頂格管理、基層形式主義與整體性智治
——基于對N市Q區(qū)的考察

韋 彬， 臧進(jìn)喜， 鄧司宇

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、問題的提出

整治基層形式主義是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，切實為基層減負(fù)，推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。2019年中共中央辦公廳出臺了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，正式拉開了整治形式主義、為基層減負(fù)的序幕。歷經(jīng)三年時間，在黨和國家的持續(xù)發(fā)力下，各級政府愈加重視形式主義整治工作并取得了顯著成效。但與此同時，地方基層治理中的“懸浮化”“空轉(zhuǎn)化”“層層甩鍋”等現(xiàn)象仍被頻頻爆出，形式主義問題屢禁不絕，是基層治理的一大頑疾。

從自上而下視角而言，“頂格管理”追求的最全事項、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求和最快速度在基層治理場域中呈現(xiàn)“層層加碼”態(tài)勢；從自下而上視角而言，基層工作人員在“目標(biāo)無望”和“避責(zé)心理”的雙重驅(qū)使下，選擇以形式主義的方式應(yīng)付工作。因此，從“頂格管理”視角研究基層形式主義問題具有重要意義，要充分考慮到“小形式主義”對“大治理體系”的破壞，意識到實現(xiàn)基層整體性智治是有效破除基層形式主義的良策。

對于上述問題的系統(tǒng)求解，不僅要從理論層面厘清“頂格管理”、基層形式主義與整體性智治之間的邏輯脈絡(luò)，更要深植基層治理場域，探究其現(xiàn)實中呈現(xiàn)的偏差和阻礙。2021年6月至2021年12月，筆者前往N市Q區(qū)進(jìn)行駐點(diǎn)調(diào)研。Q區(qū)是N市的核心城區(qū)，其基層治理水平的高低對N市的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。2019年底，Q區(qū)下屬的各街道辦事處基本完成其行政機(jī)構(gòu)改革，但在上級政府“頂格管理”的治理壓力下，基層政府無法完成行政機(jī)構(gòu)改革的既定目標(biāo)，直至2021年底各科室仍按照改革前的職能劃分和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行工作，是典型的“無變革的改革”[1]，“痕跡主義”“比照執(zhí)行”“政績工程”等形式主義現(xiàn)象在Q區(qū)的基層治理中屢見不鮮，研究其基層形式主義的生成與破解之道對落實基層減負(fù)工作、提高基層治理效能具有重要意義。

二、文獻(xiàn)回顧

“基層”通常指縣區(qū)級及以下的社會或行政場域，是社會治理的重心和政策執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。近年來，基層治理逐漸成為我國社會科學(xué)研究中的熱點(diǎn)，主要聚焦于構(gòu)建或檢驗中觀理論和闡釋或歸納微觀命題兩個層面，力求為我國政治發(fā)展、文化變遷等宏觀理論貢獻(xiàn)學(xué)術(shù)力量。在中觀理論構(gòu)建和檢驗層面，我國諸多學(xué)者致力于探索和構(gòu)建具有中國特色的基層治理理論，在積極吸納西方先進(jìn)治理理論的基礎(chǔ)上，充分意識到中國基層治理具有以黨組織領(lǐng)導(dǎo)為核心的整體性和以人民為中心的價值性特征，對起源于西方的“網(wǎng)絡(luò)治理”“韌性治理”“協(xié)同治理”等理論進(jìn)行實證檢驗與校對，形成了以“統(tǒng)合治理”[2]“共識治理”[3]“復(fù)合治理”[4]等為標(biāo)志的基層治理理論，并依托我國“智慧城市”建設(shè)，形成以“敏捷治理”[5]“整體性智治”[6]等為代表性的新興治理工具和理論。在微觀命題闡釋和歸納層面，國內(nèi)學(xué)者多依托于對地方政府創(chuàng)新案例的實證考察，深入剖析基層治理機(jī)制的共性與特性，以對基層群體或個體行為、人際互動等場景的再現(xiàn)和學(xué)理性提煉為根基，形成一系列兼具地方基層治理特色和全國推廣借鑒意義的基層治理新機(jī)制和新模式，如“時空適配”機(jī)制[7]、網(wǎng)格化“直聯(lián)群眾”模式[8]等。在學(xué)術(shù)層面，基層治理勾連了宏觀的“國家—社會關(guān)系”“政府層級關(guān)系”和微觀行為主義命題，力求在既有的社會規(guī)范和法律制度下尋找基層治理之“殤”的共性因果邏輯。然而，現(xiàn)有的基層治理研究在解釋和分析上大多受地方條件的限制，存在簡化現(xiàn)實邏輯、解釋片段經(jīng)驗、分析單位模糊、治理路徑缺乏操作化和可行性等問題，難以形成兼具普適性和可行性的治理方略。[9]

值得關(guān)注的是，近年來，破除基層形式主義作為基層減負(fù)的重要舉措而成為基層治理研究中被廣泛關(guān)注的命題。在這些研究中，主要有以下三種視角：第一，從宏觀層面而言，制度的適用性是指制度約束與基層治理實際情況的吻合度[10]。官僚體制中的繁文縟節(jié)與行政支出已超過政府可承擔(dān)的極限，必須在頂層設(shè)計上優(yōu)化資源配置，控制行政支出，建設(shè)節(jié)約型政府[11]。第二，從中觀層面上看，政策執(zhí)行力也是解釋基層形式主義的焦點(diǎn)?！耙黄狈駴Q”式的問責(zé)機(jī)制、“層層加碼”式的考核機(jī)制等均是抑制基層治理活力的重要因子，為完成指標(biāo)、規(guī)避問責(zé)，基層政府通常會選擇“形式符合，實際背離”的變相執(zhí)行來應(yīng)付上級考核[12]，痕跡主義、比照性執(zhí)行、數(shù)字工程等政策矯行的形式主義行為屢見不鮮，需建立容錯糾錯清單、完善考核機(jī)制、實現(xiàn)智慧聯(lián)動。第三，從微觀層面來看，政策執(zhí)行者的價值錯位和能力不足同樣是導(dǎo)致基層形式主義的重要維度。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀錯位、擔(dān)當(dāng)缺失和能力限制等都是誘發(fā)形式主義的重要因素[13]。

既有研究對基層形式主義作了較深刻的解讀，大致厘清了基層形式主義的產(chǎn)生根源和表現(xiàn)形式，并提出一系列可供借鑒的治理路徑。學(xué)術(shù)界對于基層形式主義的關(guān)注更多是“就問題講問題，就問題解決問題”的層面，而本文基于我國現(xiàn)實的“頂格管理”治理場景，對基層形式主義的生成邏輯和現(xiàn)實表現(xiàn)進(jìn)行本土化和系統(tǒng)性的闡釋，以期從根源上找到破解基層形式主義問題的治理路徑，同時為尋求基層治理新方略提供思路。

三、“頂格管理”的“流行”與基層形式主義的“發(fā)生”

（一）“頂格管理”的“流行”

“頂格管理”是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念，追求最全面性、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求和最快速度[14]?！绊敻窆芾怼备灿谥袊鶎又卫碚Z境，深嵌于我國政府管理體制中，如“一票否決制”就體現(xiàn)出我國政府對“頂格管理”的追求。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，“頂格”一詞被炒火熱，“頂格處罰”“頂格問責(zé)”“頂格推進(jìn)”“頂格防控”……常見于各大網(wǎng)頁、報刊的頭版頭條中，各種“不少一人”“不留一處”“快速完成”等“頂格”性質(zhì)行動也被爭相追捧?！绊敻窆芾怼币宰顕?yán)的考核問責(zé)，肅清了基層政治環(huán)境；以最高的標(biāo)準(zhǔn)要求，有效遏制了基層存在的“躺平主義”；以最快的速度回應(yīng)，極大提高了基層行政效率；并以最完備的臺賬制度，保障著基層社區(qū)的基本穩(wěn)定、人民的安居樂業(yè)。毋庸置疑，黨中央和各級政府部門追求和奉行的“頂格管理”是對人民生命和財產(chǎn)安全的高度負(fù)責(zé)，也是對為人民創(chuàng)造更幸福生活的莊嚴(yán)承諾。

（二）基層形式主義的“發(fā)生”

在“頂格管理”的設(shè)定下，基層被定位為公共政策的執(zhí)行者，在政策文本層面，基層不具備政策制定的權(quán)力，僅僅以“頂格回應(yīng)”“頂格支持”等完成上級交辦的各項任務(wù)。然而，行政體系的注意力分配、行政壓力、基層的資源和能力均會對基層政策執(zhí)行者行為產(chǎn)生影響。一方面，在頂格執(zhí)行壓力和難以執(zhí)行阻力并行所產(chǎn)生的“擠壓型情境”中[15]，基層為規(guī)避“頂格考核”和“頂格問責(zé)”所帶來的履職風(fēng)險，往往率先選擇完成邊界明晰和有把握的常規(guī)性工作，如“數(shù)據(jù)報送”“材料撰寫”等，而對于非常規(guī)的和邊界開放的復(fù)雜問題則選擇后置，相機(jī)逃避責(zé)任；另一方面，執(zhí)行就暗含“行政意圖”落地的目的，然而我國基層治理情境極具復(fù)雜性和風(fēng)險性，政策文本的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性與社會情境的多變性和復(fù)雜性之間存在矛盾，“頂格管理”下的最全事項、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求和最快速度難以匹配基層治理情境，甚至成為束縛基層治理的“緊箍咒”，基層通常陷入“進(jìn)退兩難”的困境，在“頂格問責(zé)”的重壓下，基層選擇“敷衍式”執(zhí)行、“作假式”執(zhí)行等方式完成工作。

四、案例呈現(xiàn)：Q區(qū)“頂格管理”下基層形式主義的表現(xiàn)

（一）理念形式主義：政績主導(dǎo)、敏捷誤讀與短視主義

“頂格管理”下基層治理壓力和治理能力的非均衡狀態(tài)令基層工作人員苦不堪言。基層干部為在“政治錦標(biāo)賽”中取得優(yōu)勢地位，通常以“亮點(diǎn)工程”迎合上級領(lǐng)導(dǎo)。但在現(xiàn)實治理情境中，上級領(lǐng)導(dǎo)的偏好并不完全等同于人民群眾的需求，不少“亮點(diǎn)工程”逐步淪為百姓口中的“政績工程”和“面子工程”，這種“政績主導(dǎo)”的思維模式嚴(yán)重侵蝕“為人民服務(wù)”的治理理念。

敏捷治理的內(nèi)核是通過組織密切聯(lián)系與技術(shù)能力相結(jié)合的精巧規(guī)制，實現(xiàn)低干預(yù)下的高回應(yīng)性治理[16]。但在“頂格管理”的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)問責(zé)下，片面追求基層的高回應(yīng)性治理，即“最快速度”，則易造成基層的“敏捷誤讀”，出現(xiàn)只追求“快”而忽略“好”，“上有政策，下有對策”的“知而矯行”行為。此外，上級部門在工作部署和指導(dǎo)基層工作時經(jīng)?！爸饔^式”隨意派發(fā)任務(wù)，不加計劃、不考慮實際地隨意“加碼”，導(dǎo)致基層陷入“不斷統(tǒng)計數(shù)據(jù)、上報材料”的怪圈，這實質(zhì)上是一種“短視主義”，即只考慮當(dāng)下的工作需要，罔顧基層長時間“超負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)造成的不良影響。長此以往，甚至導(dǎo)致基層人才的大量流失。正如Q區(qū)N社區(qū)居委會主任所言：“他可能就是臨時匯報一下工作，卻讓下面的21個單位一一上報，匯總時又會有新要求，況且網(wǎng)格員哪一塊工作都要懂，民政、統(tǒng)計、衛(wèi)生、綜治等，上級有要求什么都需要統(tǒng)計，我們社區(qū)工作人員辭職得也挺多，一般大學(xué)生畢業(yè)了來這里也是為了先有個經(jīng)驗，再去考公務(wù)員。”(訪談資料:20210723WCB)①訪談記錄編碼規(guī)則：訪談日期（數(shù)字）+被訪者姓名漢語拼音首字母（英文字母）。理念形式主義引發(fā)的“政績主導(dǎo)”“敏捷誤讀”和“短視主義”行為嚴(yán)重侵蝕著我國的治理體系，當(dāng)上級部門只知加碼、不去支招，只傳導(dǎo)壓力、不考慮實際時就會導(dǎo)致基層陷入“天天忙忙碌碌，卻不見工作實效”的窘境。

（二）功能形式主義：制度空缺、行政侵蝕與競爭內(nèi)卷

從收益期望視角出發(fā)，由于形式創(chuàng)新未傷及制度變革的機(jī)理且易獲得表面政績而受到上級的適度默許，成功則會得到褒獎，失敗也不會造成較大的效率損失，這種“偽創(chuàng)新”正是基層組織成員利用制度空缺的“秘鑰”[17]，如果不適時加以制度規(guī)制，“偽創(chuàng)新”則會逐漸成為基層普遍存在的不良風(fēng)氣，極大程度耗費(fèi)基層治理資源，降低政府公信力。

基層工作職責(zé)本應(yīng)是落實“為人民服務(wù)”的具體工作，而在“頂格管理”下“事務(wù)型”工作大量擠占“服務(wù)型”工作的時間，“行政侵蝕”令基層的治理功能發(fā)生變異。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“街道辦是最基層的政府部門，實際上是具體落實社區(qū)工作的，但是現(xiàn)在上級部門既要數(shù)據(jù)又要材料，哪有時間落實服務(wù)工作。”(訪談資料:20210720PSH)除此之外，基層領(lǐng)導(dǎo)為引起上級的關(guān)注，在“政治錦標(biāo)賽”中取得優(yōu)勢地位，強(qiáng)制要求其工作人員參加區(qū)級舉辦的各種競賽活動，以彰顯本部門“高素養(yǎng)，優(yōu)作風(fēng)”的辦公氛圍，并以此作為年終述職的“亮點(diǎn)”和晉升的“籌碼”，但籌備競賽往往會大大加重基層工作負(fù)擔(dān)。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“我們基層不僅要辦文、辦事、辦會和辦案，還要參加各種比賽活動、拉贊助，去年為爭取得到區(qū)級‘精神文明單位’這個榮譽(yù)，天天加班加點(diǎn)，本職工作只能之后再找時間做，先解燃眉之急吧……”(訪談資料:20210720HL)這種政府內(nèi)部的競爭型“內(nèi)卷化”，通常讓基層陷入“忙而無功逃主業(yè)”的怪圈。

“制度空缺”下的基層“偽創(chuàng)新”，“行政侵蝕”下的部門功能變異，“競爭內(nèi)卷”下的工作負(fù)擔(dān)加碼導(dǎo)致基層治理的服務(wù)功能“空轉(zhuǎn)化”，這種服務(wù)功能“懸空”若得不到有效解決則會進(jìn)一步弱化政府公信力，陷入惡性循環(huán)。

（三）結(jié)構(gòu)形式主義：政府包攬、無變革的改革與機(jī)構(gòu)臃腫

在基層治理實踐中仍存在“墨菲定律”現(xiàn)象，即在政社合作和政市合作中，基層政府擔(dān)心社會組織和市場“偷工減料”做不好，最后還需自己擔(dān)責(zé)任，于是不愿過度放手，但越不放手，越是限制了社會組織和市場的活力和積極性，社會組織和市場就越做不好。由此即便政府表面上將服務(wù)外包給第三方，實質(zhì)上仍處于主導(dǎo)地位，“政府包攬”的治理結(jié)構(gòu)并未發(fā)生實質(zhì)改變。

當(dāng)自上而下的改革目標(biāo)和舉措無法適應(yīng)基層治理情境時，任何宏偉的行政機(jī)構(gòu)改革也只能是一幅藍(lán)圖。2019年底，Q區(qū)J街道按照上級指示完成了新一輪的行政機(jī)構(gòu)改革，但在現(xiàn)實工作中仍按照原有的職能劃分進(jìn)行工作。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“如果按照改革后職責(zé)分工的話，我不可能管得了這么多，我現(xiàn)在也就按照以前的只負(fù)責(zé)民政，其他的部門也按照原來的負(fù)責(zé)，這種改革落到基層很難實行?！?訪談資料:20210720PSH)只要上級有要求，基層必須給予“頂格支持”，但這種只換“牌子”，毫無實質(zhì)性的行政機(jī)構(gòu)改革只能是白白耗費(fèi)基層的治理精力和資源，“無變革的改革”令基層苦不堪言。

基層領(lǐng)導(dǎo)為彰顯其對公共服務(wù)的重視，通常會選擇“組織再生產(chǎn)”，即將一些具有服務(wù)特色的中心組織拆分出來，以此作為重視公共服務(wù)的證據(jù)，如Q區(qū)最新設(shè)立的民眾糾紛化解中心、黨群服務(wù)中心等。而這些機(jī)構(gòu)本可以劃歸到相應(yīng)的職能部門，如今卻需要增設(shè)場地、增加人員編制，基層治理結(jié)構(gòu)不斷臃腫，加以職責(zé)劃分尚未明晰，各中心和職能部門之間不斷上演“拉鋸戰(zhàn)”。當(dāng)“多元主體協(xié)同”“行政機(jī)構(gòu)改革”“組織再生產(chǎn)”僅僅是一種理論空想，基層的治理結(jié)構(gòu)會遭受破壞性的打擊，結(jié)構(gòu)根基尚且不穩(wěn)，何談治理有效。

（四）機(jī)制形式主義：各自為政、政出多門與責(zé)任轉(zhuǎn)嫁

在基層治理場域中，具備不同功能及專業(yè)性的政府組織之間協(xié)調(diào)效率低下，無法解決共同的難題，導(dǎo)致互不關(guān)心與各自為政的局面，政府組織內(nèi)的政策目標(biāo)難以達(dá)成[18]。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“各部門都是各管各的，非協(xié)調(diào)不可的肯定要領(lǐng)導(dǎo)出面，但這樣耗時又耗力，各做各的就成習(xí)慣了?！?訪談資料:20210720PSH)由此可見，現(xiàn)階段的協(xié)調(diào)機(jī)制只能依靠上級硬性推進(jìn)的“高壓逼迫”且成效極不顯著，呈現(xiàn)“碎片化”態(tài)勢?！罢龆嚅T”現(xiàn)象更是屢見不鮮，如上級要求的統(tǒng)計口徑、格式等不一致，這實質(zhì)是上級部門整合機(jī)制碎片化的典型表現(xiàn)。治理目標(biāo)和要求尚未整合就將工作下放給基層會大大加大基層工作負(fù)擔(dān)。長此以往，基層工作人員會產(chǎn)生排斥心理，愈加不信任上級領(lǐng)導(dǎo)及其工作能力，把應(yīng)付“頂格考核”和“頂格問責(zé)”作為目標(biāo)，工作積極性和有效性大打折扣，而缺乏歸屬感會導(dǎo)致基層更多的工作人員辭職，信任機(jī)制呈現(xiàn)“碎片化”態(tài)勢。

在“頂格管理”的高要求、嚴(yán)考核和強(qiáng)問責(zé)下，“放權(quán)賦能”折射到基層則變成責(zé)任“層層轉(zhuǎn)嫁”，其實質(zhì)上是一種責(zé)任機(jī)制的碎片化，具體表現(xiàn)為“權(quán)力下放”演化為“責(zé)任下放”，而“頂格問責(zé)”卻往往向“責(zé)任下放”的最底端“開刀”，如一旦接到“政府熱線”舉報，上級部門則率先找基層落實，將監(jiān)管責(zé)任“甩鍋”給基層。基層工作人員本就捉襟見肘，根本沒有時間和精力再去承擔(dān)監(jiān)管工作，在“避責(zé)心理”的催化下，往往會選擇以形式主義的方式應(yīng)對，監(jiān)管職責(zé)也逐漸淪為“走過場”。正如Q區(qū)H社區(qū)居委會主任所言：“上級有要求我們就去看一下，也算是監(jiān)管過了，只要不出大差錯就好”(訪談資料:20210725LHY)“頂格管理”只是以更強(qiáng)勢的手段臨時增加了政策執(zhí)行的強(qiáng)度，并不能從根本上解決目標(biāo)沖突的內(nèi)在困境[19]，彌補(bǔ)機(jī)制碎片化的漏洞。

（五）技術(shù)形式主義：數(shù)字、考核與評價技術(shù)失調(diào)

智慧化數(shù)字系統(tǒng)在基層治理實踐中難以放活，發(fā)揮實效。數(shù)據(jù)信息存在異構(gòu)存儲、局部應(yīng)用等問題，“數(shù)據(jù)孤島”“統(tǒng)計游戲”“數(shù)字利維坦”等也為基層“層層加碼”，所謂的“數(shù)據(jù)中臺”也只是一種形式。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“疫情防控有很多個平臺，根本沒有打通數(shù)據(jù)的中臺，每個部門他需要的資料實質(zhì)上就是一個，可偏偏數(shù)據(jù)平臺不同，就需要重復(fù)錄入。”(訪談資料:20210720WL)

在考核技術(shù)層面，“頂格管理”下的考核大多依賴于頻繁地檢查，而聽取匯報、查看資料是目前主要的考核手段。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“檢查上到中央下到城區(qū)，只要被檢查就需要準(zhǔn)備大量材料，對我們基層來說真是個負(fù)擔(dān)?！?訪談資料:20210720PSH)而只重數(shù)據(jù)和材料堆積、不重“績”的考核方式本身就是一種形式主義，同時“重上級，輕群眾”的考核理念更會倒逼基層搞形式主義。在評價技術(shù)層面，關(guān)鍵性評價指標(biāo)設(shè)置和解讀不當(dāng)，“面子工程”“以偏概全”“數(shù)字—文本”式的評價不斷模糊治理的價值意蘊(yùn)；“一票否決”、簽“責(zé)任狀”的評價方式則會不斷壓縮基層治理的創(chuàng)新空間；而“封閉—斷裂式”的評價方式則進(jìn)一步加固“政績”指揮體系。

在基層治理中，技術(shù)本是保障基層有效治理的重要工具，而“頂格管理”下的數(shù)字、考核和評價技術(shù)無法真正服務(wù)于我國治理體系“基層減負(fù)”和“為人民服務(wù)”的治理目標(biāo)。數(shù)字、考核和評價技術(shù)的失調(diào)會導(dǎo)致形式不斷裁剪事實，是技術(shù)形式主義對基層治理體系的嚴(yán)重侵蝕。

五、追根溯源：“頂格管理”下基層形式主義的生成邏輯

（一）“頂格管理”情境：治理壓力和治理能力之間的非均衡狀態(tài)

“頂格管理”本質(zhì)上是對基層治理的規(guī)范化和程序化建設(shè)，基層政府被要求“頂格支持”“頂格回應(yīng)”上級命令，而上級政府同時以“頂格考核”“頂格問責(zé)”等方式規(guī)制基層治理，進(jìn)而保證科層制始終處于“理性主義”的運(yùn)行邏輯之中。但基層擁有的資金、人力、物力等資源相對較少且受上級干預(yù)程度較大，面臨著“資金短缺”“人員吃緊”“技能不足”等諸多現(xiàn)實問題。正如Q區(qū)N社區(qū)居委會主任所言：“我們基層任務(wù)很重，經(jīng)費(fèi)和人員都不足，而且人員結(jié)構(gòu)不斷老化，在基層有經(jīng)驗、表現(xiàn)好的工作人員通常會被調(diào)去上級政府部門?！?訪談資料:20210723WCB)

此時，“頂格管理”所追求的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)考核和強(qiáng)問責(zé)與基層客觀實際條件相悖，其帶來的治理壓力與基層治理能力之間呈現(xiàn)一種非均衡狀態(tài)。一方面，基層工作人員不但需要承受上級政府以“任務(wù)指標(biāo)碼”“完成時限碼”“政治動員碼”“指標(biāo)考核碼”等形式的“層層加碼”，還要應(yīng)對復(fù)雜的群眾關(guān)系，保障社區(qū)的長治久安。正如Q區(qū)H社區(qū)居委會主任所言：“上面需要任何數(shù)據(jù)和材料我們都必須在最短的時間內(nèi)提供，可我們社區(qū)內(nèi)也有許多問題需要解決，比如車位的問題、鄰里沖突的問題、垃圾分類的問題、治安的問題等等?！?訪談資料:20210725LHY)另一方面，基層目前所具備的治理資源和能力無法完成“頂格管理”的治理目標(biāo)，難以應(yīng)對愈加細(xì)致和嚴(yán)苛的考核。Q區(qū)N社區(qū)居委會主任表示：“我們有時1個人要負(fù)責(zé)10多項工作，而且履職風(fēng)險也很大，數(shù)據(jù)和材料一旦出了問題，馬上來我們基層問責(zé)。”(訪談資料:20210723WCB)長此以往，在基層治理場域中，治理目標(biāo)崇高和資源能力有限之間的現(xiàn)實矛盾愈演愈烈，基層工作人員無力在巨大的科層體制壓力下創(chuàng)新，甚至連本職工作都難以及時完成。

（二）“避責(zé)心理”催化：“策略主義”轉(zhuǎn)向風(fēng)險面

在“頂格管理”帶來的治理壓力和基層治理能力之間呈現(xiàn)非均衡狀態(tài)下，在基層工作人員“避責(zé)心理”的催化下，基層治理中的“策略主義”偏向于其風(fēng)險面，即為規(guī)避“頂格管理”下的強(qiáng)問責(zé)，基層通常以“無所不用”變通和“循規(guī)蹈矩”變通來執(zhí)行政策。一方面，“無所不用”變通是指基層以“上有政策，下有對策”的手段濫用職權(quán)，只顧完成考核、獲取政績，不講原則、不顧合法性和正當(dāng)性地變通，弄虛作假。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“你們剛剛也看到一樓辦事大廳里的文化墻，但不得不說里面大部分都是應(yīng)付檢查用的，我們改革接近兩年了，各部門不也按照之前的職能在工作。”(訪談資料:20210720PSH)另一方面，“循規(guī)蹈矩”變通是指基層通過形式主義地“講政治”來應(yīng)對上級的治理任務(wù)[20]，即不考慮實際，死板僵化、嚴(yán)絲合縫地執(zhí)行上級命令。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“我們現(xiàn)在也只能圍繞上級下發(fā)的任務(wù)和中心工作，按照要求一一準(zhǔn)備材料、開會、應(yīng)付各種調(diào)研，完成指標(biāo)考核任務(wù)，上面說什么就是什么，我們也懶得去思考，而且多做多錯，錯了就要被問責(zé)?！?訪談資料:20210720PSH)盡管應(yīng)付了考核、規(guī)避了問責(zé)，但其罔顧基層群眾的現(xiàn)實需求，缺乏創(chuàng)新性和主動性，以“痕跡主義”“程序主義”等方式忙于華而不實，忽視關(guān)鍵問題，本質(zhì)上是對人民群眾的極不負(fù)責(zé)。

（三）預(yù)期置換：“頂格管理”下基層形式主義的生成

當(dāng)“策略主義”變通從其創(chuàng)新面轉(zhuǎn)向風(fēng)險面，以“無所不用”和“循規(guī)蹈矩”變通損害人民群眾的根本利益時，“頂格管理”追求的理念預(yù)期發(fā)生了價值偏離，基層形式主義生成（見圖1）。

圖1 “頂格管理”下基層形式主義的生成邏輯

1.“最全事項”演變成“緊箍咒”

基層治理事項繁雜，“頂格管理”追求的“最全事項”動輒“橫向到邊，縱向到底”，而不顧實際情況、不分清主次的工作理念導(dǎo)致基層超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)“上面千條線，底下一根針”的困局，“最全事項”逐漸演變成束縛基層活力的“緊箍咒”。正如Q區(qū)H社區(qū)居委會主任所言：“特別是配合檢查和交叉評比的時候，一出去就是三四天，回到社區(qū)里任務(wù)又堆了一大摞，這些工作下發(fā)時也沒有主次，反正我們哪方也得罪不起?！?訪談資料:20210725LHY)基層治理的事務(wù)越做越多，最終倒逼基層做出一系列社會適應(yīng)性的形式主義行為。

2.“最高標(biāo)準(zhǔn)”實則為“脫離實際”

毋庸置疑，達(dá)成“最高標(biāo)準(zhǔn)”離不開“最大投入”的支撐，但基層普遍處于資源稟賦困境，缺少人員和經(jīng)費(fèi)。正如Q區(qū)H社區(qū)居委會主任所言：“現(xiàn)在根本沒有多余的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行社區(qū)的居民活動室，圖書閱讀區(qū)、心理咨詢區(qū)和健身區(qū)也就為了應(yīng)付檢查掛個牌子而已，里面的設(shè)備和資料也沒有更新過?！?訪談資料:20210725LHY)

3.“最嚴(yán)要求”裂變成“死板僵化”

“頂格管理”以計劃書、指標(biāo)考核表、時間表等形式規(guī)范基層治理行為，要求基層嚴(yán)絲合縫地執(zhí)行，但基層情況千差萬別、變化莫測，難以與上面的要求一一對應(yīng)。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“我們基層工作情況復(fù)雜，不可能完全按照上級制定的考核和評價細(xì)則開展工作，有時做得多錯得也多，沒有苦勞卻要挨板子?！?訪談資料:20210720PSH)“最嚴(yán)要求”在基層裂變成“死板僵化”，這種“循規(guī)蹈矩”變通實則是一種形式主義地“講政治”“比照執(zhí)行”，不僅嚴(yán)重抑制基層治理活力，而且白白耗費(fèi)基層的治理精力和資源。

4.“最快速度”分化成“統(tǒng)計游戲”

在“頂格管理”下，上級政府要求基層對其所需的各類數(shù)據(jù)、文檔等資料給予“頂格支持”和“頂格回應(yīng)”，并以“最快速度”準(zhǔn)備和提交材料，但任何材料的收集和撰寫、任何政策的實施都需要一定的時間和程序。在“最快速度”的指標(biāo)壓力下，基層疲于奔命，大量時間和精力耗費(fèi)在整理數(shù)據(jù)、走程序上，并沒有時間來真正開展本職工作。正如Q區(qū)J街道工作人員所言：“只給我們幾個小時的時間，只能按原先的統(tǒng)計一下，糊弄過去；況且有時還需要結(jié)合其他部門的數(shù)據(jù)，這需要先申請等待審批?！?訪談資料:20210720PSH)在“時間”和“程序”的悖論下，基層以“無所不用”變通應(yīng)付上級任務(wù)和指標(biāo)，“最快速度”最終也只能淪為一種“數(shù)字工程”“統(tǒng)計游戲”，這種重“痕”不重“績”的考核方式本身就是一種形式主義。

六、整體性智治：“頂格管理”下基層形式主義的破解之道

整體性智治，即智慧化的整體性治理，是技術(shù)治理和大智治理的深度融合，是技術(shù)賦能和大智賦能的雙重疊加，是政府治理的新趨向。本研究認(rèn)為，要想破解基層形式主義，必須變革凡事追求最優(yōu)化的“頂格管理”治理方式，從整體性治理五維理論模型——“理念—功能—結(jié)構(gòu)—機(jī)制—技術(shù)”探究整體性智治的實現(xiàn)路徑，從根源上破解“頂格管理”下的基層形式主義。

（一）治理理念層面：人民需求導(dǎo)向，重塑敏捷文化

整體性智治倡導(dǎo)“人民需求導(dǎo)向”，實現(xiàn)從“以政府為中心”向“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變[21]。但“人民需求導(dǎo)向”何以落地？一方面，需加大對上級和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的教育和引導(dǎo)，從領(lǐng)導(dǎo)層面優(yōu)化政府工作的決策順序，優(yōu)先著重建設(shè)一批“惠民工程”，增強(qiáng)基層工作人員“為人民服務(wù)”的意識，實現(xiàn)“中心—周邊”型的水波擴(kuò)散；另一方面，重視客觀事實，政府工作要“走出辦公室、走向群眾”，絕不能只重材料堆積而罔顧人民群眾的真實需求，切實實現(xiàn)政府供給與人民需求的適配。

敏捷治理的基礎(chǔ)是培養(yǎng)管理人員的配合意識和責(zé)任意識，若一味追求“頂格管理”的“最快速度”，則易出現(xiàn)弄虛作假、敷衍了事的形式主義行為。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部需樹立前瞻意識和戰(zhàn)略精神，準(zhǔn)確定位短期和長期目標(biāo)，重視基層工作和短板建設(shè)，將基層治理資源用于最重要且緊急的工作，精巧規(guī)制下放的任務(wù)量和完成時間，以目標(biāo)的可操作性和權(quán)責(zé)一致為準(zhǔn)則，促使基層工作人員既能快速靈活應(yīng)對環(huán)境變化，又能保證并提升治理效果，實現(xiàn)“好—快”雙贏。

（二）治理功能層面：打造法理支撐，建設(shè)服務(wù)政府

政府系統(tǒng)的功能就是指政府通過使用某種政策工具、采取一定的方法，進(jìn)而達(dá)成某種目的。法律制度則是政府達(dá)成政策目標(biāo)的基礎(chǔ)性工具，其終極使命是實現(xiàn)國家和社會的有效治理，達(dá)成由“制”及“治”的集成思維，建設(shè)服務(wù)型政府。一方面，需填補(bǔ)“制度空缺”，進(jìn)一步明確關(guān)鍵定義和構(gòu)成要件，理性調(diào)整最優(yōu)、最好之標(biāo)準(zhǔn)，通過清晰的制度激勵和引導(dǎo)功能，預(yù)防形式主義[22]；另一方面，要注重理論聯(lián)系實際，推進(jìn)制度的落地化，可用“制度試點(diǎn)”的方式檢驗其落地性和適應(yīng)性，打造真正具有威懾力、令人信服的法理支撐。

建設(shè)服務(wù)型政府是整體性智治區(qū)別于“頂格管理”的重要標(biāo)尺，但繁雜的行政事務(wù)為基層帶來了巨大的治理壓力，服務(wù)職能被日漸擱置。改變這一現(xiàn)狀必須先滿足整體性智治的理論前提，即厘清權(quán)責(zé)清單、精簡政府職能、協(xié)同治理目標(biāo)等，在此基礎(chǔ)上適當(dāng)裁剪制式任務(wù)，更新匯報和評選的形式，將“服務(wù)滿意度”作為府際競爭的重要評判指標(biāo)，如以“服務(wù)型政府案例大賽”代替空洞的朗誦比賽，以治理目標(biāo)和功能的優(yōu)化塑造基層“服務(wù)大于行政”的工作氛圍，恪守服務(wù)職能。

（三）治理結(jié)構(gòu)層面：構(gòu)建共同體，實現(xiàn)組織實質(zhì)變革

整體性智治強(qiáng)調(diào)多元主體間的功能性互補(bǔ)、整體性整合和系統(tǒng)性協(xié)同。近年來，社會治理圍繞“共同體”理念，涌現(xiàn)出諸多如“三治結(jié)合”、技術(shù)嵌入、新型社區(qū)等實踐探索，而將這些治理經(jīng)驗實現(xiàn)全國性的推廣則需要總結(jié)出一套“社會治理共同體”落地化的行動路徑?？蓮摹瓣P(guān)系主體”和“行動方式”視角出發(fā)，構(gòu)建“能力建設(shè)—慣習(xí)積累—信任強(qiáng)化”的多元主體協(xié)同路徑，以資源優(yōu)勢互補(bǔ)和主體責(zé)任再塑實現(xiàn)能力提升，以持續(xù)地激勵培養(yǎng)多元主體的合作慣習(xí)，最終從共同目標(biāo)著手達(dá)成利益相容和塑造自我效能感，不斷強(qiáng)化信任關(guān)系，形成“政府安心放手、市場有機(jī)調(diào)節(jié)和社會自我治理”的社會治理共同體[23]。

組織變革是政府“刀刃向內(nèi)”自我革命的“排頭兵”和“當(dāng)頭炮”，要特別注意由于頂層設(shè)計欠缺和配套措施不足引發(fā)的“無變革的改革”問題。一方面，上級領(lǐng)導(dǎo)在改革之前須做好充分的基層調(diào)研，讓改革的頂層設(shè)計能真正適應(yīng)基層的治理環(huán)境；另一方面，組織變革要注重權(quán)責(zé)的明確劃分，以流程再造和人員的適應(yīng)性配置為行政機(jī)構(gòu)改革保駕護(hù)航。此外，公共服務(wù)的創(chuàng)新并不一定意味著行政組織的增加，相反，要精簡與合并職能相近的行政組織，合理配置基層治理資源；若為了便民服務(wù)必須要拆分行政組織，也應(yīng)讓“權(quán)責(zé)明晰”走在“機(jī)構(gòu)設(shè)立”之前，嚴(yán)防基層推諉扯皮的“拉鋸戰(zhàn)”。

（四）治理機(jī)制層面：由碎片化走向整體性

整體性智治的關(guān)鍵性因素在于構(gòu)建整體性的協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，提高我國基層治理水平。其一，構(gòu)建整體性的協(xié)調(diào)機(jī)制。在部門協(xié)調(diào)層面，上級需在制定權(quán)責(zé)清單的同時構(gòu)建“部門職能關(guān)聯(lián)圖”，以清晰具體的圖表告知基層各部門在“何境、何事、何時”需啟動協(xié)調(diào)機(jī)制，糾正“權(quán)責(zé)邊界劃分”等同于“部門邊界隔離”錯誤思想。其二，優(yōu)化整體性的整合機(jī)制。在治理功能層面，需建立部門聯(lián)席機(jī)制，著重談?wù)撝卫砟繕?biāo)和職能的整合，從原子化的治理模式邁向整體性的治理模式；在治理層級層面，應(yīng)以踐行“一網(wǎng)聯(lián)動”為主要抓手，打破縱向組織結(jié)構(gòu)長鏈條障礙。其三，重塑整體性的信任機(jī)制。兼聽則明、偏信則暗，一方面，行之有效的問責(zé)在于功能性領(lǐng)域的民主化，需依托整體性智治中的信息技術(shù)構(gòu)建自下而上的反饋渠道和自上而下的回應(yīng)平臺，提高基層工作人員的自我效能感和歸屬感；另一方面，培養(yǎng)基層中的領(lǐng)袖人物，以其洞察力和威信力提升政府工作中的關(guān)系資本。其四，優(yōu)化整體性責(zé)任機(jī)制。厘清各層級、各部門的責(zé)任邊界，明確并公示權(quán)責(zé)清單，堅持“以權(quán)換責(zé)”，嚴(yán)禁上級政府以“放權(quán)賦能”之名行“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”之實，夯實各方主體責(zé)任。

（五）治理技術(shù)層面：實現(xiàn)數(shù)字賦能，革新考核評價技術(shù)

技術(shù)治理是整體性智治的重要組成部分。在信息技術(shù)層面，智慧化系統(tǒng)需要便于基層的數(shù)據(jù)采集、錄入和運(yùn)用。一方面，需充分整合形形色色的信息平臺，推動“數(shù)據(jù)中臺”建設(shè)，打通“信息孤島”；另一方面，加強(qiáng)對基層智慧化平臺應(yīng)用的培訓(xùn)，只有熟練掌握各板塊功能才能最大限度發(fā)揮信息效能，實現(xiàn)“數(shù)字賦能”。在考核技術(shù)層面，首先，推動考核理念的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“工具—價值”理性雙統(tǒng)一；其次，調(diào)整考核內(nèi)容，平衡考核中的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和激勵分配權(quán)，實現(xiàn)“基礎(chǔ)—彈性”指標(biāo)相結(jié)合，并注重設(shè)立“人民滿意度”等關(guān)鍵性的考核指標(biāo)；最后，注重考核方式的突破，原有的“材料堆積式”和“機(jī)械匯報式”考核只會助長痕跡主義和程序主義，上級可以采用“明察暗訪式”和“圓桌會談式”的考核方式順應(yīng)基層治理新時勢。

在評價技術(shù)層面，其一，培養(yǎng)過程思維和實績導(dǎo)向，“有沒有解決實際問題”“群眾滿意度如何”等內(nèi)容是評價基層工作的重要標(biāo)尺；其二，以正向激勵為導(dǎo)向，建立容錯糾錯機(jī)制，評價內(nèi)容的設(shè)置是為了激發(fā)積極性，而不是懲罰官員；其三，建設(shè)“上下貫通，外部參與”的評價方式，單一主體的評價方式易引發(fā)“暗箱操作”“串通合謀”等不良行為，評價時既要“壓擔(dān)子”也要“遞梯子”，以成績考核、民意調(diào)查、組織測評等多種方式相結(jié)合，實現(xiàn)多元主體互評、多種方式并舉。