制度變遷與民辦高校的風險治理研究

徐緒卿 周朝成

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

制度的英文為“institutions”，包含有組織、機構(gòu)、體制等含義，一般是指組織內(nèi)部要求成員共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則?！杜＝蛴⒄Z大詞典》中，制度被定義為“由規(guī)則調(diào)節(jié)建立起來的秩序”。國家制度是國家在管轄范圍內(nèi)要求全組織和成員共同遵守的行為規(guī)范，一些行業(yè)制度更是直接規(guī)定了組織和機構(gòu)中個人行動與團體互動的約束。在舊制度經(jīng)濟學中，制度是作為既定不變的靜態(tài)環(huán)境而存在的，實質(zhì)上暗含著“所有的現(xiàn)存制度都是合理的、固定不變”的假設(shè)，任何制度下運作的事物都不可能涉及制度風險。然而，新制度主義學派在對“制度”的研究分析中突破常規(guī)，將其看成是會發(fā)生變化、變遷進而影響社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生變量，從而賦予“制度”一種新的生命力。他們認為，制度是動態(tài)的、會變遷的。制度之所以發(fā)生變遷，要么是現(xiàn)有制度本身有缺陷，要么是制度本身的過渡性質(zhì)尚待完善或有更好的新的制度來替代。

制度變遷是指主體為實現(xiàn)預設(shè)目標而進行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。林毅夫(1991)將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型(1)林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，出自R.H.科斯、阿爾欽、諾斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》(中譯本)，上海三聯(lián)書店1991年版，第1頁。。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，又或是新制度安排的創(chuàng)新，是由個人或群體在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行的，其模式是自下而上的。一種制度實施以后，由于在實施過程中缺乏整體性的認知，制度失去存在的價值，從而引發(fā)制度變遷。當已有制度無法適應(yīng)制度需求時，制度非均衡就會出現(xiàn)，制度變遷就會發(fā)生。強制性制度變遷是指通過行政權(quán)力和立法手段等外在強制力推行制度、變革制度的一種制度變遷方式。強制性制度變遷的模式是自上而下的，其主體是國家和政府，政府從國家導向出發(fā)，根據(jù)工作發(fā)展的需要，憑借資源優(yōu)勢強制推行相關(guān)制度，從而使這種制度變遷推進的力度較強、速度較快。強制性制度變遷的原因是政府認為其自身的利益就等價于社會利益，原有制度損害社會利益，或者損害社會大多數(shù)人的利益，又或者不利于政府的統(tǒng)籌管理，而新的制度實施后有利于整體發(fā)展，也有利于社會和諧。開展制度變遷中民辦高校風險治理的研究，目的在于厘清民辦高校制度變遷中的風險發(fā)生機理，進而針對民辦高校發(fā)展實際，提出制度變遷中民辦高校風險治理的應(yīng)對措施，促進制度變遷的順暢推進，促使民辦高校穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、民辦高校的辦學風險與風險假設(shè)

風險是指某種特定的危險事件(事故或意外事件)發(fā)生的可能性與其產(chǎn)生的后果的組合。田德錄認為，風險是指在特定時期內(nèi)，人們對對象系統(tǒng)未來行為的決策及客觀條件的不確定性而引起的可能后果與預期目標發(fā)生多種負偏離的綜合(2)轉(zhuǎn)引自盧彩晨：《危機與轉(zhuǎn)機：從民辦高校倒閉看民辦高等教育發(fā)展》，廣東高等教育出版社2009年版，第138頁。?？梢?，風險是由兩個因素共同作用組合而成的：一是決策、行動或行為導致危險發(fā)生的可能性；二是決策、行動或行為導致危險發(fā)生后所產(chǎn)生的后果。研究和控制風險的目標是阻止風險的可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性，即阻止可能的風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的損失。

制度風險是指制度缺失、制度缺陷和制度變遷而造成的風險，即制度缺失、制度缺陷和制度變遷造成危害的可能性。對不同主體而言，從作用和效果分析，制度可能是正向的，也可能是負面的，并可能觸發(fā)風險。制度風險可以分為兩種類型：一種是因現(xiàn)存制度缺陷而導致的風險，叫制度內(nèi)在風險；另一種是因制度變遷導致的風險，叫制度變遷風險(3)王維安、周向軍：《制度、制度變遷與金融風險》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2000年第5期，第23-27頁。。進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，制度內(nèi)在風險是制度與生俱來的，例如，實施財政寬松制度可能帶來通貨膨脹，這種風險具有一定邏輯性，因而容易預判和評估。而制度變遷風險是一種動態(tài)風險，是在舊制度即將廢除、新制度即將實施的區(qū)間發(fā)生的，由于對新制度的收益預期還不確定，相關(guān)主體可能采取一些有利于自身的行動，從而帶來一系列的風險。在這里，風險與制度之間的關(guān)系并不應(yīng)然。例如，實施分類管理政策，由于制度預期的不確定性，民辦高校發(fā)生兼并、拋售和過戶等現(xiàn)象，并引發(fā)部分學校的辦學風險。值得強調(diào)的是，無論是制度內(nèi)在風險還是制度變遷風險，其引發(fā)風險的因素都是客觀存在的。

沿用制度變遷的分類，也可將制度變遷風險分為誘致性制度變遷風險和強制性制度變遷風險。誘致性制度變遷風險是誘致性制度變遷導致的風險。誘致性制度變遷的原因在于原有制度缺失或者具有缺陷，不能適應(yīng)事物的發(fā)展，政府順應(yīng)部分主體的呼聲和要求進行制度變遷。這種制度變遷是在大多數(shù)主體可能獲利的預期下自下而上開展的，但是新制度的出臺和制度變遷開始后，對整體長遠發(fā)展而言可能未必是最優(yōu)的結(jié)果，長期實施甚至可能違背制度設(shè)定的發(fā)展方向，或者可能與其他法律和利益相沖突，又或者可能引發(fā)其他社會問題。相關(guān)主體對制度變遷的預期很不確定，甚至擔心制度實施后對自身不利，在制度變遷中采取“鉆空子”或違背制度變遷規(guī)則行動獲利，從而導致風險的發(fā)生。強制性制度變遷風險是指政府實施強制性制度變遷引發(fā)的風險。由于情況掌握程度和認知的局限，或者對新制度實施的結(jié)果預判偏離，政府的選擇也有可能出現(xiàn)不符合實際的情況，導致相關(guān)主體對新制度的預期很不確定，擔心利益受損而采取行動，導致風險的發(fā)生。實踐中，誘致性制度變遷和強制性制度變遷往往交互出現(xiàn)或先后發(fā)生，與此相應(yīng)，誘致性制度和強制性制度的變遷風險也是相互作用、交叉重疊的。

民辦高等教育兼具教育屬性和經(jīng)濟屬性，因此經(jīng)濟學、管理學等學科理論對民辦高等教育發(fā)展的實踐探索和理論研究有著深刻的借鑒意義。發(fā)展民辦高等教育是我國教育體制改革的大膽創(chuàng)新和重要成果，也是社會主義制度下舉辦私立大學的重大突破。與歐美國家先有私立大學后有公立(國立)大學的發(fā)展道路不同，我國民辦高校辦學是在公辦高校一枝獨秀、相關(guān)制度一片空白的環(huán)境下起步的，其制度供給一直滯后于實踐發(fā)展。相關(guān)制度的建設(shè)一方面為民辦高校的合法發(fā)展、健康發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展提供了依據(jù)與保障，另一方面，受發(fā)展階段、發(fā)展過程的制約，加上發(fā)展經(jīng)驗需要探索和積累，制度缺失的風險、制度缺陷的風險和制度變遷的風險也一直伴隨著民辦高校的發(fā)展過程，制約其發(fā)展甚至影響到局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，使政府、社會和舉辦者深受困擾。

從主體因素分析，民辦高校辦學風險是利益相關(guān)者博弈的綜合反映，本質(zhì)上是各利益相關(guān)者為實現(xiàn)自身目標而采取行動的綜合結(jié)果。從政府角度來說，在社會主義制度下舉辦民辦高校，本身就是教育制度改革的一大創(chuàng)新。長期以來，世界上社會主義國家均無私立大學發(fā)展空間，國(公)立大學獨占高等教育舞臺。改革開放后，我國政府根據(jù)國家發(fā)展需要，破除“姓社姓資”難題，積極探索在社會主義制度下社會力量舉辦高等教育的發(fā)展路子。當然，用公辦高校的辦學理念和制度去發(fā)展民辦高校是不適宜的，需要逐步建立一整套新的制度。在制度探索、建立和變遷的過程中，出現(xiàn)一些辦學風險的可能性是客觀存在的，政府管理也需要改革和創(chuàng)新。從舉辦者(組織和個人)角度來說，也有風險存在的根源。對于這一點，學者們有一個共識，即我國民辦高校的基本特征是辦學動機的投資性。鑒于民辦高校獨特的發(fā)展條件和環(huán)境，舉辦者大都存在投資營利的辦學動機。潘懋元等(2012)認為，無論是以較少資金投入還是一次性資金投入舉辦的民辦高校，都屬于投資辦學。投資辦學是改革開放之后我國民辦教育的基本特征(4)潘懋元、鄔大光、別敦榮：《我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8頁。。吳華(2017)甚至斷言：“現(xiàn)有民辦學校中90%以上都存在投資動機?！?5)轉(zhuǎn)引自盛夢露：《新民促法明天實施：對民辦教育釋放了哪些信號？》，2017-08-31，http：//mt.sohu.com/learning/d20170831/168599053_473325.shtml。鄔大光(2007)也認為：“投資辦學所產(chǎn)生的效應(yīng)是雙重的， 它是一把‘雙刃劍’。當辦學成為一種投資行為之后，對民辦教育的最大影響就是發(fā)展的不穩(wěn)定性，民辦學校既可能在短期內(nèi)得到快速發(fā)展，也可能在短期內(nèi)出現(xiàn)危機。既然是投資辦學，就可能有營利行為，有非理性投資，也可能出現(xiàn)‘投機辦學’，因此也就蘊含了投資風險。”(6)鄔大光：《我國民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8頁?！巴顿Y”“營利”的辦學動機成為舉辦者行為引發(fā)制度變遷風險的重要根源，這一假設(shè)為本文分析民辦高校的辦學風險提供了依據(jù)。

我國民辦高等教育的制度建設(shè)過程類似“摸著石頭過河”，其中很多制度一開始是一些層次不高的文件，甚至是約定俗成的“非正式制度”，這為社會力量舉辦民辦高校提供了良好的機遇和寬松的條件，也為民辦高校的健康發(fā)展提供了一定的規(guī)范。之后，政府加快制度建設(shè)，力圖為民辦高校的發(fā)展提供更加優(yōu)化的政策環(huán)境，這使得制度總是處于探索和多變狀態(tài)，誘致性制度變遷和強制性制度變遷頻發(fā)，民辦高校發(fā)展處于一種制度變遷過程中，辦學預期處于一種不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)中，成為引發(fā)民辦高校辦學風險的重要根源。從制度變遷中尋找“漏洞”“空子”的動機和行為，是許多民辦高校抓住“發(fā)展機遇”的重要手段，也往往因為這些制度的界限不清、政策不定而成為民辦高校辦學風險發(fā)生的重要誘因和爆點。對于一些突變型、跳躍型的制度變遷，考慮到社會需要一個熟悉、接受和適應(yīng)的過程，政策設(shè)定了較長的過渡期。在過渡期內(nèi)，更可能存在某種謀取利益的時間和空間，從而使一些民辦高校舉辦者鋌而走險，給學校的可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。事實證明，制度變遷過程也是民辦高校風險多發(fā)的階段，值得引起重視和關(guān)注。

二、民辦高校辦學風險的形成機理

在民辦高校發(fā)展進程中，制度建設(shè)始終相伴相隨，制度在平衡民辦高校辦學的社會效益和經(jīng)濟效益中擔負重要的責任。鑒于民辦高校發(fā)展所處經(jīng)濟環(huán)境和制度環(huán)境的特殊性，制度變遷在平衡這種狀態(tài)中擔當重要職責。而民辦高校舉辦者群體客觀存有一種從制度缺失、制度缺陷和制度變遷中逐“利”的動機，這種“利”包括經(jīng)濟的利益，也包括其他有利于自身的各種利益。一旦制度變遷中有營利空間和機會，就可能有人(機構(gòu))實施辦學逐利行為，想方設(shè)法謀利。從實踐分析，政策制定者和研究者的一個基本思路是，從博弈論出發(fā)，從制度設(shè)計的角度提出各種應(yīng)對措施，以預防各種可能出現(xiàn)的問題。由于民辦學校舉辦者更了解情況、掌握更多信息，他們有更多的手段逃避政策的限制，保證自身的利益。逐利與“不得營利”的矛盾推動著民辦高校辦學制度的變遷，但由于制度變遷的預期不確定和不穩(wěn)定，過分逐利超越制度界限或者在制度模糊地帶逐利的行為都可能引發(fā)辦學風險。

盡管道理如此簡單，但是在制度更迭和變遷的過程中，由于新舊制度之間存在差異性，每個主體都期望在制度變遷中能保護自身的既得利益，同時在新制度下能占據(jù)有利地位，發(fā)展和擴大自身的利益。任何一項新制度的出臺都可能撥動舉辦者的神經(jīng)，他們擔心舊制度帶來的既得利益不保，還擔心在新制度下喪失已有的制度利益，因此會抓住制度變遷的機會和空間獲取利益。在新制度建立和實施以后，受營利驅(qū)動，一些主體又開始尋找新制度下的逐利機會，在組織大學運行過程中繼續(xù)實施營利活動，從而可能產(chǎn)生新制度的內(nèi)在風險，如此無止境地循環(huán)反復。

在我國民辦高校發(fā)展進程中，政府一直以一個社會利益代表和教育事業(yè)主要管理者的身份直接參與整個過程的調(diào)節(jié)及管理。在現(xiàn)有的教育體制之下，政府的作用并沒有削弱，反而隨著社會的發(fā)展時有增強。政府行為的目標是多重的，具體到教育領(lǐng)域，政府既要保證國家教育主權(quán)、政治方向，也要盡可能提供數(shù)量和品種更豐富的資源，確保資源供給，還要協(xié)調(diào)各方關(guān)系、監(jiān)控辦學行為、保證目標實現(xiàn)。在對民辦教育的監(jiān)控和管理上，政府除了對正常的教學業(yè)務(wù)實施領(lǐng)導和監(jiān)管外，還希望民辦高校承擔一些超出其屬性和業(yè)務(wù)的社會職責。從制度目標分析，一方面，政府鼓勵并期待市場力量和資源參與舉辦高等教育，彌補教育資源的不足，協(xié)同服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾接受高等教育的需求；另一方面，政府希望對民辦高校的監(jiān)管自始至終掌握在可控范圍內(nèi)，縮小民辦高校的逐利空間，盡量克服市場帶來的逐利影響，保障民辦高校的辦學方向和辦學質(zhì)量。但是，這種以公益性為主導的制度變遷思路與許多民辦高校的辦學訴求從根本利益上來說存在沖突。有的地方政府及下屬機構(gòu)甚至直接舉辦“公參民”的民辦學校，存在制度變遷利益關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，從而制約制度變遷的內(nèi)容、路徑、進程和成效。中央政府的政策與地方實際和政府行為目標存有差異、地方政府對民辦高校辦學的目的與中央政府不盡相同，導致制度變遷過程延長，制度的執(zhí)行力削弱，制度的不穩(wěn)定性、不確定性更加凸顯。政府對制度變遷的信心動搖，影響到民辦高校的正常運行，導致辦學風險的發(fā)生。

舉辦者多數(shù)時候是民辦高校的代表，根據(jù)“現(xiàn)有民辦學校中90%以上都存在投資動機”(7)盛夢露：《新民促法明天實施：對民辦教育釋放了哪些信號？》，2017-08-31，http：//mt.sohu.com/learning/d20170831/168599053_473325.shtml。的假設(shè)，與政府的多重行為目標相比，民辦高校行為目的相對單純一些，無非是通過辦學行為實現(xiàn)追求經(jīng)濟利益的目的，這表現(xiàn)在追求辦學成本的最低化和實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。在制度變遷過程中，舊制度即將退出，新制度正在建立，新舊制度交替的空隙往往成為利益主體爭奪最激烈也最容易冒險而為的重要時刻。根據(jù)前述假設(shè)，民辦高校舉辦者往往從制度變遷中投機鉆營、獲取利益。只要民辦高校舉辦者預期的相關(guān)行為收益大于為獲取這種收益而支付的成本，就會有一部分人鉆制度的“空子”，采取逐利行為獲得相關(guān)利益。從經(jīng)濟學角度來看，利益與風險總是伴生的，有人獲利可能就有人損失。同一個制度變遷，對于有的民辦高校是利好，對于有的民辦高?？赡芫褪秋L險了。如果民辦高校的辦學行為超出制度界限或不符合制度變遷的方向和目標，政府就可能果斷出手干預，從而給民辦高校的發(fā)展帶來辦學風險。

在我國，學生一直是民辦高等教育資源的享受者，民辦高校給學生提供了接受高等教育的機會。目前，全國民辦普通、職業(yè)本專科在校生達845.74萬人，占全國普通、職業(yè)本?？圃谛Ｉ?4.19%(8)教育部：《2021年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2022-09-14，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202209/t20220914_660850.html。，民辦高等教育已成為國家高等教育系統(tǒng)的重要組成部分。同時，學生也是民辦高校的主要投資者。我國民間資金集聚度不足，社會力量投資民辦高校實力較弱，絕大多數(shù)民辦高校存在經(jīng)費投入不足的情況。從文化角度分析，長期以來我國社會缺乏捐資辦學的傳統(tǒng)文化，社會對民辦高校的捐贈非常稀缺。民辦高校資金來源單一，學費占民辦高校辦學經(jīng)費的90%以上(9)徐緒卿：《民辦高校辦學體制與發(fā)展政策研究》，中國社會科學出版社2018年版，第248頁。。依靠收費來歸還貸款、支撐基建和維持運行，是大多數(shù)民辦高校的辦學常態(tài)。從市場供求角度分析，民辦高校舉辦者是資源供給方，學生是資源消費方，政府是行業(yè)監(jiān)管方。在這個“鐵三角”的關(guān)系中，政府有權(quán)發(fā)布政策決定民辦高校的重大發(fā)展方向，有權(quán)干預民辦高校的辦學；舉辦者是具體執(zhí)行方，決定著民辦高校內(nèi)部資源的配置；學生雖然繳納了學雜費，承擔出資者的角色，但是在資源的分配方面鮮有發(fā)言權(quán)，屬于制度中的弱勢群體。學生到民辦高校的目的是學習知識，成為一個對社會有用的人。在制度變遷過程中，面對民辦高校舉辦者的逐利行為，學生的權(quán)益得不到保護，知情權(quán)或喪失或非常有限。學生往往是直接的受害者和風險的直接引爆者，很多風險都是從民辦高校學生的群體性事件或輿情開始的，學生最關(guān)心的是自身的權(quán)益能否得到有力的保障。另外，民辦高校教職工的作用也不容小覷，制度變遷涉及他們的相關(guān)利益，但是受職業(yè)本能和就業(yè)等相關(guān)因素的影響，一般來說這一群體引發(fā)風險的可能性較小。

最后討論分析的是制度變遷中民辦高校自身行為的變化。民辦高校的發(fā)展需要遵循教育規(guī)律，尊重大學的基本辦學規(guī)范。然而，逐利是民辦高校辦學的本質(zhì)特征，教育規(guī)律與市場規(guī)律之間固有的矛盾始終存在，往往顧此失彼，平衡不好便可能發(fā)生風險。民辦高校只能在兩者間努力尋找平衡點，以克服過度逐利導致的辦學風險。因此，民辦高校制度建設(shè)和制度變遷始終圍繞學校穩(wěn)定辦學的主線前行。在整個過程中，政府、舉辦者和學生等相關(guān)利益者都在博弈，以獲取自身更大的利益。民辦高校辦學風險的各種要素實質(zhì)上是一定宏觀背景下各利益相關(guān)者行為對民辦高校活動影響的表現(xiàn)形式，即辦學風險本質(zhì)上不過是各利益相關(guān)者包括高校本身活動作用的綜合產(chǎn)物。

三、民辦高校辦學風險的案例分析

民辦高校發(fā)展初期，由于制度缺失，借鑒國外私立大學的經(jīng)驗甚至沿用國內(nèi)歷史上私立大學的辦學模式探索前行，邊發(fā)展、邊立制、邊規(guī)范的痕跡明顯。制度供給不足、制度變遷頻繁給舉辦者留下了逐利空間，也存在許多辦學制度變遷的風險，其中誘致性制度變遷風險和強制性制度變遷風險均有發(fā)生。這里舉例分析如下。

案例一：“合理回報”產(chǎn)生的誘致性制度變遷風險。我國民辦高校舉辦之初，國家還處于一個經(jīng)濟比較落后的狀態(tài)，社會資金集聚度較低，導致民辦高校投入不足。為了符合國家要求，具備辦學條件，保證辦學質(zhì)量，舉辦者傾盡全力采用多種方法投入，在投入辦學的同時也希望獲得相應(yīng)的經(jīng)濟回報。如前所述，我國民辦高校辦學的重要特征就是投資性，當投資辦學成為民辦高校發(fā)展的一個“既定”事實時，它就成為制度設(shè)計者應(yīng)思考的重要依據(jù)。1999年全國人大常委會開始審議《民辦教育促進法》，歷經(jīng)4次會議審議，2002年才獲得通過，其中爭論和分歧最大的莫過于民辦學校的營利問題。堅持不以營利為目的，是我國教育事業(yè)發(fā)展的歷史傳統(tǒng)，但是鑒于民辦學校舉辦實踐中存在普遍的投資性以及眾多舉辦者的強烈要求、眾多學者的大聲疾呼，現(xiàn)實中許多民辦學校舉辦者在“不得以營利為目的”的政策下，私下獲取大量的經(jīng)濟回報而逃避政府監(jiān)管。作為解決這一問題的集中體現(xiàn)，《民辦教育促進法》設(shè)置了“合理回報”的法律條款，其中第五十一條明確規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報?！?/p>

誘致性制度變遷是個人和群體為追求自身利益而自發(fā)倡導組織的制度變遷，并且大多是由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會所引起的。原有“教育不得營利”的制度原則根深蒂固，無法滿足民辦學校舉辦者的需求，為激勵社會“投資辦學”的熱情，兼顧“不得營利”的教育原則，民辦學校的利益主體自發(fā)倡導組織“合理回報”的制度變遷。這一制度變遷帶有明顯的“誘致性”特征。當然，制度總是由政府制定發(fā)布的。但是，這一制度變遷本身存在一定的風險因素。從舉辦者角度來看，首先，“合理回報”與“不得營利”存在矛盾，只要《教育法》中“不得營利”這一原則不取消，“合理回報”就存在一定程度的不合理性；其次，法律規(guī)定的“取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”后續(xù)條款遲遲沒有出臺，增加了這一制度變遷的不確定性；最后，“合理回報”這一法律條款的出臺引發(fā)社會激烈爭論，分歧未得到解決。從政府角度來看，雖然立法表明了允許“合理回報”的態(tài)度，但是由于缺乏操作性的“實施細則”，如何管理無據(jù)可依，“合理回報”舉步維艱。從學生層面來說，“合理回報”意味著辦學資源被擠壓，辦學質(zhì)量會下降，利益可能會受到損害。因此，“合理回報”這一制度變遷存在諸多的不確定、不穩(wěn)定因素。諸多原因使得許多舉辦者對這一條款能否長期實施產(chǎn)生懷疑，辦學預期無法確定，一些舉辦者開始大量獲取“回報”，甚至獲取暴利，不斷積累辦學風險。以江西省為例，僅2006年10月至2007年6月期間就發(fā)生60起高校學生群體性事件，其中相當一部分發(fā)生在民辦高校(10)陳美紅：《新時期民辦高校學生群體性事件防范問題研究》，江西財經(jīng)大學2009年碩士學位論文，第1頁。。尤其是2006年上半年，個別民辦高校相繼發(fā)生因?qū)W籍、學歷、收費等問題而導致的學生群體性事件，并逐漸蔓延至全國多個省份。制度變遷風險的爆發(fā)影響了局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視以及社會各界的廣泛關(guān)注，各界開始對“合理回報”立法產(chǎn)生疑慮，開始思考“合理回報”的替代制度，最終促成“分類管理”政策的試點和推行。

案例二：獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的強制性制度變遷風險。獨立學院是我國民辦高等教育發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。為全面實施科教興國戰(zhàn)略，國家推進高等教育大眾化和積極發(fā)展高等教育的相關(guān)政策，1999年，浙江等一些高等教育資源本身就比較緊缺的省份開始了獨立學院辦學的嘗試。由于借助母體公辦高校的資源和聲譽優(yōu)勢，獨立學院受到了社會的廣泛歡迎，在短時期內(nèi)快速發(fā)展起來，在高等教育尤其是本科教育中的占比快速提高。

獨立學院一開始并沒有制度規(guī)制，處于“野蠻生長”的狀態(tài)。由于無章可循，獨立學院規(guī)模迅速擴大，發(fā)展速度極快，短短幾年就成為高等教育大眾化中本科教育的生力軍。據(jù)統(tǒng)計，獨立學院從1999年的46所快速增加到2003年的366所，直到2008年《獨立學院設(shè)置與管理辦法》頒布要求獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)，當年仍有318所(11)金秋平、徐緒卿、宋斌等：《中國民辦高等教育發(fā)展研究報告》，中國社會科學出版社2019年版，第163頁。。與此同時，獨立學院缺乏國家相關(guān)制度的支撐和規(guī)制，其規(guī)模的快速增長引發(fā)了管理層的關(guān)注和擔憂。2003年，教育部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》。如果說該文件只是獨立學院的臨時制度，那么《獨立學院設(shè)置與管理辦法》則是發(fā)展制度的完善。辦法強調(diào)了獨立學院的性質(zhì)，在提出“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分”的同時，明確自文件施行之日起5年內(nèi)，基本符合辦法要求的，由獨立學院提出考察驗收申請，經(jīng)省級教育行政部門審核后報國務(wù)院教育行政部門組織考察驗收，考察驗收合格的，核發(fā)辦學許可證。這一規(guī)定后來演變成獨立學院脫離母體高校轉(zhuǎn)設(shè)為具有獨立辦學資格的民辦高校，簡稱“轉(zhuǎn)設(shè)”。緊接著，教育部還專門下文要求各省編報省級《獨立學院五年過渡期工作方案》，實際上隱含了獨立學院辦學的過渡性質(zhì)。

2009—2019年，教育部一直在引導和推動獨立學院的轉(zhuǎn)設(shè)，但是收效并不明顯，只轉(zhuǎn)了70余所，占20%左右。獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)進展緩慢的原因有二。一方面，獨立學院承擔了高等教育大眾化中本科教育新的增長點，自籌資金增加高等教育資源的努力得到地方政府的支持，母體高校的聲譽得到學生的認可和支持。另一方面，獨立學院多年來形成的復雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系很難厘清。但是作為過渡性質(zhì)的獨立學院，“立”而不“獨”，越來越體現(xiàn)出“尋租”“冒牌”和不公的問題，社會資金進入不多，主要靠學費運行；學校條件改善不快，影響辦學質(zhì)量，引發(fā)社會輿論高度關(guān)注。2020年，教育部下發(fā)《關(guān)于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》，指出“獨立學院在發(fā)展過程中存在的法人地位未落實、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、辦學條件不達標、師資結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部治理不健全等問題，在一定程度上影響了教育公平和高等教育健康發(fā)展”，并提出“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進，分類指導、因校施策”的工作思路和要求，轉(zhuǎn)設(shè)路徑也從單一的轉(zhuǎn)為民辦，改為轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦(含鼓勵與公辦高職學院聯(lián)合舉辦職業(yè)大學)和停止辦學，并明確“到 2020 年末，各獨立學院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案，同時推動一批獨立學院實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)”。至此，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的制度實行強制性變遷，各地根據(jù)文件精神加快規(guī)劃安排，轉(zhuǎn)設(shè)工作也有較快的推進。僅在2020年，就有68所獨立學院完成轉(zhuǎn)設(shè)，2021年上半年又有38所獨立學院獲得轉(zhuǎn)設(shè)批復和公示。但是，由于制度變遷剛性、轉(zhuǎn)設(shè)信息不透明，相關(guān)群體不了解、不理解、不認可：教師顧慮職業(yè)不保，學生擔心影響就業(yè)和考研，舉辦者憂心投入打水漂。在多方的共同作用下，抵制獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的輿情暴漲，網(wǎng)絡(luò)上集中出現(xiàn)大量獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的不實信息，事件蔓延10多個省份，部分地區(qū)出現(xiàn)了學生家長上訪甚至學生圍困學院領(lǐng)導的極端事件(12)江蘇省丹陽市公安局2021年6月8日發(fā)布警情通報：南京師范大學中北學院部分學生因?qū)Κ毩W院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作不滿，在校內(nèi)長時間聚集，并將前來做解釋說明工作的學院院長常某(男，55歲)非法扣留，限制其人身自由達30余小時，在省教育廳和南京師范大學分別發(fā)布暫停獨立學院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作和終止中北學院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作的公告并現(xiàn)場宣讀解釋后，少數(shù)學生仍不聽勸阻繼續(xù)阻止常某離開。公安機關(guān)多次向?qū)W生喊話警告，開展法律宣傳，但遭到一些學生的圍攻漫罵、阻礙執(zhí)法。為維護校園秩序和被困人員人身安全，公安機關(guān)依法采取必要手段將被困人員帶離，后立即送醫(yī)院救治。對該起事件涉及的違法行為，公安機關(guān)正在依法調(diào)查。參見：《江蘇丹陽警方：南京師范大學一學院院長被部分學生非法扣留30余小時》，2021-06-08，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1701979626737912293&wfr=spider&for=pc。，強制性制度變遷風險終究爆發(fā)了。

四、制度變遷視角下民辦高校辦學風險治理路徑

如前所述，我國民辦高校是在制度空白的狀態(tài)下起步的，在發(fā)展的進程中，需要制度建設(shè)適時跟進。尤其是最近幾年，隨著高等教育普及化的深入推進、高等教育供求關(guān)系的持續(xù)改善和政府財政的日漸豐裕，市場的選擇性行為更加突出，從辦人民滿意的教育宗旨出發(fā)，政府加大了制度建設(shè)的步伐，制度變遷頻繁，制度變遷風險多發(fā)。民辦高校發(fā)展到現(xiàn)階段，制度變遷也從誘致性變遷為主向強制性變遷為主過渡。而這種強制性制度變遷一旦推行，勢必觸及利益相關(guān)者的利益調(diào)整，一些辦學主體風險的增大和爆發(fā)在所難免。過去幾年因制度變遷引發(fā)的民辦高校辦學風險，對民辦高校的發(fā)展和社會形象、政府發(fā)展民辦高校的信心以及就讀民辦高校的學生都造成了非常大的負面影響，并且干擾了政府的正常工作和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，教訓深刻，值得政府管理部門和社會各界高度警惕。

(一)高度重視制度變遷下民辦高校辦學風險的危害性

我國民辦高校辦學起步遲、政策滯后，制度建設(shè)任務(wù)重，變遷頻繁。由于制度變遷涉及相關(guān)利益者的利益調(diào)整，一旦發(fā)生風險，便會產(chǎn)生嚴重的后果?！昂侠砘貓蟆币l(fā)的誘致性制度變遷風險曾導致許多省份的民辦高校一度被整頓，中共中央、國務(wù)院和各省(區(qū)、市)政府為此都下發(fā)過文件，經(jīng)過了很長時間才得以平息。獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)引發(fā)的強制性制度變遷風險，也在社會上產(chǎn)生了較大的負面影響。由于當時正值制度變遷帶來的敏感時期，風險發(fā)生影響了局部地區(qū)穩(wěn)定，干擾了黨和政府的政策工作；事件中一些省份的教育行政主管部門為息事寧人，都暫停了獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作，許多獨立學院紛紛宣布不轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，或者不與高職院校聯(lián)合舉辦職業(yè)大學；已經(jīng)獲得教育部批準公示的獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)也暫停公布和招生。據(jù)筆者粗略估計，受事件影響的省份達10多個。雖然沒有文件要求或者默認暫停獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作，但從實際情況來看，近一年來除了個別省份的個別獨立學院得以轉(zhuǎn)設(shè)外，其他獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作基本處于停頓狀態(tài)。事實說明，制度變遷對于民辦高校的穩(wěn)定、健康發(fā)展意義重大，同時，制度變遷過程也是辦學風險的多發(fā)期，需要做好風險防控，以保證制度變遷的順利推進。

(二)加強制度設(shè)計，注意制度變遷的邏輯性、穩(wěn)定性和連續(xù)性

長期以來，公辦高校獨步高等教育舞臺，國家高等教育制度體系也是圍繞公辦高校而建立的。民辦高校是在國家相應(yīng)制度空白的狀態(tài)下起步的，由于制度本身的供給不足、不完善或者需要糾錯，制度變遷在所難免，與此相對應(yīng)，制度變遷的風險也經(jīng)常發(fā)生。尤其是當一些巨變、突變的制度變遷發(fā)生時，變革往往是非直線的，充滿不確定性，也往往蘊含著變遷的風險。從非學歷到學歷文憑考試，從“合理回報”到“分類管理”，制度建設(shè)一直在進行中，制度變遷的風險也始終相伴隨。由于制度尚未完善，民辦高校屬于政策高敏感性組織，任何政策的出臺和制度的改變都可能影響其發(fā)展走向。為避免政策在一定程度上出現(xiàn)的不確定性、不連續(xù)性、不穩(wěn)定性、不適切性對民辦高校發(fā)展所帶來的沖擊，有必要加強制度建設(shè)的頂層設(shè)計，切實把握制度變遷的邏輯性和連續(xù)性，避免制度變遷的大起大落，尤其是切忌大起大落的顛覆性的制度變遷，防范因政策預期的不確定性和不穩(wěn)定性引發(fā)制度變遷風險。2016年以來，國家對民辦高校實施分類管理，由于宣傳不足、缺乏相關(guān)配套文件的支持，在一些地區(qū)出現(xiàn)了民辦高校關(guān)聯(lián)交易等不良事件，導致辦學風險劇增。事實已經(jīng)證明，制度變遷必須做好宣傳解釋，夯實制度變遷的思想基礎(chǔ)。

(三)及時回應(yīng)關(guān)切，切實維護相關(guān)利益群體合法權(quán)益

制度變遷是一個關(guān)系全局的工作，涉及方方面面的利益調(diào)整，相關(guān)利益主體都會給予高度關(guān)注，都有很多關(guān)切希望表達，以爭取在制度變遷中獲取最大利益，因而這些關(guān)切往往是制度變遷風險爆發(fā)的導火索。當下互聯(lián)網(wǎng)與媒體技術(shù)緊密結(jié)合，各種新的傳播手段不斷出現(xiàn)，隨著網(wǎng)民數(shù)量的不斷增加，網(wǎng)絡(luò)影響不斷擴大，若一些制度變遷的問題處理不當，極有可能成為風險發(fā)生的源頭。我國民辦高校的制度變遷，大多屬于強制性制度變遷。顧及和維護相關(guān)利益主體的已有利益，鞏固既有發(fā)展成果，對于民辦高校的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展來說意義重大?；仡櫼呀?jīng)發(fā)生的事件可知，每逢制度變遷總有一些利益訴求表達的出現(xiàn)，這些訴求實際上具有代表性，容易引起相關(guān)利益群體的共鳴，往往成為矛盾的焦點，而風險往往是從一些相關(guān)利益主體的訴求表達開始的，2021年許多省份發(fā)生的獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)風波就是一個例證。因此，需要認真對待，及時回應(yīng)訴求和關(guān)切，疏通難點和堵點，化解顧慮和情緒，耐心做好疑難解答。要顧及歷史和現(xiàn)實，維護利益主體的合法權(quán)益，避免制度變遷傷及無辜，挫傷他們的積極性和創(chuàng)造性。

(四)強化研判預警，妥善處理制度變遷過程中的輿情

制度變遷往往引發(fā)輿情，輿情往往是風險的前奏。因此，輿情風險是政府部門需要高度防范的一大風險，關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定。民辦高校制度變遷中的一些輿情信息，涉及面廣、關(guān)注者多、鼓動性強，非常容易成為相關(guān)群體行動轉(zhuǎn)化的情緒鋪墊。總結(jié)以往教訓，民辦高校制度變遷中的一些問題，有可能在一些討論中被不斷放大，形成社會熱點，引發(fā)群體性輿情。政府部門對一些事件若不能及時引導與有效處置，就很容易引發(fā)輿情風波，并可能進一步造成風險事件。因此，政府在監(jiān)管和治理民辦高校辦學風險的過程中，應(yīng)加強風險預判，推行政策政令和配套規(guī)制，做好前置研究，完善民主建設(shè)和聽證機制，在制定落實政策法規(guī)前廣泛調(diào)研、充分論證，夯實制度建設(shè)的社會基礎(chǔ)；對于一些重大的制度變遷，相關(guān)部門應(yīng)當做好風險評估，周全考慮、細心設(shè)計，做好風險防范預案；在輿情發(fā)生后，要及時化解和消除風險，妥善處理制度變遷過程中的關(guān)鍵問題、焦點問題，盡快平息輿情風波，避免觸發(fā)風險治理工作帶來的二次風險。應(yīng)統(tǒng)合央地、府學之間的縱向聯(lián)通和政府機構(gòu)的橫向協(xié)同，對于一些國家層面出臺的制度變遷，務(wù)必在省域?qū)用嬉虻刂埔烁M落實配套政策和實施細則，以使制度變遷適合當?shù)貙嶋H，得到更好的落實。

(五)優(yōu)化制度環(huán)境，努力把制度變遷轉(zhuǎn)化為制度動力

制度變遷是民辦高等教育發(fā)展中必然經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，科學的制度變遷是民辦高校發(fā)展的強大動力。但是，從制度變遷轉(zhuǎn)化為制度動力，不可能是一個順暢、自然的過程，需要各方共同努力、協(xié)同工作。民辦高校的制度變遷，一是要成為新制度的吹風、宣傳和動員的過程，使得制度變遷的意義、內(nèi)容和價值深入人心，得到廣大相關(guān)利益者的理解和認同；二是要宣傳新制度的價值和優(yōu)勢，進一步明晰制度變遷的效益預期，穩(wěn)定相關(guān)群體的情緒和心理；三是要及時總結(jié)和宣傳典型經(jīng)驗，擴大制度變遷的正面效應(yīng)，營造制度變遷的和諧環(huán)境，及時克服和糾正制度變遷中的問題，積極探索制度變遷的路徑創(chuàng)新，把制度變遷轉(zhuǎn)化為制度動力，在民辦高校的健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮制度應(yīng)有的效益和效能。民辦高校發(fā)展的制度形成、實施和效益是歷史制度變遷共同作用下的結(jié)果，在不同的發(fā)展階段，民辦高校各利益主體對制度變遷有著不同的訴求，這也是制度變遷的原生動力所在。政策、制度、體制和機制，是民辦高校改革發(fā)展的重要保障和生機活力所在。當前，我國民辦高校發(fā)展總體已進入內(nèi)涵提升和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，政府應(yīng)該抓住機遇，深化改革，打破常規(guī)，加強研究，及時化解和消除民辦高校辦學的各類風險，用好制度變遷的資源，以新理念、新制度、新模式激發(fā)民辦高校發(fā)展，用制度促進民辦高校的健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

致謝：蘇州大學教育學博士研究生侯琮為本文的撰寫做過貢獻，在此表示感謝。