梁嘉銘，蔣 振

（廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541006）

一、引言

黨的十八大已經(jīng)明確提出簡(jiǎn)政放權(quán)， 并將政府職能轉(zhuǎn)變確立為我國(guó)全面深化改革的關(guān)鍵。 黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出， 深化機(jī)構(gòu)及行政機(jī)制改革須有效轉(zhuǎn)變政府的職能，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升政府的公信力和執(zhí)行力，更好地建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府。在此背景下，作為深化行政機(jī)制改革的重要方向， 相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的改革得到了進(jìn)一步肯定。 但相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的改革并非一帆風(fēng)順，它經(jīng)歷了從“服務(wù)中心”轉(zhuǎn)向“行政審批局”的探索過程。

改革開放以后， 建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的行政審批制度由于存在較嚴(yán)重的條塊分割問題， 已經(jīng)無法很好地滿足各級(jí)地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。因此，各地逐漸引入了“服務(wù)中心”一站式的行政審批機(jī)構(gòu)， 并專門針對(duì)外商建立了多部門集中的審批機(jī)制。 2001年以來，由國(guó)務(wù)院推進(jìn)的行政審批制度改革也肯定了這一做法。 在服務(wù)中心的建設(shè)熱潮過去之后，其缺陷也逐漸暴露出來，比如：服務(wù)中心雖然實(shí)現(xiàn)了申請(qǐng)的統(tǒng)一受理與最后的統(tǒng)一送達(dá)， 但是由于沒有行政審批的權(quán)限， 依舊要將申請(qǐng)送回各相關(guān)部門進(jìn)行審批。這不僅導(dǎo)致行政成本的提升，也難以根治部門原先存在的扯皮及推諉的問題， 更無法對(duì)部門利益沖突進(jìn)行很好的協(xié)調(diào)。 基于所存在的問題， 眉山市及鎮(zhèn)江市在2004年進(jìn)行了更進(jìn)一步的改革， 將政府內(nèi)設(shè)不同機(jī)構(gòu)的行政許可權(quán)統(tǒng)一集中到同一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦理， 同時(shí)將政府集中行使行政許可權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中到服務(wù)中心［1］。 但是這并沒有徹底解決審批權(quán)與審批事項(xiàng)脫節(jié)的根本問題。

隨著2004年《行政許可法》的實(shí)施，相對(duì)集中行政許可權(quán)的概念被明確①，并為建立行政審批局提供了法律依據(jù)。 作為相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)踐模式，行政審批局是指為了將政府中內(nèi)設(shè)部門原擁有的行政許可權(quán)移交給特定部門進(jìn)行行使而專門設(shè)立的行政審批部門。 行政審批局的設(shè)立有利于達(dá)到“編制隨審批事項(xiàng)，人員隨編制”的目的，并進(jìn)行職能精簡(jiǎn)，有效提升行政審批的效率和質(zhì)量［2］。 在2014年5月天津市濱海新區(qū)成立行政審批局前， 成都市武侯區(qū)早在2008年12月就成立了行政審批局， 將22個(gè)部門的79項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，使得審批效率大大提升［3］，這是行政審批局改革的最早實(shí)踐。 在天津市濱海新區(qū)設(shè)立行政審批局之后， 各地才開始在不同層級(jí)政府創(chuàng)建行政審批局， 包括但不限于銀川市以及鄂州市下屬的葛店開發(fā)區(qū)、武漢市下屬的東湖開發(fā)區(qū)、南寧市下屬的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等。 基于此背景，中央編制委員會(huì)辦公室和國(guó)務(wù)院法制辦公室共同印發(fā)了 《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱 《試點(diǎn)方案》），探索相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的可操作性，研判行政審批局改革的實(shí)現(xiàn)路徑。 從某種層面進(jìn)行分析， 可以確定當(dāng)前的行政審批局改革可能會(huì)成為我國(guó)行政機(jī)制改革的主流范式，能夠?yàn)榻鉀Q“職責(zé)同構(gòu)”以及“條塊分割”等改革的深層次問題提供思路，但同時(shí)不能忽視的是， 行政審批局改革在推進(jìn)過程中，由于經(jīng)驗(yàn)匱乏與實(shí)踐制約，依舊面臨著一些亟待解決的問題。

二、行政審批局改革的法治意義與理論基礎(chǔ)

（一）行政審批局改革的法治意義

1.職能重組，進(jìn)一步健全監(jiān)督體系

在傳統(tǒng)意義上， 行政許可審批權(quán)是依據(jù)所需審批事項(xiàng)的類別及性質(zhì)，由不同的政府部門行使的。在此背景下，由于職能的重疊和審批程序的復(fù)雜，同一件行政許可的申請(qǐng)可能需要經(jīng)過多個(gè)部門， 加之行政許可審批需要承擔(dān)責(zé)任， 這為不同部門間的責(zé)任推諉提供了空間。 同時(shí)， 審批以及監(jiān)督職能是合一的， 即本應(yīng)該屬于事中和事后的監(jiān)督環(huán)節(jié)被合并到了事前的審批環(huán)節(jié)之中， 具體表現(xiàn)為增設(shè)前置性的許可條件或者增設(shè)獲得許可的要求， 從而以審批來代替后續(xù)的監(jiān)管。鑒于這些存在的問題，傳統(tǒng)的行政許可審批制度無法實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)督的有效分離，更無法對(duì)行政許可后續(xù)的事項(xiàng)進(jìn)行充分的監(jiān)督。

但隨著行政審批局改革的深入， 通過集中原行政部門的許可權(quán)， 可實(shí)現(xiàn)事前審批與事后監(jiān)管的分離，從而倒逼政府進(jìn)行管理模式創(chuàng)新，以此建立起審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約并相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步降低伴隨審批而來的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地落實(shí)服務(wù)型政府的建設(shè)要求， 將行政許可的審批過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪穆毜姆?wù)過程。另外，通過職能重組能夠使得審批權(quán)的運(yùn)行流程更加標(biāo)準(zhǔn)， 以程序的規(guī)范來實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公正， 并將政府職能部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向事后監(jiān)督，進(jìn)一步健全監(jiān)督體系。

2.結(jié)構(gòu)重組，豐富大部制改革樣本

大部制改革也叫大部門制改革， 改革后所形成的這樣一種全新架構(gòu)主要是將性質(zhì)以及職權(quán)相似的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行整合， 解決此前行政許可審批權(quán)散落在各部門時(shí)所出現(xiàn)的職能交叉問題， 從而使特定的職權(quán)能夠歸屬到特定部門。 大部制改革一方面能夠進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)， 避免多頭領(lǐng)導(dǎo)所引發(fā)的推諉扯皮和職能下降問題， 同時(shí)進(jìn)一步降低行政許可審批的成本， 更好滿足服務(wù)型政府的建設(shè)要求，另一方面也能降低各部門之間的協(xié)調(diào)成本，提升行政許可審批的專業(yè)性。 我國(guó)在行政機(jī)構(gòu)改革中采納了這一指導(dǎo)理論， 將曾經(jīng)分散于各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政許可審批權(quán)進(jìn)行有效的整合。具體而言，當(dāng)前的行政審批局改革是對(duì)原先“服務(wù)中心”階段各部門各自為政問題的突破， 在對(duì)行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，通過管理機(jī)構(gòu)重組、服務(wù)機(jī)構(gòu)重組、編制設(shè)置重組等方式優(yōu)化部門的職能配置，從而實(shí)現(xiàn)行政審批局的規(guī)范高效運(yùn)行。簡(jiǎn)而言之，我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的行政審批局改革， 通過將行政許可權(quán)統(tǒng)一于行政審批局， 對(duì)原先政府部門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新構(gòu)造，不僅能夠有效實(shí)現(xiàn)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)職責(zé)分離， 還能夠?yàn)楹罄m(xù)我國(guó)推進(jìn)的行政審批改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)， 為后續(xù)服務(wù)型政府的建設(shè)以及行政機(jī)構(gòu)的改革深化提供重要的大部制改革樣本。

3.程序再造，助推治理能力現(xiàn)代化

近年來， 國(guó)務(wù)院將行政審批制度的改革作為深化行政體制改革的重要組成部分， 并以此倒逼政府的職能轉(zhuǎn)變， 這兩者相輔相成。 正如賈義猛所指出的：“政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟指母锾峁┝苏呖臻g， 同時(shí)行政審批局改革的高效運(yùn)作也能進(jìn)一步促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。 ”［4］行政審批局改革將原先散落在各部門的審批權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)， 使得新設(shè)立的行政審批局能夠充分享有行政審批權(quán)， 真正成為審批主體，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”的目標(biāo)。由此帶來的程序進(jìn)一步優(yōu)化， 使得行政審批的申請(qǐng)不再需要被重新提交給原部門進(jìn)行審批， 而僅在行政審批局內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。通過減少審批的層級(jí)，對(duì)流水線式的審批流程進(jìn)一步完善，能很好地提升效率，也能有效解決之前材料多、蓋章多、中介多、收費(fèi)多以及審批時(shí)間過長(zhǎng)等問題。

這里僅以遼陽市行政審批局改革為例進(jìn)行分析。 2016年9月，遼陽市成立了行政審批局，共設(shè)立18個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，76個(gè)行政編制，將本屬于24個(gè)行政部門及3個(gè)事業(yè)單位的共計(jì)219項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。 取消沒有法律依據(jù)的審批事項(xiàng)， 共計(jì)縮減了125個(gè)審批事項(xiàng)，并將原先的26個(gè)行政審批窗口合并為4個(gè)綜合受理窗口，審批采用電子化管理，當(dāng)前已實(shí)現(xiàn)了75%的網(wǎng)上審批覆蓋率。同時(shí)，原先共計(jì)91個(gè)審批科室合并為15個(gè)，原先287人的審批隊(duì)伍縮減為62人，科員當(dāng)日辦結(jié)的審批事項(xiàng)已經(jīng)接近39%，有效促進(jìn)了“只跑一次”的改革目標(biāo)，并縮減204個(gè)審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限近71.23%［5］。 遼陽市行政審批局通過劃轉(zhuǎn)審批職權(quán)、縮減審批事項(xiàng)、合并審批部門、減少審批人員、縮減審批環(huán)節(jié)等方式， 對(duì)審批程序進(jìn)行了較大的簡(jiǎn)化，不僅提升了審批的效率，節(jié)約了相對(duì)人的時(shí)間以及金錢成本， 還將原本重合的職能進(jìn)行了進(jìn)一步的整理優(yōu)化， 有效地提升了當(dāng)?shù)卣卫砟芰ΜF(xiàn)代化的水平。

（二）行政審批局改革的理論基礎(chǔ)

1.整體政府理論

伴隨著當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)和科技的飛速發(fā)展， 經(jīng)濟(jì)全球化及電子政府的大趨勢(shì)對(duì)各國(guó)傳統(tǒng)的各層官僚體系產(chǎn)生了較大的沖擊。在此背景下，為更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展， 基于加強(qiáng)部門合作以及整合公共組織的目標(biāo)而構(gòu)建起的整體政府理論逐漸被重視，并在歐美國(guó)家得到了普遍的應(yīng)用。具體而言，該理論在上世紀(jì)90年代起源于英國(guó)，其目標(biāo)是為了解決“行政碎片化”帶來的政府失靈和各部門間所存在的“條塊分割”問題，從而更好地梳理各部門間的關(guān)系，有效提升部門間的合作效率， 該理論后來被推廣到了澳大利亞、加拿大等西方國(guó)家［6］。

在過去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)， 我國(guó)也存在著較為嚴(yán)重的“行政碎片化”問題。 由于各部門之間存在著較為嚴(yán)重的職責(zé)重疊問題， 在行政許可審批環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)多部門同時(shí)受理、重復(fù)審批、交叉審批等較為嚴(yán)重的“條塊分割”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致不同部門之間“踢皮球”現(xiàn)象不斷，以致審批效率低下。 為了更好地解決這些問題，需要全面貫徹整體政府理論，通過“一窗式辦理” 等方式打破原本存在的部門利益沖突困局，有效促進(jìn)審批效率的提升。這也是行政審批局改革的主要目標(biāo)。但是在實(shí)際的改革過程中，由于在橫向上進(jìn)行的權(quán)限下放并不徹底， 也缺乏上級(jí)部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)， 不同部門在行政許可審批的過程中依舊面臨較大的協(xié)調(diào)難度， 加之存在的信息孤島等問題難以有效破解， 整體政府理論在行政審批局改革中無法落實(shí)到位。

2.服務(wù)型政府理論

我國(guó)歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)， 夏商時(shí)期便已誕生了早期的政府，那時(shí)的政府是主管祭祀及征戰(zhàn)，與民相和，沒有很強(qiáng)的統(tǒng)治感，可被稱為“放任政府”。我國(guó)正式進(jìn)入封建制社會(huì)之后，政府以家天下為主，政府存在的目的是為統(tǒng)治者服務(wù)，同時(shí)管理民眾的一切，這一時(shí)期的政府可稱被為“統(tǒng)治型政府”。 隨著新中國(guó)的建立，我國(guó)初期實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，這一階段的政府可被稱為“管制型政府”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，生活水平不斷改善， 民眾對(duì)政府所提供公共服務(wù)的要求也在逐漸提高，因此我國(guó)開始致力于推進(jìn)“服務(wù)型”政府建設(shè)，進(jìn)一步深化“放管服”改革，還權(quán)于民，使政府更好地服務(wù)于民眾。

服務(wù)型政府對(duì)我國(guó)來說是一個(gè)新鮮的事物，我國(guó)此前從未經(jīng)歷過服務(wù)型政府階段， 對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府的定位也不是特別清晰。結(jié)合不同的學(xué)說，可以將服務(wù)型政府的特點(diǎn)概括為：以“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”為指導(dǎo)思想，權(quán)能有限，在人民和法律授權(quán)的范圍內(nèi)提供服務(wù)，以方便、快捷、高效、親切的原則為民服務(wù)。 首先，服務(wù)型政府要以服務(wù)為宗旨，樹立服務(wù)本位的思想， 政府行使公共權(quán)力不僅是為了管控國(guó)家，還要為公眾提供更好的服務(wù)。 例如：以公共需求為導(dǎo)向，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，服務(wù)型政府不同于以前的統(tǒng)治型政府，政府對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)的介入不再是無孔不入， 職能也不再是包管一切， 不能再因?yàn)槁毮苌习芤磺械脑O(shè)計(jì)使政府管了很多“管不好”或者“不該管”的事情。 服務(wù)型政府要求政府職能是有限的，要還權(quán)于民，政府主要提供民眾不能自我生產(chǎn)出來的公共服務(wù)。再次，服務(wù)型政府必須依法行政， 服務(wù)型政府必須是一個(gè)法治政府，必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行事。 最后，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)提升效率。為提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，服務(wù)型政府必須簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，運(yùn)用現(xiàn)代化的管理手段，以方便高效為原則，盡可能為民眾提供滿意的服務(wù)。

3.政府流程再造理論

為解決傳統(tǒng)官僚制度難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)治理需要的問題，在上世紀(jì)80年代，歐美國(guó)家開啟了基于流程再造理論的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)政府部門可以參考企業(yè)管理， 引入其中的成本管理、 顧客至上等觀念，并借助現(xiàn)代化的信息手段，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)， 從而實(shí)現(xiàn)降低行政成本以及提升公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。 政府流程再造理論重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要 “以人為本”，要求政府以民眾的利益為首要出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)流程的再造要注重創(chuàng)新管理思維， 能充分借助信息管理技術(shù)去進(jìn)行創(chuàng)新， 使得在簡(jiǎn)化流程時(shí)也依舊能夠滿足社會(huì)有效治理的需要［7］。

政府流程再造理論在上世紀(jì)90年代逐漸傳入我國(guó)，然后被進(jìn)行了本土化改造。 正如姜曉萍和汪夢(mèng)所指出的，政府流程再造理論是基于“大眾的需求”對(duì)于行政部門原本的職能框架與業(yè)務(wù)流程進(jìn)行改造，其目的是促進(jìn)政府的決策職能、 監(jiān)督職能的有效聯(lián)動(dòng)，提升行政效率以及民眾滿意度［8］。 與傳統(tǒng)的改革理論相比，該理論主要基于滿足民眾需求的理念，致力于打破傳統(tǒng)政府部門各自為政而導(dǎo)致的 “條塊分割”困局。 這一點(diǎn)在行政審批局改革過程中得到了充分的顯示。 仍然以前文所提及的遼陽市行政審批局改革為例，其通過縮減204個(gè)審批環(huán)節(jié)，將原先26個(gè)行政審批窗口合并為4個(gè)綜合受理窗口，將原先共計(jì)91個(gè)審批科室合并為15個(gè)， 同時(shí)大力運(yùn)用信息管理技術(shù)，當(dāng)前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了75%的網(wǎng)上審批覆蓋率。 這樣不僅提升了審批效率，還提升了民眾的滿意度。

三、行政審批局改革面臨的困境及成因分析

（一）行政審批局改革的困境考察

1.法律依據(jù)：集中審批事項(xiàng)范圍模糊

目前我國(guó)法律法規(guī)的起草以及清理的速度總體上落后于行政審批局改革的需要， 由此導(dǎo)致行政審批局在相對(duì)集中行使審批權(quán)時(shí)偶爾會(huì)面臨較為嚴(yán)重的“空窗期”，致使審批事項(xiàng)缺乏法律依據(jù)。 當(dāng)前的《試點(diǎn)方案》提到了“探索相對(duì)集中行政許可權(quán)的內(nèi)容、 范圍和實(shí)現(xiàn)形式。 重點(diǎn)研究集中哪些行政審批權(quán)，集中到什么程度”，但并沒有明確規(guī)定行政審批局應(yīng)當(dāng)集中審批事項(xiàng)的范圍， 而僅是給出了指引方向。 因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)， 所以在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了“絕對(duì)集中”以及“相對(duì)集中”兩種改革模式。 在絕對(duì)集中模式下， 該級(jí)政府所有的審批權(quán)限都被劃轉(zhuǎn)到新設(shè)立的行政審批局，較典型的是江蘇省的盱眙縣，其將全縣22個(gè)政府機(jī)構(gòu)共計(jì)171項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行集中，完全由行政審批局進(jìn)行審批［9］。 但這種“一刀切”的改革方案和“相對(duì)集中”的要求產(chǎn)生了沖突，不僅不能提升審批效率和審批質(zhì)量， 還可能會(huì)導(dǎo)致行政審批局的權(quán)力膨脹而滋生嚴(yán)重腐敗。 對(duì)于 “相對(duì)集中”的改革模式，較典型的是天津市濱海新區(qū)，其改革設(shè)立的行政審批局集中了經(jīng)濟(jì)信息委、教育局、財(cái)政局、 人力社保局等18個(gè)部門共計(jì)216項(xiàng)審批權(quán)限，但關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管以及稅務(wù)登記的審批事項(xiàng)還是停留在原部門［10］。 由于《行政許可法》以及《試點(diǎn)方案》表述模糊，沒有明確規(guī)定集中審批事項(xiàng)的范圍，行政審批局在集中審批事項(xiàng)時(shí)無法確定集中程度的高低，再加上各地認(rèn)知存在差異， 導(dǎo)致各地行政審批局在集中審批事項(xiàng)方面存在較大差異。

2.人員建設(shè)：專業(yè)素養(yǎng)不足

行政審批事項(xiàng)的相對(duì)集中意味著事項(xiàng)的繁瑣及專業(yè)， 多領(lǐng)域甚至是跨領(lǐng)域的審批事項(xiàng)對(duì)行政審批局人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求， 而現(xiàn)有隊(duì)伍無法很好地滿足實(shí)際需求。 一方面，劃轉(zhuǎn)給行政審批局的事項(xiàng)不僅包括簡(jiǎn)單的資質(zhì)審核事項(xiàng)， 還包括需要較多專業(yè)知識(shí)的事項(xiàng)。 比如產(chǎn)品生產(chǎn)許可、衛(wèi)生許可等， 這些審批事項(xiàng)需要審批人員對(duì)其中的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行充分了解， 對(duì)涉及的設(shè)備儀器等也要全面掌握，而這些都無法通過短時(shí)間的培訓(xùn)獲得，只有經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員才能做到。 而當(dāng)前由于行政審批局改革依舊在起步階段， 審批人員基本是跟隨審批事項(xiàng)一起劃轉(zhuǎn)到行政審批局的，也就是“人隨編走”，這雖然在一定程度上能夠滿足專業(yè)性的要求， 但由于人員調(diào)動(dòng)頻繁， 新上崗員工并不能在短時(shí)間內(nèi)掌握足夠的專業(yè)知識(shí)，也無法滿足專業(yè)的審批需求。 同時(shí)從某些學(xué)者的調(diào)查中可知， 原政府部門在行政審批局改革的過程中并不會(huì)將本部門的骨干業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)離， 這就導(dǎo)致改革成立的行政審批局缺乏足夠?qū)I(yè)的人才，致使審批工作無法正常開展，人員建設(shè)落后于實(shí)際需要［11］。 同時(shí)，由于審批事項(xiàng)的復(fù)合性，審批人員不僅需要掌握本部門的審批業(yè)務(wù)， 還需要全面了解整個(gè)行政審批局的業(yè)務(wù)， 這就需要對(duì)他們進(jìn)行全能型的培養(yǎng)［12］。 由于審批人員大多是從原部門調(diào)來的，更多地精于原部門的業(yè)務(wù)審批，而對(duì)本屬于其他部門的審批事項(xiàng)缺乏了解， 這可能導(dǎo)致審批效率下降，很難達(dá)到預(yù)期效果，無法滿足日益增長(zhǎng)且復(fù)雜的審批需求。 此外，由于劃轉(zhuǎn)集中了大量審批事項(xiàng)，行政審批局的權(quán)力逐漸膨脹， 如果這種情況缺乏監(jiān)督將導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗問題。 這對(duì)于審批人員的思想覺悟提出了更高的要求。

3.運(yùn)行機(jī)制：部門協(xié)調(diào)困難

雖然行政審批局改革有效解決了原本在縱向上就存在的職責(zé)同構(gòu)問題， 并對(duì)政府各內(nèi)設(shè)部門間的橫向關(guān)系進(jìn)行了有效調(diào)整， 但在行政審批局的具體運(yùn)行機(jī)制中，仍然存在較為嚴(yán)重的部門協(xié)調(diào)問題，具體表現(xiàn)為縱向與橫向的審批業(yè)務(wù)銜接不暢通。

縱向上， 由于行政審批局改革依舊處于起步階段，市級(jí)和區(qū)縣級(jí)行政審批局在審批事項(xiàng)、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)、流程等方面沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 使得行政相對(duì)人需要在兩級(jí)行政審批局之間來回跑，行政審批局無法很好地落實(shí)讓行政相對(duì)人“只跑一次”的改革目標(biāo)。 同時(shí)，某些省市所建立的行政審批局缺乏上級(jí)部門， 僅在市或者區(qū)縣一級(jí)設(shè)立了行政審批局， 導(dǎo)致在審批出現(xiàn)問題時(shí)找不到上級(jí)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)， 而只能與平級(jí)職能部門的上級(jí)政府進(jìn)行溝通，增加了溝通成本，影響了效率。

橫向上， 由于行政審批局在審批業(yè)務(wù)上依舊需要和原來的職能部門進(jìn)行合作， 而很多市直部門由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)， 這種橫向上的業(yè)務(wù)溝通和協(xié)調(diào)面臨著較大的問題。同時(shí)，行政審批局的改革將審批和監(jiān)管進(jìn)行分離，雖然有助于加強(qiáng)對(duì)于審批權(quán)的監(jiān)督，但是由于并沒有同時(shí)建立行政審批局和原職能部門的信息交流機(jī)制， 各部門依舊是使用原先的審批專網(wǎng)， 現(xiàn)實(shí)中存在的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、 信息基礎(chǔ)設(shè)施不健全、技術(shù)難度高等問題，使得審批信息難以進(jìn)行有效匯總，影響審批的效果。 這些問題如果處理不到位，則很有可能導(dǎo)致當(dāng)前改革所建立的行政審批局陷入此前“服務(wù)中心”的窠臼——只是提供了一個(gè)中介平臺(tái)，而無法發(fā)揮切實(shí)的審批效用。這一點(diǎn)在對(duì)鎮(zhèn)江市行政審批局的調(diào)研中得到了充分的反映， 該局接受訪談的工作人員指出：“當(dāng)前的審批事項(xiàng)涉及審查、受理、現(xiàn)場(chǎng)勘查、審批決定、跟蹤監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)，但是行政審批局在實(shí)際的工作環(huán)節(jié)中， 由于缺乏暢通的審批信息交流渠道， 各個(gè)環(huán)節(jié)的審批業(yè)務(wù)無法得到有效協(xié)調(diào)， 和原來職能部門的溝通存在很大問題?！保?3］因此，“條塊分割”問題并沒有得到徹底解決。同時(shí)， 行政審批局在集中行使本屬于同級(jí)職能部門的行政審批權(quán)的實(shí)際審批工作中， 依舊需要和這些職能部門進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)來推進(jìn)審批事項(xiàng)的順利進(jìn)行， 而實(shí)際上需要進(jìn)行協(xié)調(diào)對(duì)接的同級(jí)部門可能會(huì)多達(dá)20個(gè)，這嚴(yán)重降低了審批效率［14］。

4.審批監(jiān)督：審批與監(jiān)管的邊界劃分不明，缺乏有效監(jiān)督

審批和監(jiān)管的有效分離是行政審批局改革的重要內(nèi)容，但是二者并非完全分離，而是需要彼此間的有效銜接。 在實(shí)踐中，審批和監(jiān)管之間的邊界并未進(jìn)行清晰的劃分， 這進(jìn)一步導(dǎo)致了行政審批局缺乏有效的監(jiān)督。 由于行政審批局改革當(dāng)前尚未足夠成熟，在具體劃分審批及監(jiān)管的邊界時(shí)常常責(zé)任主體不明。 當(dāng)前行政審批局僅是對(duì)行政許可權(quán)的相對(duì)集中，這使得審批和監(jiān)管在同一個(gè)部門的內(nèi)循環(huán)轉(zhuǎn)變成了在兩個(gè)不同部門的外循環(huán)， 但是一些原職能機(jī)關(guān)卻認(rèn)為監(jiān)管職責(zé)也隨行政審批權(quán)一同劃轉(zhuǎn)給了行政審批局，于是出現(xiàn)了監(jiān)管職責(zé)缺失的問題。 這不僅不利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益， 也和當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的宗旨相背離［15］。當(dāng)然，針對(duì)行政審批局內(nèi)部監(jiān)督及外部監(jiān)督的缺位問題， 行政審批局內(nèi)部可以通過設(shè)置電子監(jiān)察系統(tǒng)自我監(jiān)督的方式來解決，例如用于保障審批實(shí)務(wù)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理結(jié)束。 但是電子監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察范圍十分有限， 無法完全覆蓋行政審批局的全部審批事項(xiàng)， 這導(dǎo)致監(jiān)察的效果遠(yuǎn)不如預(yù)期。 雖然行政審批局也有通過群眾監(jiān)督等多種方式接受外部監(jiān)督的機(jī)制，但在實(shí)踐中，行政審批局并不會(huì)及時(shí)且準(zhǔn)確地進(jìn)行回復(fù)。 此外，有效問責(zé)機(jī)制的匱乏，也會(huì)導(dǎo)致行政審批局缺乏有效監(jiān)督。

（二）行政審批局改革困境的成因分析

1.難以協(xié)調(diào)改革中存在的利益沖突

行政審批權(quán)對(duì)某些行政部門來說是最為重要的權(quán)力，這背后所涉及的是部門利益，部門間利益的沖突是行政審批局改革所面臨的最大問題。 行政審批局改革對(duì)以往的條狀以及塊狀行政體制進(jìn)行了改變，進(jìn)行了橫向的重新整合，這觸及了一些人的既得利益。 同時(shí)，行政審批局在集中不同行政單位審批權(quán)時(shí)還抽調(diào)走了原行政單位的骨干人員， 這不僅對(duì)部門利益造成了沖擊， 也給被抽調(diào)人員的利益帶來了很大的影響，如可能直接改變其原先的晉升路徑。 部門利益以及個(gè)人利益的沖突將會(huì)導(dǎo)致原行政部門對(duì)行政審批局改革的隱形抵觸， 使得行政審批局的工作無法順利開展， 這落實(shí)到行政審批局的運(yùn)行機(jī)制上就體現(xiàn)為部門協(xié)調(diào)困難。此外，由于《試點(diǎn)方案》并未對(duì)行政審批局改革的細(xì)節(jié)作全面闡述， 一些地方的管理者為了追求政績(jī)， 會(huì)在準(zhǔn)備不充分的情況下倉(cāng)促進(jìn)行改革， 導(dǎo)致行政審批局改革無法取得良好成效，甚至產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

2.改革方式方法單一

當(dāng)前行政審批局改革依舊處于試點(diǎn)狀態(tài)， 因此這項(xiàng)改革的推行更要發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神， 而不是在省級(jí)政府的統(tǒng)籌下按照固定模式進(jìn)行， 導(dǎo)致改革無法適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。 在2015年頒布的 《試點(diǎn)方案》提出了兩種方案，一種是將本屬于各部門的行政審批權(quán)集中到一個(gè)部門行使， 另一種是將一個(gè)部門的行政審批權(quán)交由另外一個(gè)部門行使。 當(dāng)前行政審批局改革屬于第一種方案。 相對(duì)集中行使行政許可權(quán)有多種實(shí)施模式，比如縱向集中、橫向集中、分散集中、單獨(dú)集中等，各地區(qū)不能僅局限于行政審批局這一種改革模式，機(jī)械地進(jìn)行推廣。 相反，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際需求，由地方政府不斷嘗試，在嘗試中不斷調(diào)整，進(jìn)一步豐富改革樣本，為后續(xù)行政審批局改革的進(jìn)一步優(yōu)化提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3.行政管理體制機(jī)制束縛

我國(guó)全面推進(jìn)行政審批局改革是為了打破原先的行政管理機(jī)制的束縛，通過重新進(jìn)行職權(quán)配置，落實(shí)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型要求， 進(jìn)一步確定合理的權(quán)力形式及合適的權(quán)責(zé)邊界。但是，具體的改革過程依舊受到原先行政管理體制機(jī)制的束縛。比如：在行政審批局改革中，依舊存在較嚴(yán)重的橫向與縱向沖突，相關(guān)部門有時(shí)無法進(jìn)行有效的協(xié)同和配合， 也存在較為嚴(yán)重的信息孤島問題及權(quán)責(zé)界限模糊不清問題。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要通過機(jī)構(gòu)改革來推進(jìn)行政管理體制機(jī)制的改革［16］，但在實(shí)際中卻存在著較大的制約， 行政審批局改革很難擺脫原有體制機(jī)制的束縛。

4.改革的方向未達(dá)成共識(shí)

行政審批局改革落實(shí)了《行政許可法》精神，是探索實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)的有益嘗試。但是，在進(jìn)行改革的必要性及具體的改革方向上還存在較大的分歧， 比如設(shè)立行政審批局是否改革的唯一方式及最有效方式。 2016年，地方行政學(xué)院、地方黨校等開展“成立行政審批局能否深化行政審批制度改革”論辯式教學(xué)，通過組織來自10個(gè)班次的400余名公務(wù)員進(jìn)行分組討論， 發(fā)現(xiàn)支持和反對(duì)行政審批局改革的人數(shù)各占一半，并都有著較為充分的支撐理由，既有支持繼續(xù)推進(jìn)的， 也有希望回歸到原先服務(wù)中心的，這是典型的“亞歷山大繩結(jié)”現(xiàn)象②［17］。 行政審批局改革并沒有取得廣泛的共識(shí)， 這給進(jìn)一步的改革推進(jìn)帶來了較嚴(yán)重的阻礙。

5.改革信心不足和觀念滯后

聯(lián)系到此前綜合執(zhí)法改革的歷史教訓(xùn)， 不少行政干部對(duì)行政審批局改革仍然缺乏信心。具體來說，1996年伴隨《行政處罰法》開展了相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作， 并在2002年獲得國(guó)務(wù)院肯定后進(jìn)行了試點(diǎn)推廣工作， 將原本散落于各部門的行政處罰權(quán)進(jìn)行集中執(zhí)法。但是一段時(shí)間后，有些地區(qū)中止了這一探索，并撤銷了已設(shè)立的綜合執(zhí)法局，回到了原先的管罰合一體系。顯然，這與全面正確履行政府職能的初心背道而馳［18］。 這一教訓(xùn)讓不少行政干部擔(dān)憂行政審批局也會(huì)回到綜合執(zhí)法局的老路，讓其缺乏改革信心。同時(shí)，目前我國(guó)不少地方政府傾向于“管制型”，“重審批，輕服務(wù)”，將審批和監(jiān)管長(zhǎng)時(shí)間地合并在一起，以及對(duì)權(quán)力過分迷戀。 因此，部分行政官員的觀念很難徹底地轉(zhuǎn)變。

四、破解行政審批局改革困境的路徑

（一）法律保障：推進(jìn)地方立法，制定行政審批目錄

頂層法律制度修改困難且難以滿足時(shí)效性的要求。 因此，可以探索制定相應(yīng)的《行政審批局組織條例》，從而為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批局改革提供必要的法律保障。此前，各部門對(duì)行政審批權(quán)的行使及其具體流程都有相對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)， 如果要將其直接移交給改革成立的行政審批局， 可能會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)行的法律法規(guī)沖突的情形。為有效解決這一問題，省級(jí)人大常委會(huì)可以積極征詢?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，對(duì)存在違反上位法的改革措施進(jìn)行變通， 從而確保行政審批局改革能夠順利地進(jìn)行。同時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)可以在不違背法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《行政許可法》 中關(guān)于相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的規(guī)定， 以及《立法法》賦予的行政審批權(quán)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定當(dāng)?shù)氐摹缎姓徟纸M織條例》以及配套的實(shí)施細(xì)則， 為后續(xù)各部門的審批權(quán)劃轉(zhuǎn)和審批監(jiān)管等工作提供有效的法律保障。

行政審批要求審批機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此， 急于將全部的行政審批事項(xiàng)集中到同一個(gè)審批機(jī)構(gòu)審批不太現(xiàn)實(shí)。例如：盱眙縣嘗試在絕對(duì)集中模式下推行行政審批局改革， 忽略了專業(yè)性以及技術(shù)性的要求，很有可能會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)難、審批難以及執(zhí)行難的問題， 導(dǎo)致行政審批的效率和質(zhì)量得不到明顯的提升，以致背離了行政審批局改革的立法目的［19］。行政審批局改革應(yīng)貫徹相對(duì)集中的要求， 在職能整合上從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行適度的均衡，而不應(yīng)當(dāng)走極端。因此，要在完善立法的基礎(chǔ)上，規(guī)范行政審批目錄，進(jìn)一步明確行政審批局進(jìn)行相對(duì)集中審批的范圍。同時(shí)， 由于在短期內(nèi)無法使審批人員的專業(yè)素養(yǎng)得到快速有效的提升， 對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)審慎劃轉(zhuǎn)。例如可以通過設(shè)置過渡期，先將審批事項(xiàng)留在原部門，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再進(jìn)行集中劃轉(zhuǎn)；或者是將技術(shù)審查和行政審批進(jìn)行分離， 根據(jù)專業(yè)部門的審查結(jié)果進(jìn)行審批， 這樣不僅能夠保證審批的效率，還能提升審批的質(zhì)量。 此外，受到垂直管理的行政審批權(quán)并不適合集中。 比如海關(guān)、 國(guó)稅以及國(guó)安等，由于其存在橫向與縱向的沖突，如果行政審批局直接將其進(jìn)行集中， 很可能會(huì)導(dǎo)致行政管理體制的混亂。再者，這些垂直管理的行政審批事項(xiàng)往往直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全，不僅專業(yè)性強(qiáng)，而且有較高的保密性要求，并不適合進(jìn)行絕對(duì)的集中。基于上述討論， 為了盡可能確定行政審批局應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相對(duì)集中的審批事項(xiàng)， 省級(jí)人大常委會(huì)可通過地方立法等方式， 在對(duì)上級(jí)立法進(jìn)行細(xì)化時(shí)制定符合本省實(shí)際的行政審批目錄， 以期更好地解決行政審批局集中審批事項(xiàng)范圍模糊的問題。

（二）人員保證：提升審批人員專業(yè)素養(yǎng)

由于行政審批局的人員隊(duì)伍面臨著專業(yè)素養(yǎng)不足的問題，為推進(jìn)行政審批局改革的順利開展，提升審批人員專業(yè)素養(yǎng)是必要舉措。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可從以下三方面進(jìn)行入手。首先，要進(jìn)一步健全審批人員的任用機(jī)制。 行政審批局改革的主要內(nèi)容之一是提升審批效率， 故在人員的任用方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“人隨編轉(zhuǎn)，編隨事走”的原則，落實(shí)編制精簡(jiǎn)的要求。 同時(shí)， 為了更好地解決審批事項(xiàng)日益復(fù)雜的問題，要嚴(yán)格落實(shí)“一人多專、一崗多責(zé)”的要求，構(gòu)建一支高素質(zhì)的審批隊(duì)伍。 在招聘審批人員時(shí)應(yīng)當(dāng)提升準(zhǔn)入門檻。 此外，為保障審批人員政治素養(yǎng)合格，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查政治面貌，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、年輕化的人員隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。 其次，要健全崗位培訓(xùn)與輪訓(xùn)制度。為保障審批人員能夠全面了解所需的專業(yè)知識(shí)，可以通過視頻、講座、專家指導(dǎo)、定期會(huì)議等方式，舉辦有針對(duì)性的培訓(xùn)， 幫助新入職的審批人員快速適應(yīng)崗位。為了進(jìn)一步落實(shí)信息化的要求，應(yīng)當(dāng)在崗位培訓(xùn)過程中加強(qiáng)信息技術(shù)的培訓(xùn)。 在培訓(xùn)后應(yīng)當(dāng)通過考試等方式進(jìn)行效果檢驗(yàn)，避免培訓(xùn)的形式化。當(dāng)審批人員不能勝任崗位要求時(shí)， 應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行崗位調(diào)換，并且要考慮到審批事項(xiàng)的復(fù)雜化趨勢(shì)，建立起規(guī)范的輪崗制度，保障審批人員技能的全面性。最后，審批人員要加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，提升思想高度。 行政審批局改革會(huì)出現(xiàn)權(quán)力高度集中的情形， 為避免由于過度集權(quán)產(chǎn)生腐敗問題， 要通過有效的政治學(xué)習(xí)來提升審批人員的思想覺悟， 并加強(qiáng)監(jiān)督以保證工作紀(jì)律的嚴(yán)明， 通過思想和行動(dòng)的統(tǒng)一來杜絕腐敗的發(fā)生。

（三）協(xié)調(diào)對(duì)接：促進(jìn)信息共享，實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接

1.完善信息共享機(jī)制

解決部門協(xié)調(diào)困難的基礎(chǔ)措施是借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)完善信息共享機(jī)制。具體而言，首先應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步推進(jìn)在線審批功能，擴(kuò)充網(wǎng)上審批的事項(xiàng)，并且根據(jù)不同行業(yè)的實(shí)際需要，提供有針對(duì)性的審批服務(wù)。其次要進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，通過官方網(wǎng)站、微信微博等方式，及時(shí)進(jìn)行審批信息的公開，并通過審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一來實(shí)現(xiàn)審批信息的高效流動(dòng)和有效匯總。 最后是通過定期召開協(xié)商會(huì)議，實(shí)現(xiàn)審批內(nèi)容、進(jìn)度等信息的高效共享，打破信息孤島，形成有效的銜接機(jī)制，突破部門間存在的壁壘，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合。如此才能更好地落實(shí)國(guó)務(wù)院要求，保障上下聯(lián)動(dòng)，通過整合各方資源，建構(gòu)起一體化的聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制［20］，為后續(xù)的協(xié)調(diào)對(duì)接打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.完善縱向?qū)訖C(jī)制

一是要明確行政審批局隸屬于同級(jí)政府。 除審批事務(wù)外，其他如財(cái)務(wù)、人事等工作都要接受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。 二是由于行政審批局改革并沒有全面推進(jìn)，地方各級(jí)政府并沒有全部建立行政審批局，行政審批局為了順利開展工作， 應(yīng)當(dāng)進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌以保證審批事項(xiàng)、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)、流程等方面形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 避免出現(xiàn)多次反復(fù)的問題。 三是行政審批局可以在條件允許的情況下， 構(gòu)建順暢的溝通機(jī)制，保障在出現(xiàn)問題時(shí)能夠與平級(jí)職能部門的上級(jí)政府進(jìn)行有效的溝通， 避免審批事務(wù)的久拖不決， 提升審批效率。

3.完善橫向?qū)訖C(jī)制

一方面， 本級(jí)政府在推進(jìn)行政審批局改革的過程中， 可以下發(fā)文件要求各內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行積極的配合，協(xié)助行政審批局順利開展工作。 另一方面，行政審批局和專門的行政機(jī)關(guān)可以構(gòu)建對(duì)接機(jī)制， 這里并不需要設(shè)置專門的對(duì)接部門， 只需通過建立的信息共享平臺(tái)就能進(jìn)行有效的對(duì)接。例如：河北的威縣政府通過所建立的信息網(wǎng)絡(luò)， 使得行政審批局能將審批信息實(shí)時(shí)地送達(dá)具體職能部門， 不僅方便了后續(xù)的監(jiān)管，也方便了在審批過程中的配合，實(shí)現(xiàn)了信息的雙向反饋。在具體的對(duì)接機(jī)制中，可以設(shè)立專人即信息員進(jìn)行負(fù)責(zé)， 當(dāng)協(xié)調(diào)工作出現(xiàn)問題時(shí)及時(shí)向共同的上級(jí)部門進(jìn)行匯報(bào)［21］。 通過暢通審批信息的交流渠道， 能有效協(xié)調(diào)審批各環(huán)節(jié)中與具體職能部門的溝通，提升橫向?qū)拥男省?/p>

（四）法制監(jiān)督：加強(qiáng)內(nèi)部及外部監(jiān)督

行政審批局改革是以“審管分離”為基本價(jià)值取向的， 審批部門和監(jiān)管部門的職責(zé)劃分直接決定了行政審批局能否順暢運(yùn)行。 為更好地解決審批與監(jiān)管邊界劃分不明的問題， 應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律和配套法規(guī)， 明確劃分審批和監(jiān)管各自的責(zé)任。 同時(shí)，也需要確定具體的責(zé)任承擔(dān)方式及范圍等?；诖?，便能更好地加強(qiáng)內(nèi)部及外部監(jiān)督。

1.關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督

首先， 各級(jí)行政審批局可以探索建立聯(lián)席會(huì)議制度。通過內(nèi)部設(shè)立的各科室定期召開會(huì)議，在商討審批事宜的同時(shí)進(jìn)行工作匯報(bào)， 彼此進(jìn)行監(jiān)督。 其次， 應(yīng)當(dāng)建立起責(zé)任追究制度。 參考法官終身責(zé)任制，建立審批終身責(zé)任制，及時(shí)地追究審批過程中所出現(xiàn)的不法行為。再次，應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由專人進(jìn)行負(fù)責(zé)，通過不定期抽查與定期檢查相結(jié)合的方式，全面落實(shí)監(jiān)督要求。 最后，要進(jìn)一步擴(kuò)大電子監(jiān)察系統(tǒng)的普及度及監(jiān)察范圍， 實(shí)現(xiàn)全流程的監(jiān)督。

2.關(guān)于外部監(jiān)督

一是要落實(shí)電子政務(wù)公開的要求。 在官網(wǎng)及時(shí)公開與審批相關(guān)的各項(xiàng)信息， 方便廣大群眾進(jìn)行監(jiān)督。二是要完善官網(wǎng)的投訴模塊。要對(duì)民眾或者企業(yè)提出的相關(guān)意見及建議及時(shí)回復(fù)。 對(duì)民眾或企業(yè)的投訴舉報(bào)，在審查核實(shí)其準(zhǔn)確性之后，需要及時(shí)追究相關(guān)審批人員的責(zé)任并作出反饋。 鼓勵(lì)廣大民眾參與對(duì)行政審批局的監(jiān)督，構(gòu)建有效的問責(zé)機(jī)制，保障監(jiān)督落實(shí)到位。有效的監(jiān)督不僅能促進(jìn)規(guī)范審批，而且能督促審批人員改變服務(wù)態(tài)度， 落實(shí)服務(wù)型政府的建設(shè)要求， 在提升審批效率的同時(shí)更好地滿足民眾期待，并有效解決腐敗問題。

五、結(jié)語

行政審批局改革是我國(guó)深化改革的關(guān)鍵抓手，它直接關(guān)系到服務(wù)型政府的建設(shè)成效。 但任何一項(xiàng)制度改革都不會(huì)一帆風(fēng)順， 特別是行政審批局改革又觸碰了既得利益者的“蛋糕”。 改革在具體的推進(jìn)過程中面臨著來自各方不同的壓力， 但是這些壓力也促使了改革的繼續(xù)推進(jìn)和不斷優(yōu)化。 以“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”為建構(gòu)原則而創(chuàng)立的行政審批局通過打破原先的審批框架，大大簡(jiǎn)化了審批流程，并且通過審監(jiān)分離助推行政審批權(quán)的重新配置。 當(dāng)前行政審批局改革在推進(jìn)過程中面臨著較為嚴(yán)峻的問題， 且這些問題并非獨(dú)立存在的，其背后有著深刻的原因。但我們并不能因此而否定行政審批局改革的諸多成效。由于行政審批局改革現(xiàn)在依舊處于試點(diǎn)階段，要充分發(fā)揮基層創(chuàng)新的積極性， 總結(jié)在試點(diǎn)過程中所存在的各類問題并進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而更好地提出具有針對(duì)性的建議， 以期更好地推進(jìn)行政審批局的建設(shè)。行政審批局作為改革的產(chǎn)物，其并不能夠全面解決當(dāng)前行政審批過程中出現(xiàn)的所有問題， 但是通過不斷調(diào)整和不斷優(yōu)化， 努力解決在試點(diǎn)過程中所暴露的問題，能夠使得行政審批改革更為穩(wěn)定地推進(jìn)，并且總結(jié)有益的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而向全國(guó)推廣。

注釋：

①《行政許可法》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、 直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。 ”第二十六條規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。 行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。 ”這顯然是對(duì)以行政服務(wù)中心為平臺(tái)的集中聯(lián)審機(jī)制的立法確認(rèn)和肯定。

②“亞歷山大繩結(jié)”現(xiàn)象是指看似錯(cuò)綜復(fù)雜、難以找到頭緒的問題。