鄭文樂

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波315211)

1 環(huán)境行政罰款制度的概覽

對于一種制度的完善和思考,離不開對法律概念、特點、功能等基礎(chǔ)理論的明晰。只有這樣,方能在較為一貫的風(fēng)格和清晰的內(nèi)容上進行探討和議論,以實現(xiàn)研究的目的。

1.1 概念厘定

作為行政處罰方式之一的行政罰款,指的是行政處罰主體依法針對違法當(dāng)事人強制其承擔(dān)一定數(shù)額的金錢給付義務(wù)的一種懲戒性行為。而環(huán)境行政罰款,則系行政罰款在環(huán)境行政治理領(lǐng)域的具體適用形式,具體指環(huán)境行政主管部門依法強令環(huán)境違法相對人向國家繳納一定數(shù)額金錢的行政處罰方式,是行政罰款項下的子概念[1]。環(huán)境行政罰款在設(shè)定、規(guī)范、適用等過程中所形成的一系列標(biāo)準(zhǔn)和機制,共同構(gòu)成了環(huán)境行政罰款制度的主要內(nèi)容。

1.2 特點分析

環(huán)境行政罰款是中國環(huán)境保護領(lǐng)域中適用范圍最廣、運用頻率最高、使用情況最多的一種行政處罰手段,在環(huán)境治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。其特點突出表現(xiàn)在以下3個方面:其一,較強的專業(yè)性。與傳統(tǒng)行政法律規(guī)范不同的是,調(diào)整環(huán)境行政罰款的行政法律規(guī)范不僅談及公共利益、公共安全、公共秩序等一般性抽象概念,還涉及大量關(guān)于環(huán)境科學(xué)、環(huán)境評價、環(huán)境技術(shù)等專業(yè)性概念,例如《中華人民共和國水法》第三十二條規(guī)定的“納污能力”“排污總量”等[2];其二,裁量的技術(shù)性。環(huán)境行政罰款在最終作出之前,往往需要由環(huán)境執(zhí)法人員依據(jù)專門知識,并借助專門設(shè)備進行技術(shù)性操作,結(jié)合環(huán)境違法事實和證據(jù)進行審查認定,最后才能確定環(huán)境罰款的具體數(shù)額[3];其三,利益的平衡性。在行政法律規(guī)范中,行政主體在行使自由裁量權(quán)時,需要平衡公共利益與個體利益。因而在環(huán)境治理領(lǐng)域,也需平衡公共環(huán)境利益與社會經(jīng)濟效益之間的利益。例如針對民眾對美好生活環(huán)境的需求與企業(yè)單位生產(chǎn)社會供給之間的利益矛盾,環(huán)境行政罰款的制度運用也就成為維護該組利益平衡的手段之一[4]。

1.3 功能解構(gòu)

首先,在違法行為發(fā)生前,環(huán)境罰款制度就已具備預(yù)防功能。在這方面,又可以分為特殊預(yù)防和一般預(yù)防。前者主要是針對已經(jīng)被處罰的違法者再度做出環(huán)境違法行為而言的;后者則是教育社會一般公眾以及威懾潛在違法者,從而規(guī)范自身行為以形成的一種法律價值導(dǎo)向和違法沖動抑制機制。其次,在違法行為發(fā)生后,懲罰和救濟就成為該制度的主要功能。一方面,通過環(huán)境行政罰款對違法者進行財產(chǎn)剝奪,使其深切地體悟到經(jīng)濟損失所帶來的否定性評價和精神痛苦,從而抑制環(huán)境違法行為的發(fā)生和惡化。相較于其他處罰手段而言,環(huán)境行政罰款能夠更為直接有效地觸及違法者的利益[4]。另一方面,環(huán)境行政罰款在對環(huán)境違法者的懲罰的同時,就意味著對環(huán)境公共利益的維護,還能從違法者所繳獲的環(huán)境罰款用以修復(fù)和彌補環(huán)境損害,這也是環(huán)境行政罰款作為公共財政的一部分之任務(wù)使然。

2 美國環(huán)境行政罰款制度的廓清

對美國環(huán)境行政罰款制度進行檢視,有助于明確該項制度的法治定位與理論功能,從而推動國內(nèi)該項制度的創(chuàng)設(shè)和執(zhí)行方面的完善。

2.1 背景流變

40余年前的美國正自我陶醉于二戰(zhàn)后發(fā)達工業(yè)所帶來的巨大便利之中,其國內(nèi)環(huán)境卻在嚴重惡化,同時也與美國民眾生活質(zhì)量追求相背道而馳[5]。面對國內(nèi)頻發(fā)的環(huán)境違法行為,美國建立起了剛?cè)岵沫h(huán)境行政治理體制。具體而言,美國環(huán)境保護局為了加強環(huán)境執(zhí)法以有效應(yīng)對環(huán)境污染的現(xiàn)實問題,制定了環(huán)境行政處罰政策,并配以具體指南和規(guī)則,在這其中也包括了環(huán)境行政罰款政策。經(jīng)過多年的法治發(fā)展,美國形成了較為完備的環(huán)境法律體系,已經(jīng)走在世界前列,這也是其值得引以為鑒的主要原因。同時需要說明的是,因為美國是一個聯(lián)邦制國家,故而在環(huán)境行政罰款制度的立法體制上,除了美國聯(lián)邦政府在制定統(tǒng)領(lǐng)各州的上位法,還有各州政府根據(jù)本州的具體情況并遵循公平公正的原則所制定的各州環(huán)境法律法規(guī),此乃環(huán)境立法的美式特色。

2.2 內(nèi)容解構(gòu)

2.2.1 強力規(guī)制:制度的本質(zhì)呈現(xiàn)

在法律規(guī)制上,既有聯(lián)邦層面的立法,如《聯(lián)邦大氣污染控制法》,也有各州層面的立法,如《密歇根州環(huán)境保護法》;既有政策性法律如《國家環(huán)境政策法》,也有技術(shù)性法律如《清潔水法》,更有責(zé)任性法律和風(fēng)險評估性法律,總體呈現(xiàn)出龐雜且完善的特點。在各部單行法律中,皆對環(huán)境行政罰款進行了明確規(guī)定。宏觀來看,美國的環(huán)境行政罰款力度極大,罰款數(shù)額通常是天文數(shù)字,其試圖以較高的違法成本來減少違法行為的發(fā)生。在環(huán)境行政罰款數(shù)額的計算上,美國采取的是按日計罰制,其顯著特點是以動態(tài)方式來規(guī)定環(huán)境行政罰款數(shù)額,具體表現(xiàn)為違法時間越長則款額越大[6]。

微以觀之,即便美國的環(huán)境行政罰款額度較高,具有較強的威懾能力,但也并非完全沒有限制空間。首先,在額度限制上,美國有著極其嚴格的法律規(guī)定。例如根據(jù)美國法律規(guī)定,環(huán)境行政罰款數(shù)額一定不低于因環(huán)境違法而產(chǎn)生的主要經(jīng)濟利益,對于環(huán)境嚴重違法行為則處以每日不高于2.75萬美元的環(huán)境行政罰款,并課以取消經(jīng)營許可證的行政處罰;涉嫌更為嚴重的環(huán)境違法行為,則啟動刑事處罰程序,包括最高限額100萬美元的行使罰金或是15年以內(nèi)的有期徒刑[7]。其次,在裁量因素上,1970年頒布的《清潔空氣法》中就規(guī)定了處以環(huán)境行政罰款時,需要考慮違法行為的具體情節(jié)、過往犯罪記錄、致?lián)p后果危害程度、行為人主觀態(tài)度和賠償能力、社會評價、同類行為處罰情況等眾多裁量因素[8]。在這方面,法律賦予環(huán)保局以一定的裁量權(quán)和協(xié)商權(quán),其可以根據(jù)前述因素在20%的范圍內(nèi)酌情調(diào)整罰款數(shù)額。同時環(huán)保局為了減少訴訟,還會與違法者進行罰款協(xié)商,如果協(xié)商不成則會按照最高罰款額提起訴訟,但在違法者越早繳納罰款或已經(jīng)采取補救措施的情況下,環(huán)境罰款的金額也會減少[9]。此外,執(zhí)法機構(gòu)可以根據(jù)違法者的違法所得和守法成本之間的差額確定行政罰款,這有利于克服單次罰款數(shù)額畸低的問題。而在環(huán)境罰款的流向上,主要是先將罰款歸于國庫,再由國庫以批準(zhǔn)環(huán)保局預(yù)算的形式將該筆款項用于環(huán)境執(zhí)法和專項整治等環(huán)境行政治理工作,頗有取用歸一的意味。

2.2.2 柔性引導(dǎo):制度的配套保障

其一,在執(zhí)法模式上。從20世紀80年代開始,美國境內(nèi)對抗式環(huán)境行政執(zhí)法的弊端逐漸凸顯,為此政府開始尋求政策轉(zhuǎn)變。1996年國會通過了《小型商業(yè)行政執(zhí)法公正性法案》,其中要求執(zhí)法機構(gòu)對小型商業(yè)企業(yè)的輕微環(huán)境違法行為予以寬容對待,轉(zhuǎn)而以教育和激勵促進環(huán)境守法,由此確立了合作式環(huán)境執(zhí)法模式[10]。在此種模式下,嚴厲的環(huán)境罰款措施將會同一些促進守法的項目配套實施,以此來鼓勵公民、企業(yè)或組織自愿主動地遵守法律,例如行政獎勵、守法教育、技術(shù)援助、資金補助等,在強制懲罰的同時又兼顧柔性指引,整體性地提高了環(huán)境行政治理的接受程度。

其二,在啟動方式上。公眾參與在美國環(huán)境執(zhí)法中無處不在,其將公眾依據(jù)美國法律所享有的環(huán)境治理信息知情權(quán)、參與權(quán)和司法救濟權(quán)進行整合,明確了公眾享有環(huán)境聽證、環(huán)境決策乃至公民訴訟等逐項權(quán)利。在美國,公眾參與作為一項憲法性權(quán)利,既有如聯(lián)邦層面的《清潔水法》第101(e)條或《資源保護和恢復(fù)法案》第7004(b)(1)條等規(guī)定提供的中央支撐,也有各州層面的如得克薩斯州《公民參與法案》等規(guī)定提供的地方性支持。以公民訴訟為例,在公民訴訟的環(huán)境法治請求主要包括3個方面:第一,請求法院針對被告的環(huán)境違法行為簽發(fā)禁令,臨時和永久均不受限;第二,請求法院對被告處以罰款;第三,請求法院判令由被告承擔(dān)本案的訴訟費、律師費、證人費用等[11]。因此,相應(yīng)地,在具體案件的審理過程中,法院應(yīng)當(dāng)就是否給予臨時或永久性禁令、是否處以環(huán)境行政罰款以及費用成本如何分配承擔(dān)等問題進行審判活動。值得注意的是,無論是禁令救濟還是行政罰款,在中國境內(nèi)均為國家機關(guān)專項權(quán)力,而非如美國一般由公眾所牽,因而在這一點上的借鑒應(yīng)當(dāng)是有限的[12]。

2.3 內(nèi)核剖析

2.3.1 責(zé)任層面:公共信托理論的環(huán)境實踐

根據(jù)公共信托理論,國家資源是全體社會成員以集體的名義委托國家或政府進行管理。需要注意的是,這里的全體社會成員既包括當(dāng)代人,也包括未來人。因此,也可以理解為當(dāng)代人受后代人的委托對包括環(huán)境資源在內(nèi)的國民資源進行開發(fā)、管理、利用、收益,由此亦相應(yīng)地產(chǎn)生了不得濫用而需合理看護之義務(wù),否則將會損害當(dāng)代人乃至后代人的環(huán)境權(quán)益[13]。據(jù)此,從法律法規(guī)的強力規(guī)制來看,美國環(huán)境行政罰款制度是出于國家環(huán)境行政管理和建設(shè)的需要,但這同時也是全體社會成員賦予國家的責(zé)任所在,只不過是以法律手段的樣貌加以調(diào)節(jié)和實現(xiàn)的;從柔性引導(dǎo)和促進機制來看,生態(tài)環(huán)境資源作為全體社會成員所有的共同財產(chǎn),故在具體治理工作中少不了社會協(xié)同合作與社會公眾參與,我們可以看到的是,美國環(huán)境行政罰款制度也因公民訴訟的實踐存在而增添了社會公共性,而非僅具行政專屬性。

2.3.2 處罰層面:理性的經(jīng)濟人理論之延伸

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論,任何從事經(jīng)濟活動的個體或單位都是“理性的經(jīng)濟人”,由此可以得出經(jīng)濟人所具有的兩大屬性特征:一是自利,二是理性。與中國傳統(tǒng)先哲所提出的“人之初,性本善”之性善論的觀點不同,理性經(jīng)濟人理論更加注重自身利益最大化的追求,但也必須受到國家法律和社會道德的雙重約束[14]。遵守法律還是違反法律,是經(jīng)濟人經(jīng)過權(quán)衡后做出的抉擇,當(dāng)然違法行為必然受到制裁。同經(jīng)濟行為一樣,環(huán)境治理也需要衡平執(zhí)法收益與成本,要求理性經(jīng)濟人轉(zhuǎn)換為理性生態(tài)人。美國所實施的嚴厲性環(huán)境行政罰款制度,即是對自利大于理性的生態(tài)人所作出的否定性評價,通過巨額環(huán)境行政罰款來督促和加強“生態(tài)理性”,以期實現(xiàn)更為有效的環(huán)境治理。

2.3.3 評價層面:環(huán)境正義理論的價值向度

從環(huán)境正義理論的視角來看,美國環(huán)境行政罰款制度的價值意涵共有四重。第一,分配正義,即載秉持社會公平正義的價值取向上,對環(huán)境利益與負擔(dān)進行分配。第二,參與正義,美國聯(lián)邦層面或各州層面關(guān)于社會公眾可參與到環(huán)境行政罰款制度的建章立制、規(guī)則細化、額度探討等問題,這是考慮到正義的實現(xiàn)條件包括社會公眾有權(quán)參與、審議和決策,亦是參與正義。第三,承認正義,美國通過讓環(huán)保局與違法者進行罰款金額協(xié)商,以協(xié)議方式減少訴訟,這就使得所有環(huán)境參與者予以同等尊重,以正義精神認可并保障規(guī)則共識。第四,能力正義,美國環(huán)境法律鼓勵公民訴訟以提高環(huán)境執(zhí)法效率的同時,亦鍛煉提高了公民自身推理、表達、演繹等能力,以順利實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益并推進環(huán)境罰款等諸項制度的貫徹落實[15]。

3 中國環(huán)境行政罰款制度存在的問題

在環(huán)境治理中,環(huán)境罰款成為一項常用的法定規(guī)制手段。這種懲戒措施在實施過程中,在柔度和剛性上存在則柔度不足而剛性有余的問題,試分析如下。

3.1 柔性不足:罰教結(jié)合存在偏差

環(huán)境罰款不僅要對違法行為人予以經(jīng)濟制裁,更要通過執(zhí)法部門的宣傳教育,督促相對人增強法治觀念。但當(dāng)前,在環(huán)境罰款的柔性執(zhí)法端--教育實施方面,主要存在兩種錯誤傾向。

第一,直接忽視。處罰與教育相結(jié)合是環(huán)境罰款的實施準(zhǔn)則之一,即應(yīng)當(dāng)將鼓勵、批評、引導(dǎo)等柔性教育手段與剛性規(guī)定有機結(jié)合起來。這不僅是《行政處罰法》第6條的明文規(guī)定,亦是中國多部環(huán)保法律法規(guī)的重要原則。因此,只罰不教或有教無罰,都不符合處罰與教育相結(jié)合的要求。其設(shè)置的目的在于剛?cè)岵凶非笮姓幜P的良好效果。但當(dāng)前,仍有部分執(zhí)法人員存在一罰了之、以罰代教的觀念,在他們看來,環(huán)境罰款就足矣而無需教育,僅需通過一定數(shù)額的財產(chǎn)罰,就可以達到環(huán)境治理的行政目的。

第二,錯誤割裂。事實上,有部分執(zhí)法人員看到了處罰和教育并存的規(guī)定,但是認為罰款和教育是兩項獨立工作,它們之間并無必然關(guān)聯(lián)。這種錯誤理解致使其在實際工作中僅將環(huán)境罰款作為本職工作,而將教育排除在外不予實施[16]。特別是在2015年,中國在借鑒域外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上引入按日處罰制度,在法律導(dǎo)向的影響下令更多環(huán)境行政執(zhí)法人員在履職過程中偏向處罰階段而非教育階段。作為環(huán)境執(zhí)法者,其未盡到其所負有的教育職責(zé)而一味地科以處罰,不僅是對處罰與教育相結(jié)合這項基本原則的違背,還可能激化受罰者與行政主體之間的矛盾糾紛,損害行政執(zhí)法公信力的同時,又加劇了社會公眾的不解。

3.2 剛性有余:罰款裁量自由過大

處罰裁量的存在和設(shè)置,提醒著處罰執(zhí)法者要注意掌握火候、把握分寸,防止“過”與“不及”問題的產(chǎn)生。但是,在環(huán)境執(zhí)法過程中仍然存在著裁量自由過大的問題,致使處罰的剛性得到肆意蔓延的空間。

首先,在宏觀層面上,中國《環(huán)境保護法》本就未對環(huán)境行政罰款數(shù)額進行具體明確,而是將該項任務(wù)轉(zhuǎn)送至各單行法[17]。例如,《森林法》第76條規(guī)定處盜伐林木的,價值五倍以上十倍以下的罰款;而《固體廢物污染環(huán)境防治法》第115條規(guī)定經(jīng)中國過境轉(zhuǎn)移危險廢物的,由海關(guān)責(zé)令退運該危險廢物,處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。不同的規(guī)定使得執(zhí)法主體在確定罰款數(shù)額時享有較大的自由裁量權(quán),跨度較大的額度空間在增強靈活便利的同時,也給過罰相當(dāng)帶來了挑戰(zhàn)。其次,在微觀層面上,僅一部《水污染防治法》中就規(guī)定了一萬元以上十萬元以下、五萬元以上五十萬元以下、十萬元以上五十萬元以下等多種不同罰款幅度,其差距有幾倍到幾十倍之多。又如《上海市綠化條例》亦存在兩千元至兩萬元的罰款、以及綠化補償標(biāo)準(zhǔn)三至五倍、五至十倍等變化幅度,在確定違法者的罰款數(shù)額時,基本完全依靠自由裁量。環(huán)境罰款裁量自由強而限制弱的情況,一方面可能對違法者從環(huán)境執(zhí)法嚴格區(qū)域遷往環(huán)境執(zhí)法寬松區(qū)域,而繼續(xù)實施環(huán)境違法行為產(chǎn)生誘導(dǎo)作用,另一方面也可能為執(zhí)法者進行權(quán)力尋租,進而作出失職瀆職行為提供溫床。因此,這對于日益嚴峻的環(huán)境問題而言絕非益事[18]。

4 美國環(huán)境行政罰款制度的借鑒呈現(xiàn)

通過域內(nèi)環(huán)境行政罰款制度的差異分析,解析出該項制度在域內(nèi)運行存在的癥結(jié),從而有針對性地汲取域外法治實踐經(jīng)驗,以期為該項制度的優(yōu)化提供更為切實可行的參考思路。

4.1 強化處罰與教育相結(jié)合的原則

僅憑借剛性的環(huán)境罰款而不對環(huán)境違法者進行批評教育,難以取得良好實效。對此,還需強化處罰與教育相結(jié)合的原則。處罰與教育在環(huán)境治理中具有其獨特的價值和意義,能夠助推行政罰款制度實現(xiàn)其威懾、救濟、預(yù)防的作用。具言之,加強處罰與教育的結(jié)合程度,扭轉(zhuǎn)實踐工作中的理解偏差,可以從以下3個方面著手。

首先,在地位層面,應(yīng)當(dāng)在行政立法中應(yīng)當(dāng)確立罰款和教育的同等地位,并把教育作為環(huán)境行政罰款的必經(jīng)環(huán)節(jié),對其進行細化規(guī)定而非原則性提倡,切實提高教育環(huán)節(jié)在處罰程序中的實際地位。其次,在內(nèi)容層面,參照前述美國經(jīng)驗,應(yīng)當(dāng)健全環(huán)境行政罰款與教育的配套措施,可以將社會信用、行政獎勵、政策優(yōu)惠等納入進處罰和教育的內(nèi)容之中,由此引導(dǎo)行政相對人共同維護環(huán)境法治秩序。最后,在形式層面,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的環(huán)境違法者,如企業(yè)單位、社會組織或公民個人等,針對不同身份開展相應(yīng)的后續(xù)教育措施[19]。前文已述,中美兩國的環(huán)境訴訟牽引機制存在明顯差異。因此,載參照美國柔性保障機制上,需要找尋到中國特色載體,即行政處罰的后續(xù)教育,這需要對違法者的思想、心理和行為進行立體且充分的教育。教育措施的重視和加入,增加了環(huán)境罰款的人文溫度,在以其溫和性消解行政當(dāng)事人之間的緊張對立之余,又能夠以其柔性規(guī)制增強理解和信服,提升各方當(dāng)事人的主觀接受,展現(xiàn)出一種對環(huán)境違法行為予以改正糾錯的包容立場和積極期待[6]。

4.2 提升對罰款自由裁量權(quán)的制約

明確有力的柔性保障,也離不開剛性規(guī)定的強力規(guī)范。對此,需要提升對自由裁量的制約力度,以免剛性失衡。

其一,內(nèi)部限制上,要明確裁量因素。罰款裁量權(quán)過于自由,將會對執(zhí)法公信力帶來不小的負面影響。美國于20世紀90年代通過了《聯(lián)邦民事罰款通貨膨脹調(diào)整法》,創(chuàng)造性地確立了民事罰款數(shù)額與通貨膨脹相適應(yīng)的計算機制,這在行政罰款領(lǐng)域也不失為一種理念借鑒[20]。因此,對環(huán)境罰款自由裁量的限制,首要就是對影響其行使的內(nèi)部各裁量因素進行認定,并通過行政立法的形式加以固定和明確。這至少包括以下3方面的內(nèi)容:第一,違法者的主觀方面,例如故意、過失、動機和目的等,參照違法行為的頻次、是否存在拒不改正或逾期不改的情節(jié)等事實進行,此乃裁量因素中的主觀要件。第二,違法后果及社會危害性程度,這是裁量因素中的客觀要件,一般需要執(zhí)法機關(guān)進行調(diào)查收集。第三,違法后果的消除成本,環(huán)境罰款數(shù)額至少不能低于該標(biāo)準(zhǔn)[21]。相關(guān)裁量因素越是明確,則環(huán)境罰款的針對性和約束性就越強,自由裁量的空間則越明朗。

其二,外部限制上,要強化公眾參與。僅憑對裁量因素認定的內(nèi)部限制還遠遠不夠,還需要借助外部力量。無論是民主活動,還是法律活動,都離不開社會公眾的參與,環(huán)境罰款的裁量是否過于自由,也得適當(dāng)聽取廣大民眾的意見,這需要從以下兩個方面去努力。第一,搭建環(huán)境行政罰款信息公開平臺。必須保障社會公眾對環(huán)境行政罰款決定的知情權(quán),在特定平臺上推行罰款公開,在政民互動的過程中加強對環(huán)境罰款的監(jiān)督。第二,構(gòu)建社會公眾參與的程序性法律機制。如前述美國推進環(huán)境行政治理公眾參與機制的營建,實現(xiàn)了環(huán)境行政罰款制度與公眾參與理論的深度融合。為了進一步發(fā)揮社會公眾作為環(huán)境治理多元主體之一的作用,中國需要在法律機制上加強供給,重視公眾對環(huán)境罰款所享有的告知、聽證、申辯等程序性法律權(quán)利,并在“充分聽取”“復(fù)核”“采納反饋”“期限”等細節(jié)處理上充分照顧好公眾情緒[22]。

5 結(jié)語

綜上以觀,中國環(huán)境行政處罰制度設(shè)計依然存在不足,這將不利于該項制度的平穩(wěn)運作。由此,倘若我們承認美國是世界上環(huán)境行政治理的先進國家之一,那么在看到該項制度在美國實施卓有成效的同時,應(yīng)當(dāng)在立足域內(nèi)問題的基礎(chǔ)上對其加以解構(gòu)和鏡鑒,以推動該項制度的實施完善。在這個過程中,如何進一步提升中國環(huán)境行政罰款制度的理論研究與實踐水平,使環(huán)境執(zhí)法既有力度又有溫度,則更加考驗環(huán)境行政法治踐行者的治理智慧。