民事檢察支持起訴制度新探索

文/楊建鋒 王璐

民事訴訟是平等主體間的當事人行使訴訟權利，人民法院查明事實、正確適用法律，依法審理和裁判民事爭議，保護當事人合法權益的過程。為使不敢訴、不能訴的弱勢群體也能夠通過訴訟獲得救濟，檢察實踐探索讓支持起訴制度煥發(fā)出生機。因此，討論完善民事檢察支持起訴制度具有現(xiàn)實意義。

近年來，檢察機關主動將支持起訴作為推進司法為民的一項重要舉措，在全國各地積極開展探索和試點。但與實務中如火如荼的形勢不相匹配的是，現(xiàn)行立法對支持起訴缺乏明確規(guī)定，檢察機關的訴訟地位亦存在爭議，支持起訴工作仍處于探索階段，需要通過理論引領實踐，完善該項制度，促進公平正義。

比較法上的考察與我國民事檢察支持起訴現(xiàn)狀

從法系意識上考察，支持起訴制度來源于蘇聯(lián)的國家干預主義。通過對比國外相關法律規(guī)定，我們可以從中獲取有益經(jīng)驗。

樣本一：俄羅斯從國家干預主義向公共利益保護的轉向。基于公有制這一前提，蘇聯(lián)推行的是國家干預主義法制理念，法律賦予檢察長在保護國家和人民利益時，隨時介入民事案件的權力。這一情況延續(xù)到俄羅斯則有所變化，檢察長提起民事訴訟案件的范圍受到了必要限制，主要被限定在公共利益保護與因客觀原因致使個人無法起訴的場合。同時，程序法上不允許檢察官干預法庭的審判，檢察結論只作為法官判決的參考資料。

樣本二：法國公共利益導向下的檢察機關廣泛介入。檢察機關民事起訴制度起始于法國，因而被認為是最具代表性的典范。在法國的訴訟體系中，檢察機關被視為最高法律秩序和道德的代表，負有維護國家和社會公共利益的義務，當國家利益或者社會公共利益受到侵害時，檢察機關有權介入到訴訟中。并且，基于社會整體利益的保護，在婚姻家庭領域，檢察機關也被賦予參與訴訟的權力?，F(xiàn)代法國民事訴訟法仍然賦予檢察機關以主當事人的身份行使民事訴權，以及以從當事人的身份參與民事訴訟的權力。

樣本三：德國私益處分原則下的檢察支持起訴式微。德國民事訴訟法中對檢察機關干預民事訴訟的案件類型進行了明顯的縮限，僅以列舉的方式，在法律中明確規(guī)定，檢察官只對婚姻無效類案件、申請禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動案件等享有起訴權。同時，列舉了檢察官在婚姻無效案件、禁治產(chǎn)案件等法定情形中除享有起訴權，亦享有參與訴訟的權力。德國檢察機關不僅在民事訴訟法中享有的權力明顯削弱，在涉及公共利益方面的民事訴權也被弱化，這部分權力一定程度上轉為由行政手段來進行干預，如設置特定保護公益的機構或者增加專門針對公益的律師來增強當事人的訴訟能力。

我國民事檢察支持起訴的司法實踐情況。相較于域外，我國支持起訴相關立法規(guī)定顯得較為原則化。除了《民事訴訟法》第15條和第55條以外，缺少具體的配套規(guī)定，對檢察機關支持起訴的范圍和方式的規(guī)定亦為空白。盡管如此，實踐中檢察機關依然進行了豐富的探索，并形成了一定的民事檢察支持起訴模式，對于構建和完善我國民事檢察支持起訴制度具有啟發(fā)性。

2021年11月，最高人民檢察院發(fā)布了第三十一批指導性案例，一定程度反映出我國民事檢察支持起訴的模式和現(xiàn)狀。五件指導性案例的當事人涉及智力殘疾人、老年人、進城務工人員、受家暴婦女等特殊群體，普遍存在訴訟能力偏弱，不能或者不敢獨立提起訴訟維護其合法權益的問題。檢察機關對其支持起訴，有效維護了特殊群體的合法權益，彰顯了司法人文關懷。

民事檢察支持起訴在實踐發(fā)展中面臨的困境與障礙

一是支持起訴理論與價值功能的紛爭不止。關于支持起訴的理論紛爭由來已久，以學者為主的理論界研究主要關注支持起訴制度的理論基礎和正當性問題，既有支持與否定的觀點激辯，也存在不同理論的選擇適用，關于支持起訴的理論基礎尚未形成統(tǒng)一認識。

多維度探索民事檢察支持起訴制度

二是支持起訴法律依據(jù)與規(guī)范標準供給不足?，F(xiàn)行民事訴訟法仍然欠缺對支持起訴的范圍、方式、程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權利義務等問題進行細化的規(guī)范。各地對于檢察機關支持起訴的對象和案件范圍、介入和退出民事訴訟的時點、支持起訴的方式、檢察機關支持起訴文書的規(guī)范性、法院是否必須對檢察機關支持起訴予以回應等問題均存在不同的認識和做法，缺乏統(tǒng)一性和嚴謹性。

三是支持起訴對象范圍的困惑與不確定性?？v觀我國現(xiàn)行法律，未曾對支持起訴對象做出過明確規(guī)定。實踐中，支持起訴對象的類型也超出第三十一批指導性案例中的五類弱勢群體范圍。正是因為理論界和實務界對支持起訴案件對象范圍的認識并不統(tǒng)一，導致實踐中出現(xiàn)支持起訴標準參差、程序啟動恣意等問題，進而招致對司法嚴謹性和公信力的質(zhì)疑。

四是支持起訴后續(xù)制度銜接與質(zhì)效保障不暢。支持起訴與訴訟監(jiān)督職能之間的關系，以及與執(zhí)行、上訴等其他制度之間的銜接問題尚未厘清，這也是目前制約支持起訴發(fā)展的原因之一。訴訟監(jiān)督是傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督職能。但是在支持起訴中，檢察機關所處的角色是原告一方的支持者，與訴訟監(jiān)督中監(jiān)督者的功能定位截然不同。對于檢察機關同時具有參與者和監(jiān)督者雙重身份是否可行，難免存在質(zhì)疑。除與訴訟監(jiān)督的關系問題，支持起訴還需要解決是否可以支持上訴，以及跟進執(zhí)行監(jiān)督等程序銜接問題。

民事檢察支持起訴制度的范式構建與完善

一是基于平衡理念秉持的主要原則。第一，意思自治與有限介入。在民事訴訟中，檢察機關支持弱勢當事人提起訴訟應當兼顧意思自治原則和有限介入原則。檢察機關支持起訴須充分尊重弱勢群體真實意愿，同時為了避免破壞兩造平衡，在介入民事訴訟時檢察機關應當保持謙抑性，將權力行使的邊界控制在合理的范圍。第二，支持起訴不應局限于起訴階段。檢察機關支持起訴追求的核心目標是幫助當事人排除訴權阻礙，擺脫權利困境，最大限度地保障弱勢一方當事人平等行使訴訟權利。因此，法律應當賦予檢察機關全程參與訴訟的權力，包括調(diào)查收集證據(jù)和出庭支持起訴，并由檢察機關根據(jù)案件具體情況自由裁量、決定參與的程度。

二是加快立法完善與規(guī)則標準引導。首先，應當盡快推動立法，從法律層面明確檢察機關作為支持起訴主體的訴訟地位以及審判機關回應支持起訴人意見的義務，否則支持起訴將流于形式和口號。其次，需要明確檢察機關支持起訴的標準和程序。合理界定檢察機關支持起訴對象的范圍，從“弱勢群體”和“特殊利益”雙重維度界定案件受理標準。最后，明確檢察機關在訴前階段和訴訟階段的權力義務和職權邊界，充分發(fā)揮檢察機關“支持者”的作用。

三是支持起訴與裁判、審違與執(zhí)行監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。檢察權包含監(jiān)督權能和保護權能。監(jiān)督權能指的是檢察機關的訴訟監(jiān)督職能，而保護權能則包含支持起訴，即以檢察權保護當事人的訴權平等。將訴訟監(jiān)督貫穿支持起訴的整個過程可以體現(xiàn)我國法律監(jiān)督制度的優(yōu)勢。檢察機關的訴訟監(jiān)督職能不但可以對當事人的非法行為和司法腐敗起到一定的威懾作用，而且和支持起訴職能協(xié)調(diào)履行，可以有效維護司法權威和司法公正。

最后，從各國民事訴訟改革的發(fā)展方向上看，加強對貧困群體、消費者、殘疾人等弱勢群體權利的保護成為共同的趨勢。支持起訴作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，必將迎來前所未有的蓬勃發(fā)展。