國際合作機制與“一帶一路”機制化建設(shè)研究
——以中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇(澳門)為例

陳朋親，張 瀟

(1.中山大學 港澳珠三角研究中心/粵港澳發(fā)展研究院，廣東 廣州 510275；2.澳門城市大學 葡語國家研究院，澳門 999708)

一、問題的提出

黨的二十大報告強調(diào)“要加快貿(mào)易強國，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系”，這表明我們將以更加開放的心態(tài)、更加自信的步伐融入世界經(jīng)濟。回顧“一帶一路”倡議實施9年來，已獲得149個國家和32個國際組織簽署200余份合作文件的支持，[1]共建“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺，也是構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運共同體的新型合作機制。實際上，關(guān)于“一帶一路”的合作機制研究，國內(nèi)已有學者進行了開創(chuàng)性研究。如李向陽2014年就指出，“一帶一路”是中國新時期經(jīng)濟外交的重要平臺，[2]后續(xù)還提出“一帶一路”是實現(xiàn)人類命運共同體的新型區(qū)域經(jīng)濟合作機制。[3]他進而從“一帶一路”多元化特征、義利觀原則、發(fā)展導向、互聯(lián)互通基礎(chǔ)等概括了“一帶一路”的含義，并提出“一帶一路”的“機制化”建設(shè)的原則和路徑。[4]學者們圍繞“一帶一路”機制建設(shè)展開了進一步的研究，有的提出“一帶一路”包含國際制度的合理訴求，應(yīng)從國際制度戰(zhàn)略高度，探索其制度建設(shè)。[5]有的從制度分析視角考察了古絲綢之路的形成與歷史變遷，提出“一帶一路”合作需要進一步制度化，建設(shè)高水平的國際合作機制。[6]在具體機制建設(shè)上，有學者通過比較不同合作機制的供給范式，認為“協(xié)調(diào)范式”更有利于“一帶一路”國內(nèi)機制的整合與國際機制的協(xié)調(diào)。[7]也有學者認為金磚國家機制同為新型國際合作模式，可以與“一帶一路”倡議進行合作。[8]

需要說明的是，現(xiàn)有研究成果為“一帶一路”機制化建設(shè)提供了有益的啟示，但還沒有揭示或論證“一帶一路”機制化建設(shè)進展以及優(yōu)化建議，其主要關(guān)注點在于“一帶一路”內(nèi)生的制度屬性、“一帶一路”倡議與現(xiàn)行國際制度的關(guān)系層面。

正是在這個意義上，中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇作為“南南合作”的重要體現(xiàn)和“南北對話”的重要軌道，在戰(zhàn)略理念上與“一帶一路”倡議高度契合，可為葡語國家以及其輻射區(qū)域國家共建“一帶一路”提供可資借鑒的實施路徑，尤其是歷經(jīng)20年的務(wù)實合作機制，對“一帶一路”機制化建設(shè)具有重要的示范和帶動作用。因此，文章以國際合作機制理論為基礎(chǔ)，通過梳理“一帶一路”機制化建設(shè)的進展及問題，并以中國—葡語國家合作機制作為機制化建設(shè)案例，以期為“一帶一路”機制化建設(shè)的發(fā)展提供一種思路。

二、“一帶一路”機制化建設(shè)：理論基礎(chǔ)

2018年8月，習近平在推進“一帶一路”建設(shè)5周年座談會上，提出“推動共建‘一帶一路’向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，這是下一階段‘一帶一路’工作的基本要求”；2019年4月，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京舉行，各方就高質(zhì)量共建“一帶一路”達成共識。[9]2021年11月，習近平在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會上再次強調(diào)繼續(xù)推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。因此，推進高質(zhì)量共建是“一帶一路”現(xiàn)階段建設(shè)的目標，而高質(zhì)量目標的實現(xiàn)必然是機制化。合作機制的存在，意味著在雙方或多方合作系統(tǒng)中，從合作措施的推出到落實，都有系統(tǒng)化和制度化的決策程序，由相應(yīng)的機構(gòu)去決策、協(xié)調(diào)、督促和執(zhí)行、評估、反饋。唯有如此，才能確保合作的可持續(xù)發(fā)展。

(一)國際合作機制的內(nèi)涵及類型

探究國際合作機制理論形成與發(fā)展邏輯之前，應(yīng)該對“機制”與“合作機制”有所了解。“機制”來源于拉丁文，是指同一系統(tǒng)內(nèi)，協(xié)調(diào)各要素之間更好發(fā)揮作用的運行方式。1980年，聯(lián)合國國際法庭將“機制”定義為“具有自制力的外交法律規(guī)則”以及“法規(guī)和規(guī)則秩序”。[10](P360)合作是國家與國家、地區(qū)與地區(qū)間關(guān)系行為的主題之一，“合作機制”是在雙方或多方的合作系統(tǒng)中，合作各方相互關(guān)系以及行為過程中必須遵循的制度化方式，其中包含保證這些方式發(fā)揮作用所需的機構(gòu)設(shè)置。機制最早被應(yīng)用于社會學，后逐漸在多領(lǐng)域應(yīng)用，約翰·魯杰(John G.Ruggie)首次把機制引入國際政治學領(lǐng)域，并提出“國際機制”的概念。[11]隨后，羅伯特·基歐漢(Robert O.Keohane)與約瑟夫·奈(Joseph S.Nye)在《權(quán)力與相互依賴》一書中，正式使用國際機制的概念研究國際關(guān)系的現(xiàn)實問題。“國際機制”最經(jīng)典且被學界普遍接受的定義則由斯蒂芬·克拉斯納(Stephen D.Krasner)提出，即“在國際關(guān)系特定領(lǐng)域由行為體的期望匯集而成的一套明示或暗示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”。[12]但是，自由主義、現(xiàn)實主義和建構(gòu)主義對國際機制的解讀仍充滿爭論。自由主義將機制作為一種對國家行為的制約，可以促進國家間利益收益，現(xiàn)實主義則認為機制是國家間權(quán)力的博弈工具，建構(gòu)主義則將機制理解為觀念、文化對國家身份的塑造，進而影響國際機制的形成與作用。[13]德國學者利特伯格將這三大認知差異，歸結(jié)為對國際機制作用大小的認可程度不同。[14]

根據(jù)斯蒂文·克拉斯關(guān)于“國際機制”的定義，國際機制包含了主體、客體和本體三個組成部分。主體通常是國際社會的參與者，如超國家行為體、國家行為體、非國家行為體等?？腕w是行為主體關(guān)注和針對的對象，如安全、衛(wèi)生、經(jīng)貿(mào)、氣候、減貧、反腐等，不同的行為主體關(guān)注的領(lǐng)域不同。本體是指主體作用于客體的過程，即國際關(guān)系的功能性治理，通過具有約束力的國際原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序解決全球性的問題。[15]國際合作機制相對于對立或沖突而存在的解決機制，從不同合作領(lǐng)域可以區(qū)分為多種類型。按照特定合作領(lǐng)域可以分為經(jīng)貿(mào)機制、安全機制、爭端解決機制、能源機制；按照合作形式可以分為正式與非正式合作機制，如政府間合作一般都是正式的，如中非論壇、中阿論壇等；按照合作范圍，可以分為全球機制、區(qū)域機制、次區(qū)域機制，如聯(lián)合國，歐盟、東盟，新柔廖“增長三角”；按照參與合作的行為體數(shù)量，可以分為雙邊機制、多邊機制。國際合作機制為國家間合作帶來可能，為國家間合作提供了穩(wěn)定的合作環(huán)境。

(二)“一帶一路”倡議的國際合作機制屬性

在評估“一帶一路”的國際機制屬性時，需要對“一帶一路”的概念加以明確，以便更好地理解其目標、價值以及實施步驟?！耙粠б宦贰钡母拍睿从?013年習近平主席出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時提出的戰(zhàn)略設(shè)想，即在哈薩克斯坦納扎巴耶夫大學提出“絲綢之路經(jīng)濟帶”和在印尼國會提出“21世紀海上絲綢之路”。2014年5月，習近平在上海亞信峰會演講中首次將“加快推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路”合并一起表述。2014年6月，中阿合作論壇第六屆部長級會議時，“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”簡化為“一帶一路”的表述。2014年11月，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第八次會議上，習近平主席將“一帶一路”表述為“一帶一路”倡議，并將“一帶一路”與擴大和深化對外開放聯(lián)系在一起。[16]2015年3月，中國外交部、國家發(fā)改委、商務(wù)部等三個部委聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景和行動》，提出了“一帶一路”的地緣范圍，與沿線國家共建“一帶一路”。2017年5月，第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇提出了共建“一帶一路”倡議的內(nèi)容、機制等核心內(nèi)容，“共建”成為“一帶一路”倡議的精神內(nèi)核。

制度是觀念的固化、權(quán)力的產(chǎn)物和利益的交換。推動制度變遷與制度創(chuàng)新的動力是來自觀念、權(quán)力和利益的結(jié)構(gòu)性變化。[17]9年來，中國政府積極致力于從雙邊、多邊合作和機制建設(shè)推動沿線國家共建“一帶一路”，并將其納入構(gòu)建新型國際關(guān)系、推進全球經(jīng)濟治理等框架。共建“一帶一路”，從理念到行動，開創(chuàng)了國際合作新模式、塑造了國際合作新理念、順應(yīng)了各國加強國際合作的愿望，為眾多發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達國家參與國際經(jīng)濟合作創(chuàng)造了條件，成為推動構(gòu)建人類命運共同體的重要實踐平臺，是一種新型的國際合作機制。

從觀念上來看，共建“一帶一路”以“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲路精神為指引，這也是現(xiàn)代國際社會交往的最基本原則，塑造國際政治新秩序的必然要求；[18]以“共商共建共享”為原則，充分考慮合作伙伴國的發(fā)展訴求，各國共同協(xié)商、共同參與、共同發(fā)展，構(gòu)建互利共贏的新型合作關(guān)系；以正確的義利觀為指導，堅持義利相兼、先義后利；以“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”為載體，實現(xiàn)貨物、人員、資本、信息、技術(shù)等要素在全球資源配置的暢通流動，發(fā)揮各國比較優(yōu)勢，實現(xiàn)各種經(jīng)濟資源得以有效配置；以構(gòu)建人類命運共同體為終極目標，堅持相互依存的國際權(quán)力觀、共同利益觀、可持續(xù)發(fā)展觀和全球治理觀?？缭讲煌赜?、不同文明、不同發(fā)展階段，沿線各國以及自然延伸國家都是參與者、建設(shè)者、貢獻者和受益者。這些理念不同于西方的“普世價值觀”“自由主義”“出資者強勢”的政策理念，更與單邊主義、保護主義、經(jīng)濟民族主義。共建“一帶一路”倡議，彰顯了同舟共濟、權(quán)責共擔的命運共同體意識。

從權(quán)力上來看，改革開放以來，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，成為世界第二大經(jīng)濟體，中國綜合實力顯著提升，逐漸走向全球經(jīng)濟治理體系的權(quán)力中心。然而，世界處于百年未有大變局之下，世界經(jīng)濟發(fā)展充滿諸多的不穩(wěn)定性、不確定性，尤其美國奉行“美國優(yōu)先”的對外政策，開展一系列“退群外交”，破壞現(xiàn)有國際秩序，全球治理面臨“赤字”危機。拜登上臺后，又宣布重新加入一些國際組織，但美國信譽已然受到影響，國際多邊體系面臨嚴重危機。同時現(xiàn)有國際組織和國際機制雖實現(xiàn)規(guī)則本位的變化，但規(guī)則的正當性、合理性經(jīng)常被忽略，而且?guī)в心撤N傾向，這對于發(fā)展中國家來說是不公平的。如WTO規(guī)則，本是各國平等參與，但發(fā)展中國家實際運用WTO規(guī)則解決爭端較為困難，由于調(diào)查復雜事實需要的高額費用以及害怕政治性報復等，發(fā)展中國家較少運用WTO爭端機制。[19]中國、巴西等新興經(jīng)濟體的快速發(fā)展，對國際規(guī)則有著利益訴求，希望國際規(guī)則更加公平、公正。對此，中國積極推進國際合作機制的制度創(chuàng)新，如致力于上海合作組織、金磚國家等國際合作機制建設(shè)，通過中國—中東歐國家“17+1”、中國—東盟“10+3”、中非合作論壇、中國—葡語國家合作論壇、中拉論壇等區(qū)域、跨區(qū)域國際合作機制加強與歐盟、東盟、非盟以及拉美的對話與合作?！耙粠б宦贰背h這一新型國際合作機制，就是針對世界深刻變化、地區(qū)秩序動蕩開展的國際合作新范式的積極探索，為世界和平發(fā)展增添新能量。

從利益上來看，共建“一帶一路”沿線國家包括欠發(fā)達國家、發(fā)展中國家和發(fā)達國家，具有“南南合作”和“南北對話”雙重屬性。尤其對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，通過共建“一帶一路”，搭乘中國經(jīng)濟發(fā)展的“快車”，進而加快實現(xiàn)自身工業(yè)化、現(xiàn)代化。共建“一帶一路”倡議，與聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》高度契合，都試圖深化區(qū)域和國家間的聯(lián)系，實現(xiàn)全球均衡可持續(xù)發(fā)展。中國改革開放四十多年所積累的工業(yè)發(fā)展、治國理政、脫貧致富等，可以為大多數(shù)發(fā)展中國家提供經(jīng)驗借鑒，對于促進與沿線國家經(jīng)貿(mào)合作、人文交流具有重要的戰(zhàn)略意義，同時中國經(jīng)濟新常態(tài)和改革進入“深水區(qū)”和“攻堅期”情況下，需要“一帶一路”倡議引領(lǐng)新一輪對外開放新格局，構(gòu)建制度型開放經(jīng)濟新體制。

總之，共建“一帶一路”所體現(xiàn)的價值觀、發(fā)展觀和全球治理觀符合構(gòu)建人類命運共同體的內(nèi)在要求，也符合沿線國家發(fā)展需求。共建“一帶一路”涉及不同民族、國家、文化、法律等多元特性，在構(gòu)建國際合作機制時自然會與多元主體發(fā)生聯(lián)系，一直堅持共同發(fā)展、共合作共贏的價值觀，強調(diào)平等參與、充分協(xié)商，以平等自愿為基礎(chǔ)，進而促進國際合作機制創(chuàng)新體系的形成，得到了越來越多國家和超國家行為體的積極響應(yīng)，備受全球關(guān)注。

三、“一帶一路”機制化建設(shè)：建構(gòu)與評介

在國際政治中，當具有潛在合作意識的各國在如何分配可能產(chǎn)生的收益問題，無法形成共識，潛在的合作就無法實現(xiàn)。[20]而機制最重要的功能就在于推進政府間合作的談判，形成合作共識，包括共同利益的分配。機制化是在合作方式基礎(chǔ)上加上機制的制約作用，目的在于對合作方產(chǎn)生一種行為制約，進而保證國家間合作的穩(wěn)定性?！耙粠б宦贰睓C制化建設(shè)是中國與沿線國家在“一帶一路”合作領(lǐng)域必須遵守的原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序，也就是共建雙方或多方為了解決、管控合作分歧，促進合作共贏，通過一些機制來交流和溝通，如合作協(xié)議、領(lǐng)導人會晤、合作論壇、首腦峰會等。回顧共建“一帶一路”倡議近10年，中國與沿線國家形成了多種形式、各種層次的合作機制。

(一)磋商機制

磋商機制是共建“一帶一路”各方通過正式的渠道、場合和方式，進行溝通、交流，交換意見、協(xié)調(diào)妥協(xié)，最終達成共識性行動方案?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇是中國最大規(guī)模的“主場外交”，共建“一帶一路”的國家級磋商平臺。高峰論壇由參與共建國家元首、政府首腦以及國際組織負責人共同參與，采取開幕式、圓桌峰會、高級別會議三位一體的形式，各國就共建“一帶一路”重要舉措和務(wù)實成果等相關(guān)問題達成一系列共識，并梳理和形成了高峰論壇成果清單，如第一屆國際合作高峰論壇形成76大項、270多項具體成果，[21]并決定定期舉行國際合作高峰論壇。高峰論壇還設(shè)立務(wù)實合作分論壇、智庫論壇、企業(yè)家大會等合作和對話平臺。

(二)協(xié)議機制

協(xié)議機制是根據(jù)雙方代表就某一合作事項達成共識后，以合作協(xié)議的形式，明確合作方案、內(nèi)容、各方權(quán)利與責任等，并以自我規(guī)制性的約定來約束和保障各方執(zhí)行所達成的合作協(xié)議。[22]目前，共建“一帶一路”機制化建設(shè)中，基本以諒解備忘錄的形式確定雙邊或多邊的合作原則與框架。2014年6月，科威特與中國簽訂《科中關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶與科威特絲綢城建設(shè)合作諒解備忘錄》，成為首個簽署這一類別雙邊合作的國家。[23]另外，聯(lián)合聲明、雙邊或多邊合作規(guī)劃綱要、合作協(xié)議也是共建“一帶一路”協(xié)議機制的重要形式。2015年5月，中國與俄羅斯共同簽署并發(fā)表了《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接合作的聯(lián)合聲明》，隨后中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟還簽署經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定。2015年6月，中國與法國簽訂了我國首份《第三方市場合作聯(lián)合聲明》。2016年6月，中國、俄羅斯、蒙古國共同簽署了《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》，這是共建“一帶一路”倡議框架下的首份多邊合作規(guī)劃綱要。2016年9月，中國與哈薩克斯坦簽署了首份雙邊合作規(guī)劃。中國還與白俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、蒙古、波蘭、俄羅斯等有關(guān)國家鐵路公司簽署了《關(guān)于深化中歐班列合作協(xié)議》，與哈薩克斯坦、巴西、馬來西亞、埃塞俄比亞等幾大洲近50個國家簽訂了產(chǎn)能合作框架協(xié)議。

(三)協(xié)調(diào)機制

共建“一帶一路”涉及政策、資金、貿(mào)易投資、基礎(chǔ)設(shè)施、人文交流等合作領(lǐng)域，需要相關(guān)機構(gòu)跟進落實，以推進更多合作共識能夠落地開花。2015年2月，中國政府成立“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導小組，以指導和協(xié)調(diào)推進“一帶一路”建設(shè)，由中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正擔任組長。領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，具體負責領(lǐng)導小組日常工作。領(lǐng)導小組共召開11次會議，主要梳理當年上半年工作和督促下半年工作。為了落實首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇形成的共識，2017年9月30日，中央機構(gòu)編制委員會辦公室批復成立國家發(fā)展和改革委員會“一帶一路”建設(shè)促進中心，2019年1月2日正式投入運轉(zhuǎn)，其主要職責是配合開展共建“一帶一路”重大問題、政策法規(guī)、國際合作研究和國際形勢分析研判，推進相關(guān)政策落實、戰(zhàn)略規(guī)劃和重大合作對接，實施相關(guān)對外合作、援助、培訓和宣傳，承擔推進“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室交辦的其他任務(wù)等。[24]

中國政府還推進了6條經(jīng)濟走廊的機制建設(shè)，以推動共建“一帶一路”多層次、有側(cè)重、有分工的平臺建設(shè)。其中，新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊從中國東部沿海向西，經(jīng)過中亞、俄羅斯到達中東歐國家，主要以中歐班列為合作重點，開展經(jīng)貿(mào)和產(chǎn)能合作；中蒙俄經(jīng)濟走廊，以政治對話為主，加強基礎(chǔ)設(shè)施、口岸通關(guān)、邊境合作等；中國—中亞—西亞經(jīng)濟走廊，從中國西北出境，向西經(jīng)中亞至波斯灣、阿拉伯半島和地中海沿岸，輻射中亞、西亞、北非相關(guān)國家，主要以能源合作為重點；中國—中南半島經(jīng)濟走廊，以中國西南為起點，連接中國和中南半島各國，以深化區(qū)域合作為重點；中巴經(jīng)濟走廊，是共建“一帶一路”倡議中唯一一個雙邊走廊，通過全方位、多領(lǐng)域的合作，強化中巴全天候戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系；孟中印緬經(jīng)濟走廊，涵蓋東亞、南亞兩大區(qū)域，溝通太平洋、印度洋兩大海域，主要加強該地區(qū)的互聯(lián)互通合作。6大經(jīng)濟走廊通過發(fā)揮現(xiàn)有多邊和雙邊合作機制作用的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地成立走廊合作機制。如中國—中南半島經(jīng)濟走廊成立了發(fā)展論壇，建立了溝通協(xié)作新平臺。孟中印緬經(jīng)濟走廊成立聯(lián)合工作組，每年召開一次會議，同時還繼續(xù)保留原有地區(qū)合作論壇，發(fā)揮多軌交流平臺的作用。同時，兩屆高峰論壇還形成“藍色經(jīng)濟通道(1)“藍色經(jīng)濟通道”于2017年6月20日發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中提出，包括中國—印度洋—非洲—地中海藍色經(jīng)濟通道、中國—大洋洲—南太平洋藍色經(jīng)濟通道、北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道?！焙献鞴沧R。

(四)輔助機制

為促進政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通等主要領(lǐng)域不斷深化合作，將愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，一批具有重要作用的輔助機制相繼成立，與參與各國互惠互利、共贏發(fā)展，增強了沿線國家對共建“一帶一路”的認同感和參與度。首先，中國政府積極創(chuàng)新國際投融資模式，建立多樣化的投融資機制。2014年12月，為更好推進“五通”領(lǐng)域相關(guān)合作，中國政府發(fā)起成立絲路基金，并加大對“一帶一路”建設(shè)資金的支持。2015年12月，中國政府發(fā)起成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，促進亞洲區(qū)域的互聯(lián)互通建設(shè)和經(jīng)濟一體化進程。2017年7月，中國金融機構(gòu)還發(fā)起成立亞洲金融合作協(xié)會，以加強在銀行、證券、保險、基金、資產(chǎn)管理、金融教育等方面的合作。2018年還運行中歐共同投資基金、中歐國際交易所，與阿拉伯國家、非洲國家成立金融合作銀行聯(lián)合體等多邊金融合作機制。與國家貨幣基金組織成立了聯(lián)合能力建設(shè)中心，中國財政部還掛牌成立“一帶一路”財經(jīng)發(fā)展研究中心等，更好促進沿線國家不斷深化金融互聯(lián)互通。

另外，中國政府或地方政府還發(fā)起成立了絲綢之路(敦煌)國際文化博覽會(每年在甘肅舉辦一次)、“一帶一路”新聞合作聯(lián)盟、國際智庫合作委員會等民間友好合作交流機制。中外高校合作設(shè)立了“一帶一路”研究中心、合作發(fā)展學院、聯(lián)合培訓中心等，為共建“一帶一路”培養(yǎng)國際化人才。成立和建設(shè)中國“一帶一路”官網(wǎng)、官微，為沿線各國企業(yè)、社團組織和公民參與提供信息服務(wù)和互動交流。中國與多個國家共同舉辦旅游年，成立旅游市場推廣聯(lián)盟，如“萬里茶道”等旅游合作機制。另外，2018年6月，將中國政府在深圳、西安兩地設(shè)立國際商事審判機構(gòu)、組建國際商事專家委員會等國際商事爭端解決機制和機構(gòu)。[25]

綜上所述，中國作為“一帶一路”倡議的倡導者、推動者，通過國際合作高峰論壇等主要磋商機制，加強平等協(xié)商，積極深化與沿線共建國家共同推進合作機制建設(shè)，已經(jīng)促成了多層次、多領(lǐng)域合作協(xié)議的簽訂，并建立相應(yīng)的配套機制。目前，“一帶一路”機制化形成較多的宣言、聯(lián)合聲明、諒解備忘錄、合作協(xié)議、合作規(guī)劃，但在外交事務(wù)中，其鄭重性僅次于照會，大多數(shù)情況下并無約束力和法律效力，如在合作文件中表達了雙方的承諾，以及達成訂立合同的合意，才具有合同效力。[26]其次，“共商”層面，目前更多地依靠政府首腦共同推動，國際合作論壇是主要形式，其他層次的磋商機制、磋商主體較單一化；再次，“一帶一路”沿線國家治理水平、資源稟賦、發(fā)展階段差異較大，在共建過程中難免涉及利益分享、利益補償問題，如何公平、合理地分擔成本及分享利益的機制不足等。

“一帶一路”機制化建設(shè)，是個系統(tǒng)工程，涉及國家、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和項目眾多，需要依靠共商、共建、共享原則來確定合作主體是誰？合作內(nèi)容是什么？合作程序和方法是什么？這就需要有完善的機制來促進國家間合作和制約有關(guān)合作方的行為。根據(jù)制度經(jīng)濟學的觀點和博弈論視角，機制強調(diào)的準則、原則和規(guī)則能夠減少由于戰(zhàn)略誤判和信息不對稱的非合作博弈帶來的合作成本，因此國家間的合作需要合作機制來實現(xiàn)。[27]2003年成立的中國—葡語國家合作機制，成為推動“一帶一路”倡議的一大亮點，將有助于密切中國與葡語國家間關(guān)系。中國與葡語國家因“特殊的傳統(tǒng)關(guān)系”，是跨區(qū)域經(jīng)濟合作的重要典范，具有“南南合作”和“南北對話”的“雙重屬性”，有望成為推動“一帶一路”倡議的新突破點。鑒于此，中國與葡語國家合作機制對于推動“一帶一路”機制化建設(shè)具有重要示范意義。

四、“一帶一路”機制化建設(shè)：案例供給

國際上有許多國家以“論壇”形式進行跨區(qū)域的合作，但是以某一官方語言為主要合作機制基礎(chǔ)的非常罕有。2003年10月，由中國政府發(fā)起，葡語國家共同參與的中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇(2)澳門中葡論壇最早由中國商務(wù)部發(fā)起，巴西、葡萄牙、安哥拉、莫桑比克、佛得角、東帝汶、幾內(nèi)亞比紹等葡語國家共同參與。2016年中國和圣多美與普林西比恢復外交關(guān)系，2017年圣多美與普林西比加入澳門中葡論壇。2022年中葡論壇部長級特別會議同意吸納赤道幾內(nèi)亞正式加入澳門中葡論壇。澳門中葡論壇至今已經(jīng)包括所有的葡語國家，實現(xiàn)了中方與葡語國家的“大團圓”。在澳門舉辦，開創(chuàng)了以語言文化為紐帶的跨區(qū)域合作新機制，是我國對外合作機制中唯一一個以語言為基礎(chǔ)的多邊機制。[28]“中葡論壇”具備“南南合作”和“南北對話”“雙軌”合作機制的獨特性，是中國—葡語國家為解決共同關(guān)切的議題和挑戰(zhàn)建構(gòu)的集體對話平臺。2023年，中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇即將成立20周年。20年來，中葡合作論壇不斷夯實根基，豐富合作內(nèi)容，創(chuàng)新機制設(shè)計，中葡論壇合作組織體系逐步完善，有力保障中葡論壇的運行，促進了中國—葡語國家集體對話與務(wù)實合作。

(一)澳門中葡論壇的多層級治理機制

中葡論壇建設(shè)第一屆部長級會議通過的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》中提出，加快建立“后續(xù)機制”，以保障所需后勤和資金支持，以及必要的聯(lián)絡(luò)，以落實擬實施的計劃和方案。聯(lián)絡(luò)網(wǎng)還保證對本論壇確定的計劃和方案的實施進行跟蹤和評估，包括定期舉行各級別會議。[29]20年的實踐證明，中葡論壇運行機制不斷完善，而且行之有效，在推動中國—葡語國家合作方面發(fā)揮了不可替代的作用。

1.三年一屆的部長級會議

中國—葡語國家部長級會議是中葡論壇的最高決策機構(gòu)，一般每三年召開一次，由論壇與會國負責商務(wù)、經(jīng)貿(mào)事務(wù)的部長參加。中國每屆部長級會議都有國家領(lǐng)導人出席會議，發(fā)表中國對葡語國家合作的新政策、新舉措，并與葡語國家舉行雙邊會見。20年來，中葡論壇已舉辦了6次部長級會議，分別在2003年、2006年、2010年、2013年、2016年、2022年。(3)原本中葡論壇第六屆部長級會議應(yīng)于2019年在澳門舉行，但由于澳門“大事、要事多”，調(diào)整至2020年，后因為新冠疫情，調(diào)整至2022年4月10日，并以中葡論壇部長級特別會議形式召開。時任國務(wù)院副總理吳儀、時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏、時任國務(wù)院總理溫家寶、時任國務(wù)院副總理汪洋、國務(wù)院總理李克強先后出席了六部長級會議有關(guān)活動并發(fā)表講話。2010年時任國務(wù)院總理溫家寶在第三次部長級會議上宣布了進一步加強中葡經(jīng)貿(mào)合作的6項新舉措，2013年時任國務(wù)院副總理汪洋宣布了新的、更大力度的8項舉措，2016年李克強總理在第五屆部長級會議上宣布了中國政府進一步加強與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作的18項新舉措。

另外，每屆中葡論壇部長級會議還決定未來三年的中國—葡語國家合作的目標、領(lǐng)域以及采取的措施，并通過簽署《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》加以規(guī)定。中葡論壇部長級會議分別制定了《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2003—2006)》《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2007—2010)》《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2010—2013)》《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2014—2016)》《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2017—2019)》《中葡論壇部長級特別會議聯(lián)合聲明》。

2.中葡論壇高官會

中葡論壇高官會是在下一屆部長級會議召開前，由論壇與會國聯(lián)絡(luò)機構(gòu)負責人、葡語國家駐常設(shè)秘書處代表、葡語國家駐華大使以及中葡論壇建主管部門司局級官員以及澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)濟財政司司長一起出席的工作會議，其主要任務(wù)是評估中葡論壇上一屆部長級會議及《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》的執(zhí)行情況，研究下一屆部長級會議準備事項，如討論下一屆部長級會議的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》的起草內(nèi)容，以及有關(guān)中葡論壇建設(shè)其他重大事項。中葡論壇分別于2005年10月、2006年9月、2010年11月、2012年10月、2016年10月召開5次高官會。

3.中葡論壇常設(shè)秘書處

中葡論壇常設(shè)秘書處是根據(jù)2003年第一屆部長級會議的決定，2004年4月在澳門成立，它是建立中葡論壇后續(xù)機制的重要舉措，主要負責執(zhí)行和落實部長級會議做出的各項決定。具體分為三大功能，一是聯(lián)絡(luò)功能，聯(lián)系中葡論壇各與會國、跟進中葡論壇部長級會議成果文件落實情況，為中葡論壇各項事務(wù)提供支持；二是輔助功能，負責每屆部長級會議的籌備工作和會務(wù)工作；三是行政功能，為中葡論壇提供人力、物力和資金支持，組織中葡論壇常設(shè)秘書處例會。常設(shè)秘書處由秘書長1名、副秘書長3名、行政辦公室、輔助辦公室、聯(lián)絡(luò)辦公室以及常設(shè)秘書處派駐代表組成。常設(shè)秘書處是中葡論壇處理日常事務(wù)的常設(shè)機構(gòu)，是執(zhí)行、辦事和聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。

另外，常設(shè)秘書處還建立例會制度。常設(shè)秘書處例會，是部長級會議閉會期間的工作會議，每年召開一次，主要任務(wù)是制定執(zhí)行《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》的年度計劃，并總結(jié)上一年的執(zhí)行情況以及總結(jié)和布置秘書處開展的各項工作。常設(shè)秘書處至今已召開16次例會。2021年第十六次例會討論了赤道幾內(nèi)亞共和國申請加入中葡論壇的申請，并交部長級特別會議通過，例會還總結(jié)2020—2021年上半年中葡論壇常設(shè)秘書處開展的各項工作以及2021年常設(shè)秘書處工作計劃。常設(shè)秘書處在中葡論壇的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，保障了中葡論壇所需的人力、物力和資金需求，落實和跟進了各界部長級會議通過的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》等。常設(shè)秘書處在語言、文化背景不同的國別中，不斷總結(jié)和創(chuàng)新，開創(chuàng)了數(shù)個政府間合作新模式。

4.專門合作活動的組織機制

中葡論壇建立投資工作小組、產(chǎn)能合作工作小組、企業(yè)經(jīng)貿(mào)洽談會等。投資工作小組是根據(jù)第二屆部長級會議通過的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2007—2009)》提出，在常設(shè)秘書處協(xié)調(diào)下，由中國商務(wù)部投資促進局、各葡語國家投資促進機構(gòu)和澳門投資促進局合作組建，旨在促進中國與葡語國家的雙邊和多邊投資項目。為推動中國與葡語國家投資合作，2011年以來，投資工作小組多次發(fā)布葡語國家投資指南，聚焦中國投資者關(guān)心的投資鼓勵措施、投資者保障、專案優(yōu)惠政策等內(nèi)容，并簡明扼要地將涉及投資法律制度與程式、稅收等內(nèi)容用清單、摘要等方式進行梳理歸納，[30]為中國與葡語企業(yè)投資提供了有益資料。產(chǎn)能合作小組，是根據(jù)第五屆部長級會議通過的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)2017—2019》成立的，負責產(chǎn)能合作的具體協(xié)調(diào)和推動，旨在通過有效對接各自優(yōu)勢產(chǎn)能和發(fā)展需求，鼓勵和支持企業(yè)開展貿(mào)易和投資合作，圍繞價值鏈分工，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施合作、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等方面構(gòu)建工業(yè)化伙伴關(guān)系，進一步深化經(jīng)貿(mào)合作，實現(xiàn)共同繁榮。中國與葡語國家企業(yè)經(jīng)貿(mào)洽談會由中國國際貿(mào)易及促進委員會、澳門投資促進局、各葡語國家貿(mào)易促進機構(gòu)組成，每年在葡語國家舉辦，加強中國與葡語國家的企業(yè)合作。

5.中方后續(xù)行動委員會

中葡論壇后續(xù)行動委員會由中國商務(wù)部牽頭成立，成員包括外交部、教育部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、衛(wèi)生健康委員會、人民銀行、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局(現(xiàn)為市場監(jiān)督管理總局)、國務(wù)院港澳辦、海洋局(現(xiàn)職能整合至自然資源部)、民航局、中醫(yī)藥局、貿(mào)促會、國家開發(fā)銀行以及澳門特區(qū)政府經(jīng)濟財政司等。中方行動委員會根據(jù)每一屆部長級會議成果落實確定委員會的成員，以負責推進落實《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》中有關(guān)中方負責的工作任務(wù)、落實中國政府推出的重大舉措。建立中方后續(xù)行動委員會成為協(xié)調(diào)落實歷次部長級會議通過的行動綱領(lǐng)的關(guān)鍵所在。

(二)澳門中葡論壇的利益分享機制

利益分享源于“共同利益”的理念，旨在經(jīng)貿(mào)合作、共同發(fā)展中應(yīng)該公平、合理地分擔成本及分享收益。中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作中，中國一直堅持正確的義利觀，以義為先，義利兼顧，遵循共商共建共享的基本原則。在國內(nèi)層面，按照市場經(jīng)濟原則，中國政府積極引導企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略目標，如推進央企支持澳門中葡平臺建設(shè)，邀請多家中央企業(yè)、中央金融業(yè)、特邀內(nèi)地民營企業(yè)等加強與葡語國家企業(yè)合作，更好地支持內(nèi)地、澳門和葡語國家共建“一帶一路”，促進澳門融入國家發(fā)展大局。同時，發(fā)揮中央企業(yè)的自身優(yōu)勢，投入更多的資源，在海外積極履行企業(yè)社會責任，構(gòu)建完備的企業(yè)投資合作機制。這是澳門中葡論壇可持續(xù)發(fā)展利益分配機制的核心。

國際層面，對外援助是中國深化與葡語國家合作中予取關(guān)系的重要利益分配方向。中國政府積極采取無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款三種方式向部分葡語國家提供援助，積極開展同葡語國家的發(fā)展合作。中國政府還免除非洲部分葡語國家的部分政府到期債務(wù)。中國政府還幫助亞非葡語國家減少貧困、改善民生等。中國政府的援建項目涵蓋了公共設(shè)施、民生、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等諸多領(lǐng)域，極大緩解了葡語國家的基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況，促進了受援國民生和社會經(jīng)濟發(fā)展，很多項目成為了中國與葡語國家友好的象征，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟社會效應(yīng)。近些年，中國企業(yè)更多嘗試以PPP和建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)等新模式，開啟了中國—葡語國家在基金領(lǐng)域合作的新階段，打造了中國與葡語國家對外援助的新型援助模式，將援助與發(fā)展相結(jié)合，堅持多予少取或只予不取，秉承正確義利觀，在中國與葡語關(guān)系發(fā)展中更加凸顯責任與擔當。

(三)澳門中葡論壇的輔助運行機制

2003年，自中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇成立伊始，中央政府大力支持澳門中葡論壇建設(shè)，將中葡論壇建設(shè)納入國家重大規(guī)劃和重大發(fā)展戰(zhàn)略中，寫入《支持澳門全面參與“一帶一路”建設(shè)》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《橫琴粵澳深度合作區(qū)整體規(guī)劃》等重要文件中，積極支持澳門建設(shè)中國—葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺，配套了一系列輔助運行機制。[31]

1.投融資機制

第三屆部長級會議通過的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2010—2013)》提出：“充分肯定建立中葡論壇框架內(nèi)投融資機制的重要性，贊賞和支持中國內(nèi)地的金融機構(gòu)和澳門的相關(guān)機構(gòu)發(fā)起成立中葡合作發(fā)展基金”。2013年6月，中葡合作發(fā)展基金正式成立，由國家開發(fā)銀行、澳門工商業(yè)發(fā)展基金共同出資，中非發(fā)展基金受托管理，總規(guī)模10億美元。為落實2016年李克強總理宣布的19項惠澳措施，2017年6月，中葡基金設(shè)立澳門總部。截至目前，中葡基金累計投資涉及農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融業(yè)等多個項目，覆蓋巴西、莫桑比克、安哥拉、我國澳門等4個葡語地區(qū)，累積帶動中國赴葡語國家投資超40億美元。儲備項目20余個，遍及大多數(shù)葡語國家。[32]

另外，積極落實第五屆部長級會議通過的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)(2017—2019)》提出建立中國—葡語國家金融服務(wù)平臺。中葡論壇常設(shè)秘書處與與會各國積極探討和推進中葡金融業(yè)發(fā)展政策、戰(zhàn)略規(guī)劃以及“一帶一路”配套金融改革、特色金融發(fā)展、融資業(yè)務(wù)等。同時中葡論壇正積極推動澳門建設(shè)“葡語國家人民幣清算中心”“葡語國家企業(yè)融資平臺”“葡語國家融資租賃平臺”。當前，中國人民銀行已經(jīng)批準中國銀行澳門分行為葡語國家銀行提供人民幣清算服務(wù)，澳門人民幣支付清算系統(tǒng)已與內(nèi)地的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)實現(xiàn)對接，進一步加快了澳門人民幣清算流程，清算渠道基本實現(xiàn)葡語國家的全覆蓋。中葡論壇還積極協(xié)同澳門推出新的融資租賃、稅務(wù)優(yōu)惠制度、信用保險制度以及多元融資渠道等。

2.經(jīng)貿(mào)促進機制

2013年10月，第四屆部長級會議重申經(jīng)貿(mào)關(guān)系是中葡論壇的基礎(chǔ)與動力，與會國各方一致同意在雙邊及多邊層面建立緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，提出建設(shè)“中葡中小企業(yè)商貿(mào)服務(wù)中心”“葡語國家食品集散中心”“中葡經(jīng)貿(mào)會展中心”等平臺，創(chuàng)新中國與葡語國家合作模式，提升經(jīng)貿(mào)合作水平。中葡中小企業(yè)服務(wù)中心是促進內(nèi)地、澳門與各葡語國家商貿(mào)合作的重要平臺，主要提供項目咨詢、經(jīng)貿(mào)考察、推廣活動、硬件設(shè)施、商務(wù)轉(zhuǎn)介、商務(wù)洽談配對等；葡語國家食品集散中心是中國—葡語國家商貿(mào)服務(wù)平臺的重要組成部分，采用線下線上并行的模式，增強供應(yīng)商、批發(fā)商和消費者之間的互動；中葡會展中心，旨在發(fā)揮中葡論壇部長級會議將澳門作為永久會址作用，帶動澳門會展業(yè)的發(fā)展，同時積極促進在澳門本地經(jīng)貿(mào)會展增加葡語元素，葡語國家產(chǎn)品及服務(wù)單獨成展。

3.信息共享機制

2015年4月1日，中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作及人才信息網(wǎng)正式開通，為中國與葡語國家雙語人才、企業(yè)合作與交流互動提供信息共享平臺。信息網(wǎng)涵蓋了中國與葡語國家會展、葡語國家經(jīng)貿(mào)合作和當?shù)貭I商法規(guī)等信息，葡語國家食品數(shù)據(jù)庫、中葡雙語人才專業(yè)服務(wù)數(shù)據(jù)庫、葡語國家項目數(shù)據(jù)等內(nèi)容。截至目前，信息網(wǎng)涵蓋葡語國家食品資料33916項，葡語國家食品供應(yīng)商2069家，專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商資料庫2734個，中葡雙語人才1297名，投資項目458項。信息網(wǎng)還開通了會展網(wǎng)上報名活動、“中葡商貿(mào)導航”等功能板塊。中葡合作信息網(wǎng)極大地便利了中國內(nèi)地、澳門與葡語國家的企業(yè)家，使其更加便利獲得信息和服務(wù)，為中國內(nèi)地及澳門本地企業(yè)開拓葡語國家業(yè)務(wù)和葡語國家企業(yè)開拓中國內(nèi)地市場提供信息共享平臺。

4.人才培養(yǎng)機制

第五屆部長會議提出要發(fā)揮澳門獨特的語言、文化優(yōu)勢，加強中葡雙語人才培養(yǎng)。中葡論壇常設(shè)秘書積極協(xié)助澳門特區(qū)政府，優(yōu)化葡語教學體系與學生培養(yǎng)機制。澳門特區(qū)政府積極將葡語教學納入澳門教育體系中，通過人才培養(yǎng)專項規(guī)劃。另外還加強中國—葡語國家高校資源整合，建立了“中國—葡語國家高等教育資訊平臺網(wǎng)站”。澳門各大高校相繼開辦葡語相關(guān)課程，如澳門大學開辦中葡法律翻譯課程、澳門旅游開辦了葡語國家旅游合作研究課程、澳門理工大學開辦了中葡雙語翻譯課程、澳門城市大學開辦了葡語國家國別研究課程，涵蓋學士到博士的培養(yǎng)體系，還鼓勵葡語學生赴葡語國家交流培養(yǎng)，增強對葡語國家社會文化的了解。

5.多元交流機制

中葡論壇常設(shè)秘書處積極落實中方在各屆部長級會議上宣布的中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作新舉措，進一步加強中國內(nèi)地、澳門與葡語國家的交流合作，相繼成立了中葡青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流中心，通過舉辦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽、國際創(chuàng)新周、進行初創(chuàng)企業(yè)與投資方式進行匹配，加強青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流；成立了中國—葡語國家企業(yè)家聯(lián)合會，旨在促進內(nèi)地、澳門與葡語國家企業(yè)聯(lián)系；建立了中葡文化交流中心，通過舉辦系列文化活動，促進中葡文化交流，如葡語國家的特色歌舞表演、美食與游戲等，中國的傳統(tǒng)文化、電影電視劇、美食美酒等；2022年部長級特別會議還提出建立中葡防疫交流中心，加強重大疫情和公共衛(wèi)生交流合作，構(gòu)建人類健康命運共同體等。

另外，第五屆部長會議宣布在澳門建立“中國—葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺綜合體”已經(jīng)投入使用，成為中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇(澳門)固定會議場地，集商貿(mào)服務(wù)、經(jīng)貿(mào)洽談、商品展示、文化展覽、信息交流為一體的支持實體。

中葡論壇作為以經(jīng)貿(mào)促進和共同發(fā)展為主旨的政府間多邊合作機制，各項工作之所以能夠順利運作，不斷發(fā)展和創(chuàng)新，在促進中國與葡語國家關(guān)系發(fā)展方面取得巨大成功，離不開中葡論壇完備的組織體系，積極推動落實各屆部長級會議達成的《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》。也離不開中央政府的大力支持和積極倡導，由國家運作的中葡論壇，充分發(fā)揮了國家的制度優(yōu)勢，最大限度調(diào)動中央各部門、地方政府和企業(yè)等各方力量，舉辦中葡論壇，推動與葡語國家的全方位合作，實現(xiàn)互利共贏。這些說明，中葡論壇合作機制建設(shè)重點在經(jīng)貿(mào)合作和人文交流。中葡論壇經(jīng)貿(mào)合作機制，促進中國與葡語國家的利益共同體建設(shè)，有利于“一帶一路”倡議的實施。

五、“一帶一路”機制化建設(shè)：發(fā)展方向

前文已經(jīng)提到，澳門中葡論壇合作機制，在中葡合作發(fā)展中起了關(guān)鍵作用，促進了與會國的政策溝通，在具體實踐中推動了“一帶一路”的實施，可以為“一帶一路”機制化建設(shè)提供強大助力。共建“一帶一路”合作涉及國家數(shù)量眾多，其不同國別的政治、經(jīng)濟、社會、法律、文化、宗教等環(huán)境差異大，為共建“一帶一路”合作帶來很多不確定性。面對這些風險，企業(yè)往往難以單獨應(yīng)對，因而亟需中國與沿線國家加強風險管控、安全保障等領(lǐng)域的合作、政策對接。隨著中國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建，更需要“一帶一路”的高質(zhì)量發(fā)展和機制化建設(shè)，為共建“一帶一路”提供更具合法性和有效性的治理方案。[33]“一帶一路”機制化建設(shè)是一個涵蓋多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要在不斷深化與實踐中探索。

(一)“一帶一路”多層級合作機制的發(fā)展方向

“一帶一路”作為一種新型區(qū)域經(jīng)濟合作機制，至少包括中國政府與中國企業(yè)、東道國政府與東道國企業(yè)、第三方國家與第三方企業(yè)等六大主體，以及其他形式多樣的非政府組織，形成的多種合作機制。[34]因此，可以參照中葡論壇合作機制，建立多層級的合作治理機制。

首先，推動“一帶一路”國際合作高峰論壇作為國家層面的合作機制?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇已經(jīng)成功舉辦兩屆，各方領(lǐng)導人在圓桌峰會上積極表示“愿同中國進一步在‘一帶一路’倡議下開展國際合作，期待定期舉辦高峰論壇并舉行相關(guān)后續(xù)活動”。[35]但是當前高峰論壇長效機制尚未形成，相關(guān)的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、外圍機制缺乏。[36]因此，高峰論壇機制化實體化，一是要遵守“時間規(guī)則”，定期組織召開高峰論壇，加強集體對話，凝聚合作共識；二是設(shè)立類似澳門中葡論壇常設(shè)秘書處的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責跟進、落實高峰論壇形成的合作共識以及簽署的共建“一帶一路”的合作文件；三是設(shè)立專門類別合作推進小組，經(jīng)貿(mào)合作是共建“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)，可以成立產(chǎn)能、貿(mào)易投資、文化交流等促進小組，深化相關(guān)國家的合作領(lǐng)域，促進共同發(fā)展。

其次，創(chuàng)新論壇合作模式，拓寬多元參與渠道?！耙粠б宦贰鄙婕皡⑴c主體眾多，說明“一帶一路”是一個開放性、包容性的新型合作平臺。為更好推進共建“一帶一路”務(wù)實合作和成果落地，可以在每屆“一帶一路”國際合作高峰論壇增設(shè)非官方分論壇，如青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、婦女大會、企業(yè)家峰會、文化交流大會等；二是在高峰論壇閉會期間，可以成立由與會各國負責商務(wù)、經(jīng)貿(mào)、文化等官員舉行“一帶一路”高官會，總結(jié)、落實、跟進“一帶一路”合作文件情況，并就新一屆高峰論壇議題進行公開征集，并交峰會討論；三是根據(jù)“一帶一路”合作需要，可由國家發(fā)改委牽頭，其他國家部委、政策性銀行等共同參與的中方后續(xù)行動委員會，以負責推進落實“一帶一路”合作文件中有關(guān)中方負責的工作任務(wù)、落實中國政府推出的重大舉措。

(二)“一帶一路”利益共享機制的發(fā)展方向

2013年10月，習近平在中央周邊外交工作座談會上提出：處理對外關(guān)系需要找到利益的共同點和交匯點，堅持正確的義利觀。[37](P299)2014年在中央外事工作會議上，習近平再次強調(diào)“正確的義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚正義、樹道義”。[38](P443)2016年4月，習近平在中央政治局第31次集體學習時強調(diào)“要堅持正確的義利觀，以義為先，義利并舉。要統(tǒng)籌同沿線國家的共同利益和具有差異性的利益關(guān)切，尋找更多的利益交匯點。我國企業(yè)走出去既要重視投資利益，更要贏得好名聲、好口碑，遵守駐在國的法律，承擔更多的社會責任”。[39](P501)習近平總書記的國際合作“義利觀”從人類命運共同體價值理念出發(fā)，為建構(gòu)平等信任、互利共贏的國際合作奠定道義支持。因此，共建“一帶一路”倡議中，必須堅持正確的義利觀，建立利益共享機制。

第一，國內(nèi)層面，加強對企業(yè)的規(guī)范，建構(gòu)“私利”與“公利”的統(tǒng)一。企業(yè)是我國對外經(jīng)濟合作的市場載體，也是“一帶一路”建設(shè)的實施主體?！耙粠б宦贰背h的實施，為我國企業(yè)“走出去”創(chuàng)造了機遇。企業(yè)走出去面臨沿線國家的政治經(jīng)濟、營商環(huán)境、投資法律等不熟悉的外部環(huán)境挑戰(zhàn)，同時企業(yè)“走出去”，更深入地參與全球價值鏈和區(qū)域價值鏈，向沿線國家輸出資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗。因此，政府部門需要完善和加強企業(yè)社會責任的法律制度和配套措施建設(shè)，明確企業(yè)社會責任承擔主體，建立企業(yè)社會責任信息公開制度以及建立完善的企業(yè)評價和監(jiān)督制度，更好地在沿線國家履行人力資源屬地化管理、合規(guī)經(jīng)營、環(huán)境保護、互惠合作的社會責任，進而形成自身的獨特競爭優(yōu)勢，為企業(yè)創(chuàng)造價值，也帶動沿線國家人民就業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)社會效應(yīng)擴大化。[40]

第二，國際層面，加強對外援助項目與“一帶一路”建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升中國在全球治理中的層級。對外援助是中國經(jīng)濟外交的重要組成部分，70多年來中國通過援助基礎(chǔ)設(shè)施項目、資金援助、物資援助以及衛(wèi)生、維護援助等，加強了中國與發(fā)展中國的關(guān)系，對外援助成為中國對外關(guān)系的“助推器”。共建“一帶一路”倡議對援外工作提出了更高的要求，要求為沿線國家提供更多的發(fā)展機遇、提供更多的公共產(chǎn)品，為區(qū)域發(fā)展提供更多中國方案。當前的對外援助更多配合了“設(shè)施聯(lián)通”，對外援助的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃仍缺乏，“一帶一路”項目持續(xù)性難以開展。如數(shù)字經(jīng)濟合作，充分尊重了沿線國家的合作意愿，但是數(shù)字經(jīng)濟要求數(shù)字技術(shù)的互聯(lián)互通，大多數(shù)沿線國家數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展還處于基礎(chǔ)階段，甚至有些國家經(jīng)濟發(fā)展水平落后、居民生活貧困，無力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，更難以參與共建“數(shù)字絲綢之路”，進而制約了對外援助的項目實施效果。因此，中國對外援助堅持正確的義利觀，結(jié)合國家國際發(fā)展合作署的職能，協(xié)同外交部、商務(wù)部、國家發(fā)改委等制定對外援助戰(zhàn)略規(guī)劃、政策以及不同國別的對外援助指南，提升對外援助項目的質(zhì)量和效果；加強對沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略的對接與協(xié)調(diào)，結(jié)合沿線國家發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等，實行差異化的對外援助政策，提升對外援助的針對性和戰(zhàn)略性，擴大受援國官員來華培訓，促進發(fā)展模式和治理經(jīng)驗的交流；另一方面加強對受援國資金和技術(shù)的支持，通過共同行動，實現(xiàn)共同發(fā)展。[41]

(三)“一帶一路”輔助機制的發(fā)展方向

黨的十九大報告指出，中國將積極推進“一帶一路”國際合作，努力實現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力。[42]鑒于“一帶一路”以發(fā)展為導向，堅持義利觀原則，它不僅需要多層級的治理機制和利益分享機制，也要全方位的輔助機制作為支撐。澳門中葡論壇所建立的輔助功能載體，為“一帶一路”國際經(jīng)濟合作提供了支持體系。如投融資體系、信息共享機制、多元交流機制、合作平臺機制、人才培養(yǎng)機制等。

第一，中小企業(yè)服務(wù)機制。在國家新一輪高水平對外開放中，中小企業(yè)逐漸成為對外經(jīng)貿(mào)合作的主力軍。中央政府也積極支持中小企業(yè)融入國家“一帶一路”倡議合作中，截至2018年5月，共有244家中小企業(yè)公司參與“一帶一路”產(chǎn)能合作，遍布103個國家和地區(qū)，合作內(nèi)容涉及項目投資、工程建設(shè)、商品服務(wù)貿(mào)易、設(shè)立分支機構(gòu)等，與沿線國家開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自然資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)合作、技術(shù)輸出等，投資金額超過10億元的項目有25個。[43]政府需要加大政策力度，在助力中小企業(yè)開展貿(mào)易投資、提升中小企業(yè)國際競爭力、為中小企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等三方面實行政策傾斜，同時加強中小企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營、社會責任、環(huán)境保護、風險防控提供指導，引導中小企業(yè)抱團出海，降低國際化經(jīng)營面臨的不確定性、不穩(wěn)定性風險。

第二，投融資機制?！耙粠б宦贰毖鼐€國家以發(fā)展中國家居多，配套建設(shè)能力不足，金融機構(gòu)、投融資平臺及機制薄弱，融資需求量缺口大，每年融資缺口約為1.8萬億美元。另外跨境投資結(jié)構(gòu)過于單一，沒有充分挖掘國際資本市場和民間信貸市場的合作潛力。[44]當前，中國政府初步與沿線國家構(gòu)建多元、包容、可持續(xù)的融資體系，但是投融資體系的穩(wěn)定與可持續(xù)是一項長期、復雜的工程，中國可以依托亞投行等多邊金融平臺，為“一帶一路”項目實施提供資金支持，依托國際投資平臺的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性，對整個項目投融資進行嚴格的審查、監(jiān)管和把控。同時，需要建立一套有效的投融資爭端解決機制，在PPP投融資規(guī)則和爭端規(guī)則處理機制下，統(tǒng)籌全局，兼顧各方利益，在強調(diào)共同利益的基礎(chǔ)上妥善處理各方爭議。