莊曉怡

摘要：在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中，基層工作者經(jīng)歷了從單一到多元、被動(dòng)到主動(dòng)、“政策執(zhí)行者”到“政策執(zhí)行者+解讀者+宣傳者”的角色變遷，其變遷效果取決于客觀環(huán)境復(fù)雜程度和主觀勝任力高低。部門間協(xié)同困境、公眾認(rèn)知障礙、政策制度壓力、基層自我價(jià)值認(rèn)同是阻礙角色變遷的最主要因素，業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)、需求回應(yīng)能力的影響力較弱，形成了客觀主導(dǎo)型、主客觀聯(lián)動(dòng)型兩種阻礙角色變遷的模式。有必要從激勵(lì)保障、考核問責(zé)、溝通反饋、政策宣傳、教育培訓(xùn)等方面加強(qiáng)機(jī)制干預(yù)，促進(jìn)基層工作者更好地實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；角色變遷；基層工作者；QCA

引言

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是我國(guó)政府受“放管服”改革沖擊和“互聯(lián)網(wǎng)+”浪潮推動(dòng)而對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)行政升級(jí)改造的新產(chǎn)物，是信息科技創(chuàng)新與政府職能變革、部門業(yè)務(wù)協(xié)同、公眾積極參與的有機(jī)融合[1]?；鶎诱?wù)服務(wù)是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革最后一環(huán)，連接政府和公眾的“社區(qū)”成為基層政務(wù)供給要地，而一線基層工作者的角色功能與執(zhí)行策略對(duì)改革成效影響較大。各地狠抓契機(jī)，積極創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，獲得成效的同時(shí)促使基層工作者的角色發(fā)生了變遷。

S市基層政務(wù)在改革啟動(dòng)之初仍保留傳統(tǒng)行政色彩，業(yè)務(wù)范圍單一，操作流程繁雜，服務(wù)意識(shí)淡薄，基層工作者呈現(xiàn)“單一政務(wù)領(lǐng)域被動(dòng)執(zhí)行者”角色。隨著改革深入，基層工作者角色逐步走向多元，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢呓庾x者、宣傳者和執(zhí)行者的凝聚體”，成為全科社工，拓展了業(yè)務(wù)范圍，以高效化的網(wǎng)絡(luò)操作系統(tǒng)辦公，服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)。基層工作者成為群眾獲取政策信息和便捷化服務(wù)的重要來(lái)源，減輕了居民辦事難的行政負(fù)擔(dān)，提升了政民互動(dòng)效率。然而，角色變遷效果呈現(xiàn)兩種形態(tài)：一種角色轉(zhuǎn)變不徹底，效果欠佳；另一種角色轉(zhuǎn)變完全，效果較好。深刻認(rèn)識(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中基層工作者的角色變遷對(duì)提升政府治理效能有重要意義。本文運(yùn)用模糊集定性比較分析，對(duì)S市開展調(diào)研，試圖挖掘阻礙基層工作者角色變遷的影響因素，并探索各要素間以何種組態(tài)作用于角色變遷成效。

1. 理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

基層工作者是社區(qū)服務(wù)的踐行者，其角色定位隨著基層組織由單位制向街居制、社區(qū)制度變遷而發(fā)生居委會(huì)干部、社區(qū)工作者等稱謂轉(zhuǎn)變[2]。自2011年“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革拉開序幕并持續(xù)深化，越來(lái)越多政務(wù)事項(xiàng)下沉社區(qū)?；鶎庸ぷ髡叩恼J(rèn)知及行為受到技術(shù)和制度的雙重塑造，其角色也向全科社工、網(wǎng)格社工、黨務(wù)社工等轉(zhuǎn)化。

米德的角色理論為社區(qū)政務(wù)窗口基層工作者的角色變遷提供了理論依據(jù)。“角色”強(qiáng)調(diào)自我和他人的相互關(guān)系，角色框架應(yīng)是角色期望、角色領(lǐng)悟、角色責(zé)任等的復(fù)合體?；鶎庸ぷ髡呱矸萁?gòu)首先與自我和他人的角色期待密不可分，體現(xiàn)為對(duì)上傳下達(dá)行政任務(wù)的貫徹落實(shí)和面對(duì)權(quán)力受限與居民需求的矛盾而不得不柔性變通執(zhí)行的角色[3]。角色領(lǐng)悟是主體對(duì)角色的主觀認(rèn)知，受自身發(fā)展程度和角色期待影響，當(dāng)角色領(lǐng)悟與角色期待趨向統(tǒng)一時(shí)，表明基層工作者對(duì)自身角色有良好認(rèn)知并從中獲得價(jià)值認(rèn)同，進(jìn)而更好地投身于工作。角色責(zé)任是角色主體自帶的伴隨性責(zé)任，若基層工作者無(wú)法就其角色和社會(huì)期望取得共識(shí)或履責(zé)時(shí)， 則會(huì)造成角色沖突、中斷或失敗。

有學(xué)者對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下基層行政人員角色搭建了一個(gè)整體性框架[4]，本研究將在此基礎(chǔ)上吸收角色理論內(nèi)蘊(yùn)，構(gòu)建影響基層工作者角色變遷的“客觀環(huán)境－主觀勝任力”綜合框架，并提出研究假設(shè)：角色期待、領(lǐng)悟、責(zé)任，貫穿角色變遷始終，業(yè)務(wù)知識(shí)、自我認(rèn)同等主觀性因素會(huì)受到壓力型體制、部門間協(xié)同等客觀要素的塑造，并通過組合形式影響基層工作者角色轉(zhuǎn)變。

2. 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

定性比較分析（QCA）是反思定量和定性研究方法優(yōu)劣的產(chǎn)物[5]，借助布爾代數(shù)和集合論方法，通過中小樣本的多案例比較來(lái)研究特定結(jié)果為何發(fā)生，從而處理多個(gè)原因組合與同一結(jié)果之間的邏輯關(guān)系。QCA有清晰集、模糊集、多值集和時(shí)序性四類?？紤]到影響基層工作者角色變遷效果的阻礙因素關(guān)乎復(fù)雜主客觀條件變量的組合分析，且變量存在主觀性與模糊性，需采用模糊集定性比較分析來(lái)展開更精細(xì)的變量測(cè)度。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

樣本選擇標(biāo)準(zhǔn)需遵循QCA的同質(zhì)性和多樣性原則，即：都進(jìn)行了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革并有一定成效，且基層工作者在改革前后的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變；盡可能覆蓋S市不同區(qū)和街道，以避免類型局限。在該標(biāo)準(zhǔn)下選取S市5個(gè)街道30個(gè)社區(qū)樣本，數(shù)據(jù)主要源于2021年深度訪談、問卷、參與式觀察及媒體報(bào)道，形成多元證據(jù)鏈，足夠還原案例細(xì)節(jié)。

2.3 變量設(shè)定

2.3.1 條件變量

QCA要求對(duì)關(guān)鍵條件變量（4-7個(gè)）進(jìn)行甄別，以便獲得跨案例規(guī)律性解釋。本研究首先對(duì)2個(gè)社區(qū)書記和窗口工作人員進(jìn)行訪談，梳理并構(gòu)建影響基層工作者角色變遷的條件因素，采用“四值法”對(duì)變量隸屬度進(jìn)行“0、0.33、0.67、1”等差模糊集校準(zhǔn)。

2.3.1.1客觀環(huán)境維度

政策與制度壓力（PP）?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中上級(jí)政府通過“委托”將政務(wù)下沉基層，重構(gòu)了任務(wù)分配與指標(biāo)評(píng)價(jià)的壓力型體制[6]。頻繁的政策更新及激勵(lì)缺失構(gòu)成基層壓力來(lái)源，使一線人員出現(xiàn)心理倦怠和行為抵制。壓力要求基層掌握更全面的為民服務(wù)能力，而“全而不精”提高了業(yè)務(wù)容錯(cuò)率和被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)并影響績(jī)效，導(dǎo)致基層對(duì)次要事項(xiàng)選擇性執(zhí)行。壓力與能力的不適配降低了公眾對(duì)基層工作者的角色期待，影響角色變遷。本研究將基層執(zhí)行壓力程度作為賦值依據(jù)，高壓賦值為1，中壓為0.67，低壓為0.33，無(wú)壓力為0。

部門間協(xié)同（IDC）?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”獲得成效關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)跨部門資源鏈接與數(shù)據(jù)共享。這一“政務(wù)協(xié)同”成功的前提是主體間達(dá)成目標(biāo)共識(shí)并具有激勵(lì)與問責(zé)?；鶎优c公眾旨在追求既快又好的服務(wù)，與各職能部門的程序正義存在沖突，易陷入“基層反饋問題而相關(guān)部門缺乏回應(yīng)、相互推諉、難以溝通”的協(xié)同困境，影響一線人員角色責(zé)任的承擔(dān)。本研究以有無(wú)協(xié)同困境作為賦值依據(jù)，存在賦值為1，不存在為0。

公眾認(rèn)知（PC）。社會(huì)公眾普遍對(duì)社區(qū)基層工作者、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、社區(qū)服務(wù)中心等較為陌生，難以理解社區(qū)治理主體的工作范疇及業(yè)務(wù)辦理知識(shí)。認(rèn)知不足導(dǎo)致基層工作者和公眾之間缺乏信任，加大雙方溝通成本，給角色轉(zhuǎn)變帶來(lái)障礙。本研究將公眾對(duì)基層工作及相關(guān)業(yè)務(wù)辦事流程的熟知程度作為賦值依據(jù)，不太熟知賦值為1，比較熟知為0。

2.3.1.2主觀勝任力維度

自我價(jià)值認(rèn)同（SWI）?；鶎庸ぷ髡呱矸萁?gòu)的主觀認(rèn)知是模仿他人價(jià)值、規(guī)范并內(nèi)化為自我行為模式的過程。角色身份界定越多，自我效能感越強(qiáng)[7]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中基層工作者在任務(wù)落實(shí)、組織協(xié)作和社區(qū)服務(wù)中分別獲得了上級(jí)賞識(shí)、協(xié)同伙伴及群眾口碑，全方位的信息反饋與價(jià)值傳輸強(qiáng)化了基層自身價(jià)值認(rèn)同，積極影響角色轉(zhuǎn)變。本研究將自我價(jià)值認(rèn)同感高低作為賦值依據(jù)，較低賦值為1，較高為0。

業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)（PK）。政務(wù)事權(quán)下沉導(dǎo)致基層業(yè)務(wù)量擴(kuò)增，對(duì)一線人員業(yè)務(wù)知識(shí)的掌握以及動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)與適應(yīng)提出更高要求。盡管當(dāng)前基層工作者多為全科社工，但對(duì)不同業(yè)務(wù)認(rèn)知有限，無(wú)法掌握全部事項(xiàng)細(xì)節(jié)，難以適應(yīng)信息化改革下的角色要求。本研究將基層知識(shí)儲(chǔ)備及業(yè)務(wù)能力作為賦值依據(jù)，非常弱賦值為1，較弱為0.67，較強(qiáng)為0.33，非常強(qiáng)為0。

需求回應(yīng)能力（DRC）。新公共服務(wù)理論主張政府服務(wù)應(yīng)注重對(duì)公民的價(jià)值回應(yīng)[8]。在基層政務(wù)服務(wù)中體現(xiàn)為社區(qū)一線人員對(duì)群眾訴求的及時(shí)應(yīng)答及積極姿態(tài)，具備換位思考和服務(wù)至上意識(shí)以及熱情和責(zé)任等角色素質(zhì)，重視與公民的回應(yīng)性互動(dòng)過程及良性關(guān)系。本研究將基層對(duì)公民需求回應(yīng)的質(zhì)量作為賦值依據(jù)，質(zhì)量較差賦值為1，質(zhì)量較高為0。

2.3.2結(jié)果變量

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革使基層工作者的職能及角色發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，并被賦予更多角色期望。本研究將角色變遷效果作為結(jié)果變量，若效果欠佳，角色轉(zhuǎn)變不徹底，仍是“單一領(lǐng)域被動(dòng)的政策執(zhí)行者”，則賦值為1；若效果較好，角色轉(zhuǎn)變完整，是“多元領(lǐng)域主動(dòng)的政策執(zhí)行者、解讀者、宣傳者”，成為基層優(yōu)秀的“公共事務(wù)服務(wù)員”，則賦值為0。

3. 實(shí)證分析

3.1 單變量必要性分析

單變量必要性分析是QCA的先行步驟，按照上述變量設(shè)置及編碼賦值規(guī)則，將原始數(shù)據(jù)合成真值表并導(dǎo)入fsQCA3.0軟件可獲得各單一條件變量一致性和覆蓋率數(shù)值（見表1）。若條件X是結(jié)果Y的充分條件， 則X的模糊集分值小于等于Y的分值，且一致性大于0.8；若X是Y的必要條件，則一致性大于0.9。隨后可根據(jù)覆蓋率來(lái)判斷X對(duì)Y的解釋強(qiáng)弱，覆蓋率越大，則X對(duì)Y的解釋力越強(qiáng)。

由表1可知，各變量一致性均低于0.9，不能視作阻礙基層工作者角色變遷的必要條件。部門間協(xié)同得分大于0.8低于0.9， 可視為充分條件。盡管其他變量的一致性和覆蓋率并不低，但只表明其能解釋結(jié)果的發(fā)生，不能作為結(jié)果發(fā)生的充分或必要條件?？紤]到阻礙基層工作者角色變遷是眾多復(fù)雜條件并發(fā)的結(jié)果， 還需對(duì)條件組合做進(jìn)一步分析來(lái)獲得額外解釋。

3.2 條件組態(tài)分析

作用于結(jié)果變量的條件變量組合被稱為條件組態(tài)。本研究在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理與標(biāo)準(zhǔn)分析時(shí)，將案例數(shù)量的閾值設(shè)定為1，將一致性高于和低于0.8的分別編碼為1和0，最終得出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中阻礙基層工作者角色變遷的條件組態(tài)，并以圖示法呈現(xiàn)（見表2）。

由表2可知，阻礙基層工作者角色變遷的條件組態(tài)整體一致性和覆蓋率分別達(dá)0.981366和0.755652，能解釋約75%的案例。從總體分布看，C1～C5五條路徑覆蓋率較高，表明基層角色變遷成效主要受部門間協(xié)同、公眾認(rèn)知、政策制度壓力、自我價(jià)值認(rèn)同影響，其中部門間協(xié)同影響力最強(qiáng)。從缺失值分布看，業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)與需求回應(yīng)能力影響并不顯著，業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)影響力最弱，在七種條件組態(tài)中表現(xiàn)為不存在或可有可無(wú)的占4/7，超過一半。

具體而言，C1（PP*IDC*～PK*～DRC）表明，即使基層業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)好、需求回應(yīng)能力強(qiáng)，若政策制度壓力大且存在部門協(xié)同困境，基層工作者角色變遷也將受阻，能解釋30%的案例。C2（IDC*PC*SWI*～PK）表明，即使基層業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)好，若存在部門協(xié)同困境、公眾認(rèn)知不足、基層自我價(jià)值認(rèn)同感低，也可能阻礙角色變遷，能解釋22%的案例。C3（PC*SWI*～PK*DRC）表明，即使業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)好，若公眾認(rèn)知度低、基層自我價(jià)值認(rèn)同感不高、對(duì)公眾需求回應(yīng)能力差，角色變遷也會(huì)受阻，能解釋19%的案例。C4（IDC*PC*SWI*DRC）表明，部門間協(xié)同困境存在、公眾認(rèn)知程度低、基層自我價(jià)值認(rèn)同感低、業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)差阻礙了角色變遷，能解釋約26%的案例。C5（PP*IDC*PC*～SWI*～DRC）表明，即使基層工作者自我價(jià)值認(rèn)同感高、對(duì)公眾需求回應(yīng)力強(qiáng)，若政策制度壓力大、存在部門間協(xié)同困境以及公眾認(rèn)知程度低，都會(huì)阻礙基層工作者角色變遷，能解釋17%的案例。C6（PP*IDC*～PC*SWI*PK）表明，即使公眾認(rèn)知程度高，若政策制度壓力大、存在部門間協(xié)同困境、基層自我價(jià)值認(rèn)同感不高、業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)差、對(duì)公眾需求回應(yīng)能力弱，也將阻礙基層工作者角色變遷，能解釋9%的案例。C7（PP*～I(xiàn)DC*PC*～SWI*PK*DR）表明，即使不存在部門間協(xié)同困境、基層自我價(jià)值認(rèn)同感高，若政策和制度壓力大、公眾認(rèn)知度低、基層業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)差、需求回應(yīng)能力不強(qiáng)，角色變遷也將受阻礙，僅能解釋3%的案例。綜上，七條路徑可歸納為“客觀主導(dǎo)型”和“主客觀聯(lián)動(dòng)型”兩種模式。

“客觀主導(dǎo)型”（C1、C5）覆蓋案例包括S、Y街道轄區(qū)內(nèi)社區(qū)。該模式表明，政策和制度壓力、部門間協(xié)同以及公眾認(rèn)知等客觀環(huán)境變量對(duì)基層工作者角色變遷效果的影響最突出，而主觀勝任力的干擾效果并不顯著。C、D街道是S市最早進(jìn)行基層政務(wù)審批改革的街道，其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)服務(wù)中心均按照“一窗辦理、全科服務(wù)”要求，配備1-3名全科社工，實(shí)行AB崗工作模式，統(tǒng)一掛牌上崗，確保服務(wù)滿足“一窗辦理”要求，整體建設(shè)較為成熟，基層工作者服務(wù)能力相對(duì)較好。從主觀勝任力看，全科社工意味著一線工作者業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)較為完善，實(shí)行AB崗工作模式更能及時(shí)有效回應(yīng)公眾的需求，增強(qiáng)了公眾滿意度和服務(wù)效能感，贏得了良好口碑，同時(shí)提升了基層工作者的身份和價(jià)值認(rèn)同。此外，通過不定期內(nèi)外部培訓(xùn)，有效強(qiáng)化了基層工作者的政策認(rèn)知及為民服務(wù)能力。

“主客觀聯(lián)動(dòng)型”（C2、C3、C4、C6、C7）覆蓋案例包括A、B、E街道轄區(qū)內(nèi)社區(qū)。該模式表明，客觀環(huán)境和主觀勝任力需協(xié)同發(fā)揮作用才能阻礙基層工作者角色變遷，單一一方干擾并不產(chǎn)生顯著影響。唯一覆蓋率是考量條件組態(tài)解釋力的切要數(shù)值，C4唯一覆蓋率達(dá)0.13，解釋力較為典型。其案例是A街道轄區(qū)內(nèi)社區(qū)，位于S市高新區(qū)，由于該區(qū)良好的營(yíng)商政策吸引了大量人力前來(lái)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)生了復(fù)雜的公共服務(wù)需求。為破解傳統(tǒng)政務(wù)行政難以有效應(yīng)對(duì)公眾多樣化辦事訴求的局面，A街道創(chuàng)新基層政務(wù)形式，依托線下街道和社區(qū)服務(wù)中心，系統(tǒng)集成開發(fā)集黨建、政務(wù)、便民、生活服務(wù)于一體的線上APP，全面整合公共服務(wù)和商務(wù)服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)智慧工具與基層治理及服務(wù)相融合。這一創(chuàng)新給公眾帶來(lái)了便利，也增加了基層業(yè)務(wù)工作量及對(duì)新知識(shí)的適應(yīng)學(xué)習(xí)，易造成與上級(jí)部門之間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同困境；同時(shí)引發(fā)公眾對(duì)政策業(yè)務(wù)和系統(tǒng)操作的認(rèn)知障礙，影響社民雙方溝通與信任，降低一線人員角色價(jià)值認(rèn)同感。

結(jié)語(yǔ)

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中，為確?；鶎庸ぷ髡呓巧冞w能夠順利實(shí)現(xiàn)，需從以下方面進(jìn)行改進(jìn)：一是健全激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)基層工作者業(yè)務(wù)榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)、晉升激勵(lì)，提高其工作積極性。二是優(yōu)化多元化考核體系與問責(zé)機(jī)制，提高工作約束力，強(qiáng)化角色責(zé)任。三是完善信息溝通協(xié)同與問題反饋機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)公眾需求，滿足公眾角色期待。四是強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)政策宣傳機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)新媒體的功能，運(yùn)用淺顯易懂的宣傳方式提升社會(huì)的政策認(rèn)知。五是完善教育培訓(xùn)機(jī)制，提高基層工作者職業(yè)化管理和專業(yè)化服務(wù)水平，著力打造一支符合社區(qū)治理新要求、能勝任各類崗位的社工隊(duì)伍，以更好地促進(jìn)基層工作者角色轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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作者簡(jiǎn)介：莊曉怡，碩士研究生，研究方向：數(shù)字政府。

基金項(xiàng)目：2021年上海師范大學(xué)高水平地方高校建設(shè)一流研究生教育項(xiàng)目（編號(hào)：130583）。