邱 靜

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 100732）

一、導(dǎo) 論

全球進(jìn)入數(shù)字時(shí)代之后，各國(guó)之間的聯(lián)系更加緊密。2019年，全球47個(gè)經(jīng)濟(jì)體的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到31.8萬(wàn)億美元。①中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能》，2020年10月，http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/t20201014_359826.htm。數(shù)據(jù)不僅隨著人、物、技術(shù)和資本在全球流動(dòng)，而且，數(shù)據(jù)本身作為標(biāo)的物也需要全球流動(dòng)。②World Economic Forum，“Exploring International Data Flow Governance Platform for Shaping the Future of Trade and Global Economic Interdependence”，White Paper，December 2019，p.8，https：//www.weforum.org/whitepapers/exploring-international-data-flow-governance.根據(jù)美國(guó)智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)的相關(guān)研究，2009—2018年，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度高達(dá)10.1%。③張茉楠：《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)：全球態(tài)勢(shì)與中國(guó)對(duì)策》，《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2020年第2期。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等問(wèn)題凸顯了數(shù)據(jù)保護(hù)的緊迫性。由于數(shù)據(jù)傳輸?shù)臒o(wú)國(guó)界特征，數(shù)據(jù)保護(hù)、利用和流動(dòng)成為國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題。尤其是，全球存在多種數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策，致使數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)出現(xiàn)障礙，需要各國(guó)進(jìn)行政策協(xié)調(diào)。目前，數(shù)據(jù)領(lǐng)域存在競(jìng)爭(zhēng)和合作交織進(jìn)行的狀況，摻雜著國(guó)內(nèi)外多種復(fù)雜因素，相關(guān)問(wèn)題對(duì)于國(guó)家的發(fā)展和安全十分重要，亟需深入研究和討論。

由于數(shù)據(jù)的重要性不斷上升，而且數(shù)據(jù)涉及的問(wèn)題復(fù)雜多樣，因此，國(guó)內(nèi)針對(duì)數(shù)據(jù)問(wèn)題的研究文獻(xiàn)逐漸增多。文獻(xiàn)從各個(gè)角度進(jìn)行分析，為數(shù)據(jù)治理提供了學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。

一是，較多學(xué)者撰寫(xiě)了關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)④個(gè)人數(shù)據(jù)、個(gè)人信息之間存在細(xì)微差異，但因國(guó)內(nèi)外較多文獻(xiàn)將個(gè)人信息、個(gè)人數(shù)據(jù)交替使用，為行文方便，本文也將相關(guān)概念交替使用，不進(jìn)行嚴(yán)格界定。的文章。例如，王磊、貢紹海撰文指出，隨著個(gè)人信息保護(hù)制度逐漸確立，需要進(jìn)一步考慮個(gè)人信息主體、數(shù)據(jù)處理者和產(chǎn)業(yè)全鏈條等各方的貢獻(xiàn)，從促進(jìn)數(shù)據(jù)利用的角度研討個(gè)人信息保護(hù)制度的構(gòu)建⑤王磊、貢紹海：《數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中的個(gè)人信息處理規(guī)則問(wèn)題研究》，《法律適用》2021年第12期。；孫登科對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律適用規(guī)則構(gòu)建的基本邏輯，尤其是針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)給傳統(tǒng)法律適用規(guī)則帶來(lái)的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析⑥孫登科：《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律適用規(guī)則構(gòu)建的基本邏輯》，《上海法學(xué)研究》2020年第3期。；姚佳撰文指出，數(shù)字時(shí)代令個(gè)人享有的權(quán)利呈現(xiàn)多維特征，需要致力于權(quán)利保護(hù)與權(quán)利救濟(jì)并重，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體權(quán)益的充分保護(hù)⑦姚佳：《個(gè)人信息主體的權(quán)利體系——基于數(shù)字時(shí)代個(gè)體權(quán)利的多維觀察》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期。。

二是，一些文章針對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)制度進(jìn)行分析和研討。例如，劉晨希針對(duì)“一帶一路”建設(shè)中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，在強(qiáng)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制、促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)方面提出了相關(guān)政策建議⑧劉晨希：《“一帶一路”視角下數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)際挑戰(zhàn)與中國(guó)對(duì)策》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊（中）》2021年第9期。；金晶通過(guò)研究歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)立法模式，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對(duì)待充分性決定、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)保護(hù)條款等具有歐盟特色的復(fù)雜法律工具，提出全盤(pán)統(tǒng)籌個(gè)人數(shù)據(jù)與非個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)的立法方案⑨金晶：《個(gè)人數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)臍W盟標(biāo)準(zhǔn)——規(guī)則建構(gòu)、司法推動(dòng)與范式擴(kuò)張》，《歐洲研究》2021年第4期。；陳紅娜通過(guò)定量分析，指出限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)有其合理性，且難以被消除，故需要通過(guò)專業(yè)化分工來(lái)降低限制流動(dòng)帶來(lái)的成本⑩陳紅娜：《數(shù)字貿(mào)易與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則——基于交易成本視角的分析》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第2期。；蔡翠紅、郭威梳理了中美兩國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的演進(jìn)歷程和特征，認(rèn)為兩國(guó)的分歧是各自數(shù)字實(shí)力、認(rèn)知理念和地緣政治共同作用的結(jié)果?蔡翠紅、郭威：《中美跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策比較分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第3期。。

三是，一些文章針對(duì)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)主權(quán)進(jìn)行了相關(guān)研究。例如，葉成城認(rèn)為，國(guó)家間地緣經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)模式隨著生產(chǎn)方式的變革而變化，盡管數(shù)字技術(shù)革命在短期內(nèi)加劇了中美科技競(jìng)爭(zhēng)，但在長(zhǎng)期仍會(huì)強(qiáng)化中美之間的相互依賴?葉成城：《數(shù)字時(shí)代的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)：國(guó)家與市場(chǎng)的邏輯——以中美數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)為例》，《外交評(píng)論》2022年第2期。；閻學(xué)通、徐舟撰文分析了數(shù)字時(shí)代初期的中美競(jìng)爭(zhēng)，指出冷戰(zhàn)思維和數(shù)字思維將對(duì)數(shù)字時(shí)代的外交決策產(chǎn)生混合影響，國(guó)家間這種對(duì)外政策的互動(dòng)將會(huì)塑造一種和平但很不安定的國(guó)際秩序?閻學(xué)通、徐舟：《數(shù)字時(shí)代初期的中美競(jìng)爭(zhēng)》，《國(guó)際政治科學(xué)》2021年第1期。；周念利、吳希賢指出，在中美科技博弈的大背景下，中美數(shù)字技術(shù)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)已對(duì)現(xiàn)有國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工與國(guó)際秩序造成了嚴(yán)重影響①周念利、吳希賢：《中美數(shù)字技術(shù)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)：理論邏輯與典型事實(shí)》，《當(dāng)代亞太》2021年第6期。；張曉君通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則建設(shè)的模式進(jìn)行介紹和分析，建議以主權(quán)平等、合作共治為原則，以網(wǎng)絡(luò)命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)，構(gòu)建符合我國(guó)數(shù)據(jù)要求并兼顧各國(guó)利益的數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則②張曉君：《數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則建設(shè)的模式與借鑒——兼論中國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的規(guī)則構(gòu)建》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期。。

上述幾類文章主要針對(duì)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)等方面進(jìn)行研討，提出了學(xué)術(shù)見(jiàn)解和政策建議。但是，這些文章中，有的主要關(guān)注如何構(gòu)建法律規(guī)則，有的主要從國(guó)際政治角度進(jìn)行剖析，還未能針對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)則建構(gòu)背后的多因素進(jìn)行分析，未能針對(duì)幾種類型的建構(gòu)模式進(jìn)行全面的比較，也未能將國(guó)內(nèi)規(guī)則構(gòu)建與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)進(jìn)行協(xié)同分析。規(guī)則構(gòu)建包括兩個(gè)階段：一個(gè)階段是國(guó)家和地區(qū)在平衡各類因素的基礎(chǔ)上形成制度特征，繼而形成國(guó)際規(guī)則訴求；另一個(gè)階段則是國(guó)家和地區(qū)在國(guó)際上參與規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)。本文在回顧數(shù)據(jù)規(guī)則的相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以美國(guó)、歐盟和俄羅斯等國(guó)家和地區(qū)為代表，分析數(shù)據(jù)規(guī)則的國(guó)內(nèi)構(gòu)建及其形成原因，闡釋數(shù)據(jù)規(guī)則的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)狀況，針對(duì)中國(guó)情況提出政策建議。本文力求針對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)則的國(guó)內(nèi)構(gòu)建和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)進(jìn)行較為全面和深入的分析，以求對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)則構(gòu)建需要考慮的因素和分析框架、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)狀況有更加清晰和全面的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而從國(guó)內(nèi)構(gòu)建和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)角度來(lái)科學(xué)認(rèn)識(shí)和構(gòu)建數(shù)據(jù)規(guī)則。

二、數(shù)據(jù)規(guī)則的國(guó)內(nèi)構(gòu)建

構(gòu)建國(guó)內(nèi)制度是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要在知識(shí)和訴求的基礎(chǔ)上評(píng)估多種因素并進(jìn)行合理平衡。建構(gòu)主義把規(guī)范定義為一個(gè)行為集體擁有的關(guān)于適當(dāng)行為的期望，③Martha Finnemore，National Interests in International Society，Ithaca：Cornell University Press，1996，p.22.認(rèn)為應(yīng)當(dāng)研究各個(gè)國(guó)家是如何發(fā)展和確定其利益的。④Scott Burchill，Andrew Linklater，Richard Devetak，Jack Donnelly，Matthew Paterson，Christian Reus-Smit and Jacqui True，Theories of International Relations，Palgrave Macmillan，2005，p.197.規(guī)則的制定過(guò)程就是不同理念存在競(jìng)爭(zhēng)的情況下平衡各種因素的過(guò)程。

經(jīng)濟(jì)利益在國(guó)家構(gòu)建規(guī)則過(guò)程中始終占據(jù)重要地位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮是國(guó)家追求的關(guān)鍵目標(biāo)，是民眾提升福利水平和獲取幸福感的必要途徑，也是國(guó)家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)。普遍的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)。國(guó)家實(shí)施對(duì)外戰(zhàn)略過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)利益因素是基本的出發(fā)點(diǎn)，政治、軍事等政策在較大程度上為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。

價(jià)值理念成為影響國(guó)家規(guī)則構(gòu)建的重要因素。在不同的地域文化中，人們的社會(huì)實(shí)踐不同，就會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)表象體系，進(jìn)而產(chǎn)生不同的知識(shí)體系，形成不同的價(jià)值理念。每個(gè)國(guó)家都有自己獨(dú)特的歷史、文化、國(guó)民性以及社會(huì)基本制度，在全球治理中形成了各自的治理價(jià)值偏好。⑤畢海東：《全球治理地域性、主權(quán)認(rèn)知與中國(guó)全球治理觀的形成》，《當(dāng)代亞太》2019年第4期。

國(guó)家安全是國(guó)家構(gòu)建規(guī)則過(guò)程中無(wú)法回避的重要因素。如果行為體之間的共同期望使其互相猜疑和對(duì)對(duì)方做出最壞的打算，那么雙方都會(huì)感到威脅，就形成了“安全困境”。⑥［美］亞歷山大·溫特著，秦亞青譯：《國(guó)際政治的社會(huì)理論》，上海人民出版社2000年版，第24頁(yè)。維護(hù)安全利益就是維護(hù)有利于國(guó)家安全的現(xiàn)狀，并改變對(duì)國(guó)家安全不利的狀況。目前，國(guó)家安全除了政治軍事傳統(tǒng)安全，還有全球性問(wèn)題導(dǎo)致的非傳統(tǒng)安全。

當(dāng)今全球大多數(shù)國(guó)家都制定了相應(yīng)的數(shù)據(jù)規(guī)則。由于議題的復(fù)雜性，各國(guó)基本上都需要平衡相關(guān)因素，以構(gòu)建適當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)數(shù)據(jù)規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上形成國(guó)際規(guī)則訴求。本部分重點(diǎn)分析以美國(guó)、歐盟和俄羅斯為代表的國(guó)家和地區(qū)的數(shù)據(jù)規(guī)則構(gòu)建、影響規(guī)則構(gòu)建的相關(guān)因素及其差異。

（一）強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的美國(guó)模式

美國(guó)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。在數(shù)據(jù)治理方面，美國(guó)制定了多類規(guī)則平衡相關(guān)考量因素。

從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)看，基于數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，美國(guó)十分強(qiáng)調(diào)促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)。2019年12月23日，美國(guó)白宮行政管理和預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布了《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動(dòng)計(jì)劃》，提供使用數(shù)據(jù)方面的指導(dǎo)，以促進(jìn)和加速數(shù)據(jù)的利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。①The Federal Data Strategy Team，“Federal Data Strategy 2020 Action Plan”，https：strategy．data．gov/as-sets/docs/2020-federal-data-strategy-action-plan．Pdf.美國(guó)主張跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，沒(méi)有做出限制數(shù)據(jù)流動(dòng)的一般性規(guī)定。而且，在國(guó)際協(xié)定中強(qiáng)調(diào)成員方不應(yīng)針對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)施加任意或者歧視性限制，主張禁止采用數(shù)據(jù)本地化條款來(lái)保證企業(yè)不需要在當(dāng)?shù)卦O(shè)立或者購(gòu)買(mǎi)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。②Henry Gao，Digital or Trade? The Contrasting Approaches of China and US to Digital Trade，Journal of International Economic Law，vol.21，no.2（2018），pp.297-321.

從價(jià)值理念角度來(lái)看，基于個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)權(quán)利的重要性，美國(guó)制定了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)規(guī)范。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）制定了有關(guān)隱私保護(hù)的各類規(guī)則，例如，健康信息泄露通知規(guī)則、兒童在線隱私保護(hù)法執(zhí)行規(guī)則、金融服務(wù)現(xiàn)代法隱私規(guī)則等。③楊婕：《FTC發(fā)布〈2019年隱私和數(shù)據(jù)安全報(bào)告〉》，2020年3月，安全內(nèi)參網(wǎng)，http：//https：//www.secrss.com/articles/17541。《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》規(guī)定之外的銀行、航空、保險(xiǎn)以及電信公共運(yùn)營(yíng)，則主要適用專業(yè)性立法和自我監(jiān)管措施。④Cockfield，A.J.，“Legal Constraints on Transferring Personal Information across Borders：A Comparative Analysis of PIPEDA and Foreign Privacy Laws”，in E.Zureik et al.（eds.），Surveillance，Privacy，and the Globalization of Personal Information International Comparisons，Montréal：McGill-Queen’s University Press，2010，pp.50-69；Robert W.，“Learning about Digital Trade：Privacy and E-Commerce in CETA and TPP”，World Trade Review，18：S1（2019），pp.63-84.一些州制定了比較全面的法規(guī)，例如，加利福尼亞州制定了《消費(fèi)者隱私保護(hù)法》。

從國(guó)家安全角度來(lái)看，基于數(shù)據(jù)與國(guó)家安全緊密相聯(lián)，美國(guó)實(shí)施了數(shù)據(jù)安全管理措施。例如，美國(guó)《出口管理?xiàng)l例》中技術(shù)和軟件的出口包括由美國(guó)境外通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)獲取重要信息，從而可以通過(guò)出口管制來(lái)保護(hù)數(shù)據(jù)安全。美國(guó)制定的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》 將對(duì)于國(guó)家安全造成威脅的高風(fēng)險(xiǎn)敏感數(shù)據(jù)界定為“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”，并明確將敏感個(gè)人數(shù)據(jù)列為外國(guó)投資安全審查時(shí)評(píng)估國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的要素之一。⑤劉金瑞：《美國(guó)外資安全審查改革中的數(shù)據(jù)安全審查及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《中國(guó)信息安全》2021年第7期。美國(guó)還頒布《受控非密信息》行政命令，建立和實(shí)施受控非密信息登記備案及標(biāo)識(shí)管理制度，作為對(duì)國(guó)家秘密保護(hù)的補(bǔ)充，這類信息一般不允許出境。⑥周亞超、左曉棟：《美國(guó)受控非密信息分類與安全控制解析》，《網(wǎng)絡(luò)空間安全》2020年第3期。2016年，美國(guó)稅務(wù)局發(fā)文規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須將接收、處理稅務(wù)信息的信息系統(tǒng)置于美國(guó)領(lǐng)土、大使館區(qū)域內(nèi)。⑦沈玉良：《全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2018年版，第203-204頁(yè)。美國(guó)參議院法案《2019國(guó)家安全和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》明確中國(guó)和俄羅斯為特別關(guān)注國(guó)家，禁止向特別關(guān)注國(guó)家傳輸用戶數(shù)據(jù)以及破譯相關(guān)用戶數(shù)據(jù)所需的密鑰數(shù)據(jù)（包括間接通過(guò)第三方非特別關(guān)注國(guó)家傳輸）。

從上述規(guī)定可以看出，基于數(shù)據(jù)涉及經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值理念和國(guó)家安全，美國(guó)注重從這些因素的角度規(guī)范和管理數(shù)據(jù)。在平衡各因素的情況下，美國(guó)傾向于促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)，并形成了支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的國(guó)際規(guī)則訴求。其一，美國(guó)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)較為寬松，保證企業(yè)合規(guī)成本維持在合理程度。美國(guó)聯(lián)邦層面沒(méi)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護(hù)法律，采取的是行業(yè)分散立法模式。⑧Susan A.Aaronson and Patrick Leblond，Another Digital Divide：The Rise of Data Realms and its Implications for the WTO，Journal of International Economic Law，vol.21，no.2（2018），pp.245-272.美國(guó)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)主要以隱私保護(hù)狀況為考核指標(biāo)。其隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)層級(jí)：在線隱私聯(lián)盟公布的建議性指引以及由美國(guó)兩大隱私認(rèn)證企業(yè)制定的具有約束力的隱私保護(hù)計(jì)劃。⑨張舵：《略論個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律標(biāo)準(zhǔn)》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期；李艷華：《全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制路徑與中國(guó)抉擇》，《時(shí)代法學(xué)》2019年第5期。美國(guó)國(guó)會(huì)議員提出了關(guān)于制定個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的議案，但議案尚未通過(guò)審議，且普遍認(rèn)為通過(guò)審議的難度較大?？梢?jiàn)，美國(guó)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定較為寬松，降低了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的門(mén)檻。其二，美國(guó)大力主張數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。美國(guó)《2007年國(guó)家安全戰(zhàn)略》明確指出，美國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功與數(shù)據(jù)流動(dòng)密不可分，美國(guó)將通過(guò)積極參與互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇等重要組織的活動(dòng)促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。2010年通過(guò)的《韓美自貿(mào)協(xié)定》首次納入跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的條款。2016年，由美國(guó)主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）將這一條款轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂邢鄬?duì)約束力的條款。由美國(guó)主導(dǎo)的《美國(guó)—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）要求各方擁有個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律制度，同時(shí)規(guī)定各方不得禁止和限制數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，除非是實(shí)現(xiàn)合法的政策目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)不得構(gòu)成武斷或不合理的歧視、不得對(duì)貿(mào)易構(gòu)成限制。USMCA 重申了TPP 中“實(shí)施數(shù)據(jù)存儲(chǔ)非強(qiáng)制本地化”訴求，并且刪除了締約方監(jiān)管例外的規(guī)定。①石月：《美國(guó)〈美墨加協(xié)議〉對(duì)美國(guó)聯(lián)邦隱私法的意義白皮書(shū)發(fā)布》，2020年，https：//www.chainnews.com/zh-hant/articles/010001142439.htm。

美國(guó)在平衡相關(guān)政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，并不以限制數(shù)據(jù)流動(dòng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和權(quán)利保護(hù)，表明其將經(jīng)濟(jì)利益作為政策制定的優(yōu)先考慮因素。這種立場(chǎng)與美國(guó)一直重視信息流動(dòng)的理念相關(guān)，更是源于美國(guó)強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和對(duì)數(shù)據(jù)的掌控能力。美國(guó)已連續(xù)幾年位居全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力榜首，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。全球前十大互聯(lián)網(wǎng)公司中有6個(gè)是美國(guó)公司。②Henry Gao，Digital or Trade? The Contrasting Approaches of China and US to Digital Trade，Journal of International Economic Law，vol.21，no.2（2018），pp.297-321.微軟、谷歌等4個(gè)美國(guó)公司提供全世界超過(guò)一半的云服務(wù)能力。③Katherine Noyes，“Four US Companies Rule the World Cloud Infrastructure”，Computer World，（August 2016），https：//goo.gl/PirYHB.有數(shù)據(jù)表明，美國(guó)存儲(chǔ)了全球約三分之一的數(shù)據(jù)。④Simone Foxman，“The US Is Home to One Third of the World’s Data—Here’s Who’s Storing It”，2020，https：//qz.com/104868/the-us-is-home-to-one-third-of-the-worlds-data-heres-whos-storing-it/.基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大實(shí)力，美國(guó)主張數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和在數(shù)據(jù)保護(hù)上采取相對(duì)靈活、有效平衡的態(tài)度，從而進(jìn)一步提高美國(guó)數(shù)字企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，幫助美國(guó)數(shù)字企業(yè)進(jìn)入他國(guó)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)鞏固和增強(qiáng)數(shù)字霸權(quán)的政策目標(biāo)。

美國(guó)雖然優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)利益，但也重視個(gè)人權(quán)利保護(hù)和國(guó)家安全，尤其是在國(guó)家安全方面，美國(guó)采用了較為隱蔽的方式以實(shí)現(xiàn)在保障國(guó)家安全的同時(shí)不影響其關(guān)于數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的立場(chǎng)。美國(guó)沒(méi)有專門(mén)針對(duì)數(shù)據(jù)安全和限制數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)內(nèi)規(guī)范，而是通過(guò)其他規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全，例如，采取出口管制、外商投資安全審查、保密信息和受控非密信息管控以及針對(duì)特定國(guó)家加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理。這類處理方式有以下優(yōu)勢(shì)：保護(hù)數(shù)據(jù)安全具有較強(qiáng)的針對(duì)性，主要針對(duì)需要采取出口管制、外商投資安全審查的領(lǐng)域和國(guó)家進(jìn)行數(shù)據(jù)管制；信息管理側(cè)重于保密和受控非密信息的管理，屬于信息的統(tǒng)一管理，不針對(duì)數(shù)據(jù)出境專門(mén)規(guī)定。由于數(shù)據(jù)安全管控方式較為隱蔽，所以不影響美國(guó)基于經(jīng)濟(jì)利益支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)的國(guó)際規(guī)則訴求。

除美國(guó)之外，日本也傾向于強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。在2019年6月的G20大阪峰會(huì)上，日本提倡建立允許數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的“數(shù)據(jù)流通圈”，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)對(duì)于創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)的重要性。⑤《G20發(fā)布“大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言”，中美立場(chǎng)對(duì)比強(qiáng)烈》，2019年6月，觀察者網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/323793056_115479。日本并不認(rèn)為在國(guó)際合作中個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題不容談判和妥協(xié)，提出為了促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，可以在一定程度上降低個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)“基于信任的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”。由日本主導(dǎo)的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）包含了與USMCA規(guī)定類似的促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)和利用的條款。⑥World Economic Forum，“Exploring International Data Flow Governance Platform for Shaping the Future of Trade and Global Economic Interdependence”，White Paper，（December 2019），p. 21，https：//www.weforum.org/whitepapers/exploring-international-data-flow-governance.在WTO關(guān)于電子商務(wù)的談判中，日本基本上支持美國(guó)的主張。日本積極提倡數(shù)據(jù)流動(dòng)和促進(jìn)數(shù)據(jù)利用源于其數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)家發(fā)展的重要性。《世界創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（2011—2017）》指出，美國(guó)、中國(guó)、日本位列全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)模前三。數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)對(duì)于日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)至關(guān)重要，具有重振日本經(jīng)濟(jì)的潛力。如果全面開(kāi)發(fā)日本人工智能和物聯(lián)網(wǎng)的潛力，那么，預(yù)計(jì)日本2030年的GDP可提高40%。日本公司對(duì)大量公共云服務(wù)的需求會(huì)產(chǎn)生良好的溢出效應(yīng)，尤其是對(duì)于遠(yuǎn)程辦公的需求，可解決日本大量就業(yè)的問(wèn)題。①Joshua P. Meltzer，Peter Lovelock，“Regulating for a Digital Economy Understanding the Importance of Cross-border Data Flows in Asia”，Global Economy&Development Working Paper 113，March 2018.

（二）強(qiáng)調(diào)“權(quán)利至上”的歐盟模式

為了促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利，歐盟發(fā)布了若干關(guān)于數(shù)據(jù)的規(guī)則，從各個(gè)角度進(jìn)行有效的數(shù)字治理，以確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。②“European Data Strategy”，https：//ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-data-strategy_en.

從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)看，歐盟促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)，提倡形成歐洲單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)，改善數(shù)字經(jīng)濟(jì)較為落后的局面。歐盟制定了《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例框架》（FFD），以保證數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部的自由流動(dòng)。歐盟提出了商業(yè)對(duì)政府（B2G，business to government）和商業(yè)對(duì)商業(yè)（B2B，business to business）兩種模式，以加強(qiáng)數(shù)據(jù)利用和分享。③王中美：《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的目標(biāo)沖突與中間道路》，《國(guó)際關(guān)系研究》2020年第6期。在限制數(shù)據(jù)流動(dòng)措施方面，歐盟作出了禁止性規(guī)定。例如，明確不允許規(guī)定數(shù)據(jù)必須在本地計(jì)算設(shè)備上存儲(chǔ)或?qū)?shù)據(jù)本地存儲(chǔ)作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的條件。④EU，“EU Provisions on Cross-border Data Flows and Protection of Personal Data and Privacy in the Digital Trade Title of EU Trade Agreements”，July 2018，https：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/july/tradoc_157129.pdf.2022年5月16日，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《數(shù)據(jù)治理法案》，其重點(diǎn)旨在增進(jìn)數(shù)據(jù)的可用性，促進(jìn)各部門(mén)和各成員國(guó)的數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)企業(yè)間有償共享數(shù)據(jù)，提供可信賴的數(shù)據(jù)環(huán)境以促進(jìn)研究和創(chuàng)新服務(wù)。

從價(jià)值理念角度來(lái)看，歐盟尤其重視個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)。歐盟于2018年出臺(tái)了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，條例明確法律適用的行為主體包括數(shù)據(jù)控制者和處理者；不斷強(qiáng)化數(shù)據(jù)主體的各項(xiàng)權(quán)利，除了完善之前規(guī)定賦予的權(quán)利，還增設(shè)了一系列新的權(quán)利，如遺忘權(quán)、持續(xù)控制權(quán)、拒絕權(quán)等；對(duì)數(shù)據(jù)控制者和處理者提出了更加嚴(yán)格的要求，加重了他們的數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)與責(zé)任。⑤“What is GDPR，the EU’s New Data Protection Law?”，https：//gdpr.eu/what-is-gdpr/；高富平：《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和利用國(guó)際規(guī)則：源流與趨勢(shì)》，法律出版社2016年版，第117-143頁(yè)；邱靜：《歐美數(shù)字治理合作的影響因素及前景分析》，《國(guó)際論壇》2022年第1期。

從國(guó)家安全角度來(lái)看，歐盟強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全和主權(quán)。2019年6月，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)發(fā)布了《關(guān)于歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局信息和通信技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)安全》，2018年歐盟委員會(huì)提出了制定《網(wǎng)絡(luò)安全法》的議案。2020年2月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》《人工智能白皮書(shū)》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等數(shù)字戰(zhàn)略文件，提出了“技術(shù)主權(quán)”的概念，認(rèn)為歐盟應(yīng)當(dāng)確保數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和通信的完整性，擺脫對(duì)美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)大企業(yè)的依賴。

從上述可見(jiàn)，歐盟從數(shù)據(jù)利用、保護(hù)、安全和主權(quán)等多方面進(jìn)行規(guī)范。然而，歐盟政策的鮮明特征是十分強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)，權(quán)利保護(hù)是優(yōu)先政策考慮因素。

歐盟制定的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》被稱作全球最嚴(yán)格的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，明確了數(shù)據(jù)主體的各項(xiàng)權(quán)利。歐盟將個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)作為政策優(yōu)先考慮的因素，其他政策目標(biāo)都要讓位于這個(gè)優(yōu)先目標(biāo)，即不會(huì)妥協(xié)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)。為了有效保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)，《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》對(duì)歐盟數(shù)據(jù)出境規(guī)定了條件：充分性認(rèn)定（數(shù)據(jù)可向被認(rèn)定數(shù)據(jù)保護(hù)達(dá)到了與歐盟同樣標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家流動(dòng)）；適用于具體企業(yè)的約束性企業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、認(rèn)證機(jī)制等；數(shù)據(jù)主體的明確同意。條例的嚴(yán)格規(guī)定讓企業(yè)合規(guī)成本上升，但是歐盟認(rèn)為，即使相關(guān)規(guī)定會(huì)提高企業(yè)合規(guī)成本，以致其失去商業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定維護(hù)歐洲的核心價(jià)值理念。同時(shí)，在貿(mào)易協(xié)定談判過(guò)程中，歐盟將個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)置于不可妥協(xié)的位置，認(rèn)為歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則不能成為貿(mào)易協(xié)定談判的對(duì)象，因?yàn)閭€(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利是基本權(quán)利，不是可以談判的商品。⑥EU，“Exchanging and Protecting Personal Data in a Globalised World：Communication from the Commission to the European Parliament and the Council”，European Commission，COM（2017）7，10 January 2017.

歐盟形成了“以權(quán)利為中心”的制度特征，尤其看重與個(gè)人尊嚴(yán)緊密相關(guān)的隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)，這具有歷史、法律等方面的原因。

第一，歐洲關(guān)于基本權(quán)利保護(hù)的文化和法律制度已經(jīng)根深蒂固。第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲國(guó)家進(jìn)行集體反思，加強(qiáng)了個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)。1950年，歐洲各國(guó)簽署了《歐洲人權(quán)公約》，并于1959年成立了歐洲人權(quán)法院。2007年，歐盟頒布了《歐盟基本權(quán)利憲章》，明確了若干基本權(quán)利保護(hù)。其中，《歐洲人權(quán)公約》第8條規(guī)定的個(gè)人和家庭生活權(quán)利包含了個(gè)人信息權(quán)利；《歐盟基本權(quán)利憲章》第7條和第8條分別規(guī)定了個(gè)人隱私權(quán)利和個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利。在基本權(quán)利文化深厚的土壤中，史上最嚴(yán)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)——《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》應(yīng)運(yùn)而生。

第二，在權(quán)利保護(hù)方面，歐洲十分看重隱私保護(hù)。與美國(guó)具有一定的差異，兩者在隱私保護(hù)理念上的差別導(dǎo)致在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)方面的價(jià)值優(yōu)先次序不同。歐盟明確的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利是主動(dòng)的個(gè)人自決權(quán)利，強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)擁有控制權(quán)。美國(guó)則主張從隱私權(quán)的角度進(jìn)行保護(hù)，認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)建立于隱私權(quán)的基礎(chǔ)之上，而隱私權(quán)是一種偏向防御性的權(quán)利，其保護(hù)需要與商業(yè)利益、表達(dá)自由等權(quán)利進(jìn)行平衡。①王融：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，人民郵電出版社2017年版，第17頁(yè)。歐美在個(gè)人信息保護(hù)上的差異體現(xiàn)了西方國(guó)家對(duì)待隱私的兩種文化，即尊嚴(yán)和自由。②個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)在較大程度上是一種隱私權(quán)保護(hù)。個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)與隱私權(quán)保護(hù)是一種交叉和重疊的關(guān)系。歐洲國(guó)家認(rèn)為隱私是人格尊嚴(yán)的體現(xiàn)，必須得到很好的保護(hù)，在權(quán)利保護(hù)體系中位居前列，處于優(yōu)先位置。美國(guó)也注重隱私保護(hù)，但將其看作自由的一個(gè)方面，在復(fù)雜的權(quán)利體系中并不具有優(yōu)先位置，主張隱私保護(hù)需要與言論自由等權(quán)利進(jìn)行平衡，在較多時(shí)候可能需要讓位于自由權(quán)利。③James Q.Whitman，The Two Western Cultures of Privacy：Dignity Versus Liberty，The Yale Law Journal，vol.113，no.6（2004），p.1151；王融：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，人民郵電出版社2017年版，第30頁(yè)。

此外，歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，歐盟欠缺數(shù)字大公司和掌握數(shù)據(jù)的能力，數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)并不完全利好其數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，歐盟欠缺大力促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)驅(qū)力。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，中國(guó)與美國(guó)占全球70個(gè)最大數(shù)字平臺(tái)市值的90%，而歐洲的份額僅為4%。④網(wǎng)安尋路人：《技術(shù)主權(quán)視野下的歐盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略探析》，安全內(nèi)參網(wǎng)，https：//www.secrss.com/articles/17523。被譽(yù)為“互聯(lián)網(wǎng)女皇”的瑪麗·米克爾發(fā)布了2019年的《互聯(lián)網(wǎng)趨勢(shì)報(bào)告》，報(bào)告公布了全球前30大互聯(lián)網(wǎng)公司，美國(guó)上榜的企業(yè)高達(dá)18家，而歐盟僅上榜了1家企業(yè)。⑤《全球前30大互聯(lián)網(wǎng)公司：美國(guó)占18家、中國(guó)7家，為何歐盟僅1家呢？》，南生說(shuō)財(cái)經(jīng)，2019年6月，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1636217756445496811&wfr=spider&for=pc。美國(guó)公司在歐洲市場(chǎng)居于壟斷地位，谷歌、亞馬遜、愛(ài)彼迎等電子平臺(tái)以及推特、臉書(shū)等社交平臺(tái)占據(jù)了歐洲國(guó)家絕大部分市場(chǎng)。⑥邱靜：《中美數(shù)字科技博弈中的歐洲策略》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2020年第9期。因此，歐盟強(qiáng)調(diào)“數(shù)字主權(quán)”，以增強(qiáng)自身數(shù)字技術(shù)能力。不過(guò)，即使美國(guó)大企業(yè)掌控歐盟數(shù)字市場(chǎng)，但是歐盟未采取數(shù)據(jù)本地化措施，而是強(qiáng)調(diào)在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的前提下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。雖然針對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制措施被認(rèn)為具有數(shù)據(jù)保護(hù)主義之嫌，但是，嚴(yán)格的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境流動(dòng)要求適用于所有公司，也增大了歐洲本土企業(yè)的合規(guī)成本，對(duì)歐洲小企業(yè)的成長(zhǎng)并不友好。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，歐盟模式雖然強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)主權(quán)，但易導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易成本和執(zhí)法成本大幅增加，在一定程度上扼殺了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。⑦童楠楠、竇悅、劉釗因：《中國(guó)特色數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建研究》，《電子政務(wù)》2022年第2期?？傊?，“個(gè)人權(quán)利至上”的價(jià)值理念主導(dǎo)歐盟的政策制定過(guò)程，是歐盟政策制定的優(yōu)先考量因素，決定了歐盟數(shù)據(jù)規(guī)則的基本面貌。

（三）強(qiáng)調(diào)“國(guó)家安全”的俄羅斯模式

與美國(guó)、歐盟一樣，俄羅斯也從相關(guān)因素角度考慮，頒布了若干規(guī)范來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)治理。相較而言，俄羅斯模式體現(xiàn)了注重國(guó)家安全的特點(diǎn)。

從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)看，基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況，俄羅斯采取了相關(guān)措施發(fā)展數(shù)字技術(shù)和經(jīng)濟(jì)。2017年7月，俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)布《俄聯(lián)邦數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)家規(guī)劃》，確定了立法規(guī)范、數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)字教育和人才培養(yǎng)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。2019年2月，俄羅斯制定了新版規(guī)劃，增大了數(shù)字經(jīng)濟(jì)投入。2019年10月，俄羅斯發(fā)布《2030年前俄羅斯國(guó)家人工智能發(fā)展戰(zhàn)略》，旨在優(yōu)先發(fā)展和使用人工智能。①高際香：《俄羅斯數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字化轉(zhuǎn)型》，《歐亞經(jīng)濟(jì)》2020年第1期。

從價(jià)值理念角度來(lái)看，俄羅斯制定了相關(guān)法規(guī)來(lái)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利。2006年，俄羅斯加入了《個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)人保護(hù)公約》。同年，俄羅斯頒布了《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》，明確了信息擁有者、信息系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者的信息保護(hù)義務(wù)。2006年，俄羅斯還頒布了《個(gè)人數(shù)據(jù)法》，明確了各項(xiàng)數(shù)據(jù)主體權(quán)利以及數(shù)據(jù)處理者的相關(guān)義務(wù)，并且規(guī)定數(shù)據(jù)處理者有義務(wù)保證數(shù)據(jù)跨境傳輸后能享有同等程度的保護(hù)。之后，俄羅斯多次修改法律，保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的力度不斷增強(qiáng)。②何波：《俄羅斯跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)立法規(guī)則與執(zhí)法實(shí)踐》，《大數(shù)據(jù)》2016年第2期。俄羅斯根據(jù)公約明確了能夠提供個(gè)人數(shù)據(jù)充分保護(hù)的白名單國(guó)家，允許向這些國(guó)家進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)傳輸。

從國(guó)家安全角度來(lái)看，當(dāng)俄羅斯發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)直接關(guān)聯(lián)國(guó)家安全，俄羅斯就十分重視維護(hù)數(shù)據(jù)安全?！袄忡R門(mén)事件”后，俄羅斯意識(shí)到數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)修改法規(guī)確立了數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)的規(guī)則。俄羅斯修改《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》，要求信息擁有者、信息系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方有義務(wù)將記錄俄羅斯聯(lián)邦公民個(gè)人信息的數(shù)據(jù)庫(kù)存放在俄羅斯境內(nèi)；修改《個(gè)人數(shù)據(jù)法》，要求收集個(gè)人數(shù)據(jù)（包括使用互聯(lián)網(wǎng)手段）時(shí)，運(yùn)營(yíng)商需要保證使用位于俄羅斯境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫(kù)，還要求數(shù)據(jù)處理者在處理數(shù)據(jù)前告知數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)關(guān)包含俄羅斯公民數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫(kù)所在地的信息，并規(guī)定為了保護(hù)公民權(quán)利和國(guó)家安全，可以中止或限制個(gè)人數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移。③何波：《俄羅斯跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)立法規(guī)則與執(zhí)法實(shí)踐》，《大數(shù)據(jù)》2016年第2期。俄羅斯根據(jù)法律對(duì)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，例如，2019年對(duì)美國(guó)企業(yè)推特（Twitter）和臉書(shū)（Facebook）做出了相關(guān)處罰。隨著俄羅斯與美國(guó)等西方國(guó)家的關(guān)系日益緊張，俄羅斯持續(xù)強(qiáng)化數(shù)據(jù)主權(quán)，開(kāi)始發(fā)展獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的整體控制。

俄羅斯從各個(gè)角度進(jìn)行數(shù)據(jù)治理，但其嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)制度最為鮮明和突出，成為其數(shù)據(jù)治理的一大特征。與美、歐通過(guò)長(zhǎng)臂管轄擴(kuò)張執(zhí)法不同，俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)行的數(shù)據(jù)本地化等主權(quán)戰(zhàn)略，體現(xiàn)了保守型特征。雖然數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)規(guī)定會(huì)增加數(shù)字企業(yè)的成本，不利于吸引數(shù)字企業(yè)的投資，可能導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)離開(kāi)俄羅斯，阻礙俄羅斯對(duì)接世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，進(jìn)而影響數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，④孫祁、尤利婭·哈里托諾娃：《數(shù)據(jù)主權(quán)背景下俄羅斯數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的立法特點(diǎn)及趨勢(shì)》，《俄羅斯研究》2022年第2期。但是，俄羅斯堅(jiān)持制定和執(zhí)行這一制度，將直接關(guān)聯(lián)國(guó)家安全的數(shù)據(jù)安全作為優(yōu)先考量因素。俄羅斯之所以高度重視數(shù)據(jù)安全，與其國(guó)情、特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展相關(guān)。

俄羅斯是一個(gè)非常重視國(guó)家安全的國(guó)家，這與其地緣政治現(xiàn)實(shí)相關(guān)，也是俄羅斯歷史推動(dòng)形成的國(guó)家特點(diǎn)。俄羅斯歷史上一直具有大國(guó)雄心，是世界大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要參與方。俄羅斯戰(zhàn)略文化的精髓之一是安全觀大于發(fā)展觀，即使遭受?chē)?yán)厲的制裁，也要追求戰(zhàn)略緩沖區(qū)。冷戰(zhàn)后，俄羅斯融入西方世界的努力宣告失敗，北約國(guó)家仍然將俄羅斯視作戰(zhàn)略威脅，北約東擴(kuò)不斷擠壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間。⑤倪峰、達(dá)巍、馮仲平等：《俄烏沖突對(duì)國(guó)際政治格局的影響》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2022年第3期；易小準(zhǔn)、李曉、盛斌等：《俄烏沖突對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)格局的影響》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2022年第3期?；诘鼐壵维F(xiàn)實(shí)，俄羅斯認(rèn)為國(guó)家安全是其最重要的國(guó)家利益，是必須優(yōu)先考慮的因素。

俄羅斯意識(shí)到數(shù)據(jù)安全逐漸成為大國(guó)博弈的重要領(lǐng)域。一直以來(lái)俄羅斯十分重視國(guó)防、軍事等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。隨著網(wǎng)絡(luò)全球普及，數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)成為信息交流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字領(lǐng)域逐漸成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，而且其戰(zhàn)略重要性會(huì)日益突出，深刻影響國(guó)際關(guān)系。俄羅斯具有大國(guó)雄心和實(shí)力，時(shí)刻處于地緣政治斗爭(zhēng)的漩渦之中，意識(shí)到掌握數(shù)據(jù)對(duì)于其國(guó)家安全和參與大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要作用。

俄羅斯面臨較為緊迫的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。“棱鏡門(mén)事件”讓俄羅斯意識(shí)到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，讓俄羅斯逐漸從放任網(wǎng)絡(luò)自由轉(zhuǎn)向管控網(wǎng)絡(luò)來(lái)維護(hù)安全。而且，俄羅斯長(zhǎng)期遭受大量網(wǎng)絡(luò)攻擊，存在數(shù)據(jù)泄露等較多安全隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，俄羅斯國(guó)家機(jī)構(gòu)遭受的網(wǎng)絡(luò)襲擊每天達(dá)1萬(wàn)多次，俄羅斯的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)在全球居于前列。⑥何波：《俄羅斯跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)立法規(guī)則與執(zhí)法實(shí)踐》，《大數(shù)據(jù)》2016年第2期。因此，俄羅斯認(rèn)為其必須高度重視網(wǎng)絡(luò)安全，尤其是保證數(shù)據(jù)安全。

俄羅斯將數(shù)據(jù)安全作為數(shù)據(jù)流動(dòng)的前提，并認(rèn)為只有將數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，才能保證數(shù)據(jù)安全，即使相關(guān)措施制約了數(shù)據(jù)流動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。隨著地緣政治競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，俄羅斯不斷加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全措施，從地域管控演變?yōu)橛袝r(shí)特定條件下強(qiáng)制性地?cái)嗑W(wǎng)，以保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全。尤其是2022年2月俄烏沖突爆發(fā)后，由于俄羅斯面臨不斷惡化的國(guó)際環(huán)境，遭受更大的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)，俄羅斯會(huì)不斷加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全措施。

一些新興經(jīng)濟(jì)體也側(cè)重保障數(shù)據(jù)安全，如印度。印度制定了較多數(shù)據(jù)規(guī)范，數(shù)據(jù)安全和管轄是其尤其強(qiáng)調(diào)的維度。印度主張重要數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)，要求外國(guó)公司在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)受托人在印度境內(nèi)或者數(shù)據(jù)中心存儲(chǔ)個(gè)人數(shù)據(jù)的副本，并且絕對(duì)禁止關(guān)鍵個(gè)人數(shù)據(jù)出境。2019年，印度的《國(guó)家電子商務(wù)政策》草案闡明了這一立場(chǎng)，“印度及其公民對(duì)其數(shù)據(jù)享有主權(quán)，這種權(quán)利不應(yīng)擴(kuò)展到非印度人”。2020年，印度電子和信息技術(shù)部以《信息技術(shù)法案》第69A條“禁止訪問(wèn)規(guī)則”為依據(jù)，以秘密傳輸用戶數(shù)據(jù)至印度以外服務(wù)器為由，封禁59款具有中國(guó)背景的手機(jī)應(yīng)用程序。①許可：《自由與安全：數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的中國(guó)方案》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第1期。印度未參與關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面的談判和國(guó)際協(xié)作，例如，未參與發(fā)表WTO關(guān)于電子商務(wù)的兩份聯(lián)合聲明。在2019年6月的G20大阪峰會(huì)上，印度、南非等國(guó)家未簽署《數(shù)字經(jīng)濟(jì)大阪宣言》。

印度注重?cái)?shù)據(jù)安全和管轄的主要目的在于保障國(guó)家安全、保護(hù)和發(fā)展本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)。印度數(shù)字產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后，來(lái)自美國(guó)和中國(guó)的科技巨頭掌控互聯(lián)網(wǎng)，印度廣大人口則提供了發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)的豐富資源。臉書(shū)旗下即時(shí)通訊應(yīng)用WhatsApp 是印度人手機(jī)上最流行的應(yīng)用，YouTube 是印度最受歡迎的視頻平臺(tái)，亞馬遜是印度第二大在線零售商。中國(guó)的抖音、微信等應(yīng)用程序在印度也曾擁有大量用戶。印度認(rèn)為外國(guó)企業(yè)掌控本國(guó)數(shù)據(jù)危及數(shù)據(jù)安全、經(jīng)濟(jì)安全，尤其是中國(guó)與印度存在領(lǐng)土糾紛和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，印度也不信任美國(guó)，因此，印度將維護(hù)數(shù)據(jù)安全和對(duì)數(shù)據(jù)的管轄作為首要政策目標(biāo)。而且，印度認(rèn)為數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)不利于本國(guó)數(shù)字企業(yè)發(fā)展。咨詢公司預(yù)測(cè)，如果印度擁有其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，到2050年，它可能會(huì)成為數(shù)據(jù)中心市場(chǎng)的第二大投資者和全球第五大數(shù)據(jù)中心市場(chǎng)。②Rahul Sachitanand，“All about India's Data Localisation Policy”，https：//economictimes.indiatimes.com/tech/ites/all-about-indiasdata-localisation-policy/articleshow/66297596.cms.

三、數(shù)據(jù)規(guī)則的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)

為了適應(yīng)全球化的需求，國(guó)家之間需要協(xié)調(diào)制度以消除障礙，并進(jìn)一步形成國(guó)際規(guī)則。在這個(gè)過(guò)程中，基于制度特征的差異，就會(huì)出現(xiàn)規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中有效協(xié)調(diào)。各個(gè)行為體宣稱其規(guī)則的合理性和科學(xué)性，宣傳規(guī)則蘊(yùn)含的價(jià)值觀和利益訴求，并以影響力、共同利益和共同認(rèn)知等方法形成朋友圈，增強(qiáng)規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的力量。同時(shí)，基于合作解決國(guó)際問(wèn)題的需要，各國(guó)會(huì)努力在差異中尋求共識(shí)。全球治理以制度建設(shè)和協(xié)調(diào)為主，形成具有影響力的規(guī)則是獲取和維護(hù)利益的重要途徑；如何設(shè)計(jì)并推廣符合自身利益和價(jià)值觀的規(guī)則成為國(guó)內(nèi)和國(guó)際規(guī)則建構(gòu)的主要內(nèi)容。國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)在很大程度上也是設(shè)計(jì)合法性的競(jìng)爭(zhēng)，主導(dǎo)國(guó)必須通過(guò)權(quán)力讓渡和利益分享來(lái)不斷增強(qiáng)國(guó)際規(guī)則的合法性。③李?。骸秶?guó)際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)制度主義理論的生成》，《外交評(píng)論》2016年第1期。

國(guó)際規(guī)則建構(gòu)具有以下特征。第一，建構(gòu)主體多元化。美國(guó)、歐盟、中國(guó)、日本等主要經(jīng)濟(jì)體擁有較強(qiáng)的科技實(shí)力、生產(chǎn)能力和較大規(guī)模的市場(chǎng)，俄羅斯、印度等國(guó)家憑借發(fā)展能力、國(guó)土面積或者人員數(shù)量擁有一定的國(guó)際影響力。這些經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際舞臺(tái)上具有不同程度的話語(yǔ)權(quán)，可以影響國(guó)際規(guī)則設(shè)計(jì)。第二，建構(gòu)理念多樣化。由于國(guó)情、文化、法律等方面不同，各國(guó)設(shè)計(jì)規(guī)則的理念和關(guān)注點(diǎn)不同，因此，形成的國(guó)際規(guī)則訴求有所差異。第三，建構(gòu)方法多樣化。主要經(jīng)濟(jì)體努力推廣國(guó)內(nèi)制度并影響國(guó)際規(guī)則構(gòu)建。例如，設(shè)定賦予國(guó)內(nèi)法律域外管轄效力的條款；與相關(guān)國(guó)家形成協(xié)定或者合作機(jī)制，局部實(shí)現(xiàn)國(guó)際規(guī)則建構(gòu)；在國(guó)際組織等全球性平臺(tái)積極參與國(guó)際規(guī)則設(shè)計(jì)，試圖主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程。

當(dāng)今世界，技術(shù)發(fā)展強(qiáng)勁推動(dòng)全球化發(fā)展。在數(shù)字時(shí)代，新興事物競(jìng)相出現(xiàn)，具有較強(qiáng)的國(guó)際化特征。在此領(lǐng)域的規(guī)則設(shè)計(jì)比較復(fù)雜，一是新事物隨著互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展而興起，沒(méi)有國(guó)際規(guī)范可以學(xué)習(xí)和借鑒；二是相關(guān)議題涉及價(jià)值理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家安全等重要因素，協(xié)調(diào)各國(guó)立場(chǎng)比較困難。如上所述，主要國(guó)家和地區(qū)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域形成各類規(guī)范，盡力平衡多種因素，以保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利、促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和維護(hù)數(shù)據(jù)安全?；趪?guó)情、文化和政治等方面的差異，不同國(guó)家和地區(qū)形成了自己的制度特征，并且在國(guó)際上參與規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，這些國(guó)家和地區(qū)互相借鑒和學(xué)習(xí)，在規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)行協(xié)調(diào)和融合。

（一）擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制度的影響力

一些國(guó)家通過(guò)設(shè)定相關(guān)條款讓其法規(guī)具有域外管轄的效力，從而擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制度的國(guó)際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

歐盟制定的GDPR產(chǎn)生了較大的國(guó)際影響力。其一，GDPR適用于獲取歐盟公民數(shù)據(jù)的境外企業(yè)，這讓GDPR具有域外管轄的效力，促使不在歐盟境內(nèi)的企業(yè)改變行為方式，采取相應(yīng)的合規(guī)措施。例如，數(shù)據(jù)泄露丑聞發(fā)生后，臉書(shū)公司就直接表態(tài)全公司都會(huì)遵守歐盟GDPR的規(guī)定。①Scott M. Zuckerberg，F(xiàn)acebook Will Apply EU Data Privacy Standards Globally，Politico，5 April 2018；Robert Wolfe，Learning about Digital Trade：Privacy and E-Commerce in CETA and TPP，World Trade Review，18：S1（2019），pp.63-84.GDPR的域外適用，讓個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的全球建構(gòu)具有實(shí)踐基礎(chǔ)。而且，《聯(lián)合國(guó)憲章》《世界人權(quán)公約》以及區(qū)域性人權(quán)公約的實(shí)施，促使不少國(guó)家制定了保護(hù)基本權(quán)利的法規(guī)，注重個(gè)人權(quán)利保護(hù)的全球意識(shí)已經(jīng)形成。其二，由于GDPR具有充分性認(rèn)定的規(guī)定，巨大的歐盟市場(chǎng)促使其他國(guó)家努力達(dá)到歐盟設(shè)定的保護(hù)水平。鑒于權(quán)利意識(shí)的普遍建構(gòu)、GDPR的域外適用以及與歐盟成員國(guó)進(jìn)行數(shù)據(jù)流動(dòng)的需求，越來(lái)越多的國(guó)家參考GDPR的規(guī)定，提高本國(guó)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平。有學(xué)者認(rèn)為，GDPR帶來(lái)了“布魯塞爾效應(yīng)”，強(qiáng)迫歐盟主要的貿(mào)易伙伴采用與歐盟同樣或者類似的規(guī)則。②Andrew D. Mitchell，Neha Mishr，Regulating Cross-Border Data Flows in a Data-Driven World：How WTO Law Can Contribute，Journal of International Economic Law，vol.22，no.3（2019），pp.389-416；Anu Bradford，“The Brussels Effect”，Northwestern University Law Review，vol.107，no.1（2012），pp.1-67.

隨著數(shù)據(jù)保護(hù)的重要性得到越來(lái)越多的認(rèn)同，各國(guó)立法也出現(xiàn)了趨同性。一是數(shù)據(jù)保護(hù)的基本原則逐漸趨同。數(shù)據(jù)保護(hù)的幾大原則，如公開(kāi)透明、限制處理、數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全責(zé)任等得到了很多國(guó)家的認(rèn)同，并成為法律原則。二是越來(lái)越多的國(guó)家采用統(tǒng)一立法的模式。日本、韓國(guó)等國(guó)家制定了個(gè)人信息保護(hù)法律；中國(guó)于2021年制定了《個(gè)人信息保護(hù)法》。三是不斷強(qiáng)化數(shù)據(jù)主體權(quán)利和數(shù)據(jù)控制者的責(zé)任。③覃慶玲、彭志藝、李曉偉：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮下數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系》，《信息安全與通信保密》2020年第2期。

2018年3月，美國(guó)制定了《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》（云法案，Cloud Act）。該法明確，為了執(zhí)法需要，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向美國(guó)政府披露其控制的存儲(chǔ)于境外的數(shù)據(jù)，同時(shí)授權(quán)美國(guó)政府與符合條件的外國(guó)政府達(dá)成雙方可以互相調(diào)取對(duì)方境內(nèi)數(shù)據(jù)的協(xié)定。④Stephen P.Mulligan，“Cross-Border Data Sharing Under the CLOUD Act”，April 2018，https：//fas.org/sgp/crs/misc/R45173.pdf.此法使得美國(guó)擴(kuò)大了數(shù)據(jù)管轄范圍，延伸至其他主權(quán)國(guó)家境內(nèi)。2019年10月，美國(guó)與英國(guó)正式簽署歷史上首份雙邊數(shù)據(jù)分享協(xié)議，允許執(zhí)法部門(mén)直接向?qū)Ψ絿?guó)家的科技企業(yè)獲取數(shù)據(jù)。⑤覃慶玲、彭志藝、李曉偉：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮下數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系》，《信息安全與通信保密》2020年第2期?；诿绹?guó)的規(guī)定，一些國(guó)家也制定法規(guī)擴(kuò)大獲取國(guó)外數(shù)據(jù)的能力。

俄羅斯、印度等國(guó)家基于數(shù)據(jù)安全、經(jīng)濟(jì)安全，明確了管控跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的措施，主要通過(guò)國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行管控，并以形成異于歐美國(guó)家的模式來(lái)影響類似國(guó)家的規(guī)則設(shè)計(jì)。主要的數(shù)據(jù)本地化要求包括在本地建設(shè)數(shù)據(jù)中心、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)和處理，最低要求則是在境內(nèi)實(shí)現(xiàn)特定數(shù)據(jù)的容災(zāi)備份等。一些發(fā)展中國(guó)家采取了相似的舉措。例如，越南在2018年通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，要求臉書(shū)、谷歌等外國(guó)公司在越南設(shè)立辦事處、將越南用戶資料存儲(chǔ)在越南當(dāng)?shù)兀约懊鞔_數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)之前必須進(jìn)行安全評(píng)估⑥World Economic Forum，“Exploring International Data Flow Governance Platform for Shaping the Future of Trade and Global Economic Interdependence”，White Paper，December 2019，p. 10，https：//www.weforum.org/whitepapers/exploring-international-data-flow-governance.；巴西于2013年開(kāi)始制定相關(guān)政策，要求數(shù)字公司在境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心，并于2018年出臺(tái)了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)法》，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提出了新要求。①茶洪旺、付偉、鄭婷婷：《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的國(guó)際比較與反思》，《電子政務(wù)》2019年第5期。

（二）構(gòu)建數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟

數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題的國(guó)際性特征要求國(guó)際合作和制定國(guó)際規(guī)則。但是，關(guān)于數(shù)據(jù)的沖突日趨增多，形成統(tǒng)一規(guī)則、在所有國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)并不現(xiàn)實(shí)，因此，相關(guān)國(guó)家發(fā)展各種機(jī)制，在特定國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，形成一定的“數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟”。

美國(guó)等國(guó)家通過(guò)雙邊、多邊協(xié)定明確數(shù)據(jù)保護(hù)和流動(dòng)事宜。美國(guó)與韓國(guó)、澳大利亞和新加坡等國(guó)家達(dá)成的雙邊協(xié)定中有條款明確不設(shè)定限制雙方數(shù)據(jù)流動(dòng)的措施。②Susan A.Aaronson and Patrick Leblond，Another Digital Divide：The Rise of Data Realms and its Implications for the WTO，Journal of International Economic Law，vol.21，no.2（2018），pp.245-272.由美國(guó)主導(dǎo)的《美國(guó)—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）、由日本主導(dǎo)的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）都明確提出，在協(xié)定參與成員之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。美國(guó)和日本通過(guò)區(qū)域性機(jī)制推動(dòng)制度建構(gòu)，其中之一便是在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）平臺(tái)上設(shè)立了APEC《隱私框架》和《跨境隱私規(guī)則》（CBPR）。APEC《隱私框架》反映了美國(guó)的政策主張，即最大限度地通過(guò)市場(chǎng)問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)保護(hù)個(gè)人信息，而不是設(shè)定個(gè)人信息保護(hù)的高門(mén)檻。CBPR是APEC根據(jù)其隱私框架建立的促進(jìn)成員經(jīng)濟(jì)體之間跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的機(jī)制，目前已有美國(guó)、日本等9個(gè)經(jīng)濟(jì)體參與。③“APEC Cross-Border Privacy Rules System-Policies，Rules and Guidelines”，www.apec.org/.../~/media/Files/Groups/ECSG/CBPR/CBPR-PoliciesRulesGuidelines.ashx；王融：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，人民郵電出版社2017年版，第260頁(yè)。一旦信息處理機(jī)構(gòu)被認(rèn)證加入CBPR，那么機(jī)構(gòu)申請(qǐng)時(shí)所承諾遵守的規(guī)則都對(duì)其具有約束力，并可以被其國(guó)家管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行。目前已有43個(gè)企業(yè)獲得了CBPRs標(biāo)章。《APEC跨境隱私執(zhí)行合作安排》（CPEA）則設(shè)立了一個(gè)自愿共享跨境隱私執(zhí)行信息和相互傳送協(xié)助條款的框架，為成員國(guó)隱私執(zhí)行機(jī)構(gòu)在跨境隱私執(zhí)行方面提供了多邊法律機(jī)制。④王融：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，人民郵電出版社2017年版，第257頁(yè)。

歐盟力圖通過(guò)雙邊協(xié)定明確數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題，但是由于存在分歧，協(xié)定中關(guān)于數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)定最后基本上都是愿景性的語(yǔ)言。⑤Susan A.Aaronson and Patrick Leblond，Another Digital Divide：The Rise of Data Realms and its Implications for the WTO，Journal of International Economic Law，vol. 21，no. 2（2018），pp. 245-272；Brett Fortnam，“Japan Urges EU to Develop Data Flow Provisions Despite Political Agreement on FTA”，Inside US Trade，7 July 2017，https：//goo.gl/RqP24i.歐盟主要通過(guò)充分性認(rèn)定機(jī)制來(lái)擴(kuò)大數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的范圍，GDPR詳細(xì)列舉了個(gè)人數(shù)據(jù)充分性保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，法治狀況，即對(duì)人權(quán)和基本自由的尊重程度、相關(guān)綜合性立法和專門(mén)行業(yè)立法以及立法的實(shí)施狀況；具有專門(mén)規(guī)制機(jī)構(gòu)。⑥109，Article 45（2）of the 2016 General Data Protection Regulation；李艷華：《全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制路徑與中國(guó)抉擇》，《時(shí)代法學(xué)》2019年第5期。目前，獲得歐盟充分性認(rèn)定的國(guó)家和地區(qū)有14個(gè)。其中與美國(guó)是通過(guò)建立隱私盾機(jī)制（EU—US Privacy Shield）來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)。2020年隱私盾機(jī)制被終止后，美國(guó)和歐盟一直就此議題加強(qiáng)談判，并于2022年3月再次達(dá)成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)議。

美國(guó)支持將CBPR和GDPR形成的數(shù)據(jù)流動(dòng)圈進(jìn)行聯(lián)通，響應(yīng)日本提出的建立“基于信任的數(shù)據(jù)流動(dòng)圈”倡議，歐盟也表示同意。但是，鑒于GDPR的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)明顯高于CBPR，兩者之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)通的可能性較小。⑦楊筱敏：《全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際規(guī)則及立法趨勢(shì)觀察和思考》，信通院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心報(bào)告。不過(guò)，歐盟的“約束性公司規(guī)則（BCR）”和美國(guó)主導(dǎo)下的CBPR 具備一定的兼容性，因此，2012年歐盟與APEC 形成了聯(lián)合工作小組。該小組比較兩者的異同點(diǎn)，制定相應(yīng)文本，以促進(jìn)數(shù)據(jù)在兩個(gè)組織成員之間的自由流動(dòng)。2014年APEC—EU工作委員會(huì)聯(lián)合制定了“BCR規(guī)則體系和CBPR規(guī)則體系共同參考”，重申了兩者的規(guī)則體系，并指出需要滿足的共同標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證要求。⑧PEC，“Electronic Commerce Steering Group”，https：//www．a(chǎn)pec．org/Groups/Committee-on-Trade-and-Investment/Electronic-Commerce-Steering-Group；李艷華：“全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制路徑與中國(guó)抉擇”，《時(shí)代法學(xué)》2019年第5期。

此外，一些國(guó)家還形成了專門(mén)針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的伙伴關(guān)系協(xié)定，例如，新加坡、智利、新西蘭三國(guó)于2020年6月12日共同簽署了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。雖然這個(gè)協(xié)定只有三個(gè)國(guó)家簽署，且三個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體量較小，但這是針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)單獨(dú)簽署的協(xié)定，是全球第一個(gè)關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要規(guī)則安排，為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供了規(guī)則模板。DEPA的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則沿用了美國(guó)模式，與CPTPP的規(guī)定相近，但加強(qiáng)了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，試圖在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與隱私保護(hù)之間做出平衡。①任宏達(dá)：《數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則的多元發(fā)展與中國(guó)元素——以中國(guó)申請(qǐng)加入<數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定>為視角》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2021年第24期。目前這個(gè)協(xié)定的參與方還較少，產(chǎn)生的實(shí)際影響相對(duì)較小，但作為第一個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定，在國(guó)際上受到較大關(guān)注。

由于在法律文化、價(jià)值認(rèn)同、政策目標(biāo)上的差異以及缺乏足夠的信任，短期內(nèi)形成全球共識(shí)而采用統(tǒng)一數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的想法并不現(xiàn)實(shí)，所以各國(guó)達(dá)成雙邊協(xié)議、區(qū)域協(xié)議，對(duì)特定國(guó)家的企業(yè)附條件地同意其數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)囊?。②胡煒：《跨境?shù)據(jù)流動(dòng)立法的價(jià)值取向與我國(guó)選擇》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。在擁有信任的國(guó)家之間完成數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，同時(shí)給隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全及其他政策因素提供很小的例外空間，具有一定的現(xiàn)實(shí)條件，也就是形成數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟。雖然這種途徑可以部分解決問(wèn)題，但也容易導(dǎo)致更多的分裂，尤其是被排除在外的國(guó)家可能形成競(jìng)爭(zhēng)性的數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟。那么今后可能出現(xiàn)的情況就是，不同類型的數(shù)據(jù)在不同的數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。這也導(dǎo)致一些國(guó)家在各種類型的制度安排中不得不進(jìn)行取舍。

（三）嘗試形成國(guó)際規(guī)則

與數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則明顯滯后。③沈玉良：《全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2018年版，第175頁(yè)；江山：《美國(guó)數(shù)字市場(chǎng)反壟斷監(jiān)管的方法與觀念反思》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第6期。不少國(guó)家認(rèn)同在國(guó)際層面進(jìn)行制度協(xié)調(diào)很重要，否則各個(gè)國(guó)家都設(shè)定管轄范圍很廣的規(guī)則，容易導(dǎo)致管轄權(quán)沖突。而且，跨國(guó)企業(yè)需要遵從不同的規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升。

目前，雖然很多國(guó)家都相繼立法提高個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平，但是，相關(guān)國(guó)際規(guī)則構(gòu)建會(huì)遇及障礙，達(dá)成數(shù)據(jù)保護(hù)和流動(dòng)的統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)則并不現(xiàn)實(shí)。一是，雖然各國(guó)基本上都認(rèn)同個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)，但是保護(hù)基本權(quán)利的程度和方式因各國(guó)發(fā)展階段、國(guó)情、文化等因素而有所不同，而且如何解決基本權(quán)利之間的沖突、個(gè)人權(quán)利與公共利益的沖突也存在差異。④Samm Sacks and Justin Sherman，“Global Data Governance--Concepts，Obstacles，and Prospects”，December 2019，Howard Baker Forum，newamerica.org/cybersecurity-initiative/reports/global-data-governance/.二是，歐盟高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定會(huì)增大企業(yè)合規(guī)成本，擁有較多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的美國(guó)和擔(dān)心企業(yè)難以承受高成本的發(fā)展中國(guó)家并不愿采取過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)。明確哪種個(gè)人數(shù)據(jù)規(guī)范居于優(yōu)先位置比較困難，因?yàn)檫@本來(lái)就是國(guó)內(nèi)規(guī)范和治理的議題。⑤Robert Wolfe，Learning about Digital Trade：Privacy and E-Commerce in CETA and TPP，World Trade Review，18：S1（2019），pp.63-84.三是，國(guó)際社會(huì)信息技術(shù)發(fā)展不平衡導(dǎo)致不同國(guó)家的國(guó)際規(guī)則話語(yǔ)權(quán)失衡，意味著與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)的利益分配本來(lái)就存在不公平的情況。⑥胡煒：《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)立法的價(jià)值取向與我國(guó)選擇》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。因此，目前沒(méi)有關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)和流動(dòng)的國(guó)際規(guī)則，但是嘗試構(gòu)建國(guó)際規(guī)則的努力一直存在。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）于1980年制定了《關(guān)于隱私保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)跨國(guó)流動(dòng)指南》，并于2013年進(jìn)行了修訂。指南內(nèi)容雖然不及GDPR的規(guī)定嚴(yán)格，但明確了數(shù)據(jù)主體權(quán)利，影響了很多國(guó)家的立法。2011年OECD發(fā)布的《1980年OECD關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)和跨境流通指南發(fā)布三十年檢視——不斷發(fā)展的隱私保護(hù)圖景》指出，在加強(qiáng)個(gè)人信息和隱私保護(hù)的同時(shí)，如何協(xié)調(diào)各國(guó)關(guān)于個(gè)人信息和隱私保護(hù)的規(guī)定，避免其成為新的貿(mào)易壁壘，成為一個(gè)重要的政策議題。⑦王融：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，人民郵電出版社2017年版，第250頁(yè)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織也在努力制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，例如，已經(jīng)制定了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)和信息安全的標(biāo)準(zhǔn)，正在嘗試制定隱私標(biāo)準(zhǔn)。但是，即使制定了相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)執(zhí)行也會(huì)存在差異，互操作性機(jī)制仍然相對(duì)欠缺。⑧World Economic Forum，“Exploring International Data Flow Governance Platform for Shaping the Future of Trade and Global Economic Interdependence”，White Paper，December 2019，p.25，https：//www.weforum.org/whitepapers/exploring-international-data-flow-governance.

2022年4月21日，美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)、菲律賓、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣共同發(fā)布全球跨境隱私規(guī)則聲明（Global Cross-Border Privacy Rules Declaration），正式對(duì)外宣告成立CBPR論壇，致力促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流通與有效的隱私保護(hù)。這一舉動(dòng)實(shí)質(zhì)上是這些經(jīng)濟(jì)體力圖將CBRP獨(dú)立于APEC，達(dá)到排除中國(guó)和俄羅斯的目的，同時(shí)將這個(gè)框架轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)體都可加入的全球性框架。CBPR論壇旨在建立CBPR 和處理者隱私識(shí)別（Privacy Recognition for Processors，PRP）系統(tǒng)認(rèn)證，這是同類首創(chuàng)的數(shù)據(jù)隱私認(rèn)證，并在共同的數(shù)據(jù)隱私價(jià)值觀基礎(chǔ)上承認(rèn)國(guó)內(nèi)保護(hù)數(shù)據(jù)隱私方法的差異，以促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)。該聲明稱CBPR論壇的目標(biāo)包括在APEC、CBPR和PRP系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立國(guó)際認(rèn)證體系，定期審議成員的數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)與其他數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私框架的互操作性。①《美國(guó)發(fā)布全球跨境隱私規(guī)則聲明，CBPR論壇首創(chuàng)數(shù)據(jù)隱私認(rèn)證》，安全內(nèi)參網(wǎng)，2022年4月24日，https：//www.secrss.com/articles/41716。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，WTO開(kāi)始關(guān)注和重視數(shù)字貿(mào)易規(guī)則建構(gòu)中的數(shù)據(jù)保護(hù)和流動(dòng)問(wèn)題。但是，由于利益、價(jià)值理念和地緣政治等方面的因素，形成有效的國(guó)際規(guī)則困難重重。WTO的幾個(gè)協(xié)定都未涉及數(shù)據(jù)流動(dòng)。1999年服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)認(rèn)定較多的電子商務(wù)屬于服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）的范疇。按照GATS的規(guī)定，成員國(guó)可以基于公共健康和道德、隱私、國(guó)家安全等原因限制貿(mào)易，只要限制合理和合乎比例，并且沒(méi)有造成歧視。隨著電子商務(wù)日益重要，一些成員國(guó)要求對(duì)電子商務(wù)做出明確清晰的規(guī)定，其中包括關(guān)于數(shù)據(jù)的規(guī)則。②Susan A.Aaronson and Patrick Leblond，Another Digital Divide：The Rise of Data Realms and its Implications for the WTO，Journal of International Economic Law，vol.21，no.2（2018），pp.245-272.

WTO于1998年成立“電子商務(wù)工作計(jì)劃”。2016年7月，美國(guó)率先在WTO提交了全面討論電子商務(wù)議題的提案。③“Work Program on Electronic Commerce”，Non-paper from the United States，JOB/GC/94，4 July 2016，http：Users/jing/Downloads/94.pdf.該提案以TPP 中的數(shù)字規(guī)則為核心內(nèi)容，首次將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等議題引入WTO。在2017年12月舉行的WTO第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，43個(gè)WTO成員發(fā)表了第一份《電子商務(wù)聯(lián)合聲明》。2019年1月，包括中國(guó)在內(nèi)的76個(gè)WTO成員發(fā)表了第二份《電子商務(wù)聯(lián)合聲明》，確認(rèn)將啟動(dòng)與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)談判。④徐程錦：《WTO電子商務(wù)規(guī)則談判與中國(guó)的應(yīng)對(duì)方案》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期。2021年3月16日，WTO舉行了電子商務(wù)談判全體會(huì)議，對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行了較為充分的討論。在數(shù)據(jù)規(guī)則方面，美國(guó)要求針對(duì)允許跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、禁止采取過(guò)度嚴(yán)苛的網(wǎng)絡(luò)安全措施等議題建立具有約束力的國(guó)際規(guī)則，從而為美國(guó)企業(yè)清除可能遭遇的“數(shù)字貿(mào)易壁壘”。日本基本上支持美國(guó)的主張。歐盟強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)是基本權(quán)利，可以基于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)限制數(shù)據(jù)流動(dòng)。發(fā)展中成員普遍將國(guó)家安全置于優(yōu)先地位，為此可能采取限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施，或?qū)⒂?jì)算設(shè)施本地化、披露或轉(zhuǎn)讓源代碼作為在本地開(kāi)展業(yè)務(wù)的前提條件。因此，它們的提案中或未涉及相關(guān)內(nèi)容，或強(qiáng)調(diào)保留政策空間。

總之，國(guó)際上一直嘗試形成關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)和流動(dòng)的國(guó)際規(guī)則，但是由于議題涉及較多復(fù)雜問(wèn)題，在國(guó)家安全、個(gè)人權(quán)利保護(hù)上較難協(xié)調(diào)立場(chǎng)。所以，雖然形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)保護(hù)和流動(dòng)規(guī)則并促使全球數(shù)據(jù)流動(dòng)的需求較大，形成國(guó)際規(guī)則對(duì)于全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，但是，形成統(tǒng)一規(guī)范的希望仍然渺茫。各國(guó)的隱私保護(hù)規(guī)范存在差異，實(shí)踐中的保護(hù)水平也參差不齊，而且基于國(guó)家安全和管轄的需求，尤其是地緣政治競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)家之間缺乏信任，也就無(wú)法給數(shù)據(jù)流動(dòng)營(yíng)造信任和安全的環(huán)境。即使在相關(guān)協(xié)定中提及促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，但也大多是原則性表述，一般都給各國(guó)留下了基于國(guó)家公共管理需要限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的政策空間。

四、中國(guó)的數(shù)據(jù)治理及政策建議

從上述分析可見(jiàn)，美國(guó)、歐盟、俄羅斯等主要經(jīng)濟(jì)體都認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)議題的多個(gè)維度，盡力平衡各個(gè)因素，同時(shí)這些經(jīng)濟(jì)體基于國(guó)情、文化和價(jià)值理念等，形成了一定的制度特征。作為重要的數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)也通過(guò)制定規(guī)范進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)治理。

（一）中國(guó)的數(shù)據(jù)治理

中國(guó)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)。中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)文要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，將數(shù)據(jù)界定為第五大基本生產(chǎn)要素，要求完善數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)共享等方面的標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展數(shù)據(jù)交易，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源價(jià)值。①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm。上海、天津、貴州等地已經(jīng)出臺(tái)地方條例或者規(guī)章來(lái)促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，尤其是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》明確了相關(guān)主體對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益。②童楠楠、竇悅、劉釗因：《中國(guó)特色數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建研究》，《電子政務(wù)》2022年第2期。2022年12月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)的利用和流動(dòng)。

中國(guó)日益重視保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利。中國(guó)《民法典》采用專章的形式保護(hù)個(gè)人信息和隱私權(quán)，針對(duì)個(gè)人信息的類型、收集、更改或者刪除進(jìn)行了規(guī)定。2021年8月《個(gè)人信息保護(hù)法》順利出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)全面規(guī)范個(gè)人信息的收集、處理和利用，明確了與個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的若干權(quán)利類型。中國(guó)主管部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)于侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)益的行為采取了多項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的目標(biāo)。

中國(guó)十分重視保障數(shù)據(jù)安全。中國(guó)于2016年制定了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，2021年又出臺(tái)了《數(shù)據(jù)安全法》。基于數(shù)據(jù)安全的考慮，中國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條規(guī)定：“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的辦法進(jìn)行安全評(píng)估?！薄稊?shù)據(jù)安全法》側(cè)重于對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分級(jí)分類保護(hù)，強(qiáng)調(diào)開(kāi)展數(shù)據(jù)活動(dòng)必須履行數(shù)據(jù)安全義務(wù)、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；明確國(guó)家建立數(shù)據(jù)安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行國(guó)家安全審查，而且要求重要數(shù)據(jù)的處理者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)其數(shù)據(jù)處理活動(dòng)定期開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

中國(guó)積極參加國(guó)際數(shù)字治理。中國(guó)于2019年簽署《G20大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》，回應(yīng)了其中“基于信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”的倡議。中國(guó)參與了WTO 的電子商務(wù)談判，并參與發(fā)表了第二份《電子商務(wù)聯(lián)合聲明》。在關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題上，中國(guó)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重各國(guó)的政策主張和發(fā)展途徑，允許各國(guó)根據(jù)本國(guó)的公共政策目標(biāo)采取相應(yīng)的規(guī)制措施，基于國(guó)情平衡不同政策目標(biāo)。③“Joint Statement on Electronic Commerce，Communication from China”，INF/ECOM/19，24 April 2019.中國(guó)參加了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），協(xié)定明確要求除維護(hù)合法公共政策、基本安全利益等特殊原因外，各方不得阻止業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息跨境傳輸。RCEP尊重國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)，在數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則中未對(duì)各締約方設(shè)定強(qiáng)制義務(wù)，對(duì)締約方內(nèi)部監(jiān)管體系始終抱持包容的態(tài)度，締約方不需要大規(guī)模調(diào)整數(shù)據(jù)法律體系就可順利融入RCEP下的數(shù)據(jù)跨境體系。2021年9月，中國(guó)正式提出加入CPTPP 的申請(qǐng)；2021年11月1日，中國(guó)還正式提出加入DEPA的申請(qǐng)。這些表明中國(guó)認(rèn)同數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的相關(guān)規(guī)定以及積極參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作的意愿。

中國(guó)在數(shù)據(jù)保護(hù)上側(cè)重保障國(guó)家安全。中國(guó)制定的《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》將維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)作為核心目標(biāo)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法規(guī)明確了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者收集的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)本地存儲(chǔ)的規(guī)定。中國(guó)頒布了《數(shù)據(jù)安全法》，對(duì)數(shù)據(jù)安全責(zé)任進(jìn)行全面規(guī)范，明確了“總體國(guó)家安全觀”對(duì)數(shù)據(jù)安全的統(tǒng)領(lǐng)作用，提出了數(shù)據(jù)跨境的“安全、自由流動(dòng)”原則。《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》于2022年9月生效施行，對(duì)數(shù)據(jù)出境評(píng)估作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，明確了數(shù)據(jù)出境需要安全評(píng)估的范圍，包括數(shù)據(jù)處理者向境外提供重要數(shù)據(jù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和處理100萬(wàn)人以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息、自上年1月1日起累計(jì)向境外提供10萬(wàn)人個(gè)人信息或者1萬(wàn)人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息、國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)規(guī)定的其他需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形?？傮w而言，與一些發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)認(rèn)同在某些特定情況下適用數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)的必要性，也強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需要以數(shù)據(jù)安全為前提，對(duì)數(shù)據(jù)出境秉持較為審慎的態(tài)度。

（二）政策建議

中國(guó)注重保障數(shù)據(jù)安全，有以下原因。第一，基于國(guó)際形勢(shì)，中國(guó)十分看重?cái)?shù)據(jù)安全和管轄以維護(hù)國(guó)家整體安全。美國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)具有較強(qiáng)的控制能力，而且基于地緣政治、意識(shí)形態(tài)等原因，美國(guó)與中國(guó)之間缺乏充分的信任。美國(guó)政府禁止中國(guó)公司參與5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中將中國(guó)列為國(guó)家安全領(lǐng)域最重要的對(duì)手之一。尤其是網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密等一系列網(wǎng)絡(luò)安全事件發(fā)生，使得中美雙方都將對(duì)方視作網(wǎng)絡(luò)安全方面的主要威脅。美國(guó)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，具有超強(qiáng)的數(shù)據(jù)掌控能力，又與中國(guó)具有大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這些都客觀上加劇了中國(guó)國(guó)家安全方面的威脅。①魯傳穎：《中美關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)安全困境及其影響》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2019年第12期。

第二，中美在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，中國(guó)保持和擴(kuò)大數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力需要維護(hù)和增強(qiáng)數(shù)據(jù)掌控能力以及保持?jǐn)?shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)。中國(guó)人口眾多，擁有發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)的大量數(shù)據(jù)資源，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。與美國(guó)相比，中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)仍是以貨物貿(mào)易為主要特征的電子商務(wù)，在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中國(guó)相對(duì)落后。②中國(guó)信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心：《數(shù)字貿(mào)易的國(guó)際規(guī)則》，法律出版社2019年版，第18頁(yè)。因此，為了充分利用數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，中國(guó)重視維持?jǐn)?shù)據(jù)管控能力。

第三，中國(guó)注重保護(hù)民眾安全權(quán)利，并且注意平衡權(quán)利保護(hù)與國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。一方面，中國(guó)等亞洲國(guó)家認(rèn)同權(quán)利保護(hù)的重要性，不斷完善權(quán)利保護(hù)體系，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，對(duì)于基本權(quán)利的保護(hù)需要考慮各個(gè)國(guó)家的不同情況③“Bangkok Declaration on Human Rights（1993）”，（2020-03-02），https：//sta.rl.talis.com/items/625EFE42-E414-BD8C-9897-62D2FDD2BD9C.html；邱靜：《歐洲人權(quán)法院實(shí)踐與人權(quán)保護(hù)的相對(duì)性》，《國(guó)際論壇》2019年第5期。；基本權(quán)利保護(hù)并不具有絕對(duì)性，基于國(guó)家安全、公共利益等因素可以對(duì)權(quán)利進(jìn)行一定程度的限制。另一方面，中國(guó)民眾十分看重安全權(quán)利，當(dāng)安全權(quán)利與隱私權(quán)等權(quán)利存在沖突時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)保障安全的重要性。

可見(jiàn)，中國(guó)傾向于保障數(shù)據(jù)安全具有國(guó)際政治、本國(guó)國(guó)情等方面的原因。上述分析表明，主要經(jīng)濟(jì)體制定數(shù)據(jù)規(guī)則時(shí)都努力平衡各類因素。因?yàn)楦黜?xiàng)政策目標(biāo)都具有重要性，在此基礎(chǔ)上主要經(jīng)濟(jì)體具有各自的制度特征，并且在國(guó)際上致力于擴(kuò)大制度影響力，以及提出國(guó)際規(guī)則訴求。在以上分析的基礎(chǔ)上，對(duì)于中國(guó)規(guī)則的國(guó)內(nèi)構(gòu)建和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提出以下思考。

第一，從經(jīng)濟(jì)利益來(lái)看，需要更加重視數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。根據(jù)2017年數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，第一世界是美國(guó)和中國(guó)，美國(guó)為11.50萬(wàn)億美元，中國(guó)為4.02萬(wàn)億美元。④邱靜：《中美數(shù)字科技博弈中的歐洲策略》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2020年第9期。2021年，全球47個(gè)主要國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模達(dá)到38.1萬(wàn)億美元，其中，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到7.1萬(wàn)億美元，位居世界第二。⑤《〈全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書(shū)（2022年）〉發(fā)布》，2022年7月，北青網(wǎng)，https：//t.ynet.cn/baijia/33137389.html。據(jù)估計(jì)，如果充分利用數(shù)字貿(mào)易，2030年中國(guó)的數(shù)字出口價(jià)值將比2017年增長(zhǎng)207%，達(dá)到5萬(wàn)億元。⑥陳健、陳志：《數(shù)字技術(shù)重塑全球貿(mào)易：我國(guó)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《科技中國(guó)》2020年第5期，轉(zhuǎn)引自全球化智庫(kù)（CCG）與韓禮士基金會(huì)（Hinrich Foundation）報(bào)告：《數(shù)字革命：中國(guó)如何在國(guó)內(nèi)外吸引數(shù)字貿(mào)易機(jī)會(huì)》。來(lái)自美國(guó)、日本和中國(guó)三國(guó)的數(shù)字企業(yè)幾乎占到100強(qiáng)的70%—80%。然而，雖然中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，但中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與美國(guó)相比還有較大的差距。麥肯錫數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)數(shù)字貿(mào)易規(guī)模位居全球第二，但跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)量卻位居世界第八位，只有美國(guó)的1/5。⑦黃現(xiàn)清：《數(shù)字貿(mào)易背景下我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的構(gòu)建路徑》，《西南金融》2021年第8期。加強(qiáng)數(shù)據(jù)出境管控有利于將數(shù)據(jù)資源留在國(guó)內(nèi)，從而增強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)利用數(shù)據(jù)的能力。但與此同時(shí)，中國(guó)從跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)獲取的收益也會(huì)大大降低，難以獲取和利用其他國(guó)家和地區(qū)的數(shù)據(jù)，在一定程度上會(huì)影響中國(guó)數(shù)字企業(yè)擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)的能力，不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。數(shù)字領(lǐng)域的資本天然具有國(guó)際化的需求和特征，而數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)則是國(guó)際化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。基于中國(guó)數(shù)字企業(yè)具有較大規(guī)模、中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，中國(guó)企業(yè)在獲取和利用數(shù)據(jù)上具有既有優(yōu)勢(shì)和潛在能力。為了增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，需要采取更多措施促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)，進(jìn)一步形成促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和分享的機(jī)制?？梢越梃b歐盟于2022年5月通過(guò)的《數(shù)據(jù)治理法》中相關(guān)措施，如在保障個(gè)人權(quán)利的前提下使得公共部門(mén)數(shù)據(jù)可重復(fù)利用、推動(dòng)企業(yè)間有償共享數(shù)據(jù)、允許個(gè)人在數(shù)據(jù)中介幫助下使用數(shù)據(jù)、促進(jìn)以公共利益為目的的數(shù)據(jù)使用；審慎考察數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行分級(jí)分類管理，如針對(duì)關(guān)鍵特定行業(yè)、個(gè)人的敏感和關(guān)鍵數(shù)據(jù)加強(qiáng)管理，對(duì)其他數(shù)據(jù)則放松管理，可考慮設(shè)定數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的豁免機(jī)制，形成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的白名單，以及簡(jiǎn)化企業(yè)數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估環(huán)節(jié)。

第二，從價(jià)值理念來(lái)看，可以做好宣傳闡釋工作，加強(qiáng)與他國(guó)制度協(xié)調(diào)，進(jìn)一步規(guī)范政府使用個(gè)人數(shù)據(jù)行為。中國(guó)制定的《個(gè)人信息保護(hù)法》較為全面地規(guī)范了個(gè)人信息事項(xiàng)，明確了信息主體的各項(xiàng)權(quán)利、信息處理者的義務(wù)和責(zé)任，但是西方國(guó)家仍然認(rèn)為中國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)水平較差。目前的法律既保護(hù)個(gè)人權(quán)利，也較符合中國(guó)實(shí)際，中國(guó)不宜完全向歐盟規(guī)定看齊，給企業(yè)設(shè)置的合規(guī)成本不能過(guò)高。建議從以下方面做出努力：將法律規(guī)定落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)；注意收集法律實(shí)施過(guò)程中的信息，做好法律適用評(píng)估工作，可根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律制定更加明確且可操作的具體規(guī)范；做好增信釋疑的宣傳工作，表明中國(guó)高度重視權(quán)利保護(hù)的態(tài)度，糾正“數(shù)字威權(quán)主義論”對(duì)中國(guó)的不實(shí)指責(zé)；基于其他國(guó)家忌憚中國(guó)政府獲取、使用數(shù)據(jù)，除了宣傳新法律已經(jīng)規(guī)范政府獲取、使用數(shù)據(jù)的行為，還可以制定更加具體的規(guī)范，進(jìn)一步增強(qiáng)政府使用數(shù)據(jù)的透明度和法律救濟(jì)力度。

第三，從國(guó)家安全來(lái)看，堅(jiān)持重視數(shù)據(jù)安全的立場(chǎng)，但可借鑒美國(guó)的做法，以較為隱蔽的方式保障數(shù)據(jù)安全。美國(guó)在國(guó)際上大力主張跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，被認(rèn)為是數(shù)據(jù)自由流動(dòng)立場(chǎng)的旗手。與有些國(guó)家相比，美國(guó)確實(shí)傾向于促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)以擴(kuò)大數(shù)字經(jīng)濟(jì)效益，但實(shí)際上美國(guó)也重視數(shù)據(jù)安全，只是相關(guān)措施具有一定的隱蔽性和針對(duì)性，例如，主要通過(guò)出口管制、外商投資安全審查、國(guó)家秘密、受控非密信息、行業(yè)規(guī)范等措施管控?cái)?shù)據(jù)安全，并未專門(mén)制定管理數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)范，而是在相關(guān)機(jī)制中進(jìn)行規(guī)范，而且主要對(duì)重要公共信息進(jìn)行管控，針對(duì)部分特定國(guó)家加強(qiáng)數(shù)據(jù)管控，以及在某些特定行業(yè)規(guī)范中做出相關(guān)規(guī)定。目前中國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)則重視國(guó)家安全，但存在以下問(wèn)題：對(duì)于重要數(shù)據(jù)的管理要求十分嚴(yán)格，但是重要數(shù)據(jù)的范圍仍不明晰，已有規(guī)定仍然較為寬泛和模糊；數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的范圍似過(guò)大且不明晰，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估實(shí)行“一事一議”的行政審查，企業(yè)自評(píng)估報(bào)告在內(nèi)容方面的制度設(shè)置略顯冗雜，這可能導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)成本上升、負(fù)責(zé)安全評(píng)估的網(wǎng)信部門(mén)承擔(dān)過(guò)重的工作任務(wù)，以致于影響數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的實(shí)際效果；同時(shí)，數(shù)據(jù)出境后缺乏有效監(jiān)管措施，沒(méi)有形成數(shù)據(jù)出境活動(dòng)的事中事后監(jiān)管機(jī)制，而且欠缺責(zé)任分配與追究制度。在數(shù)字領(lǐng)域需要追求相對(duì)安全，即安全價(jià)值僅具有首要和基礎(chǔ)地位，而不具有終極和最高地位，安全只是發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，需要努力擯棄追求絕對(duì)安全的行為。①劉躍進(jìn)：《系統(tǒng)思維下的大安全格局與理念》，《人民論壇》2021年第8期。鑒于中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力與美國(guó)接近，具有與美國(guó)進(jìn)行數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的潛在實(shí)力，可借鑒美國(guó)做法，采取更具針對(duì)性和隱蔽性的措施來(lái)保障國(guó)家安全。例如，主要針對(duì)特定國(guó)家加強(qiáng)數(shù)據(jù)管控、在相關(guān)特定機(jī)制和行業(yè)規(guī)范中明確數(shù)據(jù)管控措施、使需要管控的公共信息范圍更加具體和明確。

第四，從國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)來(lái)看，積極參與數(shù)據(jù)規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建數(shù)據(jù)流動(dòng)朋友圈，推廣國(guó)際規(guī)則訴求，并加強(qiáng)與其他制度的協(xié)調(diào)和融合。目前協(xié)調(diào)各國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)則并形成國(guó)際規(guī)則的需求比較強(qiáng)烈。在需求強(qiáng)烈而又難以形成國(guó)際規(guī)則的情況下，多種制度的建構(gòu)會(huì)平行持續(xù)一段時(shí)間，并可能出現(xiàn)以下幾種情況：一是各國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制度的影響力，并做好不同制度之間的互操作性工作；二是繼續(xù)通過(guò)雙邊、區(qū)域協(xié)定進(jìn)行合作，擴(kuò)大現(xiàn)有合作機(jī)制的影響范圍，并嘗試建立新的合作機(jī)制，以促使數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟之間自由流動(dòng)；三是嘗試聯(lián)通不同的合作機(jī)制，擴(kuò)大數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟范圍；四是不斷推動(dòng)WTO等多邊平臺(tái)制定國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則?；诖?，中國(guó)可做出以下努力：在保障國(guó)家安全的前提下，繼續(xù)積極申請(qǐng)加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》以及其他涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的協(xié)定，避免被長(zhǎng)期排除在相關(guān)數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟之外；根據(jù)國(guó)家安全、權(quán)利保護(hù)以及對(duì)等原則，形成并動(dòng)態(tài)調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的白名單，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的數(shù)字合作和制度協(xié)調(diào)，從而形成以中國(guó)為中心的數(shù)據(jù)流動(dòng)圈；基于歐盟在國(guó)際上的重要性以及歐盟不尋求遏制中國(guó)，應(yīng)當(dāng)努力與歐盟形成相對(duì)固定的數(shù)字合作交流形式，例如，歐盟與印度于2022年4月宣布成立了貿(mào)易與科技理事會(huì)，稱將共同應(yīng)對(duì)貿(mào)易、技術(shù)安全等領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，同時(shí)還可與歐盟開(kāi)展關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)水平認(rèn)定的充分性談判；在WTO等多邊平臺(tái)積極參與國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則的討論，提出中國(guó)方案，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

總而言之，中國(guó)可以借鑒他國(guó)模式，根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況和戰(zhàn)略需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善數(shù)據(jù)規(guī)則，在以更加具有針對(duì)性和隱蔽性的方式保障國(guó)家安全的前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和流動(dòng)，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且積極構(gòu)建國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)圈，參與構(gòu)建國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則，擴(kuò)大各領(lǐng)域的國(guó)際化發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值理念、國(guó)家安全等因素在國(guó)家形成數(shù)據(jù)規(guī)則和國(guó)際規(guī)則訴求過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，是形成國(guó)家共同觀念和相應(yīng)制度的主要推動(dòng)力。國(guó)家在盡力平衡政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，基于國(guó)情、文化和政治等因素形成不同的制度特征。沒(méi)有哪一個(gè)單一因素能夠解釋所有問(wèn)題，多種因素助推觀念的形成，不同因素成為不同制度特征的主要推動(dòng)力。制度特征說(shuō)明某一因素或者某種政策目標(biāo)居于優(yōu)先位置，也代表了國(guó)家經(jīng)過(guò)平衡和選擇而形成的觀念體系。這種選擇顯現(xiàn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、價(jià)值理念以及國(guó)際環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。同時(shí)，這種制度特征是相對(duì)而言的，國(guó)家和地區(qū)都在盡力平衡各類政策目標(biāo)，而且，制度特征也會(huì)隨著形勢(shì)變化而改變。可以說(shuō)，國(guó)內(nèi)制度和國(guó)際規(guī)則訴求的形成是多種因素推動(dòng)觀念建構(gòu)并有效平衡的過(guò)程，也是明確優(yōu)先政策目標(biāo)并有所體現(xiàn)的過(guò)程。

一些國(guó)家和地區(qū)平衡各類因素，確定了優(yōu)先政策目標(biāo)并形成國(guó)內(nèi)制度之后，便在此基礎(chǔ)上努力影響國(guó)際制度構(gòu)建。它們通過(guò)國(guó)內(nèi)法律域外適用的方式擴(kuò)大國(guó)內(nèi)規(guī)則的適用范圍和影響力，與其他國(guó)家簽訂雙邊、區(qū)域協(xié)定以及建立相應(yīng)合作機(jī)制，在一定程度上形成數(shù)據(jù)流動(dòng)聯(lián)盟，而且在WTO等國(guó)際平臺(tái)上提出規(guī)則訴求。在這個(gè)過(guò)程中，主要經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際規(guī)則訴求存在差異，形成一定程度的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在不斷談判和借鑒的過(guò)程中進(jìn)行制度協(xié)調(diào)和融合，形成相應(yīng)合作機(jī)制來(lái)解決共同面臨的問(wèn)題，并朝形成普遍有效的國(guó)際規(guī)則方向努力。在這個(gè)過(guò)程中，保護(hù)和追求國(guó)家利益始終是國(guó)家行為的重要目標(biāo)；形成共同觀念是建構(gòu)國(guó)際制度的重要途徑；權(quán)力政治在國(guó)際制度建構(gòu)中扮演著重要的角色；通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)和合作才能最終形成國(guó)際制度。

數(shù)據(jù)規(guī)則與經(jīng)濟(jì)利益、權(quán)利保護(hù)、國(guó)家安全等重要問(wèn)題緊密相關(guān)，與各國(guó)的社會(huì)文化觀念存在密切聯(lián)系。各個(gè)國(guó)家一般不會(huì)輕易改變制度偏好，因而，目前還沒(méi)有形成廣泛的國(guó)際共識(shí)。①Andrew D. Mitchell，Neha Mishr，Regulating Cross-Border Data Flows in a Data-Driven World：How WTO Law Can Contribute，Journal of International Economic Law，vol.22，no.3（2019），pp.389-416.在以上認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)現(xiàn)狀，認(rèn)真研究和借鑒各國(guó)模式及其背后考量因素，根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)和完善國(guó)內(nèi)規(guī)則，積極參與國(guó)際合作和國(guó)際規(guī)則構(gòu)建，從而不斷促進(jìn)中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)。