要素。 糾彈官員不法容易招致同僚記恨，駁斥皇帝違失更容易遭遇不測(cè)，監(jiān)察程序的推進(jìn)需要處處請(qǐng)旨，監(jiān)察官員的謹(jǐn)慎并不在于對(duì)公權(quán)力的敬畏，而是對(duì)皇帝個(gè)人好惡的揣測(cè)。傳統(tǒng)監(jiān)察制度本質(zhì)上是服務(wù)于皇權(quán)的人治模式。這種模式下的國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任往往是混同的，天下是皇帝個(gè)人的私產(chǎn)，監(jiān)察官員是皇帝的“耳目之寄”，監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性源自皇帝個(gè)人的授意，監(jiān)察程序的推進(jìn)依賴(lài)于皇帝的個(gè)人意志。 即便是民初政壇，“吏治久疏，公德未彰，品流駁雜”已成為常態(tài)［31］，保障監(jiān)察官員履職盡責(zé)，光靠法律賦予其較高的政治身份是不夠的，還需要明確的監(jiān)察官責(zé)任制度。 具體而言，責(zé)任制度包括履職定責(zé)、盡職免責(zé)、失責(zé)懲戒三個(gè)方面。 履職定責(zé)是責(zé)任制度的前提，南京國(guó)民政府時(shí)期，通過(guò)法律將監(jiān)察責(zé)任明確到個(gè)人身上，賦予了監(jiān)察委員獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)察活動(dòng)的職權(quán)地位，從調(diào)查、審查到最終彈劾均由監(jiān)察委員個(gè)人負(fù)責(zé)，甚至監(jiān)察院院長(zhǎng)于右任也無(wú)權(quán)插手。 盡職免責(zé)是強(qiáng)調(diào)在制度層面讓監(jiān)察官員即便“激濁揚(yáng)清”，也能“出淤泥而不染”。 在履職保障方面國(guó)民政府還建立了嚴(yán)格的責(zé)任制度。 一方面，為鼓勵(lì)監(jiān)察委員糾舉官員的不法之事，《監(jiān)察委員保障法》（1929）第5 條對(duì)監(jiān)察委員的失職行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，除非屬于“受人指使而提出證據(jù)不足的彈劾案（捏造事實(shí)）”“接受公務(wù)員的饋遣供應(yīng)（收受賄賂）”“有應(yīng)受彈劾的事實(shí)，經(jīng)人民舉發(fā)而故意不予彈劾”這三種情形，其他職務(wù)過(guò)失都不能以失職論處。另一方面，由于監(jiān)察權(quán)力的行使具有復(fù)雜性，因此監(jiān)察院還建立了必要的容錯(cuò)機(jī)制。 根據(jù)《監(jiān)察委員保障法》（1929）第6 條規(guī)定，如果監(jiān)察委員存在證據(jù)不足而彈劾失實(shí)，監(jiān)察委員只要證明其未受指使，最終只會(huì)受到監(jiān)察院長(zhǎng)的儆告處分。 經(jīng)審查移送懲戒后發(fā)現(xiàn)官吏不應(yīng)受處分，原彈劾人也不負(fù)失職之責(zé)［32］。 南京國(guó)民政府時(shí)期，以法律方式將監(jiān)察過(guò)程中的國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任加以區(qū)分，在保障監(jiān)察官員個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，將權(quán)力運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)納入法治的軌道，是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的重要特點(diǎn)。

最后，從德行顯著到專(zhuān)業(yè)兼顧。 監(jiān)察官是監(jiān)察權(quán)力的外在具象和制度載體。 規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行，需要在監(jiān)察程序法的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)察官法，從權(quán)力的內(nèi)在和外在兩個(gè)面向?qū)ΡO(jiān)察權(quán)加以規(guī)制。 在傳統(tǒng)中國(guó)的政治實(shí)踐中，這種權(quán)力思想限于法統(tǒng)來(lái)源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力體系等原因，很難適應(yīng)民國(guó)政治體制的要求。 在反思中國(guó)御史言官制度和西方議會(huì)監(jiān)察制度的弊病后，孫中山嘗試將傳統(tǒng)制度經(jīng)驗(yàn)在西方代議制民主政治的框架內(nèi)尋求新的突破口，南京國(guó)民政府在五權(quán)憲法的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了現(xiàn)代特色的監(jiān)察官制。 一是監(jiān)察官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于一般文官。 傳統(tǒng)政治實(shí)踐中，唐朝以“性剛直敢、不顧犯難、有雅才”作為監(jiān)察官的選拔標(biāo)準(zhǔn)［33］211-212，明朝則以“德行顯著、學(xué)識(shí)優(yōu)長(zhǎng)且老成練達(dá)”為選任的關(guān)鍵［33］371。 傳統(tǒng)選拔標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)道德個(gè)性。 民國(guó)監(jiān)察官制中，則以碩學(xué)通儒、功在黨國(guó)，政績(jī)卓著為選拔要件，關(guān)注品格素質(zhì)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政治經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)背景。 當(dāng)然，現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行也是國(guó)家法治實(shí)踐的過(guò)程之一，相較于傳統(tǒng)文官體制中熟讀四書(shū)五經(jīng)的清流言官，現(xiàn)代監(jiān)察官員還需要具備良好的法律素養(yǎng)和政治素養(yǎng)，這些條件強(qiáng)化了民國(guó)監(jiān)察權(quán)的法治屬性。 二是民國(guó)文官制度推行的高薪養(yǎng)廉政策為監(jiān)察委員帶來(lái)了優(yōu)厚的生活保障和較高的社會(huì)地位。 傳統(tǒng)監(jiān)察官制推崇“位卑權(quán)重”的理念，漢朝的御史大夫秩二千石，而巡視地方的刺史僅為六百石；明清左右都御史為正二品，監(jiān)察御史僅為從七品［34］。 在孫中山的監(jiān)察思想中，“厚其養(yǎng)廉，永其俸祿”是確保文官“無(wú)瞻顧之心，而能專(zhuān)一其志”的重要保障［15］10。 實(shí)踐中，民國(guó)監(jiān)察委員的薪資與官階相掛鉤，訓(xùn)政時(shí)期的監(jiān)察委員屬于簡(jiǎn)任官職，①根據(jù)常澤明先生在《中國(guó)現(xiàn)代監(jiān)察制度史》一書(shū)中考證，訓(xùn)政時(shí)期的監(jiān)察委員雖然屬于簡(jiǎn)任官員，但其任用資格在法律上并沒(méi)有明文規(guī)定。地位僅次于最高的特任官職。 薪資方面，簡(jiǎn)任官的月俸為每月430 ～680 元不等［35］，而同期《官俸表》中所顯示的公務(wù)員平均薪俸僅為280元。 從權(quán)力功能的視角來(lái)審視，高薪制度也為糾舉不法提供了基礎(chǔ)條件，相比于古代御史諫官位低權(quán)重的特點(diǎn)，國(guó)民政府在監(jiān)察官制中通過(guò)高薪養(yǎng)廉的現(xiàn)代管理理念吸納了許多不同專(zhuān)業(yè)的人才，為這一時(shí)期政治權(quán)力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了有益思路。

（二）民國(guó)監(jiān)察權(quán)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的借鑒意義

獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、保障等現(xiàn)代法治理念成為監(jiān)察官職業(yè)發(fā)展的價(jià)值要素。 完備的監(jiān)察法律體系是監(jiān)察權(quán)力獨(dú)立行使的重要前提。 作為南京國(guó)民政府時(shí)期重要的憲法性文件，1931 年出臺(tái)的《國(guó)民政府組織法》中明確了監(jiān)察官員的基本權(quán)力和職業(yè)保障等內(nèi)容。 隨后國(guó)民政府相繼出臺(tái)了《監(jiān)察委員保障法》《監(jiān)察院組織法》《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》等法律來(lái)保障監(jiān)察官員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。 從監(jiān)察邏輯來(lái)看，監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于被監(jiān)督者，監(jiān)察效力才能真正發(fā)揮。 而欲以保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，需要完備的監(jiān)察立法對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。 畢竟，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性?xún)r(jià)值必然催生其封閉性，不論是監(jiān)察權(quán)力的實(shí)現(xiàn)還是權(quán)力的規(guī)制，很容易導(dǎo)致權(quán)力治理中的“燈下黑”問(wèn)題，監(jiān)察法律體系的完備是避免這一問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。 對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，法治是賦予公權(quán)力正當(dāng)性的最直接來(lái)源。 深化監(jiān)察體制改革以來(lái)，以《憲法》的形式賦予了監(jiān)察官員監(jiān)督公權(quán)力的法律地位，《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施細(xì)則》初步建立了監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，而《監(jiān)察官法》則對(duì)監(jiān)察官員的選任、管理、考核等內(nèi)容進(jìn)行了原則性的規(guī)定。 可以說(shuō)，我國(guó)監(jiān)察法治建設(shè)正在從“法制初備”逐步向“法權(quán)完備”階段邁進(jìn)。 接下來(lái)，我國(guó)監(jiān)察法治建設(shè)需要進(jìn)一步圍繞監(jiān)察官的權(quán)責(zé)配置，解決好調(diào)查程序優(yōu)化、監(jiān)察職權(quán)規(guī)范、被調(diào)查人權(quán)利保障等問(wèn)題，以程序化的立法價(jià)值為引導(dǎo)，為監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行提供有序軌道，扎好監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的“法治籠子”。

以道德與法律為約束的監(jiān)察官職業(yè)體系。 在傳統(tǒng)政治中，道德品性始終是監(jiān)察官員銓選的重要考量。 近代之后，隨著社會(huì)分工的逐步擴(kuò)大，國(guó)家的管理職能進(jìn)一步延伸，法律成為約束公權(quán)力的重要手段。 此時(shí)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)背景和法律素養(yǎng)的官員銓選制度為監(jiān)察權(quán)力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型注入新的活力。 南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察委員吳忠信具有的軍事專(zhuān)業(yè)背景，監(jiān)察委員李嗣璁為物理學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，監(jiān)察委員王子壯、王憲章、高一涵都具有深厚的法學(xué)教育基礎(chǔ)，這些都體現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)性和法治化為監(jiān)察權(quán)力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的積極影響。 抽象而言，道德的自律與法律的他律對(duì)于權(quán)力運(yùn)行同等重要，二者結(jié)合才能有效遏制權(quán)力的恣意性。首先，通過(guò)職業(yè)道德入法，將政治素養(yǎng)和品性?xún)?yōu)渥作為監(jiān)察官群體的首要標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官群體的整體道德自律。 此外，將監(jiān)察職業(yè)所秉持的道德操守轉(zhuǎn)化為公職人員的行動(dòng)自覺(jué)，是監(jiān)督者“先律己而后律他”的價(jià)值彰顯。 其次，通過(guò)高質(zhì)量的人事管理制度構(gòu)建中國(guó)特色的監(jiān)察官體系。監(jiān)察官員作為監(jiān)察權(quán)的人格化表現(xiàn)，個(gè)人素質(zhì)對(duì)于監(jiān)察權(quán)力的實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)意義。 規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行，需要在監(jiān)察程序法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善監(jiān)察官法，將法治和治人相結(jié)合，從權(quán)力的本體和外在加以規(guī)制。 再次，監(jiān)察官制度不僅僅包括選拔機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)有一整套詳細(xì)的管理制度，具體包括招錄、培訓(xùn)、調(diào)配、任免、晉升、福利、政治、宣傳等事務(wù)進(jìn)行管理和處置的機(jī)制。 這些制度的完善對(duì)于監(jiān)察官群體職業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性具有重要價(jià)值，也是監(jiān)察官區(qū)別于一般公職人員的專(zhuān)業(yè)性體現(xiàn)。

寬嚴(yán)相濟(jì)的監(jiān)察官責(zé)任制度。 南京國(guó)民政府曾進(jìn)行的制度嘗試在中國(guó)監(jiān)察法制史上是獨(dú)具意義的。 不論是《監(jiān)察委員保障法》中對(duì)監(jiān)察委員失責(zé)情形的列舉式規(guī)定，還是監(jiān)察院會(huì)議中對(duì)監(jiān)察委員的言論免責(zé)特許，抑或是對(duì)監(jiān)察官員獨(dú)立設(shè)置的懲戒程序等內(nèi)容，均體現(xiàn)著民國(guó)時(shí)期對(duì)監(jiān)察權(quán)力保障的基本面向。 同時(shí)，禁止監(jiān)察委員兼職、寫(xiě)推薦信牟利等規(guī)定則體現(xiàn)了民國(guó)監(jiān)察權(quán)的嚴(yán)格側(cè)面。 這些規(guī)定首次將監(jiān)察履職過(guò)程中的國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任加以區(qū)分，在保障監(jiān)察官員個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，將監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行納入法制的軌道。 雖然，這些制度設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)的政治實(shí)踐中所起的作用十分有限，但仍然具有鮮活的當(dāng)代價(jià)值?，F(xiàn)代官僚的身份是“作為制度的人”和“作為現(xiàn)實(shí)的人”的二元合一。 合理區(qū)分監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行中的國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，讓監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行始終保持在法律的軌道上，對(duì)于監(jiān)察體制建設(shè)尤為重要。況且，健全的監(jiān)察責(zé)任制度始終是保障現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵。 監(jiān)察權(quán)是“治官之權(quán)”，讓“治官之官”正確行使權(quán)力的前提是對(duì)權(quán)力主體的權(quán)責(zé)予以明確，因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)具有懲戒和激勵(lì)的雙重屬性。 對(duì)于權(quán)力人格化的監(jiān)察官員，既不能囿之于嚴(yán)，打擊了監(jiān)察官員的懲貪肅紀(jì)的熱情，也不能失之于寬，放任監(jiān)察權(quán)力濫用而侵蝕行政權(quán)力。這個(gè)問(wèn)題關(guān)鍵在于明確的責(zé)任劃定。 光靠法律賦予其較高的政治身份是不夠的，還需要建立履職的失責(zé)懲戒機(jī)制和糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，既能規(guī)范監(jiān)察職能的行使，還能免去監(jiān)察的后顧之憂(yōu)。

結(jié) 語(yǔ)

南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察委員作為整合國(guó)家監(jiān)察權(quán)能的重要載體，其出現(xiàn)不僅意味著現(xiàn)代監(jiān)察官群體的正式形成，更意味著傳統(tǒng)監(jiān)察制度的現(xiàn)代化之路開(kāi)啟了以五權(quán)憲法理論為代表的實(shí)踐探索。 從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)路來(lái)看，民國(guó)時(shí)期面臨的權(quán)力制約難題與治理能力現(xiàn)代化困境獨(dú)具時(shí)代特色。 在以近代西方政治模式挽救民族危亡和現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的雙重作用下，催生了傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)力從聽(tīng)旨俸詔到權(quán)力法定，從皇權(quán)依附到獨(dú)立監(jiān)察，從德行顯著到專(zhuān)業(yè)兼顧的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。我國(guó)監(jiān)察權(quán)力的優(yōu)化與完善，可以借鑒這段轉(zhuǎn)型過(guò)程中的合理因素，將獨(dú)立、保障、專(zhuān)業(yè)等價(jià)值融入監(jiān)察立法中，將權(quán)力法定、獨(dú)立運(yùn)行、邊界清晰等理念內(nèi)化于到監(jiān)察實(shí)踐中，讓監(jiān)察權(quán)保持在法律的軌道上運(yùn)行。 如此，監(jiān)察權(quán)才能發(fā)揮其懲治與激勵(lì)的雙重功能，在現(xiàn)代國(guó)家政治中彰顯法治的魅力。