績效評價導(dǎo)向的政府財務(wù)報告體系設(shè)計探討

孫青

近些年來，隨著國家行政機構(gòu)逐步朝著社會服務(wù)型的理念加以改革，政府部門的績效考核管理也在逐步地朝著現(xiàn)代化的方向蓬勃發(fā)展。財政是國家經(jīng)濟社會管理的基石和主要支撐，而預(yù)算則是國家財務(wù)管理工作的核心，政府部門的預(yù)算績效可以有效反映政府部門業(yè)績的主要內(nèi)容。為建設(shè)服務(wù)型政府部門，進一步增強行政管理能力，財政部門圍繞“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”制定了一系列規(guī)章制度，新的政府會計制度有效提升了政府部門管理能力與資本運用的效率，對提高我國財政績效管理能力影響重大。論文在對國家預(yù)算績效理論的進一步發(fā)展，以及對政府會計制度重要意義介紹的基礎(chǔ)上，就當(dāng)前政府財務(wù)報告系統(tǒng)中面臨的主要問題和努力等方面，給出了針對性意見。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效評價；新政府會計制度；政府財務(wù)報告

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.05.006

近些年來，由于國家公務(wù)經(jīng)費的日益增長，社會公眾的民主意識也在日益提高，國家行政機構(gòu)正在逐步地朝著社會服務(wù)型的理念加以改革，而政府部門的績效評價與管理也在逐步地朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。

1?政府預(yù)算績效評價

財政活動是國家經(jīng)濟管理的基石和主要支撐，政府預(yù)算是國家財務(wù)管理工作的核心，它也是國家財政活動與宏觀政策運行的最主要體現(xiàn)。政府部門的預(yù)算績效能夠有效反映財政績效的最主要內(nèi)容，其實質(zhì)就是體現(xiàn)了各級政府部門的管理工作能力以及有關(guān)業(yè)務(wù)業(yè)績。

1.1?發(fā)展階段

我國財政預(yù)算績效的發(fā)展可劃分為四個階段。

（1）預(yù)算績效分散摸索階段：自二十世紀90年代至黨的十六屆三中全會前（2003年）。從20世紀90年代開始，由于人們對"預(yù)算績效"問題認識的逐步提高，西方發(fā)達國家政府對財政預(yù)算績效管理模式開展了改革。在此歷史背景下和國家財稅體制改革迫切需要下，湖北首先開始從恩施州選取了五個地方行政事業(yè)單位，進行政府預(yù)算經(jīng)費績效考核的試點工作。至2002年，湖北已在武漢、宜昌等全省范圍內(nèi)擴大了試點范圍。與此同時，北京、湖南等地也開展了小型的試點工作。

（2）預(yù)算績效考核試驗深化階段：2003年至2011年。在我國部分地方完成試點后，黨的十六屆三中全會于2003年批準了“共產(chǎn)黨中央政治局有關(guān)健全社會主義市場經(jīng)濟制度幾個關(guān)鍵問題的決策”，并明確提出“構(gòu)建預(yù)算績效評價體系”，這也標志著中國預(yù)算績效管理體制變革的開始起步?？冃Э己斯ぷ饕矎牟糠值胤降脑圏c開展逐步擴大到了全國范圍的實施。這一階段，政府各個部門都開始逐漸形成了績效考核觀念，各部門對財政投入的使用效率和績效意識也有所增強。

（3）預(yù)算全程績效管理摸索階段：2011年至2016年。面對過去單一的事后績效管理所產(chǎn)生的“為評估而評估、與預(yù)算管理工作聯(lián)系不密切”的現(xiàn)實問題，在全面系統(tǒng)研究總結(jié)試點經(jīng)驗的基石上，財務(wù)部以過程績效管理為核心內(nèi)容，把業(yè)績管理思路逐漸向事前工作目標管理工作、事中業(yè)績監(jiān)控、事后評估成果運用等方向拓展。關(guān)于國家預(yù)算執(zhí)行和管理的第一次會議在二一一年四月召開，推進預(yù)算績效的指導(dǎo)意見隨之發(fā)布，文件指出，我國應(yīng)逐步確定績效目標的指導(dǎo)方向，以績效考核的方法，保證成果應(yīng)用，促使財政預(yù)算管理的改進、資源配置的優(yōu)化、控制成本節(jié)約、提高政府產(chǎn)品質(zhì)量和政府服務(wù)水平，從而形成有中國特色的財政預(yù)算績效管理體系，覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)控的整個過程。其后的2012—2016年，國家財政部門先后印發(fā)一系列文件，在未來的工作計劃、共性指標、政策激勵機制等方面，不斷完善了財政績效管理的頂層設(shè)計。

（4）財政預(yù)算績效管理全面實施提升階段：黨的十九大（2017年）至今。隨著新預(yù)算法的實施，“講求績效”成為預(yù)算編制的原則之一。二一七年習(xí)近平主席在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告中，正式明確提出了建立標準科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，全面實施財政預(yù)算績效管理的要求。二一八年中共中央和國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，將部門和單位納入預(yù)算績效管理范圍。隨后，財政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見的通知》要求，逐步推動預(yù)算部門和單位開展整體績效自我評價，以提升政府部門業(yè)績的有效性和政府服務(wù)供給的品質(zhì)。

1.2?實施財政預(yù)算績效評價對新政府會計制度的主要作用

為了提高政府會計信息質(zhì)量，準確反映政府部門運行成本，科學(xué)評估政府部門業(yè)績，建立現(xiàn)代財政制度，促進國家治理能力現(xiàn)代化，財政部在二一七年財政部根據(jù)政府會計基本準則發(fā)布了行政事業(yè)單位會計科目和報表，并規(guī)定在二一九年一月一日全面實施。實施財政預(yù)算績效評價對于新政府會計制度的實施具有積極影響。

（1）更好地對預(yù)算支出進行控制。對于預(yù)算績效管理工作方面，在資金運用上，做到了全程績效管理，實時控制，及時改進，預(yù)算管理系統(tǒng)中的目標設(shè)定和績效考核，可以保證部門預(yù)算的科學(xué)性和合理性，避免資金的重復(fù)使用，從而確保政府收入和費用的高度一致和均衡，不斷提高財務(wù)管理水平。與傳統(tǒng)預(yù)算模式比較，財政績效預(yù)算能夠改善公共資本的有效運用效果，提升政府公共服務(wù)管理水平，從而增強政府資源配置和財政行為之間的有效聯(lián)系。

（2）為編制政府綜合財務(wù)報告提供重要的參考信息。新的政府會計制度將有助于提供更加全面和精確的政府部門資產(chǎn)價值變動信息。在部門整體的績效評價中對財政業(yè)績信息的關(guān)注、部門各項成本績效考核中對部門成本費用績效信息的評估等，都可能使用到政府部門的財務(wù)報告信息。

（3）提高成本管理效益。在新政府會計制度的執(zhí)行中，列明了公共服務(wù)資產(chǎn)具體的會計核算方式，對其行政管理也做出了更加具體化的規(guī)范，這在政府開展財政預(yù)算績效評價管理工作時，能夠更好地把有關(guān)公務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國家財政儲備物資等的內(nèi)容融入賬簿之中。采用這些方法能夠更有效地提高政府管理效益，從而合理地防止了國有資產(chǎn)發(fā)生流失的問題，避免了財政核算中發(fā)生統(tǒng)計遺漏，使財政單位可以比較全面地和深刻的掌握自身狀況。

2?我國政府財務(wù)報告

為了推動我國經(jīng)濟治理體制和政府部門管理能力現(xiàn)代化，更加健全現(xiàn)代財政管理體系，二一三年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議明確提出建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度后，二一四年全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次大會上批準了修訂后的預(yù)算法，以及國務(wù)院辦公廳同年轉(zhuǎn)批的財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，更加確定了各級政府應(yīng)當(dāng)編制綜合財務(wù)報告；二一五年開始，財政部接連推出了一系列的政府會計準則規(guī)章制度；二一九年，財政部對政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南進行了修訂，推動權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財務(wù)報告制度變革。

2.1?現(xiàn)行政府財務(wù)報告

政府財務(wù)報告包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。

政府部門財務(wù)報告由政府各預(yù)算部門編制，包括財務(wù)報表和財務(wù)分析。財務(wù)報表包括會計報表和報表附注。主要反映本部門財務(wù)狀況、運行情況等，為政府部門加強預(yù)算管理、資產(chǎn)負債管理、績效管理等提供支撐依據(jù)。

政府綜合財務(wù)報告由政府財政部門編制，包括財務(wù)報表、財政財務(wù)管理情況和財政經(jīng)濟分析等。財務(wù)報表包括會計報表和報表附注。政府綜合財務(wù)報告分為本級政府綜合財務(wù)報告和行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告，分別反映本級政府整體和行政區(qū)政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性等，能夠作為國家制定重大經(jīng)濟財政決策和宏觀調(diào)控的參考依據(jù)，為政府在資本市場的融資活動提供信用評級依據(jù)，以及接受公眾及其代表機構(gòu)對公共資金使用情況的監(jiān)督。

規(guī)范、系統(tǒng)地反映和披露政府財務(wù)狀況和運行情況的相關(guān)信息是政府財務(wù)報告的基本作用，是政府治理的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行政府綜合財務(wù)報告，從根本上突破了傳統(tǒng)的以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財務(wù)決算報告只體現(xiàn)出當(dāng)年收支狀況框架的局限，使行政事業(yè)單位擁有的資產(chǎn)、負債等“財務(wù)家底”信息可以得到真實而全面的反映，以便于更進一步地了解行政事業(yè)單位的經(jīng)濟情況并對加以妥善管理；還能夠為行政事業(yè)單位的績效評價提供最關(guān)鍵的參考。

2.2?存在的不足

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出建立新的政府財務(wù)報告制度至今，經(jīng)過財政部一系列的政府會計改革措施，目前已基本建成適合我國國情的政府會計準則制度體系并已全面有效實施，我國政府會計改革發(fā)展獲得了巨大的成績，但還存在著一些不足。

2.2.1?政府運營績效未得到完全披露

《編制辦法（試行）》（財庫〔2019〕56號）規(guī)定，政府的財政和經(jīng)濟分析應(yīng)分析政府的財政狀況、運作情況以及中長期財政可持續(xù)性。財務(wù)狀況分析主要分析政府資產(chǎn)構(gòu)成和負債規(guī)模，并利用資產(chǎn)負債率等指標分析債務(wù)風(fēng)險；運營分析主要從收入和成本兩個角度分析政府的運營效率，使用收入費用率等指標；中長期財務(wù)可持續(xù)性分析主要基于當(dāng)前的財務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動對未來中長期收入支出等變化趨勢進行分析。但目前指標大都側(cè)重于政府債務(wù)風(fēng)險評估，結(jié)果略顯片面。目前，我國的政府財務(wù)報告明顯滯后于財政預(yù)算績效管理的改革。現(xiàn)在的政府財務(wù)報告中披露的信息不能真實反映各部門的投入產(chǎn)出狀況，不能正確反映各部門的經(jīng)營業(yè)績和信托責(zé)任。這與當(dāng)前政府部門所提倡的公共績效管理觀念有著很大差異，也不利于公共績效管理工作的發(fā)展與政府部門受托責(zé)任的完善。

2.2.2?信息可信度和公開性有待提高

（1）目前我國政府財務(wù)報告審計機制沒有全面形成。我國政府審計起步較晚，目前還處于隨著經(jīng)濟社會發(fā)展需求變化而變革的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。一九八三年審計署組建至今，我國政府審計已由政府財政財務(wù)收支審計逐漸擴大到了多元化的政府審計服務(wù)，主要涉及預(yù)算執(zhí)行、金融、投資、國有企業(yè)、經(jīng)濟責(zé)任等方面的審計，但政府財務(wù)報告審計工作還處在摸索起步的階段。二零二零年，審計署辦公廳印發(fā)《政府財務(wù)報告審計辦法（試行）》（簡稱《審計試行辦法》），標志著我國政府財務(wù)報告審計體系的建立踏出第一步?！秾徲嬙囆修k法》雖已出臺，但尚未形成可操作的制度框架體系。各級政府財務(wù)報告試點單位的編制工作成果還沒有進行公開發(fā)布，這一缺陷極大限制了政府財務(wù)報告信息的實際運用，使其功效沒有得到實際充分發(fā)揮。

（2）政府財務(wù)報告信息公開機制不健全。長期以來，我們當(dāng)局的財政支出信息沒有很公開，預(yù)算如何編制，怎樣實施，我國財政資金如何運用，產(chǎn)生了多少經(jīng)濟效益，一般公民對這些信息知道的不多。公眾大部分是從披露的全國大會中財政部部長所作的關(guān)于國家預(yù)決算草案的報告中了解信息，但報告內(nèi)容不夠詳盡，不易被公眾理解。另一方面，一些部門長期違規(guī)使用大量財政資金的現(xiàn)象還存在，近幾年國家審計署幾乎每年都審計出數(shù)額巨大的不合規(guī)資金，如二零二一年六月，審計署審計長侯凱在向第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會報告2020年度審計工作報告時，披露了在金融亂象、涉稅涉票、公共資金資產(chǎn)損（流）失和基層微腐敗等4個方面，違規(guī)資金1430多億元。因此對公眾而言，缺乏審計的政府財務(wù)報告的公信力也將大打折扣。目前社會公眾和納稅人獲取政府財務(wù)報告的信息主要渠道是通過歷年的全國人大會議、地方各級人民政府財政預(yù)算部門提交的工作及預(yù)算執(zhí)行情況報告以及有關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展運行狀況的報告。

3?財務(wù)報告體系的改進探討

客觀地看，目前我國政府財務(wù)報告體系的建設(shè)還處于起步階段，政府財務(wù)報告的信息質(zhì)量和公開程度還不符合目標要求，信息應(yīng)用還處于摸索階段，政府財務(wù)報告系統(tǒng)的作用沒有得到充分發(fā)揮，許多潛在的信息使用者對其有效性的認識也沒有實現(xiàn)。因此，我國政府財務(wù)報告的改革還只是有了一個良好的起點，充分發(fā)揮政府財務(wù)報告制度的作用、促進政府預(yù)算績效管理、提高績效管理水平，還需要做好以下幾個方面的工作：

3.1?完善財務(wù)報表

為了使現(xiàn)行財務(wù)報告能更加全面地反映總體政府部門的財務(wù)狀況和運營成本及運營績效，以適應(yīng)現(xiàn)代公共績效管理的大環(huán)境，建議通過參考國外的成功經(jīng)驗，在財務(wù)報告中增加資本性支出表、政府運營表以及產(chǎn)出與業(yè)績分析表等報表。

3.2?健全會計報表附注

在報告附注中，增加政府業(yè)績等表外信息的相關(guān)披露，財政資金產(chǎn)出效益要求政府部門加強行政成本控制，以此提高行政效率。如：部門或重大項目的績效評價的評價人員構(gòu)成、評價方法、經(jīng)濟性、效率、效果性以及評價結(jié)果的公開運用等相關(guān)信息，同時可結(jié)合政府年度工作報告、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計情況等體現(xiàn)政府履職情況。

3.3?改進財務(wù)分析

對政府運營管理能力質(zhì)量進行多角度分析。將政府部門的預(yù)算執(zhí)行能力、投入產(chǎn)出能力及對公共資源進行管理的運用效益作為政府部門的運營能力的考核。可通過設(shè)定預(yù)算收入完成度、預(yù)算支出完成度、運營成本比率、公共服務(wù)投入率等指標分析政府的運營情況。通過財政資金預(yù)算執(zhí)行情況的分析，考核政府受托責(zé)任的基本履職能力；通過對資產(chǎn)與收入、負債與收入等存量和流量指標進行分析，對政府的投入產(chǎn)出能力進行考核；通過分析政府的成本運作，考核政府部門控制節(jié)約成本費用情況。

3.4?健全信息披露機制

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告指出，通過創(chuàng)新的管理方法提高政府的效率和公信力，建立優(yōu)良的政府形象。在受托責(zé)任觀下，政府作為社會公共機構(gòu)，接受社會公民的委托執(zhí)行職務(wù)，而政府部門能否盡職盡責(zé)，以及如何實現(xiàn)利用公眾資源的最大經(jīng)濟效益，委托人要通過政府部門公開的統(tǒng)計資料和信息進行有效監(jiān)管，這使得政府的財務(wù)報告成為向公眾公布政府行為的重要手段。增強政府會計信息披露的公開性與透明化，不但能夠支持政府形成更為全面、完善的財務(wù)報告，還能夠促進高績效政府的建立，進而達到政府和社會公眾的良性互動。建議從以下幾方面健全信息披露機制：

3.4.1?完善會計信息法律體系

法律可以為政府會計相關(guān)信息的質(zhì)量和內(nèi)容提供重要依據(jù)，在會計改革進程中發(fā)揮重要作用。因此，我們需要推進公共會計信息披露立法，完善一系列法律法規(guī)和制度，建立會計信息披露制度，明確政府會計信息披露的主體、職責(zé)、范圍、內(nèi)容、方式、頻率、組織保障、監(jiān)督問責(zé)等。

3.4.2?拓寬會計信息公開渠道

加強政府、社交平臺等多方面的努力，尤其是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建的政府平臺，利用基于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、電視、微博、微信和手機短信等的新技術(shù)、新媒體，為需要會計信息的人提供更方便、及時的途徑，獲取政府關(guān)于財務(wù)狀況、績效、運營情況及面臨的財務(wù)風(fēng)險等重要信息，引導(dǎo)社會公眾更加主動有序地參與到對政府及其工作人員的有效監(jiān)管隊伍中，并建立有效地公眾投訴渠道，接受社會公眾監(jiān)督，從而構(gòu)建全方位的政府績效評價機制。

3.4.3?增強會計信息的可靠性

政府會計信息的質(zhì)量直接影響公眾對政府的信賴度，只有高質(zhì)量的政府會計信息，才能真正滿足信息使用者的需求，完成國家賦予政府的任務(wù)。通過審計對政府的會計信息進行鑒證，從而提高公眾對政府的信賴，并說明政府行政管理工作當(dāng)局的經(jīng)營業(yè)績，以解脫其所負有的受托責(zé)任。建議設(shè)置獨立的審計監(jiān)督機制，分為內(nèi)部控制和外部監(jiān)督。充分發(fā)揮人大、資本市場、新聞媒體等對政府機構(gòu)整體信息傳播的監(jiān)督抑制作用；引進注冊會計師等第三方力量，在每年年末對財務(wù)報告獨立審計，將審計結(jié)果運用于政府績效評價、信用評級和財政風(fēng)險防范，以此服務(wù)于國家治理，以增強政府信息的公信力。

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