楊長(zhǎng)云 徐欣蕊

(上海大學(xué) 歷史學(xué)系,上海 200444)

美國(guó)地方政府是一個(gè)復(fù)雜的體系,按其功能分為綜合性目的(General Purpose)和特定目的(Special Purpose)兩大類。綜合性政府包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn);特定目的政府包括校區(qū)(School Districts)和專區(qū)(Special Districts);另有一些準(zhǔn)政府組織(Quasi-Government Organizations)亦應(yīng)屬于特定目的類。(1)美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)署對(duì)地方政府的統(tǒng)計(jì)始于1942年。但從1952年開(kāi)始,每5年統(tǒng)計(jì)一次地方政府?dāng)?shù)量。根據(jù)2022年關(guān)于政府組織統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù),1942年,美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量有155 116個(gè),2022年有90 837個(gè),近10年呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。“2022 Census of Governments-Organization,” https://www.census.gov/data/tables/2022/econ/gus/2022-governments.html, 2023-07-27/2023-10-31。關(guān)于美國(guó)地方政府的類型可參見(jiàn)張光:《美國(guó)地方政府的設(shè)置》,《政治學(xué)研究》2004年第1期;曹升生:《城市化與美國(guó)縣政府自治:一項(xiàng)知識(shí)史的考察》,《求是學(xué)刊》2019年第3期。2012年,美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量為90 107個(gè),其中縣政府3031個(gè)、市政府19 519個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府16 360個(gè)、校區(qū)12 880個(gè)、專區(qū)38 266個(gè)。2022年,美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量增加為90 888個(gè),其中縣政府3031個(gè)、市政府19 491個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府16 214個(gè)、校區(qū)12 546個(gè)、專區(qū)39 555個(gè)。(2)US Census Bureau, “Table 1. Government Units by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG01],” “Table 2. Local Governments by Type and State: 2022 [CG2200ORG02],” “Table 3. General-Purpose Local Governments by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG03],” “Table 4. Special-Purpose Local Governments by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG04],” 2022 Census of Governments-Organization, https://www.census.gov/data/tables/2022/econ/gus/2022-governments.html, 2023-07-27/2023-10-31。10年間,美國(guó)地方政府的總數(shù)有所增長(zhǎng),但不同類型的政府?dāng)?shù)量各有增減。龐大的數(shù)量使得人們將美國(guó)稱為一個(gè)有許多政府的國(guó)家。美國(guó)整個(gè)地方政府體系還存在功能交替現(xiàn)象,使這個(gè)系統(tǒng)顯得“雜亂無(wú)章”。以至于有人稱美國(guó)地方政府是“百衲被”(Crazy-quilt)(3)文森特·奧斯特羅姆等人強(qiáng)調(diào)社區(qū)理念,批評(píng)美國(guó)地方政府毫無(wú)章法以及無(wú)效率,形成了“百衲被”的模式。參見(jiàn):Richard P. Nathan, “Note on Theories of Local Government,” http://www.nyslocalgov.org/pdf/Notes_theory.pdf, 2008-04-26; 奧斯特羅姆等人指出:“大量有關(guān)地方政府的文獻(xiàn)提及一種叫作‘百衲被’(Crazy-quilt)的地方政府組織模式,但這種模式既不為地方公民所理解,也不為專業(yè)分析人員所理解……有人聲稱,這種‘百衲被’模式,重視傳統(tǒng)的地方利益,忽視了跨區(qū)域的更廣范圍的公共利益?！蔽纳亍W斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國(guó)地方政府》,井敏等譯,北京:北京大學(xué)出版社,2004年,第2頁(yè)。,呈現(xiàn)“碎片化”(Fragmentation)的特點(diǎn)(4)關(guān)于“Fragmentation”可參見(jiàn):Richard Dagger, “Metropolis, Memory, and Citizenship,” American Journal of Political Science, Vol.25, No.4 (Nov. 1981), pp.715-737; Mark Schneider, “Fragmentation and the Growth of Local Government,” Public Choice, No.48, 1986, pp.255-263.,也因此被形象地稱為“巴爾干化”(Balkanization)。(5)關(guān)于“巴爾干化”的闡述可參見(jiàn)王旭、梁茂信:《當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)城郊發(fā)展失衡現(xiàn)象及其影響》,《世界歷史》2005年第1期;王旭:《美國(guó)城市發(fā)展模式》,北京:清華大學(xué)出版社,2006年,第368—376頁(yè)。盡管如此,美國(guó)地方政府仍舊有一套清晰的管理模式和合乎邏輯的運(yùn)行規(guī)則。就如托克維爾所說(shuō):“表面上的雜亂無(wú)章使人首先得出這樣的印象:社會(huì)處于無(wú)政府狀態(tài);除非深入內(nèi)部,否則也意識(shí)不到這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤?！?6)Alexis de Tocqueville, Democracy in American, Vol.1, London: Forgotten Books, 2014, p.92. 中譯本可參見(jiàn)托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,北京:商務(wù)印書(shū)館,1988年。

在美國(guó)城市化的進(jìn)程中,美國(guó)城市在單個(gè)城市面積和人口規(guī)模上都呈現(xiàn)出由小到大的發(fā)展態(tài)勢(shì),表現(xiàn)在地方政府?dāng)?shù)量上是“自治市政府”數(shù)量減少。一般認(rèn)為,數(shù)量減少,規(guī)模由小到大,權(quán)力也會(huì)隨之增加。但是,美國(guó)地方政府的自治權(quán)力卻似乎表現(xiàn)出相反的演化過(guò)程,即由大變小。另外,隨著美國(guó)城市大都市區(qū)化的形成,地方政府的“巴爾干化”現(xiàn)象產(chǎn)生。由此可見(jiàn),在城市化發(fā)展的歷史進(jìn)程中,美國(guó)地方政府規(guī)模的“由小到大”和自治權(quán)的“由大到小”相互并進(jìn)。美國(guó)地方政府及其自治權(quán)為何會(huì)呈現(xiàn)出這種演變態(tài)勢(shì)?本文從美國(guó)城市興起和發(fā)展的歷史、城市政治和行政體制、地方政府權(quán)力的內(nèi)在邏輯和美國(guó)地方自治傳統(tǒng)等方面做一些歷史考察,并以“大小”的爭(zhēng)論呈現(xiàn)有關(guān)美國(guó)地方政府問(wèn)題的歷史討論,梳理裹挾于“大小”之爭(zhēng)中的“區(qū)域主義”和“公共選擇”,從而對(duì)城市化進(jìn)程中的美國(guó)地方政府及其自治權(quán)演變有更加深入的認(rèn)識(shí)。

一、從城市化到大都市區(qū)化:地方政府的形成

從北美殖民地時(shí)代算起的四個(gè)世紀(jì)里,美國(guó)城市從殖民地發(fā)展為小城鎮(zhèn),繼而成為大城市、大都市,形成大都市區(qū)、大型大都市區(qū)、大都市連綿帶。從規(guī)模和土地面積來(lái)說(shuō),這是一個(gè)由小變大的歷史過(guò)程。

殖民地的發(fā)展過(guò)程是美國(guó)城市逐漸興起的過(guò)程,形成四大中心城市:紐約、波士頓、費(fèi)城和查爾斯頓。隨著人口的增長(zhǎng),及其造成的土地邊際效益遞減,一部分人被迫離開(kāi)原來(lái)的拓殖地。從19世紀(jì)上半葉開(kāi)始,更多的美國(guó)人涌往西部地區(qū),開(kāi)拓邊疆土地。匹茨堡、辛辛那提、圣路易斯等城市沿著俄亥俄河興起。19世紀(jì)中葉,“淘金熱”促使白人的西進(jìn)事業(yè)從東西(太平洋海岸和大西洋海岸)兩個(gè)方向進(jìn)圍。舊金山、丹佛、洛杉磯和西雅圖等城市在美國(guó)西海岸興起。美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)署宣布1890年“邊疆線消失”時(shí),美國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到35.1%。

1920年美國(guó)城市化率達(dá)到51.2%,也就是說(shuō),美國(guó)已有一半以上人口居住在城市中,至此,美國(guó)成為“城市國(guó)家”。幾乎與此同時(shí),由于科技革命導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和“汽車(chē)時(shí)代”的到來(lái),美國(guó)郊區(qū)化進(jìn)程也大大加快。中心城市與郊區(qū)形成互動(dòng)關(guān)系,共同促成城市化地域范圍不斷擴(kuò)展。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)促使美國(guó)預(yù)算總署(后改為美國(guó)管理與預(yù)算總署)在1910年的人口統(tǒng)計(jì)中,首次使用“大都市區(qū)”概念。1920年,美國(guó)有58個(gè)大都市區(qū),其人口占美國(guó)總?cè)丝诘?3.9%。這一增長(zhǎng)趨勢(shì)一直持續(xù),到1940年,大都市區(qū)增加到140個(gè),占全國(guó)總?cè)丝诘?7.6%,接近全國(guó)總?cè)丝诘囊话?。大都市區(qū)成為“全國(guó)所有地區(qū)的主要發(fā)展模式”和社會(huì)生活的主體,美國(guó)學(xué)術(shù)界往往將1940年以后稱為“大都市區(qū)時(shí)代”。(7)王旭:《美國(guó)城市史》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2000年,第175頁(yè);王旭:《美國(guó)城市發(fā)展模式》,第307頁(yè)。到1970年,美國(guó)城市體系出現(xiàn)新變化,根據(jù)人口統(tǒng)計(jì),這一年美國(guó)郊區(qū)人口占總?cè)丝诘?7.6%,超過(guò)中心城市所占的31.4%的比例。加上汽車(chē)的普及,美國(guó)出現(xiàn)被學(xué)術(shù)界稱為“郊區(qū)蔓延”的現(xiàn)象,百萬(wàn)人口以上的大型大都市區(qū)數(shù)量越來(lái)越多,2000年有50個(gè),其人口占所有大都市區(qū)人口的71.5%,占全國(guó)總?cè)丝诘?8.3%。(8)根據(jù)美國(guó)2000年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算所得,US Census Bureau, “Table 3: Metropolitan Areas Ranked by Population,” Census 2000 Redistricting Data (P.L. 94-171) Summary File and 1990 Census, 2000.而1960年以來(lái)出現(xiàn)的所謂“大都市連綿帶”(9)大都市連綿帶,也稱為巨大城市帶,是由數(shù)千英里高速公路連接的、綿延不斷的大都市區(qū)構(gòu)成?！癕egalopolis”最早是以“Megalópolis”的形式出現(xiàn)于古希臘,用來(lái)說(shuō)明組成希臘城邦的一系列小城市。1957年,法國(guó)地理學(xué)瓊·戈特曼(Jean Gottmann)首先使用這一詞語(yǔ),用以描述從美國(guó)波士頓、馬薩諸塞到紐約和華盛頓所形成的綿長(zhǎng)的大都市區(qū)域地帶。戈特曼以“Megalopolis”為名撰寫(xiě)了一部著作:《大都市連綿帶:美國(guó)東北海岸的城市化》(Megalopolis: The Urbanized Northeastern Seaboard of the United States, New York: The Twentieth Century Fund, 1961.),被學(xué)者稱為未來(lái)城市發(fā)展的模式。至此,美國(guó)城市經(jīng)歷一個(gè)由小變大的歷史過(guò)程。

美國(guó)地方政府的演變與城市化進(jìn)程緊密相連,1942年美國(guó)有地方政府155 116個(gè),1962年降為91 236個(gè)(10)US Census Bureau, 2022 Census of Governments-Organization, 2022.,1962年的數(shù)據(jù)成為此后至今的常態(tài)數(shù)值。這兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)與大都市區(qū)化的形成是正相關(guān)的。大都市區(qū)從政府組織上消除了將近一半的地方政府,數(shù)量上由大變小,但政府組織規(guī)模上卻是由小到大,大都市區(qū)政府越來(lái)越多地組織起來(lái)。漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第一篇中說(shuō)道:“時(shí)常有人指出,似乎有下面的重要問(wèn)題留待我國(guó)人民用他們的行為和范例來(lái)求得解決:人類社會(huì)是否真正能夠通過(guò)深思熟慮和自由選擇來(lái)建立一個(gè)良好的政府,還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來(lái)決定他們的政治組織?！?11)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,北京:商務(wù)印書(shū)館,1980年,第4頁(yè)。美國(guó)城市體系從殖民地發(fā)展為大都市連綿帶,形態(tài)的發(fā)展必然要求建立起相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)管理體制和機(jī)構(gòu),既維護(hù)社會(huì)秩序,保證居于其間的民眾安居樂(lè)業(yè);也保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展,促進(jìn)城市繁榮。從聯(lián)邦到地方,政府體系(機(jī)構(gòu)和制度)隨著城市形態(tài)由小到大的發(fā)展而不斷健全,適應(yīng)小到大的發(fā)展態(tài)勢(shì)。為保證管理的有效性,政府機(jī)構(gòu)將日益龐大,管理制度將日趨完備。

1972年以來(lái),地方政府?dāng)?shù)量總體態(tài)勢(shì)是“由小到大”,但這并不意味著絕對(duì)數(shù)量的增長(zhǎng)。就地方政府的數(shù)量看,從1972年至2022年,美國(guó)地方政府總數(shù)從78 269個(gè)增加到90 126個(gè),每個(gè)統(tǒng)計(jì)年度平均增長(zhǎng)1317個(gè)。(12)US Census Bureau, 2022 Census of Governments-Organization, 2022.從1942年至2022年,縣的數(shù)量由3050個(gè)減少為3031個(gè),而且,縣的數(shù)量在2012—2022年間均為3031個(gè);自治市則呈上升趨勢(shì),其數(shù)量從1942年的16 220個(gè)增加到2022年的19 491個(gè);鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸減少,從18 919個(gè)減少為16 214個(gè);引人注目的是校區(qū)和專區(qū)的變化。從1942年到2022年,校區(qū)的數(shù)量一直呈減少趨勢(shì),從108 579個(gè)銳減到12 546個(gè),下降幅度達(dá)到88.45%;與之相反的是專區(qū)的發(fā)展,其數(shù)量從8299個(gè)增加到39 555個(gè),增幅約為79%。

這里有兩點(diǎn)思考:第一,地方政府?dāng)?shù)量的減少反映美國(guó)大都市區(qū)化的歷史現(xiàn)象是區(qū)域一體化和地方政府分散化博弈的結(jié)果。這其中包含區(qū)域的合并(兼并)和重組,通過(guò)兼并(一般在城市發(fā)展早期),地方政府形成“大政府”局面。或者用羅伯特·C. 伍德的術(shù)語(yǔ)說(shuō),地方政府通過(guò)合并和重組形成“高康大”(Gargantua)。(13)“Gargantua”應(yīng)該是從其形容詞“Gargantuan”轉(zhuǎn)化而來(lái),“Gargantuan”的意思是“龐大的,巨大的”。參見(jiàn):Robert C. Wood, “The New Metropolis: Green Belts, Grass Roots or Gargantua?” The American Political Science Review, No.52, 1958, pp.108-122.比如,縣政府?dāng)?shù)量的減少揭示了區(qū)域重組的趨勢(shì)?？h政府?dāng)?shù)量的減少與20世紀(jì)60年代以來(lái)的“縣—縣合并”“市—縣合并”(或縣兼并自治市)的趨勢(shì)不無(wú)關(guān)系,合并或兼并的結(jié)果既可能組成聯(lián)合的縣政府,也可能組成獨(dú)立的(自治)市政府。(14)US Census Bureau, Incorporated Places, and Consolidated Cities, http://www.census.gov/popest/geographic/. 2008-04-28.根據(jù)2022年“美國(guó)政府統(tǒng)計(jì)報(bào)告”,校區(qū)數(shù)量的減少也是學(xué)校合并和重組的結(jié)果。所以,地方政府的減少一般是區(qū)域合并(兼并)和重組的結(jié)果,就地方政府的規(guī)模而言,合并(兼并)的結(jié)果是小政府變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)的大政府。

第二,專區(qū)的迅速發(fā)展本身是反映美國(guó)城市化進(jìn)程速度的一個(gè)指標(biāo),正是因?yàn)槊绹?guó)城市已向大都市區(qū)、大型大都市區(qū)和大都市連綿帶方向發(fā)展,地域擴(kuò)展帶來(lái)的是公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大。所以,在范圍擴(kuò)大的大都市區(qū)中需要公共服務(wù)功能的細(xì)化和行政向基層的“下放”。同時(shí),專區(qū)按其功能來(lái)分,主要有自然資源、消防、供水、住房和社區(qū)發(fā)展、污水處理、喪葬、圖書(shū)館、公園和休閑場(chǎng)所、公路、保健、醫(yī)院、教育、機(jī)場(chǎng)、除供水外的其他公共設(shè)施(包括供電、天然氣和公共交通)等,其中83%的專區(qū)屬于單一功能性,另外6787個(gè)屬于多功能專區(qū)(2022年)。從城市發(fā)展歷史來(lái)看,這些功能無(wú)疑經(jīng)歷從無(wú)到有的創(chuàng)立形成過(guò)程。同時(shí),在政府行政體系和制度層面,這些專區(qū)所構(gòu)成的系統(tǒng)是由小到大而變化的。換句話說(shuō),城市功能越細(xì)化,分工越明確,所需要成立的專區(qū)越多,加入整個(gè)系統(tǒng)的專區(qū)也就越多,專區(qū)系統(tǒng)日益擴(kuò)大。

綜上所述,美國(guó)地方政府伴隨著城市化過(guò)程,雖然從1942年至今在絕對(duì)數(shù)量上有所減少,但是,就整個(gè)地方政府體系而言,它經(jīng)歷的是一個(gè)由小變大的過(guò)程,這與小城鎮(zhèn)發(fā)展為大都市區(qū)是相似的邏輯。盡管《美國(guó)地方政府》的作者發(fā)出“美國(guó)是否存在一個(gè)地方政府體系”的疑問(wèn)(15)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L.比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國(guó)地方政府》,第1頁(yè)。,但這些看似雜亂無(wú)章的地方政府越是“雜亂無(wú)章”就越說(shuō)明它本身由小變大的實(shí)質(zhì),因?yàn)闄C(jī)構(gòu)越單一(越小)功能越清晰。反倒是像羅伯特·伍德筆下的“高康大”那種由許多部門(mén)構(gòu)成的復(fù)雜政府結(jié)構(gòu)才顯得“雜亂無(wú)章”。

二、地方政府自治權(quán)的演變

令人備感困惑的是,雜亂無(wú)章不僅可以用來(lái)形容“高康大”,也可以用來(lái)形容由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自治市、校區(qū)和專區(qū),以及數(shù)以萬(wàn)計(jì)的準(zhǔn)政府組織構(gòu)成的美國(guó)9萬(wàn)多個(gè)地方政府。從內(nèi)部功能來(lái)看,城市公共服務(wù)部門(mén)規(guī)模越大,那么,它們所面臨的事務(wù)就越多、組織結(jié)構(gòu)也就越龐雜,越容易成為一個(gè)雜亂無(wú)章的混合體。從功能上而言,權(quán)力分散的地方政府因其單一功能,或者即使具有多功能,但所轄范圍較小,也使人感覺(jué)能提供更及時(shí)、可靠的公共產(chǎn)品和服務(wù)。托克維爾曾說(shuō)過(guò):“我最欽佩美國(guó)的,不是它地方分權(quán)的行政效果,而是它的政治效果?！?16)Alexis de Tocqueville, Democracy in American, p.97.如此看來(lái),要理解美國(guó)地方政府就必須深入地方政府主體;而深入其主體,不僅要考察它的行政模式和效果,更應(yīng)該探討它的政治關(guān)系和效果。這其中最根本的是地方政府的組織原則,以及構(gòu)成各級(jí)地方政府之間、地方與社會(huì)之間的邏輯準(zhǔn)則。聯(lián)邦主義無(wú)疑是考察美國(guó)地方政府不能忽視的因素,除此之外,還須從地方政府權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行歷史追溯。

首先將歷史回溯到早期北美大陸的殖民地社會(huì)。在這些殖民地中,大多數(shù)殖民地的政治權(quán)威都是源自“特許狀”。殖民者需要得到英王賜予的特許狀,以保證他們的宗教自由。否則,“如果他們定居在先期安頓于那里的英國(guó)人當(dāng)中,或者如若與他們?yōu)猷彶⒏试附邮芩麄兊墓茌?他們可能會(huì)因?yàn)樽诮淘蚨闊┑?遭受迫害……”(17)W.布萊福特:《“五月花號(hào)公約”簽訂始末》,王軍偉譯,上海:華東師范大學(xué)出版社,2006年,第44頁(yè)?！段逶禄ㄌ?hào)公約》是新英格蘭地區(qū)“自治”傳統(tǒng)的濫觴。然而,在這份公約中,“為了我們國(guó)王和國(guó)家的榮譽(yù)”與“這一年正值我們至高無(wú)上的君主詹姆斯王在位”(18)W.布萊福特:《“五月花號(hào)公約”簽訂始末》,第116頁(yè)。, 這些表述反映他們對(duì)于母國(guó)和國(guó)王的忠誠(chéng)。由此可見(jiàn),美國(guó)后來(lái)所產(chǎn)生的聯(lián)邦與地方(州),州與市之間的權(quán)力之爭(zhēng),從這時(shí)已經(jīng)有根可尋。換句話說(shuō),早期移民雖然可以根據(jù)自愿、自治的原則組成公民共同體,但是,這個(gè)公民共同體乃是英王體制下的政治體,其行政權(quán)威來(lái)自英王的特許狀。不同的是,殖民地人民可能在政治上比英國(guó)本土人民享有更多自治權(quán)。

北美殖民地城市日漸壯大,殖民地人民日益感到城市的發(fā)展受到母國(guó)的掣肘越來(lái)越多。王旭認(rèn)為,“隨著殖民地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市之間及城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益增多,對(duì)英國(guó)的限制產(chǎn)生不滿,孕育了強(qiáng)烈的抗英乃至獨(dú)立的意識(shí)”。(19)王旭:《美國(guó)城市發(fā)展模式》,第23頁(yè)。殖民地早期城市間的聯(lián)系則有助于它們?cè)诠餐褂⒍窢?zhēng)中結(jié)成同盟,保證獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。不僅如此,“戰(zhàn)后城市領(lǐng)導(dǎo)人積極推動(dòng)從邦聯(lián)政府向聯(lián)邦政府的過(guò)渡。城市代表在制憲會(huì)議上居絕對(duì)主導(dǎo)地位,紐約、馬薩諸塞、賓夕法尼亞和弗吉尼亞等幾個(gè)關(guān)鍵州代表的87%都有城市經(jīng)歷或聯(lián)系”。(20)王旭:《美國(guó)城市發(fā)展模式》,第24頁(yè)。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)是北美殖民地城市作為母國(guó)的“地方”所發(fā)出的革命吶喊。從1787年制憲看,這種“地方”與“中央”權(quán)威(英國(guó))的邏輯在當(dāng)時(shí)業(yè)已存在。這種邏輯也在憲法中表現(xiàn)出來(lái),享有自治權(quán)利的北美人民擺脫母國(guó)的統(tǒng)治,但進(jìn)入另一種政府統(tǒng)治。按照約翰·洛克的解釋(21)洛克:《政府論》,葉啟芳等譯,北京:商務(wù)印書(shū)館,1964年,第54頁(yè)。,人們放棄自然權(quán)利選擇政府,其后果就是“由我們的邪惡產(chǎn)生的”政府代表人民行使人民讓與的權(quán)力。(22)托馬斯·潘恩:《常識(shí)》,何實(shí)譯,北京:華夏出版社,2004年,第2頁(yè)。從這個(gè)結(jié)果看,能不能說(shuō)人民讓與權(quán)力的行為,其本身就是當(dāng)他們從一種自然狀態(tài)進(jìn)入社會(huì)共同體狀態(tài)時(shí),權(quán)利由大變小的過(guò)程?

然而,這并不意味著城市及其居民享有的自治權(quán)利的消失。美國(guó)建國(guó)后,城市發(fā)展尚處在初創(chuàng)階段,談不上完善的政治和市政管理體制。美國(guó)“和諧”派史學(xué)家丹尼爾·布爾斯廷說(shuō):“從歐洲觀點(diǎn)來(lái)看,美利堅(jiān)合眾國(guó)的建立是次序顛倒的。它的存在本身就是一件充滿矛盾的事。西歐一些現(xiàn)代國(guó)家,如法國(guó)或英國(guó),都是在中央勢(shì)力能成功地統(tǒng)治各地方單位時(shí)才得以建立起來(lái)。而美國(guó)則是在十三個(gè)各自為政的地方政府抗拒倫敦中央當(dāng)局堅(jiān)持自身權(quán)力的情況下誕生的。這個(gè)國(guó)家乃是各個(gè)殖民地維護(hù)自治權(quán)的副產(chǎn)品?！?23)丹尼爾·布爾斯廷:《美國(guó)人:建國(guó)歷程》,中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司譯,北京:三聯(lián)書(shū)店,1993年,第494頁(yè)。換句話說(shuō),美國(guó)是自下而上建成的,這在一定程度上決定城市體制的“自治”原則。

新英格蘭地區(qū)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制”(Township)表現(xiàn)得尤為明顯。“Township”,譯為鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市鎮(zhèn),是至今仍存在于美國(guó)新英格蘭和中西部一些地區(qū)的一種地方政府形式。其最主要特點(diǎn)是自治,人民是一切權(quán)力的源泉,市鎮(zhèn)自行處理主要事務(wù),無(wú)市鎮(zhèn)議會(huì),市鎮(zhèn)的大權(quán)主要掌握在每年一選的行政委員(selectmen)手中,但行政委員通過(guò)市鎮(zhèn)居民大會(huì)(Town Meeting)行使職權(quán)。社區(qū)居民每年集中在鎮(zhèn)政廳開(kāi)會(huì),根據(jù)需要選舉官員、通過(guò)法令、預(yù)算以及提高稅收。不過(guò)現(xiàn)在市鎮(zhèn)居民大會(huì)大多已被選舉產(chǎn)生的委員會(huì)或者市長(zhǎng)所取代。另外,布爾斯廷這句話中提到的“十三個(gè)各自為政的地方政府抗拒倫敦中央當(dāng)局”,也表露是“地方”與“中央”的沖突,恰好證明上文的觀點(diǎn):“地方”與“中央”威權(quán)的博弈邏輯在美國(guó)革命年代就存在。

隨著南部和西部城市的發(fā)展,各州紛紛加入聯(lián)邦。中央與地方的矛盾伴隨著種族問(wèn)題達(dá)到白熱化,最終釀成美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)。在《聯(lián)邦黨人文集》的第三十九篇里,麥迪遜談到“組織政府”主題的時(shí)候,具體分析了聯(lián)邦與地方(州)的關(guān)系,他提出兩個(gè)界定:“聯(lián)邦性政府”和“全國(guó)性政府”。關(guān)于政府的權(quán)力,麥迪遜指出:“擬議中的政府不可能被認(rèn)為是一個(gè)全國(guó)性的;因?yàn)槠錂?quán)限只限于某些列舉的對(duì)象,而把對(duì)于所有其他對(duì)象的其余不可侵犯的權(quán)力留給各州。”(24)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》,第196—197頁(yè)。1791年的《權(quán)利法案》(即憲法修正案)第十條對(duì)此予以確定:“憲法未授予合眾國(guó),也未禁止各州行使的權(quán)力,由各州保留,或由人民保留?！边@就是說(shuō),憲法給各州保留各自權(quán)力。如果說(shuō)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)標(biāo)志著美國(guó)中央與地方矛盾達(dá)到高潮,并以陣痛性的流血沖突加以解決的話;那么,美國(guó)城市則經(jīng)歷中央與地方關(guān)系長(zhǎng)期的較量。當(dāng)然,這里的中央與地方的關(guān)系,與其說(shuō)是聯(lián)邦政府與地方政府之間的行政關(guān)系,毋寧說(shuō)是地方自治與中央威權(quán)之間緊張的政治關(guān)系。

而在另一方面,城市中的政治卻不似城市規(guī)模那樣,呈現(xiàn)為簡(jiǎn)單的線性發(fā)展,城市政治要比這個(gè)過(guò)程復(fù)雜得多。各級(jí)地方政府是城市政治的具體運(yùn)作載體,盡管美國(guó)城市大多數(shù)是自治市(Municipality),但是,州與市之間、地方政府內(nèi)部的政治(隸屬)關(guān)系仍然存在。于是,在殖民時(shí)代就已形成的威權(quán)與自治的糾纏關(guān)系,仍像幽靈般縈繞在整個(gè)政府體系中。美國(guó)地方政府在這種糾纏中逐漸體系化,形成由縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、校區(qū)和專區(qū)的結(jié)構(gòu),還包括像房產(chǎn)主促進(jìn)會(huì)(Homeowner’s Improvement Association)這樣的準(zhǔn)政府組織。而美國(guó)政府形式的基本組織原則之一是《獨(dú)立宣言》中闡明的:“人人生而平等,造物者賦予他們?nèi)舾刹豢蓜儕Z的權(quán)利,其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利,人類才在他們之間建立政府,而政府之正當(dāng)權(quán)力,是經(jīng)被治理者的同意而產(chǎn)生的。當(dāng)任何形式的政府對(duì)這些目標(biāo)具破壞作用時(shí),人民便有權(quán)力改變或廢除它,以建立一個(gè)新的政府。”(25)托馬斯·潘恩:《常識(shí)》,第129頁(yè)。即便如此,由于憲法修正案的第十條規(guī)定實(shí)際相當(dāng)模糊和模棱兩可,也就是說(shuō),它并沒(méi)有規(guī)定什么權(quán)力保留給州,什么權(quán)力保留給人民,這就給后來(lái)留下許多爭(zhēng)端。美國(guó)紐約州立大學(xué)政治科學(xué)與公共政策的理查德·P. 內(nèi)森指出,美國(guó)建立者們(主要是以漢密爾頓和麥迪遜為首的聯(lián)邦黨人)幾乎沒(méi)有對(duì)地方政府的未來(lái)和地位作出決策,憲法中對(duì)地方政府更是只字不提。(26)Richard P. Nathan, “Note on Theories of Local Government.”實(shí)際上,地方政府享有多大的權(quán)力是由州決定的。如果根據(jù)《獨(dú)立宣言》的原則,保留給人民的權(quán)力就可以引申為對(duì)地方自治的不可剝奪的天然權(quán)力的承認(rèn)。正是根據(jù)這一引申,密歇根的托馬斯·M. 庫(kù)雷法官(Judge Thomas M. Cooley)提出關(guān)于這種天然的地方自治權(quán)的法律學(xué)說(shuō)。(27)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國(guó)地方政府》,第31頁(yè)。與之相反的是承認(rèn)州立法的最高權(quán)威,認(rèn)為憲法規(guī)定的保留給人民的權(quán)力只限于在州內(nèi)對(duì)州憲法的制定和修訂。根據(jù)美國(guó)各州憲法的條款,州的立法機(jī)構(gòu)被委以行使總的政府權(quán)力,也就順理成章地成為每個(gè)州內(nèi)最高的立法者。

19世紀(jì)中葉,許多城市產(chǎn)生市政腐敗,導(dǎo)致對(duì)城市自治權(quán)力的廣泛爭(zhēng)議。也正是因?yàn)檫@一系列的爭(zhēng)議,來(lái)自艾奧瓦的美國(guó)首席大法官約翰·迪龍(Judge John Dillon)在1865年“克拉克訴得梅因市”(Clark v. City of Des Moines)一案中對(duì)憲法提出新的解釋:作為一般性和無(wú)可置疑的法律規(guī)定,對(duì)于一個(gè)地方自治機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),擁有并且僅能夠行使的權(quán)力如下:第一,(州立法機(jī)構(gòu))明確授予的權(quán)力;第二,那些暗含在或附帶于明確授予的權(quán)力之中的必要的和公正的權(quán)力;第三,那些對(duì)地方自治機(jī)構(gòu)被認(rèn)可的目標(biāo)和意圖具有實(shí)質(zhì)性意義的權(quán)力,這些權(quán)力是必然的而非權(quán)宜之計(jì)。任何情況下,涉及對(duì)權(quán)力存在的合理質(zhì)疑均由立法機(jī)構(gòu)而非地方自治機(jī)構(gòu)來(lái)決定,否則這些權(quán)力都將無(wú)效。(28)Jesse J. Richardson, Jr., “Sprawl in Virginia: Is Dillon the Villain?” http://users.adelphia.net/～lefebjo/spfi/dillon/dillon1～5.htm, 2008-04-27.

實(shí)際而言,以上這種解釋就意味著地方自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其權(quán)力都是源自(州)立法機(jī)構(gòu)。這在1868年的“克林頓市訴塞達(dá)拉皮茲和密蘇里河鐵路公司”(City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Co.)一案中有更具體的闡釋,并“有了里程碑式的解決”,由此形成所謂的“迪龍法則”(Dillon’s Rule)。(29)參見(jiàn)《美國(guó)地方政府》中有關(guān)“迪龍法則”的內(nèi)容:“中文版序”,第11頁(yè),“第2章”,第31—32頁(yè)。事實(shí)上,“迪龍法則”對(duì)19世紀(jì)中葉開(kāi)始把持市政的城市老板是有利的,代表大集團(tuán)的利益。也因此,在進(jìn)步主義時(shí)期,美國(guó)興起追求城市自治(Home Rule)的運(yùn)動(dòng)。盡管在這個(gè)時(shí)期,有些城市通過(guò)努力贏得自治,但相對(duì)于美國(guó)龐大的地方政府體系,這些成功都顯得很小。市政腐敗的產(chǎn)生,也在一定程度上使人們對(duì)城市自治能力深表懷疑;加上19世紀(jì)末以來(lái),美國(guó)壟斷資本主義的發(fā)展,寡頭政治(利益集團(tuán))日益成為主宰城市命運(yùn)的主要力量;大蕭條無(wú)疑在本來(lái)就已經(jīng)傷痕累累的城市傷口上撒了把鹽。當(dāng)時(shí)發(fā)生的這一切,似乎都表明,國(guó)家力量必須介入城市社會(huì),及至“新政”成為國(guó)家的主題時(shí),(城市)地方自治的要求就只能退縮。大概是“新政”養(yǎng)成地方接受聯(lián)邦政府財(cái)政資助的習(xí)慣,再加上二戰(zhàn)后財(cái)政資金自上而下的投入增多,到20世紀(jì)六七十年代,美國(guó)地方自治的趨勢(shì)愈加不明顯。當(dāng)大都市區(qū)化已經(jīng)成為美國(guó)城市中的主要現(xiàn)象的時(shí)候,郊區(qū)、大都市區(qū)和大都市連綿帶不斷發(fā)展產(chǎn)生新的城市管理問(wèn)題時(shí),美國(guó)地方政府好像才如夢(mèng)初醒,意識(shí)到他們祖輩一直珍視的地方自治傳統(tǒng)正在越來(lái)越多地遭受?chē)?guó)家主義的“侵犯”,文森特·奧斯特羅姆等人將這一現(xiàn)象稱為“地方政府中的國(guó)家化趨勢(shì)”。(30)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國(guó)地方政府》,第53頁(yè)。盡管20世紀(jì)70—90年代,地方政府在追求地方自治上有許多努力,但事實(shí)上,2001年“9·11”事件后,美國(guó)更加以堂而皇之的理由——城市安全——對(duì)地方政府加強(qiáng)了國(guó)家力量的介入。財(cái)政資助的需求,城市安全的保障,一系列新的問(wèn)題迫使地方自治權(quán)日漸縮小。

三、區(qū)域主義與公共選擇的學(xué)派之爭(zhēng)

美國(guó)是州先于聯(lián)邦、地方先于國(guó)家而建立起來(lái)的,建構(gòu)國(guó)家的原則是聯(lián)邦主義。美國(guó)聯(lián)邦主義體制經(jīng)歷日臻完善、也日益復(fù)雜化的歷史過(guò)程。聯(lián)邦政府和各州或者說(shuō)國(guó)家與地方之間的關(guān)系隨著時(shí)間的推移,承載的含義亦愈加豐富,同時(shí)經(jīng)受甚至反復(fù)無(wú)常的考驗(yàn)。換句話說(shuō),伴隨著聯(lián)邦主義的政治實(shí)踐,國(guó)家實(shí)際上越來(lái)越多地受到地方的挑戰(zhàn);與此同時(shí),地方政府也越來(lái)越感到國(guó)家控制的加強(qiáng)。這是個(gè)很有趣的矛盾,不僅提出來(lái)的這個(gè)論題本身看似矛盾,而且這個(gè)論題所反映的國(guó)家與地方之間的關(guān)系也無(wú)疑是矛盾的?；蛟S正是因?yàn)檫@個(gè)有趣的矛盾性,學(xué)者們開(kāi)始不斷地對(duì)美國(guó)地方政府進(jìn)行各種分析。(31)《美國(guó)地方政府》一書(shū)展現(xiàn)“公共選擇理論”的要義,從公共產(chǎn)品和服務(wù)的角度,將美國(guó)地方政府置于市場(chǎng)原則之中進(jìn)行分析。其評(píng)論可見(jiàn):Donald B. Rosenthal, “The State of American Federalism, 1988—1989,” Publius, Vol.19, No.3 (Sum. 1989), pp.208-209.

圍繞美國(guó)地方政府中的生產(chǎn)和消費(fèi),《美國(guó)地方政府》的作者反復(fù)以固體垃圾收集服務(wù)、消防服務(wù)、警察服務(wù)和教育服務(wù)為例進(jìn)行分析,其觀點(diǎn)是:在城市迅速發(fā)展、大都市區(qū)日益擴(kuò)大、區(qū)域主義不斷抬頭的形勢(shì)下,地方政府越小(適度),地方政府所能提供的服務(wù)越及時(shí)、越有效。深入地方政府內(nèi)部,也就是著眼于建構(gòu)美國(guó)地方政府的基本原則和運(yùn)作機(jī)制。前者指涉“地方自治”(Home Rule),而后者涉及政府管理。美國(guó)建國(guó)一代人認(rèn)為“管得越少的政府越是好的政府”。后來(lái),托克維爾對(duì)新英格蘭地區(qū)的市鎮(zhèn)會(huì)議著迷,他所見(jiàn)到的新格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于自治原則下的小政府模式。比照潘恩所說(shuō)的“管得少”,他們實(shí)際上都著迷于“小的”地方政府。那么,小的政府是否必然意味著管理及時(shí)、有效?尤其是當(dāng)這個(gè)問(wèn)題被置于城市化語(yǔ)境中考慮時(shí),又是否如此?

早在美國(guó)建國(guó)之初,托馬斯·杰斐遜和亞歷山大·漢密爾頓就在聯(lián)邦與地方權(quán)力大小的問(wèn)題上發(fā)生沖突。漢密爾頓認(rèn)為自由遭受的威脅來(lái)自聯(lián)邦政府的軟弱和權(quán)力的不足。所以,他建議建立起由權(quán)力較強(qiáng)的總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的中央政府。而杰斐遜則認(rèn)為聯(lián)邦權(quán)力的集中是對(duì)自由的危害,他主張限制聯(lián)邦政府權(quán)力,保證地方(各州)權(quán)利,并且將聯(lián)邦權(quán)力集中在國(guó)會(huì)而非總統(tǒng)。(32)Ron Chernow, “The Best of Enemies,” Times, July 5, 2004, p.72.這種關(guān)于“大小”的爭(zhēng)論在美國(guó)歷史上一直存在,尤其是隨著城市化加速而使越來(lái)越多的人加入這個(gè)爭(zhēng)論中。而爭(zhēng)論也早已超出政治行為本身,變成學(xué)者們的學(xué)理探討和爭(zhēng)辯。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái),一些學(xué)者不僅放棄并且也開(kāi)始批判地方主義的立場(chǎng)。在地方政府問(wèn)題上,他們依據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論和城市地區(qū)“負(fù)擔(dān)共攤”原則,主張區(qū)域合并或兼并,被稱為“聯(lián)合主義學(xué)派”(Consolidationist)。他們?cè)诙?zhàn)后的一段時(shí)期里占據(jù)主導(dǎo)地位。這也使得此后關(guān)于地方政府“大小”問(wèn)題的爭(zhēng)論似乎主要圍繞“地方自治”原則和“聯(lián)合主義”理論而展開(kāi)。

有關(guān)美國(guó)地方政府的爭(zhēng)論中,最突出的便是“區(qū)域主義”與“公共選擇”學(xué)派之間的博弈。針對(duì)此前占據(jù)主導(dǎo)地位的“聯(lián)合主義”,文森特·奧斯特羅姆、埃莉諾·奧斯特羅姆和羅伯特·L. 比什提出反對(duì)意見(jiàn),他們堅(jiān)持用市場(chǎng)原則對(duì)美國(guó)地方政府進(jìn)行分析?！睹绹?guó)地方政府》體現(xiàn)為“公共選擇學(xué)派”的觀點(diǎn)。(33)關(guān)于奧斯特羅姆“公共選擇理論”的觀點(diǎn),還可以參見(jiàn)他的另一些文章,“Public Choice Theory: A New Approach to Institutional Economics,” American Journal of Agricultural Economics, Vol.57, No.5, Proceedings Issue. (Dec. 1975), pp.844-850. “Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration,” Public Administration Review, Vol.31, No.2 (Mar.-Apr. 1971), pp.203-216. 也可以參見(jiàn)王旭《美國(guó)城市發(fā)展模式》中對(duì)“公共選擇”學(xué)派的闡述,第382—386頁(yè)。“公共選擇學(xué)派”(Public Choice School)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中以經(jīng)濟(jì)分析方法研究政治問(wèn)題的一個(gè)重要理論流派,開(kāi)創(chuàng)者是喬治梅森大學(xué)的小布坎南(James Buchanan Jr.)。1956年10月,查爾斯·M. 蒂布特在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊》上發(fā)表《地方支出的純理論》,這篇論文從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析地方政府,從而提供“公共選擇學(xué)派”的基本框架,是一篇里程碑式的論文。(34)G. Ross Stephens and Nelson Wilstrom, Metropolitan Government and Governance, New York: Oxford University Press, 2000, p.107.蒂布特認(rèn)為,地方支出的模式更好地反映人們對(duì)公共政策的偏愛(ài),而并不反映制定政策的聯(lián)邦政府的意愿。人們根據(jù)“用腳投票”(Vote with feet)的方式,通過(guò)搬家的形式來(lái)選擇公共產(chǎn)品和服務(wù)。(35)Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, No.44 (Oct. 1956), pp.416-424.1961年12月,他與奧斯特羅姆、羅伯特·沃倫合作在《美國(guó)政治學(xué)評(píng)論》上發(fā)表《大都市地區(qū)的政府組織:一個(gè)理論考察》一文,他們從市場(chǎng)原則出發(fā),將地方政府作為“公共產(chǎn)品和服務(wù)”的提供者,分析作為“公共產(chǎn)品和服務(wù)”提供者的地方政府的實(shí)質(zhì)和根本保證,同時(shí)也分析比較“高康大”(Gargantua) 和多中心政治體制中的公共組織。(36)Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout, Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry,” The American Political Science Review, Vol.55, No.4 (Dec. 1961), pp.831-842.在《美國(guó)地方政府》中,奧斯特羅姆等人則以具體的實(shí)例進(jìn)一步闡發(fā)其中的觀點(diǎn)。他們對(duì)大政府組織原則下和市場(chǎng)原則下的固體垃圾收集服務(wù)、消防服務(wù)、警察服務(wù)和教育服務(wù)進(jìn)行比較,認(rèn)為“一個(gè)社區(qū),一個(gè)政府”的論點(diǎn)在安排和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)上是“大而無(wú)效”的,“對(duì)大城市改革的普遍抵制、變化中的城市發(fā)展空間模式、對(duì)社區(qū)控制和鄰里政府需求的增加等等,都對(duì)過(guò)去流行的支持大城市改革的分析模式提出了質(zhì)疑?！?37)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國(guó)地方政府》,第84頁(yè)。進(jìn)而,他們重申在《大都市地區(qū)的政府組織:一個(gè)理論考察》中提出的觀點(diǎn):“高康大”無(wú)疑為許多巨大的公共服務(wù)提供一種適當(dāng)?shù)慕M織規(guī)模,但是帶有其單一決策控制中心的“高康大”也容易成為一個(gè)它自己的等級(jí)和官僚結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性的犧牲品。在“高康大”的公共經(jīng)濟(jì)中維持控制的成本如此之高以致其對(duì)公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)變得極其沒(méi)有效率。所以,結(jié)果是“高康大”在滿足當(dāng)?shù)毓裨谌粘Ｉ钪袑?duì)公共物品的需求方面變得遲鈍和笨拙。(38)Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout, Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry,” p.837.最后得出的結(jié)論是,在一個(gè)大而極具多樣性的國(guó)家里,復(fù)雜的制度安排是確保個(gè)人獲得高度獨(dú)立性的一種手段,通過(guò)這種手段,人們努力設(shè)計(jì)出最有效能和最有效率的組織安排以解決他們自己區(qū)域中的問(wèn)題。在人們爭(zhēng)取地方政府自治的努力中,公民需要接觸到不同規(guī)模的政府單位。在很多城市公共服務(wù)模式中,小規(guī)模的集體消費(fèi)單位似乎更具某種初始的優(yōu)勢(shì):它們能更準(zhǔn)確地反映出地方對(duì)許多城市公共服務(wù)的偏好模式。

與“公共選擇”學(xué)派相對(duì)的是“區(qū)域主義”倡導(dǎo)者的觀點(diǎn)。就字面意思說(shuō),“區(qū)域主義”(Regionalism)包含著地方分權(quán)的含義。在這個(gè)層面上,美國(guó)“區(qū)域主義”的邏輯在北美殖民地時(shí)期即產(chǎn)生。北美殖民地人民抵制母國(guó)征稅時(shí)提出“無(wú)代表不得征稅”(No taxation without representation),他們認(rèn)為只有他們自己選出的本地議會(huì)才有權(quán)征稅,殖民地在英國(guó)議會(huì)中沒(méi)有代表,所以英國(guó)無(wú)權(quán)向殖民地征稅。對(duì)于英國(guó)政府而言,它對(duì)其殖民地征稅是其對(duì)殖民地管轄權(quán)的體現(xiàn)。而殖民地提出“無(wú)代表不得征稅”,是否也可以認(rèn)為是“地方”意識(shí)對(duì)母國(guó)(國(guó)家)威權(quán)的挑戰(zhàn),從而被認(rèn)為是地方分權(quán)的“區(qū)域主義”的濫觴?在早期美國(guó),從杰斐遜主張限制聯(lián)邦權(quán)力、到卡爾霍恩(39)John Caldwell Calhoun (1782—1850),美國(guó)19世紀(jì)前半期著名的政治家之一,州權(quán)和奴隸制的支持者。的“國(guó)會(huì)法令廢止權(quán)”、到韋伯斯特-海恩大辯論(Webster-Hayne Debate),再到19世紀(jì)中期聯(lián)邦與州權(quán)之爭(zhēng),這些歷史論調(diào)都涉及國(guó)家與地方權(quán)力之爭(zhēng)?！皡^(qū)域主義”的歷史邏輯是可以追溯到這些歷史論調(diào)的。但就目前公認(rèn)而言,“區(qū)域主義”最早可以追溯到現(xiàn)代城鎮(zhèn)和區(qū)域規(guī)劃之父帕特里克·格迪斯所著《演變中的城市》,其中提出城市區(qū)域觀。(40)Patrick Geddes, Cities in Evolution: An Introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics, London: Williams &Norgate, 1915.后來(lái),格迪斯的學(xué)生、追隨者劉易斯·芒福德于20世紀(jì)20年代在美國(guó)建立區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(The Region Planning Association)。(41)李強(qiáng)、楊開(kāi)忠:《城市蔓延》,北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2007年,第52頁(yè)。這是“區(qū)域主義”在現(xiàn)代美國(guó)城市的倡導(dǎo)和實(shí)踐。

隨著城市化的發(fā)展和大都市區(qū)的形成和擴(kuò)展,“區(qū)域主義”在20世紀(jì)中葉重新煥發(fā)活力,這是與美國(guó)老工業(yè)城市在20世紀(jì)六七十年代的衰落密切相關(guān)的。安東尼·奧羅姆在其所著《政治社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》中闡述了這一次“區(qū)域主義”運(yùn)動(dòng)的興起。他說(shuō),在一些都市地區(qū),如密爾沃基,空間上的分離因當(dāng)?shù)毓I(yè)化郊區(qū)試圖保持對(duì)城市的完全自治而使問(wèn)題更加突出且嚴(yán)重。例如,西艾利斯地處郊區(qū),是艾利斯-查默斯制造公司的所在地,它拒絕成為密爾沃基的一部分而遭其吞并,這很大程度上是出于希望對(duì)自己資源的控制。但是,進(jìn)入20世紀(jì)六七十年代,高速公路和快速干道的修建,加速郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)的同時(shí),也加速中心城市的“離心化”,中心城區(qū)與郊區(qū)日益趨向分離。這就進(jìn)一步加劇中心城市經(jīng)濟(jì)的低迷和破敗,密爾沃基和克利夫蘭在這一時(shí)期的情況正說(shuō)明這一點(diǎn)。(42)安東尼·奧羅姆:《政治社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》,張華青等譯,上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán),2006年,第172頁(yè)。密爾沃基因?yàn)椴荒芡ㄟ^(guò)兼并郊區(qū)從而帶動(dòng)中心城市的復(fù)興,這使得許多人開(kāi)始思索如何在地方政府中構(gòu)建一種合法性理論,用來(lái)推動(dòng)這種兼并的完成。新墨西哥州阿爾伯克基市的前市長(zhǎng)戴維·臘斯克從事過(guò)一項(xiàng)研究,寫(xiě)成《沒(méi)有郊區(qū)的城市》一書(shū)。在書(shū)中,臘斯克闡述了24個(gè)案例(經(jīng)驗(yàn)),用以表明那些有能力進(jìn)行擴(kuò)張并成功兼并郊區(qū)的大都市往往能夠在工業(yè)衰敗中較其他城市更好地生存下來(lái)。這些具有擴(kuò)張性,或者如臘斯克所言,富有彈性的城市,能夠?qū)Ψ稚⒒牡胤秸M(jìn)行更有效的控制。(43)David Rusk, Cities Without Suburbs, Washington, D. C.: The Woodrow Wilson Center Press, 1993, pp.61-65.明尼蘇達(dá)州議員邁倫·奧菲爾德(Myron Orfield)發(fā)現(xiàn),中心城市的衰落及其問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始向某些大都市郊區(qū)外第一層擴(kuò)展。他認(rèn)為,大都市必須設(shè)法努力確立解決自身問(wèn)題的方案,進(jìn)而克服城區(qū)和郊區(qū)的歷史性分離。奧菲爾德同其他人一起成為區(qū)域主義(Regionalism)的倡導(dǎo)者。他們認(rèn)為,區(qū)域主義就是在美國(guó)大都市的城區(qū)和郊區(qū)間開(kāi)展合作行動(dòng)。(44)安東尼·奧羅姆:《政治社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》,第172—173頁(yè)。曾擔(dān)任過(guò)克林頓政府美國(guó)住房和城市發(fā)展部部長(zhǎng)的亨利·G. 希斯諾羅斯在一篇文章中將“區(qū)域主義”分為“所有物區(qū)域主義”(Things Regionalism)和“所有者區(qū)域主義”(People Regionalism),專區(qū)被定義在“所有物區(qū)域主義”之中,包括城市中的各種系統(tǒng),比如供水、污水處理、防火、抗洪、灌溉等。因?yàn)檫@些系統(tǒng)的正常運(yùn)行必須要調(diào)節(jié)好地方社團(tuán)的利益平衡,因此引進(jìn)“所有者區(qū)域主義”,更關(guān)注城市的核心問(wèn)題,比如貧困人口。(45)Henry G. Cineros, “Regionalism: The New Geography of Opportunity,” in Roger L. Kemp, eds., Forms of Local Government, North Carolina: McFarland &Company, Inc., 1999, pp.321-322.用北卡羅來(lái)納大學(xué)斯哥特·博倫斯的話說(shuō),前者會(huì)加劇不平等,而后者關(guān)注地方社團(tuán)的發(fā)展。(46)Scott Bollens, “Concentrated Poverty and Metropolitan Equity Strategies,” Stanford Law and Policy Review, Vol.8, No.2, 1997, pp.11-23.到20世紀(jì)90年代,“區(qū)域主義”又有新的形式,提出“精明增長(zhǎng)”的城市戰(zhàn)略和“棕色地帶”治理的合作議程。據(jù)此,有學(xué)者將這一時(shí)期的“區(qū)域主義”稱為“新區(qū)域主義”(New Regionalism)。(47)王旭:《美國(guó)城市發(fā)展模式》,第387—392頁(yè)。

總而言之,“公共選擇”學(xué)派的內(nèi)在邏輯是“用腳投票”的市場(chǎng)選擇原則。而“用腳投票”的思想根源可以前溯到19世紀(jì)50年代的“人民主權(quán)原則”(48)托克維爾在19世紀(jì)30年代已經(jīng)提出了“人民主權(quán)原則”(The principle of the sovereignty of the people),Alexis de Tocqueville, Democracy in American, p.57. 如果追溯得更早的話,《獨(dú)立宣言》中也包含“人民主權(quán)原則”的觀念,其中說(shuō)的是“the Right of the People”。不過(guò),就“用腳投票”的思想根源而言,19世紀(jì)50年代一系列關(guān)于自由州與奴隸州的爭(zhēng)論中,就奴隸自由選擇而言,這一思想更類似于“用腳投票”。當(dāng)然,“公共選擇”理論更強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)原則。,在解決密蘇里州以自由州抑或奴隸州加入聯(lián)邦的時(shí)候,南北雙方達(dá)成的“密蘇里妥協(xié)案”首先產(chǎn)生“在奴隸制問(wèn)題上由當(dāng)?shù)厝嗣褡孕袥Q定”的原則。1854年的“堪薩斯-內(nèi)布拉斯加法案”確認(rèn)這一原則:是否實(shí)行奴隸制由居住在領(lǐng)地上的人民通過(guò)他們的代表去解決?！皡^(qū)域主義”的內(nèi)在邏輯則是地方分權(quán),它將美國(guó)早期對(duì)州權(quán)的要求闡發(fā)為一個(gè)區(qū)域的整合,在這種整合中實(shí)現(xiàn)大政府理念。19世紀(jì)下半葉“政治機(jī)器”和“城市老板”的出現(xiàn)對(duì)城市自治產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn),州通過(guò)州憲法牢牢控制著自治市。城市化迅速發(fā)展,大都市區(qū)日益增多,在這種情況下,“區(qū)域主義”在20世紀(jì)上半期實(shí)際上已經(jīng)變成為一種實(shí)踐,比如“區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)”所作的一系列嘗試;另外,進(jìn)步主義改革者開(kāi)展的爭(zhēng)取“地方自治”的運(yùn)動(dòng)也是這一實(shí)踐的表現(xiàn)。大蕭條后,“新政”造成美國(guó)行政機(jī)構(gòu)極度膨脹,政府有形和無(wú)形的手日益伸向城市建設(shè)和管理領(lǐng)域。這是二戰(zhàn)后美國(guó)許多老城市復(fù)興和新城市興起的“必要的痛苦”。所以,20世紀(jì)60年代,“區(qū)域主義”再一次抬頭,這一次更具“倡導(dǎo)”的抽象形態(tài),因?yàn)椤靶抡焙蟊Ｊ刂髁x的回落,使得20世紀(jì)60—90年代的政治形態(tài)表現(xiàn)為權(quán)力的向下分化——地方分權(quán)成為主要和具體的實(shí)踐。綜上分析,如果將“公共選擇”學(xué)派的主張表達(dá)為“小的是美好的”,那么,“區(qū)域主義”的主張則相反,他們追求“大”。

余 論

政治運(yùn)作遠(yuǎn)比空間擴(kuò)展復(fù)雜得多。如果說(shuō)美國(guó)地方政府自治的政治權(quán)力日益縮小的話,那么,它們的行政權(quán)力并不呈現(xiàn)絕對(duì)的由大變小的趨勢(shì)。之所以出現(xiàn)如此情形,最直接和最強(qiáng)大的力量應(yīng)該還是自治的傳統(tǒng)。自治的基礎(chǔ)是民主和個(gè)人自由,所以,杰斐遜和杰克遜時(shí)代都可以稱為地方權(quán)力強(qiáng)勢(shì)時(shí)期。杰克遜之后,由于政黨分贓留下的腐敗根源而導(dǎo)致19世紀(jì)中葉以后城市腐敗風(fēng)氣難以根除,這一段時(shí)期直到進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)興起,就成為地方權(quán)力弱勢(shì)時(shí)期,聯(lián)邦和州立法機(jī)構(gòu)成為主導(dǎo)力量。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初,新的移民高潮迫使城市政府必須做出某些調(diào)整,“使舊的市政府適應(yīng)現(xiàn)代生活新形勢(shì)”,進(jìn)步主義者重新扛起“地方自治”的大旗。在這種情況下,美國(guó)出現(xiàn)“典型思想”:地方自治感情的增長(zhǎng);放棄牽制和平衡常說(shuō)的趨勢(shì);政府職能的迅速擴(kuò)展。(49)查爾斯·E. 梅里亞姆:《美國(guó)政治思想史》,朱曾汶譯,北京:商務(wù)印書(shū)館,1984年,第144頁(yè)。但是,緊隨其后的大蕭條和二戰(zhàn)改變了這一趨勢(shì),此后,國(guó)家主義越來(lái)越強(qiáng)大。不過(guò),需要指出的是,二戰(zhàn)后大都市區(qū)的迅猛發(fā)展,加之后來(lái)“陽(yáng)光帶”的崛起。這些新情況使得地方自治權(quán)盡管式微,但是,地方自治的呼聲依舊存在。故而,“百衲被”式的美國(guó)地方政府體系并未根本改變。

盡管美國(guó)地方政府行政和政治遠(yuǎn)比城市化本身要復(fù)雜許多,但若將行政與政治分立而論,行政權(quán)力經(jīng)歷中央與地方反復(fù)的制衡較量,雖然總的趨勢(shì)仍表現(xiàn)為行政權(quán)力逐漸增強(qiáng),地方政府雜亂無(wú)章的外在表達(dá)也主要是行政權(quán)力的爭(zhēng)奪,但是若深入地方政府主體之中,內(nèi)在的因素卻是政治權(quán)力的較量和影響,在一定意義上,正是自治傳統(tǒng)導(dǎo)致地方政府的“巴爾干化”。有意思的是,在這其中也暴露出自治權(quán)本身的窘境,因?yàn)橹挥挟?dāng)自治傳統(tǒng)受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)時(shí),日益受到束縛的市民才會(huì)迫切發(fā)出要求自治的呼聲。也許,這也正是如今美國(guó)地方政府中專區(qū)越來(lái)越多的原因。雖然如此,“9·11”事件使政府以合法理由更多地介入居民的生活,這使得市民發(fā)出的呼聲毋寧說(shuō)僅是保持一種自治的“政治想象”。所以,正是從這個(gè)意義上說(shuō),地方政府的自治權(quán)經(jīng)歷的是由大變小的過(guò)程。

在當(dāng)今世界,國(guó)際大都市因?yàn)槟軌颢@得更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì),城市規(guī)模也往往能助其成為內(nèi)陸腹地的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)。隨著全球城市化日益推進(jìn),大都市也面臨越來(lái)越多的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。大都市不僅要與國(guó)內(nèi)外其他大都市進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),也逐漸卷入與郊區(qū)、小型城市和城鎮(zhèn)的博弈之中。而大都市和大都市區(qū)本身也有內(nèi)城社會(huì)問(wèn)題(種族、階層分化)、中心城市與郊區(qū)關(guān)系、新老街區(qū)、社區(qū)等一系列問(wèn)題需要解決。一些問(wèn)題(比如供水)的解決單靠一個(gè)大政府可能很難協(xié)調(diào)各方利益,而且也容易引起愛(ài)好自治傳統(tǒng)的社區(qū)居民的反對(duì)。而另一些問(wèn)題靠那些單一的專區(qū)也無(wú)法解決,比如大都市區(qū)內(nèi)的公路建設(shè),沒(méi)有地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)甚至強(qiáng)制執(zhí)行,公路建設(shè)計(jì)劃可能就要泡湯。所以,在日益復(fù)雜的大都市區(qū)內(nèi),對(duì)于政府的規(guī)模并不能一概而論要大還是小。最佳的方案應(yīng)該是在自治的原則下,保證大和小的地方政府的多元性協(xié)調(diào)互助,形成芒福德所言的有機(jī)體系。這個(gè)有機(jī)體系是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)模式,這比僵化的靜態(tài)模式要更具活力。因此,與其膠著于地方政府“大小”問(wèn)題的爭(zhēng)論,不如探討如何構(gòu)建地方政府的有機(jī)體系,保持多元化的城市世界,用多元性或有機(jī)體取代簡(jiǎn)單的“大小”爭(zhēng)論。

中世紀(jì)流傳著一句話:城市的空氣使人自由。在當(dāng)今這個(gè)日益“不自由”的城市世界,也許保持城市的多樣性比一味強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)更能使人感到自由。最后,以舒馬赫(50)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒馬赫(E. F. Schumacher)著有《小的是美好的》一書(shū),Small is Beautiful: A Study of Economics as if People Mattered, London: Blond &Briggs 1973.的一番話來(lái)結(jié)束本文:當(dāng)人們以大而化之的邏輯,相信快速的交通和瞬間通信開(kāi)啟自由的新面向時(shí)(在某些較不重要的場(chǎng)合確是如此),他們忽略了這樣的事實(shí):這些成就令每一件事情極其脆弱且極其不安全,因而有摧毀自由的傾向,除非制定出有意識(shí)的政策及采取有意識(shí)的行動(dòng),才能緩解這些技術(shù)發(fā)展的毀滅性效果。(51)E. F. 舒馬赫:《小的是美好的》,李華夏譯,南京:譯林出版社,2007年,第48頁(yè)。