機關(guān)事業(yè)單位編外人員管理現(xiàn)狀及應(yīng)對策略

□ 山西大同 劉 靜

近些年我國社會的不斷發(fā)展，使我國進(jìn)入快速發(fā)展的新時期，為了加強政府市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，同時也為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和精神文化需求，完善和擴大政府的公共服務(wù)供給質(zhì)量。針對機關(guān)事業(yè)單位編外人員的管理已經(jīng)成為一個十分重要的內(nèi)容，需要對整體的結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行完善和管理，使編外人員管理工作更加有效。目前，機關(guān)事業(yè)單位工作任務(wù)繁重與編制逐年減少的矛盾日益突出，在確保高質(zhì)量完成任務(wù)的情況下，各級機關(guān)事業(yè)單位的用人需求量不斷擴大，用人的方式變得更加多元。臨時招聘工作人員的現(xiàn)象也比較常見，招聘的編外人員數(shù)量增加，雖然這種用工的方式在一定程度上緩解了當(dāng)前社會發(fā)展過程中存在的一些矛盾，但是由于機關(guān)事業(yè)單位編外人員隊伍的不穩(wěn)定，導(dǎo)致在管理的過程中出現(xiàn)了很多的問題，嚴(yán)重影響到機關(guān)事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量。因此，需要結(jié)合機關(guān)事業(yè)單位編外人員的實際情況加強管理，提出具體的管理方法和對策。

一、機關(guān)事業(yè)單位編外人員管理現(xiàn)狀及產(chǎn)生的原因

1.機關(guān)事業(yè)單位的編外人員管理相對來說比較混亂。①目前，行政事業(yè)單位編外人員比較復(fù)雜，編外人員指由機關(guān)、事業(yè)單位使用并支付報酬，從事執(zhí)法輔助、普通輔助、專業(yè)技術(shù)、后勤服務(wù)和其它事務(wù)工作，不納入編制管理的人員。包括協(xié)管員、協(xié)警、代課老師、自聘醫(yī)生護士、環(huán)衛(wèi)工人、司機、打字員、門衛(wèi)、炊事員、后勤人員等。但實際工作中，不少機關(guān)事業(yè)單位的編外人員從事行政管理、單獨執(zhí)法等重要業(yè)務(wù)工作，成為機關(guān)事業(yè)單位日常運轉(zhuǎn)的中堅力量。特別是一些具有執(zhí)法權(quán)的單位，把公共權(quán)力賦予一些未經(jīng)嚴(yán)格選拔和訓(xùn)練的素質(zhì)不高的編外人員，讓其代表政府執(zhí)法，勢必會給政府公信力造成不良影響。按聘用時間長短還包括臨時工、短期雇用、長期聘用、借用、混用的。與體制內(nèi)“凡進(jìn)必考”標(biāo)準(zhǔn)化的招考方式不同，大多數(shù)用人單位往往自主招聘，對編外用工情況不匯報、不備案，招錄流程簡單快速，用工成本低廉，人員進(jìn)出方便。在編外人員聘用、薪酬、考核等方面的自由裁量空間也比較大。由此可見，編外人員的使用隨意性很大，用工不規(guī)范問題比較突出。

②由于聘用編外人員缺少統(tǒng)一明確的法律依據(jù)、制度規(guī)范和操作規(guī)程。機關(guān)事業(yè)單位聘用編外人員的途徑和方法多種多樣，沒有一個明確管理的主管部門，導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位的編外人員管理相對來說比較混亂。有些行業(yè)單位在發(fā)展的過程中會采取自主招聘管理的方式；有些事業(yè)單位是按照有關(guān)規(guī)定和程序統(tǒng)一招聘的。此外還包括第三方勞務(wù)公司和個人之間建立勞動關(guān)系，并由第三方勞務(wù)公司將個人派遣到機關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行工作模式。鑒于以上情況，沒有一個統(tǒng)一有效管理的主管部門，不便及時掌握編外人員的實際情況來對其進(jìn)行規(guī)范有效的管理。

③一些單位實際在編人員很多，但干事的人少。有一些即將退居二線的領(lǐng)導(dǎo)干部，基本上不會過多參與工作，還有一些中途病退的，偶爾還有一些請產(chǎn)假的女同事，此時聘用編外人員在彌補編制不足、順利完成工作等方面發(fā)揮了一定作用?？墒谴蟛糠謫挝粚幫馊藛T應(yīng)盡的職責(zé)不夠清楚，產(chǎn)生問題時會存在人員之間相互推諉的情況，嚴(yán)重影響到了編外人員的工作熱情和積極性，更會導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位的行政管理能力低下。

2.機關(guān)事業(yè)單位編外人員的流動性相對較大。①在機關(guān)事業(yè)單位中編制內(nèi)外人員存在很多“同工不同酬”現(xiàn)象，編外人員所獲得的工資待遇水平相對來說可能比較低，為其提供的待遇機制和保障體系也并不完善，甚至出現(xiàn)“編內(nèi)人員看，編外人員干”，干得最多，拿得最少。因此，會有一部分編外人員在工作的過程中希望尋找其他的出路，一旦有更加合適的崗位以及就職的機會，他們就會毫不猶豫提出辭職并轉(zhuǎn)身奔向新的崗位，希望從中實現(xiàn)自己的價值。

②按照《勞動合同法》規(guī)定，用人單位與勞動者建立勞動關(guān)系，都要訂立勞動合同，明確權(quán)利義務(wù)。但大部分單位沒有和編外人員簽訂勞動合同，即便有一些單位和編外聘用人員簽訂了勞動合同，仍有合同的約束力不足的現(xiàn)象，對這些編外人員，想用就用，不想用就清退，解除勞動關(guān)系時也不給經(jīng)濟補償或其他待遇，導(dǎo)致勞動糾紛時有發(fā)生。

③編外人員與正式人員相比，沒有一個統(tǒng)一有效的管理模式。在用工關(guān)系上矮人一等，一些臟、累、差的工作都交由編外人員做，但是與正式工相比在工資、福利、退休金等方面都有很大的差距，難免影響到工作積極性，很有可能在工作完成質(zhì)量上大打折扣。由于缺乏可量化的考核激勵機制和持續(xù)的培訓(xùn)提升機制，導(dǎo)致編外人員發(fā)展空間有限，人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)技能有所欠缺，并且流動頻繁。

3.機關(guān)事業(yè)單位針對編外人員的管理制度體系尚未得到規(guī)范。針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行管理時，要制定出系統(tǒng)、規(guī)范、流暢的管理方式，但是目前沒有相對應(yīng)的規(guī)范性文件出臺，對于有關(guān)的工作內(nèi)容無法進(jìn)行有序開展。雖然有關(guān)部門出臺了一些具體的管理辦法，但由于各地的資源條件和實際情況參差不齊，應(yīng)用這些管理辦法組織開展管理工作時，在程序上以及評估方面的合理性還有待思考。當(dāng)機關(guān)事業(yè)單位的財政狀況比較充足時，他們可能會進(jìn)行編外人員的自主招聘，導(dǎo)致整體管理模式變得更混亂。另外，個別地區(qū)在發(fā)展過程中，機關(guān)事業(yè)單位可能沒有針對編外人員日常的規(guī)范管理，讓用人的合理性無法得到提升，也會導(dǎo)致編外人員的切身利益受到相應(yīng)的損失。

二、針對機關(guān)事業(yè)單位編外人員管理的原則

1.要基于法律規(guī)定開展管理工作。要將法治基礎(chǔ)作為導(dǎo)向，針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行管理。對此，首先是需要根據(jù)法律方面的規(guī)定，制定出詳細(xì)的規(guī)范文件，針對編外人員進(jìn)行更有效的管理。其次是要基于法規(guī)的形式明確編外人員的崗位職責(zé)以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，讓編外人員的工作積極性得到提升。再其次是需要根據(jù)法律方面的規(guī)定，對編外人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剟罨驊土P，為其提供積極良好的引導(dǎo)。此外，還需要確保法律法規(guī)的落實效果，讓編外人員的合法利益得到保障，也能夠防止各部門推諉扯皮的現(xiàn)象產(chǎn)生，讓機關(guān)事業(yè)單位工作開展的更加順利和穩(wěn)定。

2.要始終堅持以人為本的原則。在機關(guān)事業(yè)單位針對編外人員管理的過程中，要提供日常的關(guān)懷，讓編外人員對于自身的工作崗位以及單位有強烈的歸屬感、認(rèn)同感以及參與感。盡量針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員提供合理的待遇和薪酬，并為其繳納相應(yīng)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房公積金等項目。還要通過專業(yè)培訓(xùn)，使編外人員的工作效率更高，讓他們的工作上手速度更快，使用人單位的發(fā)展更加迅速和穩(wěn)定。更加重要的是要嚴(yán)禁和杜絕機關(guān)事業(yè)單位在工作的安排或者是日常生活上針對有無編制的工作人員進(jìn)行區(qū)別對待，要真正意義上保障編外人員在實際工作和生活中都能得到和在編工作人員相同的對待，使編外人員在機關(guān)事業(yè)單位中工作的積極性進(jìn)一步提升。

3.要明確科學(xué)管理的導(dǎo)向原則。需要在出臺機關(guān)事業(yè)單位編外人員規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，還要針對日常工作行為進(jìn)行規(guī)范管理，從制度層面進(jìn)一步規(guī)范機關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員管理，確保編外聘用人員管理有章可循、有規(guī)可依，并明確編外人員的主體，讓管理制度體系和編外人員的工作情況更加匹配，在管理的過程中可以采取彈性的用人模式以及獎懲的模式，使編外人員更明確自身的定位，在工作中更加積極上進(jìn)。此外，還需要針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行不定期的培訓(xùn)和職業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)，使他們積累在體制內(nèi)工作的經(jīng)驗，讓他們有更充足的后續(xù)發(fā)展動力，更緊要的是要明確機關(guān)事業(yè)單位中編外人員的進(jìn)入和退出的流程，為后續(xù)編外人員的管理以及選聘工作奠定良好的基礎(chǔ)。

三、機關(guān)事業(yè)單位編外人員管理的有效方式

1.摸清編外人員情況、清理違規(guī)用工問題。由紀(jì)檢監(jiān)察、組織、編辦、人社、財政組成編外用工聯(lián)席會議制度成員單位會同編外用工單位及其主管部門，對機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有編外人員基本情況進(jìn)行一次全面摸底。對經(jīng)過審核批準(zhǔn)的編外人員，建立機關(guān)事業(yè)單位編外用工管理信息庫，對編外人員進(jìn)行實名制、動態(tài)化管理，定期開展摸底調(diào)查和意見征詢，對編外用工指標(biāo)核準(zhǔn)情況、招錄情況、用工經(jīng)費支出情況等進(jìn)行互通、比對、印證，形成監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)編外用工動態(tài)化、精細(xì)化管理，及時發(fā)現(xiàn)和糾正編外用工存在的問題，對于違規(guī)違法行為堅決予以查處。對未經(jīng)審核批準(zhǔn)、但確需使用的編外人員，用人單位及其主管部門須按管理辦法辦理報批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可聘用。對報批后未批準(zhǔn)的、單位考核不合格、不能勝任本職工作的編外人員，用人單位要妥善做好清退工作。因階段性工作而招聘的編外人員，在工作任務(wù)結(jié)束后應(yīng)及時解除勞動關(guān)系，不再續(xù)聘或留用；對輔助性、保障性工作實行政府購買服務(wù)后，原提供該服務(wù)的編外人員要依法解除勞動合同。

2.嚴(yán)格總量控制、實行計劃管理。建立編外人員控制數(shù)量基準(zhǔn)線，實行計劃管理，現(xiàn)有編制內(nèi)人員能夠保證工作正常開展的，一般不準(zhǔn)使用編外人員。因工作需要使用編外人員的，需嚴(yán)格履行編外用工報批程序，原則上在核定的編制內(nèi)進(jìn)行，機關(guān)事業(yè)單位有空編的可在空編數(shù)限額內(nèi)聘用，滿編或超編的原則上不再聘用編外人員。如若用人單位因職能增加，暫時未能調(diào)整人員編制，急需人員開展工作或現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員無法滿足工作需要，需引進(jìn)特殊專業(yè)技術(shù)人員的，可聘用臨時人員。同時，用人單位也應(yīng)整合工作力量，精簡多余的機構(gòu)和用人，充分發(fā)揮工作人員積極性，節(jié)約成本。有正式工作人員補充的情況下，要及時減少編外聘用人員。這樣既可以人盡其用，避免人浮于事，同時還可以提高行政效率。機關(guān)事業(yè)單位審批后使用的編外人員費用和社會保險費用納入年度財政預(yù)算，編外用工的各項資金支出要接受財政局監(jiān)督。如今我國正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，在服務(wù)型政府的運作過程中，運行和服務(wù)的效率是實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行管理時，就需要明確相應(yīng)的工作效率要求，對編外人員的崗位進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，讓人員數(shù)量得到明確，通過專業(yè)培訓(xùn)，使編外人員的工作效率更高，讓他們的工作上手速度更快，使用人單位的發(fā)展更加迅速和穩(wěn)定，這也是服務(wù)型政府建立過程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)，對于社會的發(fā)展具有積極的影響。

3.進(jìn)一步系統(tǒng)完善編外人員制度管理體系。建立和完善對編外人員的規(guī)章制度及管理措施，厘清編外用工的適用范圍、崗位設(shè)置、用工數(shù)量，明確管理責(zé)任主體、職責(zé)分工，規(guī)范編外用工的報批、審批程序來保障編外人員的合法權(quán)益。實現(xiàn)編外人員管理工作的全面管理目標(biāo)，還需要針對編外人員的進(jìn)入以及退出機制、獎勵懲罰模式以及編外人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作、年度考核工作進(jìn)行關(guān)注，建立形成相應(yīng)的管理模式，以確保編外人員的工作流程簡單，順利進(jìn)入機關(guān)事業(yè)單位的程序合理合法、公開透明，讓機關(guān)事業(yè)單位使用編外人員的方式更加清晰合理，絕對不能將所有工作全部推給編外人員的現(xiàn)象產(chǎn)生。要針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員，完善個人薪資補助結(jié)構(gòu)體系，編外聘用人員的工資及勞務(wù)派遣服務(wù)費由紀(jì)檢監(jiān)察、組織、編辦、人社、財政部門根據(jù)崗位要求分類提出方案報請縣級以上政府同意后統(tǒng)一列入年度財政預(yù)算，每年發(fā)布一次，各用人單位不得另外發(fā)放獎金及其他待遇。同時編外聘用人員的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，參照當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本社會保險有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。派遣公司必須按規(guī)定為編外聘用人員購買社會保險，否則用人單位不得與其簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議。針對工作條件相對更加艱苦、性質(zhì)更加特殊的編外人員，要適當(dāng)采取用車補貼以及崗位補貼或者艱苦補貼的方法，讓對編外人員考核的標(biāo)準(zhǔn)更加明確清晰，使考核的結(jié)果更準(zhǔn)確，有參考性。此外，還需要針對機關(guān)事業(yè)單位中的編外人員退出機制進(jìn)行完善，尤其是一些特殊的崗位，要和編外人員簽訂保密協(xié)議，防止由于編外人員工作退出而泄露工作機密的現(xiàn)象產(chǎn)生。

四、結(jié)語

當(dāng)前我國機關(guān)事業(yè)單位在發(fā)展的過程中，招聘了大量的編外人員，使之負(fù)責(zé)相應(yīng)的工作。但在針對編外人員進(jìn)行管理的過程中，要采取合理的方式，遵循特定的原則，明確管理的思路，劃分管理的內(nèi)容，實現(xiàn)編外人員管理制度體系的進(jìn)一步完善，讓編外人員的管理方法更加合理高效，讓編外人員的利益得到應(yīng)有的保護，最終促進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位中各項工作的順利組織開展。