安麗娜

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100089)

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“新《民促法》”)開啟了我國營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的新時代，營利性民辦學(xué)校(1)本文研究的營利性民辦學(xué)校不包括校外培訓(xùn)機構(gòu)。的法律地位得以確立。營利性民辦學(xué)校作為一種新型辦學(xué)類型，其辦學(xué)空間、辦學(xué)條件等市場準(zhǔn)入方面的要求成為立法與政策首要關(guān)注的內(nèi)容。新《民促法》基于公益性的考慮，為營利性民辦學(xué)校劃定了辦學(xué)范圍，規(guī)定其可以舉辦除義務(wù)教育之外的其他類型的學(xué)校。國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務(wù)院30條”)對營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入持鼓勵態(tài)度，規(guī)定“只要是不屬于法律法規(guī)禁止進(jìn)入以及不損害第三方利益、社會公共利益、國家安全的領(lǐng)域，政府不得限制”。教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》(以下簡稱《登記細(xì)則》)，對營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入登記的主體、程序、條件等方面作了更為細(xì)致的規(guī)定。教育部等三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》(以下簡稱《監(jiān)管細(xì)則》)是國家層面針對營利性民辦學(xué)校出臺的專門規(guī)章，重點解決營利性民辦學(xué)校“能辦什么學(xué)”“如何辦學(xué)”“如何辦好學(xué)”的問題，細(xì)化了營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入的領(lǐng)域、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，較為系統(tǒng)、全面地對營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入內(nèi)容作了規(guī)定。原工商總局與教育部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》(以下簡稱《名稱登記通知》)，對營利性民辦學(xué)校名稱登記提出了要求。2021年修訂的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》(以下簡稱“新《實施條例》”)致力于營造更加公平的辦學(xué)環(huán)境，進(jìn)一步規(guī)范營利性民辦學(xué)校的設(shè)立行為。上述國家層面密集出臺的民辦教育分類管理的新法新政，為營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入提供了初步的制度供給。

分類管理實施后，學(xué)界開始對營利性民辦學(xué)校本土制度的構(gòu)建予以關(guān)注。營利性民辦學(xué)校的設(shè)立登記、稅收優(yōu)惠、財政扶持、法人治理結(jié)構(gòu)及辦學(xué)終止等內(nèi)容，成為營利性民辦學(xué)校具體制度建設(shè)的重點議題(2)宋詞：《營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策研究》，浙江大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。(3)任海濤、徐濤：《營利性民辦學(xué)校終止的法律適用研究——以〈民促法〉與〈公司法〉〈破產(chǎn)法〉的比較為進(jìn)路》，《教育學(xué)報》2018年第4期，第39-46頁。(4)齊英程：《“分類管理”背景下營利性民辦學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計》，《中國教育學(xué)刊》2019年第7期，第14-18頁。。相較前述研究，學(xué)界對于營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度的關(guān)注度并不高，僅有少數(shù)學(xué)者作了這方面的研究，如：余中根(2017)對《監(jiān)管細(xì)則》中關(guān)于營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入程序和準(zhǔn)入內(nèi)容作了初步解讀(5)余中根：《〈營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則〉的理解與適用》，《河北能源職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2017年第3期，第47-50頁。；董圣足等(2018)在梳理并借鑒境外營利性教育機構(gòu)治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)當(dāng)明確我國營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入領(lǐng)域及發(fā)展空間(6)董圣足、劉榮飛：《營利性民辦學(xué)校治理體系的構(gòu)建與完善》，《教育與經(jīng)濟》2018年第3期，第3-8頁。。既有研究關(guān)注到了營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入問題，但僅僅是對營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度的具體問題進(jìn)行描述，缺乏對新法新政實施以來我國營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度的整體觀察與問題剖析。

新時期，國家在鼓勵民辦教育發(fā)展的同時也強調(diào)對民辦教育的監(jiān)管。市場準(zhǔn)入法律規(guī)制是政府監(jiān)管營利性民辦學(xué)校的首要環(huán)節(jié)，也是保障營利性民辦學(xué)校公益性與教育質(zhì)量的重要措施。同時，國家立法與政策彰顯出對于職業(yè)教育的積極鼓勵之勢，營利性民辦職業(yè)教育將成為新時期民辦教育發(fā)展的新增長點。在此背景下，本文在分析營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)既有法律制度的內(nèi)容，研判營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律規(guī)制存在的問題，并嘗試性地提出完善建議，亦可為未來營利性民辦職業(yè)學(xué)校市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建提供鋪墊。

一、營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入相關(guān) 法律規(guī)制分析

市場準(zhǔn)入是在國家法律制度層面明確營利性民辦教育機構(gòu)的法律屬性和法人地位后，對其法律制度進(jìn)行具體構(gòu)建的首要環(huán)節(jié)，是營利性民辦學(xué)校從理念走向?qū)嵺`、從主觀抽象走向客觀實體的第一個門檻。自新《民促法》實施以來，國家連續(xù)出臺了一系列新法新政來保障民辦教育分類管理改革的順利推行。目前，我國已初步形成以新《民促法》為基礎(chǔ)、以“國務(wù)院30條”為導(dǎo)向、以行政法規(guī)與各部門規(guī)章為補充、以各地頒布的民辦教育分類管理實施細(xì)則為支撐的營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入的框架體系，為營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入領(lǐng)域、準(zhǔn)入方式和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容提供了初步的制度供給。此外，由于營利性民辦學(xué)校辦學(xué)狀況受市場調(diào)節(jié)，在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)還需符合《公司法》《市場主體登記管理條例》及其相關(guān)法律規(guī)范的要求。

(一)明確營利性民辦學(xué)校辦學(xué)主體的資格條件

市場準(zhǔn)入是一個國家市場規(guī)制法體系的“閥門”。它通過識別符合資質(zhì)的經(jīng)營者、排除不符合資質(zhì)的經(jīng)營者，實現(xiàn)對市場經(jīng)濟秩序的“前端控制”(7)管金平：《中國市場準(zhǔn)入法律制度的演進(jìn)趨勢與改革走向——基于自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的研究》，《法商研究》2017年第6期，第50-59頁。。一旦企業(yè)達(dá)成了基本的準(zhǔn)入條件，監(jiān)管者就有理由相信它完全可以生產(chǎn)出合格的產(chǎn)品(8)劉亞平、梁芳：《監(jiān)管國家的中國路徑：以無證查處為例》，《學(xué)術(shù)研究》2018年第9期，第44-52頁。。新時期民辦教育的發(fā)展須實現(xiàn)由“高速度”向“高質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變，向公眾與社會提供更加優(yōu)質(zhì)化、個性化的教育選擇。為了保障營利性民辦學(xué)校的教育質(zhì)量，國家立法對營利性民辦學(xué)校辦學(xué)主體應(yīng)當(dāng)具備的基本條件提出了要求。一是明確營利性民辦學(xué)校舉辦主體的類型。新《民促法》規(guī)定，營利性民辦學(xué)校的舉辦主體包括利用非國家財政經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)的社會組織和個人。社會組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格及個人應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力，是法律對于營利性民辦學(xué)校辦學(xué)主體的基本要求(9)參見新《民促法》第二條、第十條。。二是細(xì)化對營利性民辦學(xué)校舉辦主體的具體要求?！侗O(jiān)管細(xì)則》與新《實施條例》細(xì)化了兩類辦學(xué)主體享有辦學(xué)資格的具體條件。對于舉辦營利性民辦學(xué)校的社會組織而言，法律規(guī)范在法人資格、信用狀況和法定代表人等方面作了具體要求。對于舉辦營利性民辦學(xué)校的個人而言，法律規(guī)范在國籍、住所、信用狀況、犯罪記錄、政治權(quán)利和完全民事行為能力等方面有相關(guān)要求(10)參見《監(jiān)管細(xì)則》第十條。。法律規(guī)范明確了集團化辦學(xué)的主體條件，要求同時舉辦或者實際控制多所民辦學(xué)校的，舉辦者或者實際控制人應(yīng)當(dāng)具備與其所開展辦學(xué)活動相適應(yīng)的資金、人員、組織機構(gòu)等條件和能力，并對所舉辦民辦學(xué)校承擔(dān)管理和監(jiān)督職責(zé)。三是新增營利性民辦學(xué)校舉辦者從業(yè)限制的情形?！侗O(jiān)管細(xì)則》與新《實施條例》規(guī)定，民辦學(xué)校舉辦者或?qū)嶋H控制人的一些違法行為在承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，其再次舉辦民辦學(xué)校的權(quán)利將受到限制(11)參見新《實施條例》第六十二至六十四條，《監(jiān)管細(xì)則》第四十八條。。禁止相對人從事特定業(yè)務(wù)或活動，某種意義上是基于對相對人資質(zhì)、能力與信譽的已有評價(12)宋華琳：《禁入的法律性質(zhì)及設(shè)定之道》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020 年第4期，第44-56 頁。。這是法律規(guī)范基于教育行業(yè)的特殊性質(zhì)和行業(yè)要求新增的一個法律責(zé)任形式，也是行政機關(guān)在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)通過對舉辦者資質(zhì)、能力或信譽方面進(jìn)行審查，進(jìn)而防范辦學(xué)風(fēng)險的舉措。

(二)以負(fù)面清單的形式確立營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)類型與辦學(xué)資金的限制

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和許可投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排(13)陳升、李兆洋等：《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單：理論、實踐與前瞻》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第12頁。。民辦教育分類管理改革的推進(jìn)正值國家“放管服”改革探索的新階段，國家立法及政策以負(fù)面清單的方式初步確立了營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域。一是明確營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入范圍。依據(jù)新《民促法》及其實施條例，營利性民辦學(xué)校不得舉辦義務(wù)教育、軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)教育(14)新《民促法》第十九條規(guī)定：民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。 非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理。。二是明確營利性民辦學(xué)校辦學(xué)資金的限制?，F(xiàn)行法律對于財政性經(jīng)費進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。相關(guān)法律規(guī)定，社會組織或者個人不得以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校(15)參見《登記細(xì)則》第二條。；實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校，其他公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校，但是對于實施職業(yè)教育的公辦學(xué)校舉辦成參與舉辦實施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)校持鼓勵態(tài)度(16)參見新《實施條例》第七條。。為了保障教育的公益性，國家對于社會資本進(jìn)行營利性辦學(xué)也持審慎態(tài)度。2018年，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》第二十四條明確“禁止民辦園單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市；禁止上市公司通過股票市場融資投資營利性幼兒園，禁止上市公司通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)”，就營利性民辦幼兒園的資本準(zhǔn)入作了限制。三是明確外資在營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入領(lǐng)域。新《實施條例》第五條規(guī)定：“在中國境內(nèi)設(shè)立的外商投資企業(yè)以及外方為實際控制人的社會組織不得舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校；舉辦其他類型民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)外商投資的規(guī)定?！边@意味著外資可以舉辦學(xué)前教育、高中教育、高等教育等階段的營利性民辦學(xué)校。

(三)設(shè)置營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代國家、國際組織管理經(jīng)濟活動和公共服務(wù)的重要政策工具與治理方式，其在保障產(chǎn)品質(zhì)量、公共生活安全和公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮日益重要的作用(17)魏峰：《義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的制定：內(nèi)涵、目標(biāo)與方法論》，《教育發(fā)展研究》2017年第18期，第15-21頁。。教育部在《關(guān)于完善教育標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》中將教育標(biāo)準(zhǔn)界定為“教育領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求”。在學(xué)校準(zhǔn)入方面，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是用于規(guī)范辦學(xué)行為、保障學(xué)?；窘逃|(zhì)量的特定的技術(shù)性文件，是政府進(jìn)行準(zhǔn)入規(guī)制的依據(jù)。營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是政府對舉辦民辦學(xué)校基本條件的規(guī)定，用來判斷其是否具有辦學(xué)資格、是否允許其進(jìn)入教育市場。新《民促法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)主要包括營利性民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與名稱標(biāo)準(zhǔn)。

新《民促法》第十一條規(guī)定了民辦學(xué)校設(shè)置的國家標(biāo)準(zhǔn)(18)新《民促法》第十一條規(guī)定：設(shè)立民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的需求，具備教育法和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件。民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。，該條文以公辦學(xué)校為參照標(biāo)準(zhǔn)，為包括營利性民辦學(xué)校在內(nèi)的各級各類民辦學(xué)校設(shè)定了最低設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)?！督逃ā穼W(xué)校設(shè)立規(guī)定了包括機構(gòu)、人員、設(shè)施設(shè)備和經(jīng)費等方面的基本標(biāo)準(zhǔn)(19)《教育法》第二十七條規(guī)定：設(shè)立學(xué)校必須具備如下四方面基本條件：一是有組織機構(gòu)和章程，二是有合格的教師， 三是有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)設(shè)施設(shè)備，四是有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源。。在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，“國務(wù)院30條”又授權(quán)各地政府在結(jié)合本地教育發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，重新梳理民辦學(xué)校的準(zhǔn)入條件(20)“國務(wù)院30條”規(guī)定：社會力量投入教育，只要是不屬于法律法規(guī)禁止進(jìn)入以及不損害第三方利益、社會公共利益、國家安全的領(lǐng)域，政府不得限制。政府制定準(zhǔn)入負(fù)面清單，列出禁止和限制的辦學(xué)行為。各地要重新梳理民辦學(xué)校準(zhǔn)入條件和程序，進(jìn)一步簡政放權(quán)，吸引更多的社會資源進(jìn)入教育領(lǐng)域。。在名稱標(biāo)準(zhǔn)方面，《名稱登記通知》對營利性民辦學(xué)校的名稱作了規(guī)定，要求營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照《公司法》和新《民促法》有關(guān)規(guī)定，登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司。營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入登記還要符合《公司法》的相關(guān)規(guī)定。

(四)確立營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入審查方式

市場準(zhǔn)入在市場秩序中扮演著重要角色，通過控制市場進(jìn)入的數(shù)量與質(zhì)量，讓合格的主客體得以進(jìn)入市場，又防止過度進(jìn)入而導(dǎo)致惡性競爭，旨在激勵和約束市場主體的權(quán)利與義務(wù)，確保交易和競爭順利進(jìn)行(21)鄔大光：《從民辦教育看教育的公益性與營利性》，《光明日報》2016年12月6日，第14版。。市場準(zhǔn)入審查是市場準(zhǔn)入制度的重要組成部分，是市場主體產(chǎn)生、存續(xù)、退出市場以及從事市場經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)。隨著國家經(jīng)濟制度的變遷與政府職能的轉(zhuǎn)變，市場準(zhǔn)入審查方式也在不斷更新。整體而言，市場準(zhǔn)入審查方式包括自由放任、特許主義和核準(zhǔn)主義等多種模式。自由放任模式指政府對企業(yè)的設(shè)立不加任何干預(yù)。特許主義模式指由專門法律或命令的方式允許主體進(jìn)入市場。核準(zhǔn)主義模式也稱行政許可主義或核準(zhǔn)登記主義模式，指市場主體的設(shè)立需先經(jīng)過政府行政機關(guān)的審批許可，再經(jīng)政府登記機關(guān)登記注冊方可設(shè)立(22)趙韻玲、劉智勇：《市場主體準(zhǔn)入制度改革研究》，中國人民大學(xué)出版社2020年版，第80頁。。結(jié)合《登記細(xì)則》和新《民促法》的相關(guān)規(guī)定，我國營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入審查方式采取的是核準(zhǔn)主義模式，即營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入需要在符合《教育法》和新《民促法》規(guī)定條件的基礎(chǔ)上，先經(jīng)過教育部門或是人社部門的審批獲得辦學(xué)許可，在取得辦學(xué)資格之后，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定到有管轄權(quán)限的市場監(jiān)管部門進(jìn)行登記，最后取得法人地位。營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入審查模式也體現(xiàn)出我國在營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入環(huán)節(jié)實行的是教育部門或人社部門與市場監(jiān)管部門為主的雙重管理體制。

隨著教育領(lǐng)域“放管服”的推行，國家教育行政部門亦在不斷探索民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入方式。2021年3月，教育部辦公廳發(fā)布《深化“證照分離”改革實施方案》，對自貿(mào)區(qū)以及全國范圍內(nèi)營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入方式進(jìn)行優(yōu)化。依據(jù)上述方案，自貿(mào)區(qū)內(nèi)“實施中等及中等以下學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育”的營利性民辦學(xué)校籌設(shè)審批已取消，并且將面向“自學(xué)考試助學(xué)”的營利性民辦學(xué)校的設(shè)立、變更和終止審批改為備案。而全國范圍內(nèi)則是將“實施中等及中等以下學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校設(shè)立、變更和終止審批”“實施?？平逃母叩葘W(xué)校和其他高等教育機構(gòu)的設(shè)立、分立、合并、變更和終止審批”兩項涉企經(jīng)營許可事項，按照優(yōu)化審批服務(wù)的方式推進(jìn)審批制度改革。

二、營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律規(guī)制 存在的問題

營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度的好壞直接關(guān)系到公眾能否得到更加多樣化、優(yōu)質(zhì)化、個性化的教育服務(wù)，關(guān)系到政府能否選擇到最為合適的合作伙伴進(jìn)而提高教育治理，關(guān)系到營利性民辦學(xué)校在分類管理改革進(jìn)程中能否在民辦教育領(lǐng)域獲得公平對待。梳理中央與地方圍繞分類管理改革實施出臺的法律規(guī)范后發(fā)現(xiàn)，營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度尚存在以下問題。

(一)市場準(zhǔn)入法律體系不完善

新《民促法》規(guī)定舉辦者在辦學(xué)類型方面有自主選擇權(quán)(23)新《民促法》第十九條規(guī)定：可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。。市場準(zhǔn)入是影響舉辦者辦學(xué)自主權(quán)的重要因素，嚴(yán)密而健全的市場準(zhǔn)入法律體系會增加營利性民辦學(xué)校舉辦者的預(yù)期，為其選擇設(shè)立營利性民辦學(xué)校提供有效的指引。我國營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律體系的構(gòu)建尚存在中央立法間銜接不暢與地方立法未及時跟進(jìn)等問題。

營利性民辦學(xué)校的法人地位以及新《民促法》的相關(guān)規(guī)定，要求營利性民辦學(xué)校的諸多規(guī)則適用《公司法》的相關(guān)規(guī)定。《民法典》中對于營利性法人的類型界定為“有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等”。新《民促法》規(guī)定“正式批準(zhǔn)設(shè)立的營利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限到工商行政管理部門辦理登記”，而營利性民辦學(xué)校在準(zhǔn)入登記環(huán)節(jié)要登記為何種類型的營利法人，目前尚未明確，成為實踐中營利性民辦學(xué)校登記面臨的主要障礙之一。此外，《名稱登記通知》要求“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照《公司法》和新《民促法》有關(guān)規(guī)定，登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司，其名稱應(yīng)當(dāng)符合公司登記管理和教育相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定”。這就出現(xiàn)了《公司法》與新《民促法》如何銜接的問題?！豆痉ā穼绢愋偷臏?zhǔn)入有明確規(guī)定，對于有限責(zé)任公司或股份有限公司的設(shè)立條件有專門的要求，只有達(dá)到法定要求時才可以進(jìn)行相應(yīng)公司類型的登記。民辦教育領(lǐng)域的立法側(cè)重學(xué)校類型的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，且僅籠統(tǒng)地要求舉辦者“應(yīng)當(dāng)具備與舉辦學(xué)校的層次、類型、規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟實力”。這樣的規(guī)定出現(xiàn)了“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”與“學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)”沖突的情形，如何協(xié)調(diào)兩個領(lǐng)域準(zhǔn)入立法的適用，尚缺少清晰的規(guī)定。

針對國家層面出臺的民辦教育新法新政，各地主要通過發(fā)布省級政府規(guī)章的形式來落實民辦教育的頂層設(shè)計，而這些政策中對于營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入的規(guī)定都較為籠統(tǒng)。目前，僅有青海、山西、福建、黑龍江、江西、北京、廣東、陜西、四川、天津、江蘇等地在省級層面出臺了營利性民辦學(xué)校監(jiān)管的專門規(guī)定。這些規(guī)定往往是各地的省級教育部門、市場監(jiān)管部門等聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，法律位階較低。地方的專門規(guī)定中關(guān)于營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入部分也未對中央層面的立法進(jìn)行實質(zhì)性細(xì)化。整體而言，中央與地方的立法尚未為營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入提供完備的法律依據(jù)。

眾所周知，近代中國的貧窮落后主要是由于落后的社會制度造成的，因此，要擺脫貧困，必須摧毀舊有的社會制度。新中國的成立為社會制度變革掃清了道路。1953年10月，毛澤東同志強調(diào)：通過資本主義道路，也可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，但這樣會比較慢，而且會很艱難，因而“我們不搞資本主義”[10]。到1956年，通過“三大改造”，社會主義公有制得以基本確立，這為我國探索中國特色扶貧開發(fā)道路奠定了最根本的制度前提。

(二)市場準(zhǔn)入領(lǐng)域不清晰

市場準(zhǔn)入的領(lǐng)域關(guān)乎營利性民辦學(xué)校的生存空間。中央雖以負(fù)面清單的形式明確了營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入領(lǐng)域的框架，實質(zhì)上是授權(quán)各地在中央負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H，進(jìn)一步明確營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入領(lǐng)域。而在目前各地出臺的落實民辦教育新法新政的省級政府規(guī)章中，難覓營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的細(xì)化規(guī)定。在已出臺的為數(shù)不多的關(guān)于營利性民辦學(xué)校的專門規(guī)定中，亦未提出清晰的準(zhǔn)入領(lǐng)域。如：北京市要求民辦學(xué)校的設(shè)立符合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和北京城市總體規(guī)劃，符合北京市經(jīng)濟、社會和教育發(fā)展需要，符合新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄；陜西、江蘇、四川、江西、福建等地則基本復(fù)制了《監(jiān)管細(xì)則》中的規(guī)定，要求營利性民辦學(xué)校“堅持高水平、有特色的導(dǎo)向”。而“符合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需要”“高水平”“有特色”這些原則性要求并未有相應(yīng)的細(xì)化內(nèi)容，模糊的準(zhǔn)入條件難以為營利性民辦學(xué)校舉辦者提供明確的預(yù)期，成為阻礙分類管理改革推進(jìn)的因素之一。

(三)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)

營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)是行政審批的標(biāo)準(zhǔn)，是審批機關(guān)審查和判斷相對人是否應(yīng)當(dāng)獲得許可的基準(zhǔn)及要件，即審查基準(zhǔn)或判斷要件，是對行政許可的法定條件和程序的解釋與細(xì)化(24)駱梅英：《行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突及解決》，《法學(xué)研究》2014年第2期，第46-60頁。。目前，國家與地方出臺的政策未考慮營利性民辦學(xué)校的特殊性，使得準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的可操作性不足。

一是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)門檻較高，容易形成準(zhǔn)入壁壘。新《民促法》規(guī)定營利性民辦學(xué)校的設(shè)置要參照公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，而公辦學(xué)校是以國家財政為后盾舉辦的學(xué)校，在財政保障與用地方面，營利性民辦學(xué)校無法匹敵，以公辦學(xué)校為設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)忽視了營利性民辦學(xué)校的特殊性。二是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。就學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)而言，國家教育行政部門對民辦高校有具體設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，除此以外，對于其他各級各類營利性民辦學(xué)校，各地目前仍缺乏統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(25)董圣足、劉榮飛：《營利性民辦學(xué)校治理體系的構(gòu)建與完善》，《教育與經(jīng)濟》2018年第3期，第3-8頁。。就學(xué)校的資金標(biāo)準(zhǔn)而言，《市場主體登記管理條例》第八條要求市場主體進(jìn)行一般登記時，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浘唧w、明確的注冊資本或出資額。而民辦教育的相關(guān)立法只要求營利性民辦學(xué)校注冊資本數(shù)額要與學(xué)校類別、層次、辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)，未對各級各類營利性民辦學(xué)校具體的注冊資本數(shù)額加以厘定，模棱兩可的規(guī)定增加了政策執(zhí)行的隨意性。就學(xué)校的名稱標(biāo)準(zhǔn)而言，《名稱登記通知》要求營利性民辦學(xué)校標(biāo)有“有限責(zé)任公司”“股份有限公司”等字樣，這會對學(xué)校的社會形象、辦學(xué)行為等造成負(fù)面影響(26)方建鋒：《推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理中面臨的瓶頸問題分析》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第2期，第43-48頁。。三是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)異化為對營利性民辦學(xué)校的管制手段。如在學(xué)前教育領(lǐng)域，多年來我國以“普惠”為基本取向，出臺了大量關(guān)于學(xué)前教育的政策。2020年教育部發(fā)布的《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》將普惠性民辦園界定為：“通過教育部門認(rèn)定、面向大眾、質(zhì)量合格、接受財政經(jīng)費補助或政府其他方式的扶持、收費執(zhí)行政府限價的非營利性民辦幼兒園?！敝挥蟹菭I利性民辦幼兒園才能被納入普惠幼兒園的范疇，并享受國家與地方政府的相關(guān)扶持政策。這樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上是將營利性民辦幼兒園排除在普惠幼兒園的范疇之外，營利性民辦幼兒園亦無法享受國家對于普惠幼兒園的多重扶持政策，限制了舉辦者的辦學(xué)自主權(quán)，也顯示出國家政策在準(zhǔn)入領(lǐng)域未對各類型的幼兒園予以同等對待。

(四)市場準(zhǔn)入監(jiān)管體制不健全

營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入涉及多部門的合作與權(quán)力配置，市場準(zhǔn)入監(jiān)管體制是劃分各監(jiān)管部門在營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入相關(guān)權(quán)限的法律制度。依據(jù)既有的法律法規(guī)，負(fù)責(zé)營利性民辦學(xué)校辦學(xué)審批的教育部門、人社部門以及負(fù)責(zé)營利性民辦學(xué)校登記的市場監(jiān)管部門均在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)肩負(fù)著監(jiān)管職能。實質(zhì)上，營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入除需滿足法律要求的校舍、資金、教師和教學(xué)設(shè)備等與教育相關(guān)的條件外，還需滿足用地、衛(wèi)生、建設(shè)和消防安全等方面的要求，相關(guān)的土地、衛(wèi)生和消防等部門亦在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)肩負(fù)著對營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管職能。而目前的立法確立了以教育部門、人社部門為主導(dǎo)的準(zhǔn)入體制，對于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中各部門如何有序、有效地協(xié)同以及建立何種合作機制都缺少明確的規(guī)定。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意建立民辦教育工作部際聯(lián)席會議制度的函》，旨在合力推進(jìn)民辦教育改革。這一時期，各地也紛紛組建本區(qū)域的民辦教育工作聯(lián)席會議制度來落實中央政策，但從實踐看，各地聯(lián)席會議制度尚停留在制度建立層面，未有效發(fā)揮其溝通協(xié)調(diào)、信息共享等功能。

營利性民辦學(xué)校是提供教育公共服務(wù)的機構(gòu)，兼具教育事業(yè)屬性和經(jīng)濟商品屬性，其提供的教育服務(wù)或教育產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展對教育的最基本需求。正因營利性民辦學(xué)校具有一定的公共性，對其準(zhǔn)入的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通公司的設(shè)立，除卻政府履行監(jiān)管職能外，成熟的第三方認(rèn)證與評價體系的建設(shè)對于營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入和發(fā)展極為重要。其作為社會中介組織的認(rèn)證機構(gòu)，運用嚴(yán)格的認(rèn)證程序?qū)逃龣C構(gòu)和專業(yè)作出嚴(yán)格的評審，并向政府和公眾公布最后的結(jié)果，使學(xué)生和家長擁有擇校入學(xué)的依據(jù)(27)王淑娟：《美國私立教育質(zhì)量的社會規(guī)范機制——認(rèn)證制度》，《復(fù)旦教育論壇》2005年第2期，第72-75頁。。這是借助第三方力量來避免政府干預(yù)和市場機制在私立教育領(lǐng)域內(nèi)的失靈現(xiàn)象，填補政府和市場兩個部門對私立教育發(fā)揮作用的真空(28)王淑娟：《美國私立教育質(zhì)量的社會規(guī)范機制——認(rèn)證制度》，《復(fù)旦教育論壇》2005年第2期，第72-75頁。。目前我國教育認(rèn)證制度尚未健全，也未有成熟的從事學(xué)校設(shè)立認(rèn)證的第三方組織，營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入機制缺少社會力量的參與，也缺少有效反映營利性民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的重要渠道，不能有效解決公眾的“信息不對稱”問題。

三、營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入 法律規(guī)制的完善策略

(一)完善市場準(zhǔn)入法律體系

法律的第一位任務(wù)是確定性，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具體、明確、普遍，為社會主體提供確定的行為指引和穩(wěn)定的信賴預(yù)期(31)李琦：《法的確定性及其相對性——從人類生活的基本事實出發(fā)》，《法學(xué)研究》2002 年第5 期，第24-41 頁。。完備的營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律體系，是營利性民辦學(xué)校有序發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障。多層次的法律規(guī)范，是構(gòu)建營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律體系的重要元素。營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律體系要從提升立法位階與協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)等方面加以完善。一是建議國務(wù)院出臺關(guān)于民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入的專門規(guī)定。一部統(tǒng)一的、專門的民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入規(guī)定可以為營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入提供系統(tǒng)、權(quán)威的法律依據(jù)與支撐。市場準(zhǔn)入統(tǒng)一法律規(guī)范的制定建立在現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)上，可將原有涉及民辦教育準(zhǔn)入的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行融合，對目前營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入存在的問題提供解決對策，并明確教育法律法規(guī)與《公司法》《市場主體登記管理條例》等立法在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的適用與銜接，進(jìn)而提升營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律制度的科學(xué)性與可操作性。二是建議各地結(jié)合新《民促法》實施以來以及分類管理“過渡期”內(nèi)民辦教育治理方面取得的經(jīng)驗，盡快修訂本區(qū)域內(nèi)民辦教育領(lǐng)域的地方性法規(guī)。相較中央立法，地方立法具有地方性、從屬和補充性、超前性、多樣性、試驗性、原創(chuàng)性、相對獨立性和法效下位性等特征。地方立法除了先行先試的個別情況外，其功能就是要解決好國家法律法規(guī)落地生根的“最后一公里”問題(32)田成有：《激發(fā)地方立法的“地方性”“原創(chuàng)性”活力》，《人大研究》2022年第3期，第33-35頁。。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，要求“尊重基層首創(chuàng)精神，充分調(diào)動地方和學(xué)校改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，及時將成功經(jīng)驗上升為制度和政策”。我國民辦教育資源分布不均衡，各地對于營利性民辦學(xué)校的定位與需求不盡相同，因地制宜的地方立法能更精準(zhǔn)地解決本區(qū)域的實際問題。由各級地方立法機關(guān)制定的地方性法規(guī)是落實民辦教育新法新政的重要載體，各地在民辦教育頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上出臺更加貼合本區(qū)域?qū)嶋H的、精細(xì)化的營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入規(guī)范的同時，也可以在立法權(quán)限范圍內(nèi)探索營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的創(chuàng)新制度。

(二)明晰市場準(zhǔn)入領(lǐng)域

營利性民辦學(xué)校是由國家立法確認(rèn)其法律地位的教育機構(gòu)，是國家教育體系的重要組成部分，其準(zhǔn)入領(lǐng)域的規(guī)制應(yīng)體現(xiàn)“開放”“公平”的重要理念。“開放”要求營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入領(lǐng)域的設(shè)計應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國家對于社會力量興辦教育事業(yè)的鼓勵與支持，吸引更多的社會資本參與辦學(xué)，激發(fā)和推動教育公共服務(wù)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展?！肮健币笳跍?zhǔn)入領(lǐng)域平等對待由國家立法所確認(rèn)的營利性民辦學(xué)校等此類教育組織形式，不因其“營利性”而刻意壓縮其發(fā)展空間。這也與當(dāng)下我國致力于通過革新市場準(zhǔn)入制度、激發(fā)市場主體活力、優(yōu)化營商環(huán)境等舉措，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的目標(biāo)相一致。時下正值我國民辦教育分類管理改革推進(jìn)的關(guān)鍵時期，各地確定的“過渡期”已接近尾聲，現(xiàn)有的民辦學(xué)校以及新設(shè)的民辦學(xué)校舉辦者要在營利性與非營利性之間進(jìn)行抉擇。在新法新政與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單落實的背景下，地方政府肩負(fù)著執(zhí)行與落實清單的重要任務(wù)。在營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入方面，各地政府應(yīng)遵循中央統(tǒng)一劃定的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的范圍，不得自行發(fā)布具有市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，不得自設(shè)門檻，妨礙營利性民辦學(xué)校的市場準(zhǔn)入。具體而言，一是各地政府要認(rèn)真遵循“非禁即入”的理念，在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域保障營利性民辦學(xué)校舉辦者依法平等地進(jìn)入，不得變相提高營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入門檻，限制營利性民辦學(xué)校的發(fā)展。二是各地政府要結(jié)合“國務(wù)院30條”的要求，在負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，全面梳理涉及營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入的相關(guān)法律法規(guī)，做到有法可依、依法行政。同時，進(jìn)一步細(xì)化本地政策中對于營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入領(lǐng)域的要求，如制定相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)一步明晰既有政策中“高水平”“有特色”“符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展”等籠統(tǒng)的表述，為營利性民辦學(xué)校舉辦者提供明確的指引。三是國家層面要加強對地方政府的監(jiān)督，對于地方政府落實新法新政與負(fù)面清單有偏差的行為，及時進(jìn)行矯正。四是在“全國一張清單”管理模式之下，仍需考量中央統(tǒng)一性與地方特殊性之間的關(guān)系。鑒于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與教育資源配置不均衡，負(fù)面清單也需進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，賦予地方政府調(diào)整民辦學(xué)校準(zhǔn)入清單的建議權(quán)，給予地方政府政策創(chuàng)新的空間。

(三)科學(xué)設(shè)置市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是決定相對人能否獲得許可的最重要條件。作為行政決定依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)本身在很大程度上決定了行政決定的結(jié)果是否科學(xué)準(zhǔn)確和令人信服(33)駱梅英：《行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突與解決》，《法學(xué)研究》2014年第2期，第46-60頁。。國家制定的標(biāo)準(zhǔn)是一種公共資源，它必須具有公正、公平的屬性(34)李春田：《標(biāo)準(zhǔn)化概論》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第15頁。。營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的不完善將極大影響民辦教育的發(fā)展，而現(xiàn)行立法一味地以公辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來審視營利性民辦學(xué)校的具體設(shè)置，實質(zhì)上壓縮了營利性民辦學(xué)校的舉辦空間。盡管民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等法律地位，但以社會力量負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)的民辦學(xué)校與以政府為主導(dǎo)舉辦的公辦學(xué)校存在諸多差異，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面不宜“一刀切”。未來應(yīng)當(dāng)結(jié)合民辦學(xué)校的特殊性，完善民辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。一是對營利性民辦學(xué)校設(shè)置的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)適，針對學(xué)前教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育等不同學(xué)段、不同類型的學(xué)校出臺多元化的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而不是將公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作為唯一參照。這也與教育部《關(guān)于完善教育標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》中提出的“完善各級各類學(xué)校的基本設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”要求相一致。同時，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定要充分考慮民辦教育發(fā)展的差異性和復(fù)雜性，以便地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)孛褶k學(xué)校的營利行為和營利程度制定更有針對性的政策(35)周朝成：《促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展——談〈民辦教育促進(jìn)法〉修訂中的分類管理問題》，《復(fù)旦教育論壇》2016年第3期，第60-65頁。。二是可參照工商特許行業(yè)的做法，分級分類建立營利性民辦學(xué)校最低注冊資本金制度，并借鑒我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，設(shè)立風(fēng)險保證金制度，在前置程序上防范可能出現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險(36)董圣足、劉榮飛：《營利性民辦學(xué)校治理體系的構(gòu)建與完善》，《教育與經(jīng)濟》2018年第3期，第3-8頁。。三是在名稱標(biāo)準(zhǔn)方面，變更當(dāng)下《名稱登記通知》中將營利性民辦學(xué)校登記為“有限責(zé)任公司”或“股份有限公司”的要求，在能突出營利性民辦學(xué)校教育屬性的前提下進(jìn)行名稱登記。當(dāng)下，制定靈活務(wù)實可操作的營利性民辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)體系是給予舉辦者明確預(yù)期、激發(fā)舉辦者辦學(xué)活力的重要因素。

(四)優(yōu)化市場準(zhǔn)入監(jiān)管體制

營利性民辦學(xué)校的市場化程度高，與資本的聯(lián)系更加密切。資本的注入可讓教育市場更加充滿活力，提高資源利用的效率。但在市場性和逐利性的作用下，往往會出現(xiàn)營利性民辦學(xué)校舉辦者僅僅把教育產(chǎn)品的生產(chǎn)看作是一種獲利手段，通過不斷擴大教育產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模來追求高利潤的現(xiàn)象，引發(fā)資本逐利性與教育公益性之間的沖突。這要求政府建立相應(yīng)的制度約束營利性民辦學(xué)校的相關(guān)行為，保障民辦教育的公益性。優(yōu)化營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入監(jiān)管體制是提升準(zhǔn)入效率、保障教育公益性的重要內(nèi)容。一是要完善監(jiān)管部門間的合作機制，打破行政壁壘，推進(jìn)各部門在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的信息共享與監(jiān)管協(xié)同，實現(xiàn)整體性治理。二是要切實發(fā)揮民辦教育聯(lián)席會議的實效。聯(lián)席會議制度通常是無隸屬關(guān)系的行政主體間的一種合作協(xié)調(diào)機制，能使參會行政主體間實現(xiàn)信息資源共享和風(fēng)險聯(lián)合評估，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)各行政主體在行使行政權(quán)過程中存在的共性問題以及需要系統(tǒng)性解決的問題，通過對潛在系統(tǒng)性問題的及時處理，整體優(yōu)化行政權(quán)(37)劉東輝：《行政聯(lián)席會議制度芻論》，《人民論壇》2012年第35期，第34-35頁。。聯(lián)席會議的溝通與協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，可以有效破解當(dāng)下營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入環(huán)節(jié)面臨的困境。三是要建立健全教育認(rèn)證制度。教育治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化要求轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)治理方式、促進(jìn)社會協(xié)同參與。教育類的社會組織作為治理體系中的第三方，在參與教育公共事務(wù)的監(jiān)督、評估及援助上最具客觀性，是教育治理體系的重要參與者，也是教育治理現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)(38)沈亞平、陳良雨：《現(xiàn)代化視域下中國教育治理體系的重構(gòu)》，《湖北社會科學(xué)》2015年第8期，第153-159頁。。發(fā)達(dá)國家的教育認(rèn)證組織往往以其獨立性、客觀公正性、專業(yè)性保障其評價結(jié)果的可信度和權(quán)威性(39)涂永前：《第三方教育認(rèn)證初探：概念、內(nèi)涵、程序及我們的選擇》，《社會科學(xué)家》2020年第1期，第137-148頁。?！胺殴芊备母镆惨笳畬⒉糠致毮芙挥缮鐣M織承擔(dān)，或者說社會組織逐漸成為政府職能的載體(40)王叢虎、門鈺璐：《“放管服”視角下的行政審批制度改革》，《理論探索》2019年第1期，第91-96頁。。營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入治理環(huán)節(jié)應(yīng)實現(xiàn)多元主體共治，構(gòu)建市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同治理格局，充分發(fā)揮民辦教育協(xié)會、民辦教育協(xié)同發(fā)展服務(wù)中心等第三方機構(gòu)在引導(dǎo)營利性民辦學(xué)校堅持公益辦學(xué)、創(chuàng)新培養(yǎng)模式和提升治理能力等方面的作用。

四、結(jié) 語

完善營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入的法律規(guī)制是民辦教育法律治理的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)國家對營利性民辦學(xué)校有效治理的重要環(huán)節(jié)。營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度關(guān)乎民辦教育領(lǐng)域市場的活躍度與社會的安定性，關(guān)乎各種資源的重新配置，關(guān)乎政府與市場、政府與社會的邊界，需要精巧的設(shè)計來平衡民辦教育領(lǐng)域自由與秩序、共性與個性的關(guān)系。本文在梳理營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，重點討論營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律體系、準(zhǔn)入領(lǐng)域、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入監(jiān)管體制方面存在的問題，并提出完善建議?？疾飕F(xiàn)行的法律制度后發(fā)現(xiàn)，營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律體系不完善、準(zhǔn)入領(lǐng)域不清晰、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)以及準(zhǔn)入監(jiān)管體制不健全是制約營利性民辦學(xué)校發(fā)展的重要因素。而構(gòu)建完備的央地立法體系、創(chuàng)造公平且開放的準(zhǔn)入領(lǐng)域、設(shè)置科學(xué)合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化準(zhǔn)入監(jiān)管體制，有利于推動營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入法律規(guī)制的革新與完善。本文從“事前”規(guī)制的視角，對營利性民辦學(xué)校設(shè)立的相關(guān)要求進(jìn)行了分析。實質(zhì)上，除卻準(zhǔn)入規(guī)范、準(zhǔn)入領(lǐng)域、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入監(jiān)管外，準(zhǔn)入規(guī)制工具的選擇、準(zhǔn)入模式的創(chuàng)新等亦是營利性民辦學(xué)校市場準(zhǔn)入制度的未竟課題，這些有賴于民辦教育相關(guān)研究的繼續(xù)推進(jìn)。