楊云君，盧桂玲

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

一、失信聯(lián)合懲戒的界定

目前，對于失信聯(lián)合懲戒，無論是在行政執(zhí)法實踐上，還是理論研究上都尚未有清晰、統(tǒng)一的定義。“失信聯(lián)合懲戒”一詞，最早可見于2007 年國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件，該文件首次提及通過建設(shè)“實名制信息共享平臺體系，形成失信行為聯(lián)合懲戒機制”①。此后，公權(quán)力機關(guān)在相關(guān)政策文件中多直接沿用這一概念。

2014 年，隨著我國首部國家級社會信用體系建設(shè)專項規(guī)劃②的出臺，失信聯(lián)合懲戒的具體實踐措施紛紛落地。同年10月，最高人民法院國家工商行政管理總局局長聯(lián)合下發(fā)通知，明確提出對失信被執(zhí)行人實行聯(lián)合信用懲戒③；同時，最高人民法院和原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合出臺工作意見，對各級人民法院與銀行業(yè)金融機構(gòu)開展網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控和聯(lián)合信用懲戒工作進行指導(dǎo)。至此，司法協(xié)助執(zhí)行領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機制初步形成。同年12月，國家發(fā)展和改革委員會、國家稅務(wù)總局等21 個部門共同簽署合作備忘錄④，對稅務(wù)機關(guān)公布的重大稅收違法案件當事人實施18 項聯(lián)合懲戒措施，為往后各部門間以“合作備忘錄”為載體實現(xiàn)聯(lián)合懲戒奠定了基礎(chǔ)，失信聯(lián)合懲戒也不再局限于司法協(xié)助執(zhí)行領(lǐng)域。這幾次大膽的嘗試，開創(chuàng)了獨具中國特色的社會治理模式，失信聯(lián)合懲戒制度已具雛形。

近年來，失信聯(lián)合懲戒方興未艾，出臺文件的數(shù)量、涉及的領(lǐng)域范圍以及懲戒措施的種類等都有明顯的擴增趨勢。首先，在文件數(shù)量上，除卻地方層面出臺的大量規(guī)范，中央部門也簽署了許多失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄［1］48。據(jù)筆者檢索統(tǒng)計，僅2017 年就新增了14個國家級備忘錄⑤。其次，在措施范圍上，失信聯(lián)合懲戒制度所涉及的領(lǐng)域，從司法協(xié)助執(zhí)行向外延伸，不斷擴大，涵蓋了稅收征管、市場主體監(jiān)管、安全生產(chǎn)、交通運輸行業(yè)、農(nóng)民工工資、環(huán)境保護等眾多領(lǐng)域，呈現(xiàn)出“跨領(lǐng)域、跨行業(yè)”的特征。同時，失信聯(lián)合懲戒措施的種類也不斷豐富，囊括了限制政策支持、限制從業(yè)資格、限制獲得榮譽稱號、限制出境等，呈現(xiàn)出日益多樣化的態(tài)勢。

綜上，盡管當前失信聯(lián)合懲戒仍是一個模糊的法律概念［2］97，但通過梳理該制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)，可以窺見其基本內(nèi)涵：失信聯(lián)合懲戒是社會治理領(lǐng)域中的一項制度創(chuàng)新，指多部門以規(guī)范性文件或合作備忘錄為聯(lián)合基礎(chǔ)，在多重領(lǐng)域中通過信息共享對所認定的失信行為人共同施加不利影響。

二、失信聯(lián)合懲戒的正當性

失信聯(lián)合懲戒作為一種在實踐中創(chuàng)新的社會治理模式，有其賴以存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求，在理論和實踐層面具有正當性。

（一）失信聯(lián)合懲戒具有理論基礎(chǔ)

在理論層面，權(quán)利義務(wù)的一致性、法本身的秩序價值和共建共治共享的社會治理理論都夯實了失信聯(lián)合懲戒的理論基礎(chǔ)。

1.沒有無義務(wù)的權(quán)利。在權(quán)利和義務(wù)二者的關(guān)系上，馬克思曾旗幟鮮明地提出：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”［3］137。即在具體的法律關(guān)系中，公民個體的權(quán)利和義務(wù)具有一致性，權(quán)利所體現(xiàn)的價值目標的實現(xiàn)須由義務(wù)的履行來保障［4］135。倘若個體只享受權(quán)利而不履行相應(yīng)的義務(wù)，勢必超出應(yīng)有的權(quán)利邊界，在侵害相對方權(quán)利的同時，還可能影響相對方的義務(wù)承擔。

失信聯(lián)合懲戒體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的一致性理論，失信人因失信行為而不當獲益，是行使權(quán)利超過邊界的表現(xiàn)，其權(quán)利越界損害了他人乃至社會的正當利益，因此，需對其施加必要的強制手段，以恢復(fù)由失信行為引起的權(quán)利和義務(wù)的失衡狀態(tài)。在傳統(tǒng)的治理模式下，單一懲罰存在著領(lǐng)域的局限性，在矯正失信行為時仍存留著大量的余地。治理手段的匱乏不僅難以保障最終的矯正效果，而且存在誘發(fā)潛在的違法行為的風險［5］61。失信聯(lián)合懲戒制度通過多重領(lǐng)域的限制，構(gòu)建起“一處失信，處處受限”的社會信用格局，利用多管齊下的“懲”，以期引起失信人的“戒”。通過警示、監(jiān)督、懲罰、引導(dǎo)四大主要功能的發(fā)揮，限制失信行為人的越權(quán)行為，督促其注重信用的價值，自覺接受執(zhí)行，積極履行法律義務(wù)，從而促進權(quán)利與義務(wù)的平衡，達到較好的社會治理效果。由此來看，失信聯(lián)合懲戒制度有利于保障權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性。

2.法的秩序價值。在法的基本價值中，秩序作為基礎(chǔ)價值，位于價值層次結(jié)構(gòu)的最低層，也是其他價值得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。法與社會經(jīng)濟秩序息息相關(guān)，法從多數(shù)人認可的共同規(guī)則中誕生，使商品的生產(chǎn)和交換得到有序的約束，從而保證經(jīng)濟活動在正常的秩序下運行。近代以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，信用的地位日益突出，誠實守信逐漸成為最低限度的道德要求，被列為法律的一項基本原則，甚至某些法律條款中也明文規(guī)定了違反誠信原則的處罰形式和標準［6］83。但現(xiàn)實中，市場主體的失信問題依然比較嚴峻。泛濫的失信行為顯然危及了交易安全，極易造成經(jīng)濟秩序的混亂，影響經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)。因此，誠信治理的開展迫在眉睫。

失信聯(lián)合懲戒制度以多處受限的方式在外部放大失信成本，使得市場主體在兩相權(quán)衡之下不愿輕易失信，反向培養(yǎng)市場主體誠實守信的意識，進而促使經(jīng)濟活動恢復(fù)正常秩序，回歸法治軌道之上。從該角度而言，失信聯(lián)合懲戒本質(zhì)上是依托社會信用體系對失信行為開展的聯(lián)合懲戒，能夠有力地維護經(jīng)濟秩序，更好地促進市場經(jīng)濟的良性運行，推動經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，因而充分體現(xiàn)了法應(yīng)有的秩序價值。

3.共建共治共享的社會治理理論。共建共治共享，是立足于中國國情，在繼承和發(fā)展馬克思主義國家—社會學(xué)說理論的基礎(chǔ)上所提出的社會治理愿景［7］70?！肮步ā敝该髁酥卫砹x務(wù)的主體，要求“人人有責”，即社會各方都應(yīng)依照角色定位承擔相應(yīng)的責任，充分發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性，共同參與社會治理?！肮仓巍备赜谏鐣卫淼姆绞?，尋求政府機關(guān)、社會組織、市場主體和公民個人的協(xié)同合作，通過建立完善的共治機制來實現(xiàn)多元主體的良性互動?！肮蚕怼眲t是最終目標所在，期待共建共治的成果能惠及全體社會成員，不斷滿足社會共同體的需求，保障獨立個體的共享權(quán)利，進而推動人類社會發(fā)展的進程。

失信聯(lián)合懲戒本身就是共建共治共享理念的生動實踐。在公權(quán)力機關(guān)的主導(dǎo)下，獨立的個體之間達成了捍衛(wèi)誠信的共識，逐步走向社會共同體，形成了堅實的聯(lián)合基礎(chǔ)。當社會各方積極承擔誠信治理責任并合力構(gòu)建社會信用體系時，失信懲戒真正地落到實處，失信者將受到多重限制，甚至處處難行，久而久之，輕視誠信的不良風氣勢必有所改善。在共建共治的社會格局中，社會共同體對公平、誠信的向往得以滿足，所營造的良好社會氛圍也將由全體社會成員共享，進一步提升社會的滿意度和幸福感?？傮w而言，失信聯(lián)合懲戒是共建共治共享理念在社會誠信治理領(lǐng)域的折射，以共建意識推進誠信共治，由共治形式實現(xiàn)成果共享，全面提升社會治理效能。

（二）失信聯(lián)合懲戒符合現(xiàn)實需求

在現(xiàn)實層面，亟待解決的執(zhí)行難題不斷尋求新的破解思路，營造公平誠信的社會環(huán)境的呼聲也日漸高漲，為失信聯(lián)合懲戒制度提供了成長空間。

1.破解“執(zhí)行難”的問題。“執(zhí)行難”一直以來都是困擾法院工作的難題，但本質(zhì)上卻是一個社會問題。倘若生效的法律文書無法有效執(zhí)行，不僅當事人合法權(quán)益難以得到維護，法的公正性和權(quán)威性也備受質(zhì)疑，社會秩序的穩(wěn)定也將面臨巨大挑戰(zhàn)。如何從源頭上化解“執(zhí)行難”的問題，考驗著公權(quán)力機關(guān)的智慧。

究其根本，拒不履行判決是失信人權(quán)衡利弊后做出的選擇。當失信獲益大于守信損失時，行為人容易在利益驅(qū)動下選擇“繼續(xù)失信”。因而，欲從根本上破解執(zhí)行難題，就必須提高行為人的失信成本，迫使其不愿失信。但在傳統(tǒng)模式中，執(zhí)行部門采取的劃撥存款、提取收入、查封不動產(chǎn)等措施，對于故意隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的失信人而言收效甚微，甚至“打而不痛”，無法發(fā)揮懲戒應(yīng)有的成效。這種錯位不僅導(dǎo)致有關(guān)部門在強制執(zhí)行時處于被動局面，而且可能誘導(dǎo)潛在投機者提前隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，致使單一懲戒的模式在實踐中難見成效。

因此，在縱深推進司法體制改革的過程中，失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒機制應(yīng)運而生。在新型模式下，多部門聯(lián)合懲戒能夠突破單一懲戒的局限性，針對執(zhí)行難題的癥結(jié)，從消費、行業(yè)準入、優(yōu)惠政策的享受等多方面限制失信人，進而增加其失信成本。如，在限制高消費的懲戒措施下，對失信人乘坐飛機、高鐵和購買火車軟臥票進行限制，從而擴大其失信行為帶來的損失。面對多領(lǐng)域大幅上升的失信成本，行為人在權(quán)衡之下對于失信一事或能有所改觀，不敢再輕易失信。由此，失信聯(lián)合懲戒制度能夠形成有效的外力管束，從根源上破解“執(zhí)行難”的問題。

2.營造公平誠信的社會環(huán)境。多部門的聯(lián)合不僅有利于提升失信懲戒的成效，還起到了共同呼吁全社會誠實守信的作用，有助于營造公平誠信的社會環(huán)境。

一方面，失信聯(lián)合懲戒制度的運用在督促失信行為人積極履行義務(wù)、修復(fù)社會秩序方面具有重要價值。它有利于強化個體的規(guī)則意識，在人與人之間建立起良性的互動關(guān)系，在全社會倡導(dǎo)誠信、懲罰失信，鼓勵公眾自覺誠信守法。另一方面，對失信行為的聯(lián)合懲戒最大限度地威懾了潛在的失信行為，在社會中產(chǎn)生以儆效尤的作用，迫使?jié)撛诘氖耪卟桓沂牛贡破渥杂X守信，從而培養(yǎng)其不能失信的誠信意識，有效避免危害社會的失信行為發(fā)生［8］110。由此，從正面激勵和反面威懾兩方面共同構(gòu)建和維護公平誠信體系。

誠然，構(gòu)建社會誠實信用體系并非單一依靠失信聯(lián)合懲戒制度就能完成，營造公平誠信的社會環(huán)境也絕非一日之功。但失信聯(lián)合懲戒筑起的牢壁，卻能引發(fā)社會公眾對誠信之失的思考，對于失信一事更加審慎，從而逐步樹立全體社會成員的誠信意識，鼓勵公民積極參與到社會信用建設(shè)當中，最終通過漫長的時間沉淀，來實現(xiàn)一代人整體的觀念轉(zhuǎn)變。

三、正當性框架下失信聯(lián)合懲戒的合理限度及存在問題

聯(lián)合懲戒對于失信的治理成效顯著，具有很強的現(xiàn)實意義，但需要在正當性框架下依照合理限度展開。若在多重權(quán)力聯(lián)合情況下一味追求成效，也容易造成濫權(quán)等失控現(xiàn)象，過猶不及，反而對社會誠信體系的構(gòu)建產(chǎn)生消極影響。因而在落實失信聯(lián)合懲戒的過程中，應(yīng)當保持高度警惕，探究失信聯(lián)合懲戒的必要限度，明確其邊界。

（一）失信聯(lián)合懲戒實施的基本原則

失信聯(lián)合懲戒作為一種社會治理的新手段，其實施必然要遵循一定的原則。

1.比例原則。作為公法上的一項基本原則，比例原則又被稱為“皇冠原則”，其地位可見一斑。比例原則要求手段所保護的公共利益與手段所造成的權(quán)益損害之間成比例，強調(diào)過罰相當，著重于審查權(quán)力行使的合理性，本質(zhì)是對權(quán)利限制的限制［9］61。

對于公權(quán)力主體所實施的某一行為是否符合比例，應(yīng)從合目的性、適當性、必要性和均衡性這四個維度進行審查。首先，從合目的性的角度來說，正當?shù)哪康氖呛侠硎侄蔚钠瘘c，倘若其目的不具備正當性，則可以直接否決手段，而無須分析手段是否正當。因此，公權(quán)力機關(guān)聯(lián)合采取具體的失信懲戒措施必須是出于維護社會公共利益的考量，即營造誠實守信的社會環(huán)境。其次，從適當性的角度考察，手段與目的之間必須存在關(guān)聯(lián)性，公權(quán)力機關(guān)所選擇的失信懲戒措施應(yīng)為法律所必需的，至少應(yīng)有助于營造誠實守信的社會環(huán)境這一目的的實現(xiàn)。再次，從必要性方面看，如果公權(quán)力對公民權(quán)益的減損是必須的，那么應(yīng)選擇損害最小的方式。失信聯(lián)合懲戒主體在仍有選擇余地時，應(yīng)采取更加輕微的懲戒措施，以求減少對失信人的不利影響［10］32。最后，從均衡性的角度來說，若懲戒手段所取得的社會效益遠遠小于耗費的成本時，該手段并不經(jīng)濟，無助于社會整體福利的增加，那么對個體權(quán)益的損害也就不具有正當性［11］105。

由此可見，失信聯(lián)合懲戒措施的設(shè)定和實施嚴格遵循比例原則，即為合理限度的一項基本要求，有利于維護失信聯(lián)合懲戒的正當性。聯(lián)合懲戒主體應(yīng)當選擇有效、經(jīng)濟并且損害最小的懲戒措施來實現(xiàn)營造守信環(huán)境這一社會目標，以規(guī)范聯(lián)合懲戒行為，平衡公共利益和個人權(quán)利，避免濫權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，從而實現(xiàn)科學(xué)懲戒。

2.禁止不當聯(lián)結(jié)原則。盡管我國尚未明確將禁止不當聯(lián)結(jié)作為一項基本的法律原則，但法律法定中卻存在諸多相關(guān)表述，司法實踐中也有所體現(xiàn)。有學(xué)者認為，禁止不當聯(lián)結(jié)原則是禁止連坐和責任自負的演化成果［12］。其中，“連坐”制度在我國有著較為悠久的歷史淵源⑥，而體現(xiàn)法治文明進步的罪責自負原則自近代以來早已深入人心。無可否認，禁止不當聯(lián)結(jié)原則在公法領(lǐng)域具有普遍的約束力。

禁止不當聯(lián)結(jié)原則強調(diào)，不能強行將不具備實質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的行為與對象，或者手段與目的進行捆綁，否則不符合正當性的要求。具體到失信聯(lián)合懲戒中，一方面，受懲戒行為與失信之間應(yīng)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。由于失信聯(lián)合懲戒本身存在較大的裁量空間，肆意聯(lián)結(jié)非失信行為，極易導(dǎo)致聯(lián)合懲戒出現(xiàn)不合理的擴大化傾向。另一方面，具體懲戒措施與懲戒對象之間應(yīng)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。即使未失信主體與真正的懲戒對象之間存在某種特殊關(guān)系，也不應(yīng)移嫁責任，哪怕懲戒措施本身是針對失信主體，只要可能對未失信人產(chǎn)生不利影響，懲戒主體都應(yīng)當審慎實施［13］14。肆意聯(lián)結(jié)未失信主體，導(dǎo)致無辜者為他人的行為買單，顯然有悖于責任自負原則。

因此，禁止不當聯(lián)結(jié)原則指引失信聯(lián)合懲戒走向規(guī)范化，既要求其懲戒的應(yīng)當是失信行為，又要求其懲戒的是應(yīng)當受懲戒的對象。失信聯(lián)合懲戒應(yīng)當嚴格遵循禁止不當聯(lián)結(jié)原則，真正做到精準懲戒。

3.保障人權(quán)原則。隨著2014 年“尊重和保障人權(quán)”正式寫入我國憲法，保障人權(quán)在法治層面提高到前所未有的高度，進一步推動了民眾權(quán)利意識的覺醒。此后，保障人權(quán)開始以基本原則的形式貫穿于中國特色社會主義法治進程。該原則強調(diào)保障每個人生存和發(fā)展所必需的平等與自由，保障人之所以為人的基本權(quán)利，包括生命權(quán)、自由權(quán)、尊嚴權(quán)和發(fā)展權(quán)等。

失信聯(lián)合懲戒力圖構(gòu)建“處處受限”格局，在實踐中具體懲戒措施的實施易產(chǎn)生侵犯失信行為人基本人權(quán)的問題。為保障其正當性，應(yīng)立足于保障人權(quán)原則，從以下三個層面來把控失信聯(lián)合懲戒的邊界。

第一，由于生存發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)，保留個人生存和發(fā)展的空間，應(yīng)當成為失信聯(lián)合懲戒的第一底線。聯(lián)合懲戒主體在制定懲戒措施時，不能過度追求手段的嚴厲性而忽視失信人的基本生活需要，否則很可能觸發(fā)尖銳的社會矛盾。

第二，尊嚴是人本能的社會性需求，其內(nèi)容包括不受外界干擾的私密空間和其他社會成員的尊重。因而，失信聯(lián)合懲戒不得踐踏失信人的尊嚴，做出貶損其人格的懲戒措施，更不得隨意公開其隱私，侵擾其私生活安寧。

第三，無救濟則無權(quán)利，保障人權(quán)原則所涉及的基本權(quán)利應(yīng)有配套的救濟途徑，否則人權(quán)保障難以落到實處。失信聯(lián)合懲戒作為一種損益性的治理方式［14］82，應(yīng)當有完善的程序規(guī)制，進而在聯(lián)合懲戒不當侵犯基本人權(quán)時，失信人仍有權(quán)利救濟的余地。

（二）失信聯(lián)合懲戒超越限度的具體表現(xiàn)

基本原則具有約束和指導(dǎo)功能，為制度實施劃定了底線，但在具體實踐中，失信聯(lián)合懲戒卻屢屢越界，存在諸多問題。

1.懲戒標準未細化。根據(jù)比例原則，對失信聯(lián)合懲戒中“懲戒”的邊界范圍和“聯(lián)合”的方式都應(yīng)當適當，聯(lián)合懲戒主體在保證目標實現(xiàn)的情況下，應(yīng)當充分考慮懲戒措施的必要性，選擇更適當?shù)氖侄?，以免對受懲戒主體的權(quán)益造成更大的損害，使懲戒目的的實現(xiàn)與懲戒行為對失信人造成的影響二者處于適度均衡的狀態(tài)。但在具體實踐中，由于懲戒標準未細化，并未嚴格針對失信人的主觀惡劣程度、失信行為的嚴重程度等實現(xiàn)責罰對應(yīng)，導(dǎo)致聯(lián)合懲戒主體在實施懲戒措施時，很少將必要性作為考慮因素，在追求成效的趨勢下，失信個體的差異常常被忽視，從而出現(xiàn)懲戒方式的嚴厲性與失信行為的嚴重程度之間、懲戒手段與懲戒目標之間的關(guān)系失衡的問題，違背了比例原則的基本要求。

例如，在司法執(zhí)行領(lǐng)域，進入執(zhí)行程序的民商事案件中約有18%的案件屬于確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的“執(zhí)行不能”的案件⑦。這類案件對應(yīng)的失信執(zhí)行人主觀上并非都無履行意愿，而是基于客觀財產(chǎn)情況而無法清償債務(wù)，將這部分主體納入失信聯(lián)合懲戒的范疇，無異于雪上加霜。特別是對破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人或直接責任人而言，出行、消費、任職資格、從業(yè)資格等諸多發(fā)展限制，反而使其清償債務(wù)能力的恢復(fù)變得遙遙無期，對于債權(quán)人債權(quán)的實現(xiàn)也極為不利。

又如，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，涉及嚴重失信行為的行政處罰信息公示期限為3 年，且公示期間不予信用修復(fù)⑧。不區(qū)分行政處罰的程度，將企業(yè)因安全標識不全受罰的信息與發(fā)生重大安全事故受罰的信息同等對待，一律公示3年，顯然不符合比例原則中必要性的要求。過長的公示期限將嚴重影響企業(yè)的商事活動，限制企業(yè)的正常發(fā)展。因此，實行失信聯(lián)合懲戒有必要細化懲戒標準，綜合考慮失信人主觀上的故意與過失、行為的嚴重性等不同情況，通過區(qū)別性的懲戒措施實現(xiàn)責罰對等。

2.懲戒對象泛化。根據(jù)禁止不當聯(lián)結(jié)原則，失信聯(lián)合懲戒的懲處對象應(yīng)當為失信主體，不得隨意聯(lián)結(jié)非失信主體。然而，在現(xiàn)實中對于“失信”行為的界定和“懲戒”措施的范圍則存在邊界模糊的問題，出現(xiàn)了懲戒對象泛化的趨勢，有悖于禁止不當聯(lián)結(jié)原則。具體表現(xiàn)為兩個方面：

其一，將非失信行為納入聯(lián)合懲戒范疇。對于何為聯(lián)合懲戒針對的“失信”行為，根據(jù)國務(wù)院2016年出臺的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，應(yīng)為嚴重失信行為。在實踐中，雖然各地對嚴重失信行為與一般失信行為、較重失信行為的界分存在標準不一致的現(xiàn)象，但毋庸置疑的是，無論是何種失信行為，其區(qū)分依據(jù)在于失信的程度不同，而本質(zhì)上仍都屬于失信行為，與違法行為的判斷標準迥然不同。因而，任意將違法行為與失信行為混同在一起，明顯違反了禁止不當聯(lián)結(jié)原則。譬如，在醫(yī)療秩序領(lǐng)域，依據(jù)備忘錄⑨的規(guī)定，侮辱恐嚇醫(yī)療人員或故意傷害醫(yī)療人員的行為人都被列為失信聯(lián)合懲戒的對象。又如，2021年11月一名女幼師因在網(wǎng)上發(fā)表了“希望疫情增加越多越好，希望園里的30名孩子都感染新冠”的不當言論亦被列為失信懲戒對象⑩。然而，從社會一般觀念的角度來說，很難將這些行為認定為失信行為。失信聯(lián)合懲戒意在懲戒危害社會公共利益的失信行為，而超過失信范疇的違法行為，應(yīng)當由相關(guān)法律法規(guī)進行規(guī)制，絕不能為了威懾效果，強行將其納入失信聯(lián)合懲戒機制之中。

其二，懲戒措施設(shè)定不當牽連非失信主體。聯(lián)合懲戒措施本身的范圍，理應(yīng)屬于失信聯(lián)合懲戒邊界界定的范疇。當前，由于各地、各部門對懲戒措施的設(shè)定主要通過規(guī)范性文件加以列舉式的規(guī)定，較易產(chǎn)生列舉不全面、列舉不明確等問題，從而產(chǎn)生執(zhí)行上的偏差，違背禁止不當聯(lián)結(jié)的要求。其中最為常見的，即針對家長的失信懲戒措施不當牽連子女。比如，作為失信被執(zhí)行人的子女不得就讀高收費私立學(xué)校。該懲戒措施本意為限制失信人的高消費行為，督促其盡快履行義務(wù)，相關(guān)部門也解釋了失信人子女可以就讀公立學(xué)校并不影響受教育權(quán)。但是，該規(guī)定仍存在諸多問題。倘若子女就讀私立學(xué)校的學(xué)費并不來源于失信父母，不屬于失信人的高消費行為，是否仍不得就讀私立學(xué)校？私立學(xué)校的學(xué)費如何界定是否屬于高收費？對于正在就讀私立學(xué)校的失信被執(zhí)行人子女是否強制中途轉(zhuǎn)學(xué)？對于這些問題并未解決。無可否認，客觀上該項懲戒措施的指向?qū)ο蠹礊楸粓?zhí)行人的子女，懲戒措施真正落地之后的結(jié)果難免會對被執(zhí)行人子女的身心健康產(chǎn)生影響。因而，這類措施的設(shè)定有悖于禁止不當聯(lián)結(jié)原則中的責任自負。

3.懲戒措施侵權(quán)。嚴厲的懲戒措施固然有利于矯正失信行為，但卻存在侵犯人權(quán)的風險，特別是在司法執(zhí)行領(lǐng)域，各地為了進一步增加被執(zhí)行人的心理壓力，在實踐中履出奇招。諸如在公共場所設(shè)置LED大屏滾動播放失信被執(zhí)行人的拒執(zhí)信息?，與三大通信運營商聯(lián)合為被執(zhí)行人定制專屬失信彩鈴?，啟用“村村響”廣播在鄉(xiāng)村內(nèi)播放被執(zhí)行人的拒執(zhí)信息?，使用廣告車在被執(zhí)行人家門口公示拒執(zhí)信息?等。從結(jié)果上看，這些措施成效顯著，但卻容易涉及對被執(zhí)行人權(quán)利的侵犯。

首先，LED 屏上公布的被執(zhí)行人信息通常包括姓名、肖像、出生年月、家庭住址、隱去4位數(shù)字的身份證號碼等，十分詳盡，極易造成失信被執(zhí)行人個人信息的泄露，為某些犯罪行為提供可乘之機。即使相關(guān)部門進行公示懲戒時具有“合理使用”的阻卻事由，無須經(jīng)過被執(zhí)行人的同意，但也應(yīng)當慎重考慮其公開行為是否屬于合理范圍。比如將具體到門牌號的個人住址進行公開是否合理，倘若不能論證其合理性，則仍有侵權(quán)之嫌。其次，設(shè)置專屬失信彩鈴的懲戒措施顯然侵入了失信被執(zhí)行人的私生活，侵犯了個人自由?！安殊彙币辉~實際上是“個性化多彩回鈴音業(yè)務(wù)”的簡稱，而“個性化”本身蘊含著濃厚的個人自由意味，是否設(shè)置彩鈴，設(shè)置何種彩鈴，都應(yīng)當由失信被執(zhí)行人自行決定，強行設(shè)置失信彩鈴忽視了對失信人人格權(quán)的保護。再次，以村廣播和廣告車的形式進行公示，將導(dǎo)致失信被執(zhí)行人面臨近距離的巨大社會壓力，即使之后失信被執(zhí)行人履行了應(yīng)盡的義務(wù)，有關(guān)部門撤銷了信息公示，但失信人在周邊群眾的記憶中仍是“老賴”形象，難以抹去。這類措施對被執(zhí)行人此后的正常生活將產(chǎn)生難以估量的消極影響，侵犯了其人格尊嚴。

四、規(guī)范失信聯(lián)合懲戒的具體路徑

失信聯(lián)合懲戒作為一種新興的社會治理方式，遵循事物發(fā)展的自然規(guī)律，將從應(yīng)需產(chǎn)生到過度擴張，再由理性收斂進入有序規(guī)范。盡管目前失信聯(lián)合懲戒相關(guān)的法律規(guī)范缺位，標準模糊，但從事物發(fā)展角度而言，失信聯(lián)合懲戒勢必會回歸理性，最終回歸到法治軌道之上。因此，有必要探尋規(guī)范失信聯(lián)合懲戒的具體路徑，推進失信聯(lián)合懲戒的良性發(fā)展。

（一）建立健全失信分級懲戒機制

針對懲戒標準未細化導(dǎo)致懲戒手段與懲戒目標之間關(guān)系失衡的問題，實踐中較為常見的分級懲戒方法是依情節(jié)輕重設(shè)置不同的期限?，但僅以此區(qū)分仍有所不足，應(yīng)當建立健全分級懲戒機制，增設(shè)評估流程，細化分級標準，確保懲戒措施的設(shè)定適當、合理，符合比例原則的要求。

首先，根據(jù)行為的嚴重性對失信行為分級，區(qū)分輕微失信行為、較重失信行為和嚴重失信行為，并制定三種不同等級的失信行為的具體界定標準。其次，可以根據(jù)懲戒措施的嚴厲程度進行區(qū)分，設(shè)置輕度懲戒措施、中度懲戒措施和重度懲戒措施，同時細化三種不同程度懲戒措施的具體界分標準和行使方式。最后，綜合考慮行為人的主觀惡性，區(qū)分高履行意愿、低履行意愿和無履行意愿。在此基礎(chǔ)上，可以探索建立三級懲戒制度，并依失信人的具體情況進行動態(tài)調(diào)整。第一級懲戒對應(yīng)輕微失信行為?？梢詫⒅饔^上有較高履行意愿，客觀上有符合實際情況的具體分期履行計劃的失信人，列入一級失信名單，采取公示失信名單、限制參與相關(guān)行業(yè)評優(yōu)等輕度懲戒措施。第二級懲戒對應(yīng)較重失信行為?？梢詫⒅饔^上履行意愿不高，或客觀上未按期完成履行計劃的失信人，列入二級失信名單，進一步采取限制高消費、限制獲得補貼性資金支持等中度懲戒措施。第三級懲戒則對應(yīng)嚴重失信行為。將主觀上無履行意愿，或客觀上故意隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的失信人納入其中，并針對性地采取限制從業(yè)資格、限制報考公務(wù)員、限制作為政府采購供應(yīng)商、限制出境等重度懲戒措施。

從多重因素入手評估定級，逐步加大對失信人的懲戒力度，促進懲戒手段與目的之間的正當聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)二者之間關(guān)系的平衡，不僅能給予失信人更寬裕的悔改空間，而且能使懲戒更符合比例原則，在足以實現(xiàn)目標的前提下降低懲戒措施對失信人的影響，實現(xiàn)懲戒的精細化。

（二）限定懲戒對象的范圍

針對實踐中懲戒對象泛化的趨勢，可以從失信行為和受懲主體兩方面，合理限定失信聯(lián)合懲戒對象的范圍。

一方面，嚴格把控“失信行為”的認定標準。首先，須明確失信行為與違法犯罪行為之間的界限，不宜將違法行為統(tǒng)統(tǒng)裝進失信聯(lián)合懲戒的口袋。失信行為，顧名思義就是喪失誠實信用、違背承諾的不文明行為。盡管某些違法犯罪行為也涉及失信，比如合同詐騙，但在法律未有明文規(guī)定時，其與失信行為有著本質(zhì)上的區(qū)別，前者屬于法律范疇，后者仍歸屬于道德范疇。實踐中，如醫(yī)鬧、多次堵塞消防通道等行為，盡管也違反了社會公德，但由于已有法定的責任承擔方式，不宜為了威懾效果再將其納入失信聯(lián)合懲戒機制的規(guī)制范疇。其次，失德行為與失信行為之間不能完全畫等號。失信行為只是失德行為中的一種，失德行為的內(nèi)涵和外延顯然更廣。二者的區(qū)分關(guān)鍵在于當事人是否存在先前承諾行為。實踐中，如頻繁更換工作、拒絕無償獻血等行為并不存在事先承諾，屬于非失信的失德行為。倘若對其也實施聯(lián)合懲戒，顯然擴大了應(yīng)有的范圍。因此，有關(guān)部門應(yīng)當對已出臺的合作備忘錄進行規(guī)范性審查，將違法行為嚴格排除在失信聯(lián)合懲戒機制之外，在落實制度的過程中也要仔細區(qū)分失信與失德、信譽與聲譽，嚴格認定“失信行為”。

另一方面，嚴格限定“受懲主體”，絕不能牽涉無辜者。失信聯(lián)合懲戒措施理應(yīng)指向違背承諾之人，不能對未失信人隨意處罰，否則，懲戒會成為一種巨大的不公，也背離了失信聯(lián)合懲戒所追求的公平誠信?；诖?，失信人是自然人的，懲戒措施的指向?qū)ο髴?yīng)是其本人，而不宜牽涉父母、子女等近親屬；倘若失信行為人是法人，懲戒對象應(yīng)是其本身或法定代表人、直接責任人，而不宜牽涉員工、商事交易對象等其他主體。盡管實踐中限制失信人子女報考公務(wù)員的做法屢見不鮮，但須明確，列入失信名單的結(jié)果只能評價失信人本身的品德狀況，并不能評價其子女的個人能力與品行，限制失信人本人報考公務(wù)員仍有可取之處，但限制其子女報考公務(wù)員的懲戒措施極為不妥，違反了禁止不當聯(lián)結(jié)原則。因而在實行失信聯(lián)合懲戒時，應(yīng)當減少在受懲主體認定上的自由裁量空間，清理不當聯(lián)結(jié)的懲戒措施，將受懲主體嚴格限縮于失信行為人本人。

（三）完善懲戒的程序控制

對失信人的聯(lián)合懲戒，本質(zhì)上涉及對公民基本權(quán)利的限制和克減。為了避免懲戒措施侵犯失信人的基本人權(quán)，保護權(quán)利主體的合法權(quán)益，應(yīng)當配備完善的程序控制，這既是程序保障的內(nèi)在要求，又是規(guī)范失信聯(lián)合懲戒運行的必要措施。

首先，通過出臺具體規(guī)定，限定失信名單中可公示的個人信息?；诠拘畔㈩惖膽徒浯胧┍旧砭哂休^大的侵權(quán)風險，可公示的個人信息范圍大小應(yīng)與目的相關(guān)，有關(guān)部門不能公示超越懲戒目的以外的個人信息。從目的上考量，公示失信名單是為了督促失信人盡快履行義務(wù)，同時警示潛在的投機者切莫以身試法?；诖?，公示的個人信息只需達到能使失信人生活圈內(nèi)的公民基本識別的程度即可，即限于姓名、性別、肖像、戶籍、出生年份和隱去后八位的身份證號碼，超出此范圍的個人信息，如手機號碼、家庭詳細住址、具體出生日期等均不可公示。在程序上，建議以正面清單的方式明確可公示信息的最大范圍，允許在清單內(nèi)有選擇地適用，而清單之外的個人信息則不納入失信名單的公示范圍，以免損害失信人的權(quán)益。

其次，通過規(guī)范失信信息的公布渠道，實現(xiàn)程序的正當性和對行為人合法權(quán)利的保護?？赏ㄟ^如下四種方式：第一，建立一個具有公信力的失信信息共享平臺，對外發(fā)布各領(lǐng)域各行業(yè)的失信信息并通過信息共享提供一鍵查詢，如通過公民姓名與個人身份證號碼，或企業(yè)名稱與社會信用統(tǒng)一代碼即可查詢特定主體的所有失信記錄。目前，“信用中國”網(wǎng)站?承擔著類似職能，但各領(lǐng)域的失信信息散見于網(wǎng)頁中的“個人信用”“信用公示”“信用服務(wù)”板塊，在查詢上也尚未實現(xiàn)信息的共享，仍有待完善。第二，加強失信信息的動態(tài)管理。對失信信息定期進行更新，實現(xiàn)動態(tài)管理，特別是對于已完成信用修復(fù)或已過公示期的失信人信息，應(yīng)當及時刪除。第三，嚴格限制失信信息的擴散。對失信信息的轉(zhuǎn)載進行限制，有利于信息公開義務(wù)主體準確把控信息擴散渠道，規(guī)范對失信信息的管理，避免侵犯失信人的人格尊嚴。第四，限定失信信息的公開方式。在公示失信的形式上，應(yīng)當有“度”的要求，即對失信人的評價應(yīng)限于理性的指責，而非感性的羞辱。前者是對個人某件事情做得不好的客觀陳述，后者則是對個人的人格貶低。實踐中，大眾常稱失信人為“老賴”，但該詞易與“欺騙”“無賴”相掛鉤，有明顯的貶義，因而在公示時應(yīng)規(guī)范用語，不宜如此稱呼失信人。又如，在集市公告欄上公示失信人的姓名和肖像，與通緝罪犯的做法極為相似；在廣告車的LED 屏上公示失信人的肖像和姓名，又似“變相”的游街示眾，不免有貶損失信人之嫌。因而在特定場所中，須注意隱去肖像，不宜使用令失信人感到羞辱的方式進行公示，避免侵犯其人格尊嚴。

最后，通過建立健全失信人的權(quán)利救濟途徑，完善權(quán)利保護的法律屏障。一方面，要加強對失信人知情權(quán)的保護。由于知情權(quán)是維護基本權(quán)利的前提，應(yīng)明文規(guī)定有關(guān)部門的告知義務(wù)。在落實懲戒措施之前，應(yīng)告知失信人懲戒的事由、事項、具體時間等內(nèi)容，使其獲取充足的信息，預(yù)判懲戒對其自身影響的大小，并做出相對的回應(yīng)。另一方面，應(yīng)建立完備的異議機制。針對現(xiàn)實中存在的失信公示信息錯漏、公示的個人信息范圍不當、懲戒措施侵犯人格尊嚴等問題，給予失信人救濟權(quán)利的途徑。一是通過設(shè)置一定時間的異議期，允許失信人在異議期內(nèi)提出異議申請［15］131。二是通過設(shè)立專門的異議處理機構(gòu)，對當事人提出的異議申請進行細致審查。對于異議成立的，根據(jù)實際情況更正錯誤的公示信息，或作出撤銷或變更懲戒措施的決定；對于異議不成立的，則駁回申請并作出書面說明，確保當失信人的正當權(quán)利不受侵害。