王樹梅

“對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的法律監(jiān)督職權(quán)”①，是對規(guī)范性文件的源頭治理，是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)。自黨的十八大以來，黨和國家將備案審查制度提到了前所未有的高度②，一再強調(diào)加強備案審查制度和能力建設(shè)，要求 “有件必備、有備必審、有錯必糾” 。反觀備案審查實踐， “有件必備” 的要求并未得到全面落實， “立而不備” 的現(xiàn)象時有發(fā)生。2021年10月14日，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)， “要加強對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，完善人大監(jiān)督制度?！?備案審查制度是人大監(jiān)督制度的重要組成部分，如何完善備案審查制度，破解 “有件必備” 的困境，對于實現(xiàn)人大的有效監(jiān)督，提高備案審查制度實效性十分必要。

一、 “有件必備” 的困境： “立而不備”

備案是制定機關(guān)依法將規(guī)范性文件報送人大常委會備份在案，以便審查的一種監(jiān)督機制。將規(guī)范性文件報送備案是制定機關(guān)的義務(wù)。③但是從已公開的備案審查相關(guān)信息來看，一些制定機關(guān) “立而不備” ，并未按照規(guī)定將所有規(guī)范性文件報送人大常委會備案。

首先，根據(jù)人大常委會備案審查工作報告等相關(guān)信息可知，存在 “立而不備” 的情況。從地方人大常委會備案審查工作報告④等來看，也有 “立而不備” 的情況。如四川、浙江等地仍需通過溝通、提醒等方式以督促制定機關(guān)報備。⑤宜賓人大常委會在備案工作中也發(fā)現(xiàn) “部分縣（區(qū)）人大常委會對報備工作還不夠重視，遲報、漏報、不報現(xiàn)象仍不同程度存在，報備不夠主動?！雹迵?jù)全國人大常委會法制工作委員會備案審查工作情況報告，2018年法規(guī)和司法解釋 “基本實現(xiàn)了‘有件必備’” ；⑦2019年除部分地方人大決議、決定沒有報送外，其余規(guī)范性文件 “基本做到了報送及時”⑧，主動接受人大監(jiān)督； 2020年總體上能夠及時報備。⑨根據(jù) “基本” 、 “總體” 這些用詞可知，各個制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)報送備案的規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)并不確切；但認為除極少數(shù)之外，制定機關(guān)已將絕大多數(shù)規(guī)范性文件及時報送備案?？梢該?jù)此推斷，不排除有極少數(shù)規(guī)范性文件未報送全國人大常委會備案。

其次，各省同一時期報備數(shù)量極不均衡暴露出報備率不高，并未做到 “有件必備” 。除規(guī)范性文件制定的數(shù)量原因外，收文數(shù)量極其不均衡暴露出報備率不高⑩，未能做到 “有件必備” 。如四川2021年收到報備的規(guī)范性文件337件?，而廣東是184件?。

再次，由于審查機關(guān)難以查實規(guī)范性文件的確切數(shù)量，極高的備案率本身是值得懷疑的。備案率是規(guī)范性文件制定機關(guān)實際報送備案的數(shù)量與應(yīng)當(dāng)報送備案的數(shù)量之比。準(zhǔn)確掌握實際制定規(guī)范性文件的數(shù)量是得出備案率的前提條件。由于規(guī)范性文件的生效并未與備案密切聯(lián)系起來，如果制定機關(guān)不依法報送備案，審查機關(guān)難以掌握制定機關(guān)實際制定了多少規(guī)范性文件，以及還有多少件沒有報送備案。雖然部分備案機關(guān)采取與政府公報對照等方式核查是否有規(guī)范性文件漏報?，但是由于規(guī)范性文件數(shù)量大，且其公布方式與渠道較多?，尤其是低位階的規(guī)范性文件不以在政府公報或官方網(wǎng)站公布為生效要件，制定機關(guān)可以在其辦公場所或公示欄公布，如果制定機關(guān)有意瞞報，審查機關(guān)幾乎不可能完全查實其制定的規(guī)范性文件的確切數(shù)量。所以，極高的備案率背后，難免有 “立而不備” 的規(guī)范性文件。

二、 “立而不備” 的原因分析

剖析 “立而不備” 的原因是破解備案實踐困境的前提。導(dǎo)致 “立而不備” 的原因有三個方面：一是法律缺乏對規(guī)范性文件的統(tǒng)一定義；二是備案缺乏剛性約束機制；三是未能將備案與生效相聯(lián)系，制度缺乏內(nèi)驅(qū)力。

（一）法律缺乏對規(guī)范性文件的統(tǒng)一定義，決議、決定、命令使用混亂，導(dǎo)致備與不備缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)

在法律層面使用 “規(guī)范性文件” 一詞的有《行政許可法》《外商投資法》《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政強制法》《澳門特別行政區(qū)法》《立法法》《監(jiān)督法》等多部法律法規(guī)，但它們都沒有對規(guī)范性文件進行概念界定，且根據(jù)其條文規(guī)定，其含義差別甚大?！侗O(jiān)督法》是規(guī)范性文件備案審查的直接依據(jù)，其第五章標(biāo)題為 “規(guī)范性文件備案審查” ，但對于什么是 “規(guī)范性文件” 卻并沒有一個明確的定義。我們根據(jù)第二十八條、二十九條和三十一條之規(guī)定，可以將 “規(guī)范性文件” 概括為除憲法、法律之外的兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是縣級以上人大及其常委會和縣級以上人民政府的決議、決定和命令，以及最高人民法院、最高人民檢察院做出的具體應(yīng)用法律的解釋。其中第一類所列舉的法律概念以及第二類中的司法解釋具有明確的含義，但是決議、決定、命令作為法律概念其含義并不明確。所以，除前述法律性規(guī)范性文件和司法解釋外，哪些是需要報送人大常委會備案的規(guī)范性文件并不明確。

《監(jiān)督法》在沒有明確界定規(guī)范性文件概念的情況下，卻在第二十九條授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對 “縣級以上地方人大常委會審查撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序” 作出具體規(guī)定。為使備案審查工作具有可操作性，故大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會根據(jù)該授權(quán)，基于自身對人大常委會備案審查的理解，界定了規(guī)范性文件的概念，規(guī)定了地方人大常委會備案審查的對象與范圍。綜觀這些備案審查條例?， 它們對規(guī)范性文件具有不同的認識和理解，因此導(dǎo)致備案審查范圍的地方差異。?當(dāng)然，也有少數(shù)地方?jīng)]有界定規(guī)范性文件的概念，直接照搬《監(jiān)督法》，規(guī)定備案對象為決議、決定和命令。?無論是回避，還是作出不同的概念界定，這都反映出在《監(jiān)督法》缺乏明確概念界定的情況下，省、自治區(qū)、直轄市人大常委會不能準(zhǔn)確把握哪些文件是《監(jiān)督法》所指的，需要報送人大常委會備案的規(guī)范性文件。

省、自治區(qū)、直轄市人大常委會尚且難以把握規(guī)范性文件的含義與范圍，更遑論其他制定機關(guān)。尤其是在地方備案審查條例存在地區(qū)差異的情況下，更增添了制定機關(guān)報備的困惑。所以制定機關(guān)由于對規(guī)范性文件的含義存在不同認識而遺漏報備亦是必然。此外，一些制定機關(guān) “不應(yīng)備而備”?則是從相反方面表明，缺乏規(guī)范性文件的概念界定給備案機關(guān)帶來的困惑。立法上對決議、決定、命令等使用的混亂無疑也增加了報備機關(guān)對規(guī)范性文件進行判斷的難度。《憲法》《地方組織法》和《監(jiān)督法》在其法律條文中均使用了決議、決定、命令這一概念。結(jié)合相關(guān)法律條文文義，其含義不盡相同，甚至在同一部法律中，其前后所指也不一致。

根據(jù)《憲法》第六十二條和六十七條，似乎可以理解為只有全國人大常委會作出的是決定，地方人大及其常委會作出的是決議，但是憲法第一百零四條又規(guī)定縣級以上人大常委會討論、決定本行政區(qū)內(nèi)各方面重大事項……，這里的 “決定” 似乎又與前述法條相抵觸?！兜胤浇M織法》第八條和第四十四條賦予地方人大及其常委會作出決定和決議的權(quán)力，以及改變或撤銷決議的權(quán)力。而《監(jiān)督法》卻規(guī)定地方各級人大及其常委會改變或撤銷決議、決定的權(quán)力?！侗O(jiān)督法》的效力等級低于《地方組織法》，如此，作為規(guī)范性文件備案審查直接法律依據(jù)的《監(jiān)督法》其本身就與上位法相抵觸。?

（二）備案缺乏剛性約束機制，法律責(zé)任的強制力不夠

《立法法》《監(jiān)督法》沒有關(guān)于報備義務(wù)機關(guān)違反報備義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定，但多數(shù)備案審查條例以及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》對報備義務(wù)和責(zé)任作了原則性的、較為柔性的規(guī)定。對違反報備義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定可概括為兩種情形：一是僅規(guī)定了報備機關(guān)的法律責(zé)任，沒有規(guī)定報備機關(guān)工作人員的法律責(zé)任。對報備機關(guān)的法律責(zé)任主要是 “給予通報” 、 “限期改正” 以及 “向人大常委會提出專題報告” ；二是既規(guī)定了報備機關(guān)的法律責(zé)任，又規(guī)定了報備機關(guān)相應(yīng)工作人員的個人責(zé)任。但這些規(guī)范僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了包括報備機關(guān)在內(nèi)的被監(jiān)督機關(guān)與個人應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，并沒有規(guī)定不報送備案、延遲報送或者報備材料不完善等具體情形的責(zé)任承擔(dān)。

總之，對違反報備義務(wù)法律責(zé)任的規(guī)定，一方面規(guī)定得很籠統(tǒng)，可操作性不強，容易因為操作上的困難而流于形式；另一方面，法律責(zé)任的強制力不夠。特別是對相關(guān)責(zé)任人而言，以 “建議給予批評或者行政處分” 等類似規(guī)定作為一種約束機制是不嚴肅和沒有實際約束力的。 “哪里沒有強制力，哪里就沒有法律”?，尤其是當(dāng)某一規(guī)范性文件被用于某一地區(qū)、某一部門，以及在某些利益團體的利益保護或者利益輸送時，報備義務(wù)必然被束之高閣。

（三）備案與生效之間缺乏聯(lián)系，制定機關(guān)怠于報備

有學(xué)者認為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對備案的法律效力的界定是 “立而不備” 的首要原因。?我們認為，這一說法有一定道理，但更準(zhǔn)確地說， “立而不備” 的首要原因是，備案審查立法沒有將備案與規(guī)范性文件生效聯(lián)系起來。根據(jù)《立法法》《監(jiān)督法》和備案審查條例的規(guī)定，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)將規(guī)范性文件報送備案，但不管制定機關(guān)是否報備，規(guī)范性文件都會產(chǎn)生法律效力。備不備案和規(guī)范性文件的效力沒有任何關(guān)系，即備案行為沒有法律效力，這是非常明確的。所以 “立而不備” 的首要原因是法律法規(guī)沒有將備案與規(guī)范性文件的生效聯(lián)系起來。不備案并不影響規(guī)范性文件的效力，甚至也不會帶來任何不良后果。這使制定機關(guān)認為備案只是走形式而已，沒有太大的意義和實際價值。?因此，延遲報備、少報或者不報的現(xiàn)象較為常見。

備案沒有與規(guī)范性文件生效聯(lián)系起來，為制定機關(guān)違反報備義務(wù)，不按規(guī)定及時報備提供了可能。實踐中，一些制定機關(guān)濫用規(guī)范性文件制定權(quán)謀求地方、部門或個人利益；還有一些制定機關(guān)對報送備案心存顧慮，擔(dān)心由于規(guī)范性文件在人大備案審查過程中被發(fā)現(xiàn)問題，啟動撤銷程序而影響政府公信力，或者擔(dān)心由于規(guī)范性文件被撤銷引起的敗訴或行政賠償。?這些制定機關(guān)自然不愿意被審查發(fā)現(xiàn)問題。由于延遲報備不影響規(guī)范性文件的效力與執(zhí)行，所以被審查機關(guān)發(fā)現(xiàn)還有機會補報。對于一些有效期較短的規(guī)范性文件，延遲報備可以逃避備案審查；對于有效期較長的規(guī)范性文件，一旦經(jīng)過一段時間的執(zhí)行，即便被發(fā)現(xiàn)，由于審查機關(guān)擔(dān)心造成社會動蕩或者產(chǎn)生較大的社會成本，也會因此投鼠忌器。?將備案與生效相割離的備案審查制度為制定機關(guān)不履行或不及時履行報備義務(wù)提供了可乘之機，且增加了審查機關(guān)審查與糾正的難度，不利于 “有件必備、有備必審、有錯必糾” 要求的實現(xiàn)。

三、 “有件必備” 的破解路徑

綜合上述分析，導(dǎo)致制定機關(guān) “立而不備” 的原因是多方面的。結(jié)合上述原因，我們認為，實現(xiàn) “有件必備” 的路徑是界定規(guī)范性文件的概念、明確規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)；強化制度內(nèi)驅(qū)力，構(gòu)建備案生效制度。

（一）界定規(guī)范性文件的概念，明確規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)

不嚴格限定專門概念，就不能理性地思考法律問題。?明確什么是規(guī)范性文件，規(guī)范性文件有哪些識別標(biāo)準(zhǔn)是制定機關(guān)報備的前提條件。前文已述，規(guī)范性文件一詞在立法實踐中廣泛使用，但尚未形成規(guī)范性文件統(tǒng)一的概念，其所指范圍也不一致。規(guī)范性文件的概念在學(xué)理研究中使用較多。廣義的規(guī)范性文件是指國家機關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)，依照一定權(quán)限和程序制定的具有普遍約束力，并由國家強制保證其實施的文件。它包括兩部分：一是法律性規(guī)范性文件，即憲法、法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是非法律性規(guī)范性文件，即國家機關(guān)制定的除前述列舉的憲法、法律、行政法規(guī)等之外的規(guī)范性文件。?狹義的規(guī)范性文件是非法律性規(guī)范性文件。非法律性規(guī)范性文件涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力和反復(fù)適用性，雖然不是通常意義上講的 “法” ，但是類似于法的作用，和法律性規(guī)范性文件一樣是國家具體行為的依據(jù)，都以國家強制力作保障。?備案審查的對象應(yīng)當(dāng)是廣義的規(guī)范性文件，即廣義上的 “法” ，全國人大常委會法制工作委員會的工作人員也持類似的觀點。?以廣義的規(guī)范性文件為監(jiān)督對象更符合我國憲法法律約束規(guī)范權(quán)力運行的立法精神。?

規(guī)范性文件是國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織依照法定權(quán)限和程序制定的，涉及公民權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的文件。納入人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件應(yīng)符合上述基本概念的要求。規(guī)范性文件需滿足三個條件：第一，主體性條件。規(guī)范性文件的制定主體是國家機關(guān)，包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)以及法律法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。由于全國人大常委會不能對全國人大制定法律進行審查，也不會對自己制定的法律進行審查?，因此規(guī)范性文件制定機關(guān)不包括全國人大及其常委會。第二，內(nèi)容性條件。納入備案審查的規(guī)范性文件在內(nèi)容上涉及或影響到公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)。調(diào)整國家機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的內(nèi)部管理制度、工作制度等不屬于規(guī)范性文件的范疇。第三，效力性條件。規(guī)范性文件必須是對外具有普遍約束力的文件，其適用對象是不特定的人和事。國家機關(guān)針對特定人和事所發(fā)布的命令、作出的處理決定等不是規(guī)范性文件。?

（二）強化制度內(nèi)驅(qū)力，構(gòu)建備案生效制度

1.將備案與生效相聯(lián)系，實行備案生效制度

前已述及，人大常委會《法規(guī)、司法解釋備案審查工作程序》和多數(shù)備案審查條例對違反報備義務(wù)的法律責(zé)任做了較為原則的、柔性的規(guī)定，這些法律責(zé)任的象征意義大于實際意義。然而我們能否通過加大違反報備義務(wù)的法律責(zé)任，增加制度的剛性，以防止 “立而不備” ？更加嚴厲和剛性的法律責(zé)任追究制度毫無疑問對防止違反報備義務(wù)的行為有著十分重要的作用，但是對于實現(xiàn) “有件必備” 的目標(biāo)，即便是制定嚴苛的法律責(zé)任也是不夠的，且一味強調(diào)制度的剛性，加大懲處力度，不僅會導(dǎo)致制度成本的大幅上升，還不一定能產(chǎn)生預(yù)期的制度效用。我們需要一種更加高效的制度設(shè)計，通過制度產(chǎn)生一種內(nèi)驅(qū)力，就如同讓駕駛?cè)酥鲃影踩{駛一樣，讓制定機關(guān)主動履行備案義務(wù)。這一制度就是讓備案與生效相聯(lián)系，將備案作為規(guī)范性文件生效的必要條件和前提條件，即實行 “備案生效制度” 。

2.備案生效制度及其意義

備案生效制度是指規(guī)范性文件制定機關(guān)通過備案審查信息平臺，將其制定的規(guī)范性文件按照統(tǒng)一格式向?qū)彶闄C關(guān)報送備案后才能生效的制度。這里所指的備案是電子備案。根據(jù)備案審查法律規(guī)范的規(guī)定，現(xiàn)有的備案方式是指規(guī)范性文件公布后的一定期限內(nèi)向備案機關(guān)報送紙質(zhì)備案材料，并同時在備案審查平臺進行電子報備，由備案機關(guān)進行形式審查，并對符合要求的規(guī)范性文件予以備案登記。為便于表述，本文將現(xiàn)有備案方式稱之為傳統(tǒng)備案方式。傳統(tǒng)備案方式側(cè)重于備份在案，便于備案機關(guān)掌握規(guī)范性文件制定情況，為可能的審查提供材料準(zhǔn)備。傳統(tǒng)的備案方式并不影響規(guī)范性文件的生效。與傳統(tǒng)備案方式相比，備案生效是以備案為生效條件。如果說傳統(tǒng)備案審查僅僅具有立法監(jiān)督性質(zhì)的話，那么備案生效制度的備案也是立法程序，備案生效兼具立法程序和立法監(jiān)督雙重屬性。備案生效制度和批準(zhǔn)審查制度相比，備案僅是一種程序上的要求，并未將實質(zhì)審查提前。作為一種程序上的要求，只需要借助于現(xiàn)代信息技術(shù)手段， “一鍵完成” 在備案審查平臺的備案，規(guī)范性文件何時施行仍然取決于規(guī)范性文件制定機關(guān)，即便是對于特別強調(diào)時效的行政規(guī)范性文件也不會造成任何不良影響。構(gòu)建備案生效制度是人大有效監(jiān)督規(guī)范性文件的必要舉措，具有以下三個方面的意義：

第一，備案生效可以促使制定機關(guān)主動備案，杜絕出現(xiàn)規(guī)范性文件 “逍遙法外” 的現(xiàn)象。當(dāng)前備案制度下，除非媒體披露或公眾提出審查建議外，備案審查機關(guān)對規(guī)范性文件的制定情況的信息獲得主要依賴于制定機關(guān)的主動報告。實施備案生效制度，讓備案與生效聯(lián)系起來，規(guī)范性文件的備案成了其生效的前提，制度產(chǎn)生的內(nèi)在驅(qū)動力迫使制定機關(guān)必須將規(guī)范性文件及時報備，延遲報備和隱瞞不報的結(jié)果是規(guī)范性文件不生效。一個沒有生效的規(guī)范性文件是不可能作為合法依據(jù)被執(zhí)行的，任何以此規(guī)范性文件為依據(jù)作出的行政行為一旦進入司法程序?qū)恍鏌o效，由此產(chǎn)生的國家賠償和對違法責(zé)任人的追究是任何理性的執(zhí)行機關(guān)不愿接受的。這種實實在在的責(zé)任承擔(dān)將倒逼規(guī)范性文件制定機關(guān)及時主動備案，使之不能拖、不敢瞞。

第二，備案生效更有利于維護公民合法權(quán)益。首先，建立備案生效制度，便于公民 “發(fā)現(xiàn)” 可能影響自身合法權(quán)益的規(guī)范性文件，從而提出審查建議以保護自己的合法權(quán)益。對權(quán)力進行監(jiān)督與控制的路徑有兩種：一是通過 “權(quán)利” 制約 “權(quán)力” ；二是通過 “權(quán)力” 制約 “權(quán)力” 。 “以國家權(quán)力制衡國家權(quán)力，老百姓不能參與其中,也難以避免‘官官相護’” 。?建立備案生效制度，所有規(guī)范性文件必須在備案審查平臺備案。通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，公民能夠及時、便利地查閱到規(guī)范性文件信息，一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能給自身合法權(quán)益造成侵害的，可以通過備案審查信息平臺及時提出審查建議，從而避免或者減少違法行政行為造成的侵害?？梢?，建立備案生效制度，有利于公眾參與備案審查，實現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力，以保護公民合法權(quán)益。其次，建立備案生效制度，可以減少裁判者受到利益相關(guān)部門的影響，有利于作出獨立公正的判決。根據(jù)《行政訴訟法》第七十五條之規(guī)定，行政行為沒有法律依據(jù)，行政行為無效，人民法院審理行政機關(guān)依據(jù)沒有備案生效的規(guī)范性文件作出行政行為的案件時，可直接作出該行政行為無效的判決，無需對規(guī)范性文件的合法性進行評判，避免裁判者面對行政機關(guān)和利益相關(guān)人時產(chǎn)生的影響與干擾。

第三，實行備案生效制度可以有效防止規(guī)范性文件的濫用，促進規(guī)范性文件質(zhì)量的提高。當(dāng)規(guī)范性文件通過備案方能生效時，制定機關(guān)在規(guī)范性文件制定出臺過程中必然會更加審慎，一些明顯越權(quán)、違法的規(guī)范性文件可以得到有效遏制。實行規(guī)范性文件備案生效制，使制定機關(guān)不能瞞報、不能延遲報備，必須將制定的規(guī)范性文件及時 “曬” 出來，完全置于公眾與審查機關(guān)的監(jiān)督下，制定機關(guān)的行為必將更加審慎，濫用規(guī)范性文件的行為必然會受到遏制。

3.推行備案生效制度的可行性

利用備案審查信息平臺，不光能夠?qū)崿F(xiàn)遠程報備，節(jié)省備案資源，還能夠運用大數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)進行 “文面核查” 、 “條文對比” ，進行形式意義的合法性審查，提升審查功效。通過信息技術(shù)的運用還能夠?qū)浒笇彶椴煌h(huán)節(jié)的時間進行網(wǎng)絡(luò)控制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。?全國人大常委會的備案審查平臺已開通，全國絕大多數(shù)地方已經(jīng)建成省級備案審查信息平臺，今后應(yīng)當(dāng)逐步形成覆蓋省、市、縣的備案審查信息系統(tǒng)，以科技手段提升審查的能力與實效。

四、結(jié)語

與大多數(shù)更加注重追求理論的 “先進性” 研究相比，本文更關(guān)心制度的實效性。為破解 “有件必備” 之困境，實現(xiàn) “有件必備、有備必審、有錯必糾” 的目的，一方面，要明確規(guī)范性文件的概念，統(tǒng)一識別標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，要強化制度內(nèi)驅(qū)力，構(gòu)建備案生效制度。實行備案生效制度，備案僅是一種程序上的要求，有別于立法批準(zhǔn)制度，并未將實質(zhì)審查提前，不會造成行政效率的降低，是實現(xiàn) “有件必備” 的一種低成本高效率的制度設(shè)計。構(gòu)建備案生效制度是對人大監(jiān)督制度的完善，是人大實現(xiàn)有效監(jiān)督的重要舉措。

注釋：

① 陳述曉：《對地方人大備案審查工作中規(guī)范性文件范圍的若干思考——析〈監(jiān)督法〉第五章相關(guān)規(guī)定》，《法治論壇》2009年第2期。

②? 參見封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，《政治與法律》2018年第12期。

③ 兩個以上機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件由其主辦機關(guān)報送備案。

④ 目前備案審查工作情況報告是備案審查信息公開的主要方式，且備案審查工作情況報告的內(nèi)容并不固定，僅有部分備案審查工作情況報告中包含備案情況，故筆者只能收集到個別地方人大常委會關(guān)于備案情況的信息。

⑤ 參見《四川省人大常委會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》，《四川人大網(wǎng)》2021年12月31日；《四川省人大常委會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告》，《四川人大網(wǎng)》2022年4月18日；任亦秋：《浙江省人大常委會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》，《浙江人大》（公報版）2021年第5期。

⑥ 鄧前衛(wèi)：《宜賓市人大常委會備案審查委員會關(guān)于2020年開展規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告（書面）》，《宜賓市人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第1期。

⑦ 沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告——2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》，《中國人大》2019年第3期。

⑧ 沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告——2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2020年第5期。

⑨ 沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第2期。

⑩ 王鍇、劉犇昊：《現(xiàn)狀與問題：地方備案審查制度研究——以31個省級地方為例》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。

? 參見《四川省人大常委會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》，《四川人大網(wǎng)》2022年4月18日。

? 參見《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》，《廣東人大網(wǎng)》2022年4月1日。

? 如重慶市人大常委會通過定期查詢公眾信息網(wǎng)并與制定機關(guān)核對規(guī)范性文件制定情況也能發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件漏報。參見朱苗、常暢：《重慶市人大常委會備案審查工作委員會關(guān)于2017年規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》，《重慶人大網(wǎng)》2018年10月29日。

? 參見國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》第二條第（八）項。

? 部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定了專門的備案審查條例，也有的地方在 “《監(jiān)督法》實施辦法” 中對規(guī)范性文件備案審查作出規(guī)定，還有的既制定了專門的備案審查條例，也制定了 “ 《監(jiān)督法》實施辦法” ，后文所稱備案審查條例指省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定的關(guān)于備案審查的地方性法規(guī)。

? 如《云南省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》所稱規(guī)范性文件是指， “在本行政區(qū)域內(nèi)，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會和縣級以上人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用的文件?！?而內(nèi)蒙古、廣東等地備案審查條例則包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會制定的決議、決定。

? 參見《遼寧省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》和《貴州省各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督條例》等。

? 實踐中，由于認識的差異，也有不應(yīng)備而備的現(xiàn)象。如安徽省人大常委會從2007年至2014年接受報備的文件總共有1476件，其中內(nèi)容為人事任免、表彰以及通過人大、政府等機構(gòu)年度工作報告決定、決議的有1125件，占總備案數(shù)的75.5%，這些內(nèi)容不涉及公民、法人和其他單位組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部文件沒有必要報送備案審查。參見全國人大常委會法制工作委員會于2017年9月6—7日在廣西南寧召開的第二十三次全國地方立法工作座談會地方備案審查工作交流材料（四）。

? 參見羅建明：《規(guī)范性文件備案審查法律制度缺陷分析》，《人大研究》2015第6期。

?? 轉(zhuǎn)引［美］博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第362、486頁。

?? 參見石維斌：《我國法規(guī)備案審查的問題與對策》，《人大研究》2007年第6期。

? 參見薛崢：《省級人大備案審查制度研究》，上海交通大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。

? 參見李豪：《地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度研究》，武漢大學(xué)2012年博士學(xué)位論文。

? 參見翟峰：《符合備案審查范疇》，《法治與社會》2017年第10期。

? 參見易崢嶸：《如何完善地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度》，《人大研究》2007年第6期。

? 參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編：《〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2013年版，第92頁。

? 參見王錫明：《規(guī)范性文件備案審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法》，《人大研究》2011年第7期。

? 參見王秀哲：《全覆蓋備案審查中公民建議的全覆蓋》，《政法論叢》2020年第5期。

? 參見陳運生：《地方人大常委會的規(guī)范審查制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第131-137頁。

? 郭道暉：《社會權(quán)力和公民社會》，《山東科技大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。