摘要：全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)的配置成為法學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。在國(guó)家法律實(shí)施的過程中，立法權(quán)配置在人大制度系統(tǒng)之外還有行政立法模式、軍事立法模式、司法解釋模式三種。監(jiān)察立法屬于中央事權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)具有明顯的司法特征，其立法權(quán)配置宜采取司法解釋模式，由國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)、作出監(jiān)察解釋，不宜授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章。此外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過合署辦公執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，可以解決地方監(jiān)委規(guī)范供給不足的問題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察立法；監(jiān)察機(jī)關(guān)；中央事權(quán)；行政立法模式；司法解釋模式；黨內(nèi)法規(guī)

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.02.009

收稿日期：2022-08-18

基金項(xiàng)目：本文系2021國(guó)家社科基金項(xiàng)目“完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系研究”（21AZD088）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：吳騰，男，陜西榆林人，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，E-mail： 1281526630@qq.com。

監(jiān)察體制改革愈是深入，愈需要法治保障。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系。”2019年10月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家監(jiān)委）根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)，但未授權(quán)地方監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱地方監(jiān)委）制定監(jiān)察規(guī)章。2022年10月31日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布《中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）征求意見稿》，只是將《決定》內(nèi)容吸收，并未涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置的問題。關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置存在值得深思的三個(gè)問題：一是按照原有法階層秩序，行政立法和軍事立法采用的“法規(guī)－規(guī)章”配置模式，為何監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置沒有沿用？二是《立法法（修正案）》是否需要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置作出規(guī)定？三是地方監(jiān)委在履職過程中，適用什么規(guī)范以及如何解決立法供給不足的問題？這些問題歸根結(jié)底在于是否授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章。本文認(rèn)為，監(jiān)察立法屬于中央事權(quán)，監(jiān)察規(guī)范需通行全國(guó)，監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置不宜遵照行政立法模式和軍事立法模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)具有明顯的司法權(quán)特征，故其立法權(quán)的配置宜采取司法解釋模式，不宜授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章。

一立法權(quán)配置的三種模式

（一）行政立法模式

根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，行政立法模式是中央政府與一定層級(jí)的地方政府均有立法權(quán)的模式，具體內(nèi)容指國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部門可以制定部門規(guī)章，設(shè)區(qū)的市以上地方人民政府可以制定地方政府規(guī)章。究其原因，行政職權(quán)具有綜合性與復(fù)雜性，需要發(fā)揮中央和地方兩方面積極性，因此，我國(guó)《憲法》規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)采取職權(quán)分立的模式。一方面，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等十一類事項(xiàng)，對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力、保障百姓民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等公共產(chǎn)品供給負(fù)有主體責(zé)任；另一方面，各省之間以及東中西三個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、管轄區(qū)域、資源稟賦、民族狀況、人文景觀等存在顯著差異，行政管理事務(wù)的復(fù)雜性和差異性較大。由此，行政職權(quán)需通過權(quán)力下放來具體執(zhí)行中央的統(tǒng)一部署，故其立法采取從行政法規(guī)到規(guī)章的縱向配置體系?！读⒎ǚā肥跈?quán)一定層級(jí)的地方行政機(jī)關(guān)制定政府規(guī)章，可以把普遍性行政管理事務(wù)具體化、規(guī)范化，突出因地制宜、隨機(jī)應(yīng)變的行政特點(diǎn)，避免行政決策的“一刀切”，降低了社會(huì)治理成本，有效地推動(dòng)了地方治理體系的完善和治理能力的提高。

（二）軍事立法模式

根據(jù)《立法法》和《軍事立法工作條例》的相關(guān)規(guī)定，軍事立法模式是中央軍事機(jī)關(guān)與一定層級(jí)的軍事機(jī)構(gòu)均有立法權(quán)的模式。具體內(nèi)容指中央軍事委員會(huì)可以制定軍事法規(guī)，軍委機(jī)關(guān)部門、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)可以制定軍事規(guī)章。中央軍事委員會(huì)具有統(tǒng)一指揮全國(guó)武裝力量、決定軍事戰(zhàn)略和武裝力量的作戰(zhàn)方針、制定軍事法規(guī)等十二項(xiàng)職權(quán)。軍事機(jī)關(guān)實(shí)行“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的一體化領(lǐng)導(dǎo)體制，即“軍委－戰(zhàn)區(qū)－部隊(duì)的聯(lián)合指揮體制和軍委－軍種－部隊(duì)的建設(shè)管理體制”。這種軍事組織形態(tài)既強(qiáng)調(diào)中央軍事指揮權(quán)的絕對(duì)統(tǒng)一，也注重戰(zhàn)區(qū)、軍種的組織協(xié)同能力，通過聯(lián)合指揮重心下移，在基層統(tǒng)合各種軍事力量，確保戰(zhàn)斗任務(wù)的完全勝利。各戰(zhàn)區(qū)按地理區(qū)劃承擔(dān)不同的軍事戰(zhàn)略任務(wù)，各軍種根據(jù)職能分工承擔(dān)不同的建設(shè)任務(wù)，二者相互支持、各有側(cè)重。法律授權(quán)各戰(zhàn)區(qū)、軍種制定軍事規(guī)章是由其軍事職權(quán)的現(xiàn)實(shí)特征所決定的。與行政立法模式不同，軍事立法模式處于閉環(huán)性管理狀態(tài)，即軍事規(guī)范僅適用于軍事領(lǐng)域，是特殊專屬權(quán)，本文不予討論。

（三）司法解釋模式

我國(guó)司法解釋是最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱最高法）、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱最高檢）作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，是我國(guó)法律淵源的重要組成部分?！霸谛袡?quán)方式、規(guī)范目的、解釋內(nèi)容、適用范圍、制定程序等方面呈現(xiàn)出顯著的立法樣態(tài)”，屬于廣義的立法活動(dòng)。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，司法解釋模式指司法解釋只能由最高法和最高檢作出，地方人民法院和地方人民檢察院無權(quán)作出司法解釋。2012年1月最高法和最高檢聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》，重申地方人民法院和地方人民檢察院不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的“指導(dǎo)意見”、“規(guī)定”等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在裁判文書中援引。可見，司法解釋權(quán)屬于中央事權(quán)，具有專屬性。究其原因，司法權(quán)屬于專責(zé)性和單一性權(quán)力，《憲法》對(duì)司法機(jī)關(guān)職權(quán)采取了合并處理的模式，司法機(jī)關(guān)雖在級(jí)別上有央地之分，但在制度設(shè)計(jì)和具體場(chǎng)域?qū)嵺`中沒有進(jìn)行央地職權(quán)劃分。同時(shí)，司法職權(quán)的具體內(nèi)容可能涉及對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置，基于法律保留原則，對(duì)公民基本權(quán)利的限制只能由法律規(guī)定，最高法、最高檢就審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律問題作出司法解釋，有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和司法權(quán)威。

二監(jiān)察立法屬于中央事權(quán)的邏輯證成

（一）歷史邏輯

監(jiān)察立法是中央事權(quán)，是關(guān)乎中央權(quán)威和政治安全的事務(wù)，不宜授予地方監(jiān)委。中國(guó)歷史上受“治吏不治民”以及“行督責(zé)之術(shù)”、“監(jiān)察四方”等監(jiān)察思想影響，建立了中央與地方兩級(jí)監(jiān)察系統(tǒng)。監(jiān)察御史作為中央派出官員監(jiān)察郡縣，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，無須受制于地方行政長(zhǎng)官。漢武帝時(shí)，“行政區(qū)劃與監(jiān)察區(qū)劃分立”，設(shè)置刺史作為監(jiān)察官，出巡于全國(guó)十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，中央專門頒布監(jiān)察規(guī)范《刺史六條》作為監(jiān)察依據(jù)，明確區(qū)分中央與地方監(jiān)察官的監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察活動(dòng)。監(jiān)察官通過察舉不法、整飭吏治，維持地方秩序穩(wěn)定，緩和地方各種矛盾，為維護(hù)中央權(quán)威和國(guó)家統(tǒng)一發(fā)揮了重要作用。然而，在歷史長(zhǎng)河中，因監(jiān)察權(quán)異化導(dǎo)致地方監(jiān)察官權(quán)力膨脹，國(guó)家走向衰敗的教訓(xùn)也歷歷在目。中央為了節(jié)制地方行政官員，授權(quán)地方監(jiān)察官?gòu)V泛的職權(quán)，包括納糧征稅、舉薦官員、參與刑獄等行政事項(xiàng)，使監(jiān)察權(quán)行政化，監(jiān)察立法地方化。例如，漢代刺史明文規(guī)定的職責(zé)皆與軍事無關(guān)，而東漢時(shí)，北邊刺史以受命“嚴(yán)敕障塞，繕設(shè)屯備”為由設(shè)置監(jiān)軍，其實(shí)質(zhì)是地方監(jiān)察官通過地方監(jiān)察立法擴(kuò)大監(jiān)察范圍。地方監(jiān)察官“監(jiān)察職能嚴(yán)重泛化”，演變成集軍、政、財(cái)為一體的封疆大吏，超越中央立法規(guī)定的監(jiān)察職權(quán)，直接干預(yù)地方行政事務(wù)，導(dǎo)致地方監(jiān)察立法不但未起到抑制地方官吏腐敗的作用，反而形成褫奪中央權(quán)力的弊病，這與監(jiān)察立法權(quán)的下放密切相關(guān)。

（二）理論邏輯

監(jiān)察立法屬于中央事權(quán)的邏輯起點(diǎn)在于監(jiān)察權(quán)的憲法定位?！稇椃ā返谝话俣龡l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)……維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。”這些關(guān)于監(jiān)察權(quán)的憲法和法律規(guī)定表明，地方監(jiān)委在法律定位上是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，而不是地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)。監(jiān)察立法職能是監(jiān)察權(quán)的延伸，目的是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，貫徹監(jiān)察權(quán)的中央事權(quán)屬性，防止“監(jiān)察權(quán)地方化”削弱國(guó)家監(jiān)察體制改革的成效。正如列寧在《論雙重領(lǐng)導(dǎo)和法制》一文中提出的重要論斷，“地方影響對(duì)于建立法制和文明即使不是最嚴(yán)重的障礙，也是最嚴(yán)重的障礙之一”。這對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)的配置具有重要啟示意義。監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)體制不同于行政機(jī)關(guān)，不需要地方變通執(zhí)行。蘇俄時(shí)期將蘇維埃的監(jiān)察機(jī)關(guān)、工農(nóng)檢察院等各種監(jiān)督機(jī)關(guān)合并為中央監(jiān)察委員會(huì)，提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位，監(jiān)察立法的中央事權(quán)定位“能夠?qū)嶋H抵制地方的影響，地方的和其他一切的官僚主義，使得全共和國(guó)、全聯(lián)邦真正統(tǒng)一地實(shí)行法制” ，以保證中央政策法令暢通無阻地施行于地方。此外，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是國(guó)家監(jiān)督權(quán)，核心內(nèi)容是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察立法中央化是保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的重要條件，特別是監(jiān)察立法涉及立案標(biāo)準(zhǔn)、線索處置、執(zhí)紀(jì)審查、監(jiān)察措施等重要內(nèi)容，需要國(guó)家統(tǒng)一制定，地方監(jiān)委只能執(zhí)行，不能進(jìn)行規(guī)范創(chuàng)設(shè)。

（三）實(shí)踐邏輯

地方監(jiān)委若“既是立法者，又是執(zhí)法者”，可能出現(xiàn)地方監(jiān)委通過制定監(jiān)察規(guī)章進(jìn)行自我授權(quán)或“立法放水”的現(xiàn)象，使得監(jiān)察事項(xiàng)走向泛化，容易導(dǎo)致地方公職人員失去制度創(chuàng)新動(dòng)力，甚至“不作為、懶作為、慢作為”，影響國(guó)家發(fā)展大局和社會(huì)治理。在監(jiān)察執(zhí)法中，地方監(jiān)委可能利用立法職權(quán)放大適用規(guī)范的差異，人為設(shè)置地域壁壘，削弱中央有關(guān)監(jiān)察法律法規(guī)的權(quán)威，甚至異化為維持地方特殊利益的“保護(hù)傘”。例如，在陜西省秦嶺北麓西安境內(nèi)的違建別墅問題、甘肅省祁連山違規(guī)開發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境事件中，各種規(guī)章制度不可謂少，但地方監(jiān)委在“地方保護(hù)主義”的桎梏中沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用，造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化和國(guó)家資產(chǎn)流失，最終在黨中央的統(tǒng)籌部署下，國(guó)家監(jiān)委通過政治監(jiān)督和強(qiáng)力反腐共同推進(jìn)，問題才得以解決。所以，監(jiān)察規(guī)范需要中央統(tǒng)一制定，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，防止地方監(jiān)委在關(guān)鍵問題上的認(rèn)定不一致，引發(fā)監(jiān)察權(quán)力的濫用。此外，經(jīng)過監(jiān)察體制改革，行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察職權(quán)被轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，但地方行政機(jī)關(guān)依然可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，在地方事務(wù)管理過程中發(fā)揮監(jiān)察功能。以監(jiān)察事務(wù)為規(guī)范內(nèi)容的地方政府規(guī)章，主要涉及勞動(dòng)、土地、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行政效能、旅游、城建、特種設(shè)備、節(jié)能等領(lǐng)域，本質(zhì)上是行政監(jiān)管或內(nèi)部管理，并非監(jiān)察權(quán)意義上的監(jiān)察立法。根據(jù)筆者在省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)研，地方政府規(guī)章不是地方監(jiān)委執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的直接依據(jù)，只是作為在個(gè)案處置基準(zhǔn)的參照規(guī)范。地方監(jiān)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法程序和案件審查處置主要依據(jù)《監(jiān)察法》、《公職人員政務(wù)處分法》、《監(jiān)察法實(shí)施條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)。

三監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置宜采取司法解釋模式

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)配置不宜遵照行政、軍事立法模式

行政規(guī)范的適用具有普遍性和多層性，在普遍性上監(jiān)察規(guī)范與行政規(guī)范的要求相同，監(jiān)察規(guī)范是否需要建立與行政規(guī)范相同的多層規(guī)范體系存在理論與實(shí)踐爭(zhēng)議。軍事規(guī)范的適用具有特定性和封閉性，而監(jiān)察規(guī)范的適用具有普遍性和公開性，這在根本上決定了監(jiān)察立法權(quán)配置不宜遵照軍事立法模式，無須贅言?；诖?，下文主要探討監(jiān)察立法權(quán)配置不宜遵照行政立法模式。

1.監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)不同

行政權(quán)是綜合性、復(fù)雜性權(quán)力，在地方政府層面更強(qiáng)調(diào)通權(quán)達(dá)變，行政管理具有較大的地方差異性，具有因地制宜的特點(diǎn)，所以，地方政府制定的行政規(guī)范存在明顯的地方性差異。有論者將監(jiān)察權(quán)等同于行政權(quán)，認(rèn)為監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行情況各地大相徑庭，并非整齊劃一，地方監(jiān)委目前存在巨大的規(guī)范需求，允許其制定監(jiān)察規(guī)章，可以有效化解這一問題。所謂地方監(jiān)委在體制、職能和機(jī)制創(chuàng)新等方面存在截然不同的情況，這明顯是夸大了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的差異性。事實(shí)上，監(jiān)察權(quán)是一種專責(zé)性和單一性權(quán)力，與行政權(quán)存在本質(zhì)不同。監(jiān)察權(quán)設(shè)置的根本目的是反腐敗，而反腐敗的要求和標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)統(tǒng)一的，必須一把尺子量到底，不存在地方差異性或區(qū)域特殊性。監(jiān)察委員會(huì)主要履行對(duì)公職人員的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)，工作重心是常態(tài)化的監(jiān)督檢查和預(yù)防腐敗，調(diào)查、處置職能也不是只針對(duì)職務(wù)犯罪，而是始終服務(wù)于監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)就是權(quán)力監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用“四種形態(tài)”中的前兩種形態(tài)，即批評(píng)教育和組織調(diào)整的監(jiān)督處置人次占比為93.2%?？梢钥闯?，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要聚焦監(jiān)督監(jiān)察對(duì)象的苗頭性、傾向性問題，采取談話提醒、批評(píng)教育、組織調(diào)整等監(jiān)督處置方式，防止黨的“好同志”直接淪為“階下囚”，實(shí)現(xiàn)“治病救人、懲防并舉、標(biāo)本兼治”，最終目的是徹底鏟除滋生腐敗的土壤。在全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化政治監(jiān)督的新形勢(shì)新任務(wù)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要集中反腐治理資源，統(tǒng)一執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的尺度，形成監(jiān)督合力，服務(wù)于國(guó)家整體的反腐戰(zhàn)略。可見，行政權(quán)具有顯著的差異性和便宜性特點(diǎn)，監(jiān)察權(quán)強(qiáng)調(diào)一致性和統(tǒng)括性，監(jiān)察規(guī)范必須在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍適用性和拘束力?；趦煞N權(quán)力的不同性質(zhì)，監(jiān)察立法權(quán)的配置不宜遵照行政立法模式。

2.法規(guī)并不必然配備規(guī)章

有論者表示，如果監(jiān)察法規(guī)不配備監(jiān)察規(guī)章，就無法在規(guī)范層級(jí)上構(gòu)成完整體系，“造成監(jiān)察權(quán)的法律效力及法律體系的斷層”，認(rèn)為立法是保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的功能要素，而監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察權(quán)可以通過縱向分層確定管轄范圍，故地方監(jiān)委的職權(quán)必然包含立法權(quán)能。事實(shí)上，規(guī)章制定權(quán)與法規(guī)制定權(quán)相伴而生，這一說法與立法權(quán)限配置的實(shí)際情況不相符。立法權(quán)的配置并不取決于國(guó)家機(jī)關(guān)的層級(jí)設(shè)置，而取決于央地權(quán)力如何劃分的政治決策。例如，為了推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，國(guó)家作出“賦予海南更大改革自主權(quán)”和“給予充分法律授權(quán)”的政治決斷，通過《海南自由貿(mào)易港法》授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，但并未授予海南省政府制定海南自由貿(mào)易港規(guī)章的職權(quán)?？梢姟胺ㄒ?guī)配備規(guī)章”并非我國(guó)立法上的慣例。通過這種類比邏輯推導(dǎo)出地方監(jiān)委可以制定監(jiān)察規(guī)章，必然會(huì)面臨掛一漏萬的論證困境，也難以經(jīng)得起立法實(shí)踐的檢驗(yàn)。總之，國(guó)家法律體系的立法層級(jí)配置服務(wù)于國(guó)家重大政治決斷和法制統(tǒng)一，不是率由舊章，而是在動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中平衡各方權(quán)力的邊界，這種調(diào)整并不影響法律體系的完整性。

3.“默示授權(quán)”有違依法立法原則

在國(guó)家監(jiān)察體制的重塑過程中，國(guó)家監(jiān)委整合了國(guó)務(wù)院監(jiān)察部的相關(guān)職權(quán)，地方監(jiān)委整合了地方政府的行政監(jiān)察職權(quán)。有論者基于“權(quán)隨事走”原理，推定原地方政府的監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)是地方監(jiān)委立法權(quán)的“歷史性權(quán)源基礎(chǔ)”，因此認(rèn)為地方監(jiān)委可以直接制定監(jiān)察規(guī)章，無須再經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)重新授權(quán)。以此為理論根基，有學(xué)者得出“地方監(jiān)委立法具有邏輯正當(dāng)性、規(guī)范合法性、實(shí)踐合理性”的結(jié)論，并主張地方監(jiān)委可以進(jìn)行執(zhí)行性立法，在涉及領(lǐng)導(dǎo)管理的事項(xiàng)上賦予其有限的創(chuàng)制性立法職權(quán)?！皺?quán)隨事走”的立法權(quán)轉(zhuǎn)移原理直接套用了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)繼承模式。雖然司法實(shí)踐中存在行政職權(quán)默示授權(quán)的極少數(shù)個(gè)案，但是立法職權(quán)的默示取得在我國(guó)立法實(shí)踐或制定法中均未被接受。主要因?yàn)槟臼跈?quán)具有不確定性，可能產(chǎn)生職權(quán)隨意擴(kuò)張的弊病。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然因反腐敗而獲得了政治上的正當(dāng)性，但不受約束的權(quán)力依然可能被濫用，默示授權(quán)的方式不可取。按照《憲法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！侗O(jiān)察法》的內(nèi)容集實(shí)體法、程序法、組織法于一體，但未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法職權(quán)?！盀榱诉m應(yīng)國(guó)家監(jiān)委的實(shí)際工作需要”，《決定》授權(quán)國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)。以此觀之，上述法律未授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章。如果地方監(jiān)委依據(jù)默示授權(quán)的方式，直接進(jìn)行執(zhí)行性和創(chuàng)制性立法，有違依法立法原則。

4.對(duì)地方監(jiān)委試驗(yàn)立法的追認(rèn)存在風(fēng)險(xiǎn)

由于監(jiān)察體制改革的緊迫性，國(guó)家監(jiān)委在《決定》頒布之前已經(jīng)制定了一系列監(jiān)察規(guī)范，且這些規(guī)范發(fā)揮著監(jiān)察法規(guī)的實(shí)際效果，在一定范圍內(nèi)反復(fù)適用，具有公信力和拘束力?；诖?，有論者認(rèn)為，《決定》是對(duì)國(guó)家監(jiān)委預(yù)先立法行為的追認(rèn)，可以概括為“試驗(yàn)立法+事后追認(rèn)”的立法模式。在這一邏輯下，地方監(jiān)委也仿效國(guó)家監(jiān)委制定了大量的工作辦法，故這些工作辦法也可以被認(rèn)定為監(jiān)察規(guī)章的預(yù)先規(guī)范。即使地方監(jiān)委沒有立法權(quán)限，對(duì)這些規(guī)章類監(jiān)察規(guī)范也要予以容忍，不宜徑直否定。在立法體制尚不健全的情況下，“試驗(yàn)立法+事后追認(rèn)”立法模式在特定時(shí)期發(fā)揮了預(yù)先立法行為合法化以及深化改革的積極作用，但存在擅自立法或越權(quán)立法的巨大風(fēng)險(xiǎn)，可能沖擊現(xiàn)有立法體系。在現(xiàn)行“授權(quán)立法”機(jī)制的基礎(chǔ)上，監(jiān)察體制改革應(yīng)該遵循“先行授權(quán)+再行試驗(yàn)”模式，使立法行為具有實(shí)質(zhì)合法性。由此，國(guó)家監(jiān)委目前制定的《監(jiān)察法實(shí)施條例》，依然屬于授權(quán)立法的試驗(yàn)性成果。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家監(jiān)委實(shí)施的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，立法（修法）條件成熟，再通過修改《立法法》和制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》予以確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策同步推進(jìn)。地方監(jiān)委越權(quán)制定具有“監(jiān)察規(guī)章”性質(zhì)的規(guī)范性文件，雖然發(fā)揮著規(guī)范指引的實(shí)際效果，但沒有經(jīng)過科學(xué)論證、民主協(xié)商、上位法授權(quán)等法定程序就直接將之追認(rèn)為監(jiān)察規(guī)章，容易誘發(fā)腐敗問題，甚至跌入“監(jiān)察失效”的困境。特別是監(jiān)察規(guī)章內(nèi)容可能涉及凍結(jié)、查封、留置等監(jiān)察措施的使用，如果設(shè)置不當(dāng)，可能會(huì)對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成侵犯，也會(huì)造成地方監(jiān)委規(guī)則繁多、相互掣肘，極大消耗國(guó)家治理資源。這也是否定授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章的重要考量因素。

（二）監(jiān)察法規(guī)與司法解釋具有相似性

監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)本質(zhì)上都是專責(zé)性和單一性權(quán)力，在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)具有明顯的司法特征，監(jiān)察法規(guī)的制定與司法解釋具有相似性，故監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)的配置與司法解釋模式相似。

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容與司法機(jī)關(guān)具有相似性

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要通過調(diào)查處置方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)“人”的全覆蓋監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是通過訴訟方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)“事”的糾正性監(jiān)督，二者都是全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督權(quán)衍生出來的專門監(jiān)督權(quán)。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)吸收了原檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的違紀(jì)違法調(diào)查權(quán)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的十二項(xiàng)調(diào)查措施中，有十項(xiàng)與刑事偵查措施完全相同，以確保監(jiān)察案件的事實(shí)清楚、證據(jù)充分，這說明調(diào)查權(quán)在內(nèi)容和功能上具有很強(qiáng)的偵查權(quán)色彩，而偵查權(quán)是國(guó)家刑事司法職權(quán)的重要組成部分。其中，留置措施作為一種新型調(diào)查措施，雖然不同于刑事強(qiáng)制措施中的拘留、逮捕，但本質(zhì)上也是為查清案件事實(shí)真相而采取的強(qiáng)制措施，也可以折抵刑期；被調(diào)查人被錯(cuò)誤留置后可以申請(qǐng)監(jiān)察賠償。這些規(guī)定與刑事強(qiáng)制措施的運(yùn)行具有相似性。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)也體現(xiàn)出一定的司法特征。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察證據(jù)的審查、運(yùn)用，與刑事審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的違紀(jì)違法或犯罪行為進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷，具有裁判性特征；監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件審理制度與檢察機(jī)關(guān)審查起訴相似。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)具有相似性

在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，監(jiān)察委員會(huì)采用了與人民檢察院相同的領(lǐng)導(dǎo)體制，即以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。上級(jí)監(jiān)委會(huì)同組織部門對(duì)各級(jí)監(jiān)委主任、副主任進(jìn)行提名和考察。例如在十九屆中央紀(jì)委的地方委員中，具有中央紀(jì)委工作經(jīng)歷的占比為31.3%，而此前的地方委員很少有中央紀(jì)委工作經(jīng)歷，這種安排是為了強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)委在業(yè)務(wù)上的垂直領(lǐng)導(dǎo)。腐敗案件的查辦以上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主，下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委關(guān)于腐敗案件的線索處置、立案審查、紀(jì)律處分等重要事項(xiàng)需向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委請(qǐng)示報(bào)告，上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委可以改變下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委作出的錯(cuò)誤或者不當(dāng)?shù)臎Q定，這體現(xiàn)了監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)方面，監(jiān)察委員會(huì)采用與法院類似的“庭建制”，以“室建制”設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。最高法有5個(gè)刑事審判庭，4個(gè)民事審判庭以及1個(gè)行政審判庭等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)；國(guó)家監(jiān)委有11個(gè)監(jiān)督檢查室，5個(gè)調(diào)查審查室以及1個(gè)案件審理室等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。這種類似法院的建制方式是為了突出業(yè)務(wù)分工和專業(yè)導(dǎo)向。在案件管轄方面，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行與人民法院相似的分級(jí)管轄機(jī)制，按照干部管理權(quán)限和屬地管轄相結(jié)合的原則，實(shí)行分級(jí)分工負(fù)責(zé)。例如，“中管干部”的違紀(jì)違法或犯罪行為由國(guó)家監(jiān)委負(fù)責(zé)調(diào)查處置，“省管干部”則由省級(jí)監(jiān)委負(fù)責(zé)。在人員管理方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行與法官、檢察官類似的監(jiān)察官管理制度?！侗O(jiān)察官法》第八條規(guī)定了監(jiān)察官依法履行職責(zé)受法律保護(hù)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，與法官、檢察官的履職要求一致；第二十五條規(guī)定了三等十三級(jí)的監(jiān)察官制度；第二十二條、第四十七條也規(guī)定了與法官、檢察官類似的禁止兼職行為和辦案回避制度。

3.監(jiān)察法規(guī)的制定與司法解釋具有相似性

司法解釋屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，必須符合立法的目的、原則和原意。監(jiān)察法規(guī)的制定同樣如此，也是對(duì)監(jiān)察法律的逐條細(xì)化，相當(dāng)于作出“監(jiān)察解釋”。監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的出臺(tái)均須經(jīng)過征求意見、審議、批準(zhǔn)、發(fā)布與備案等程序。如在征求意見方面，國(guó)家監(jiān)委制定第一部監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)察法實(shí)施條例》，就專門發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知 ，增強(qiáng)立法透明度，提高立法質(zhì)量。在審議、批準(zhǔn)、發(fā)布與備案方面，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家監(jiān)委全體會(huì)議決定，黨中央批準(zhǔn)，國(guó)家監(jiān)委發(fā)布公告實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案 。此外，監(jiān)察法規(guī)適用與司法解釋相似性的案例指導(dǎo)制度。“兩高”通過定期發(fā)布典型指導(dǎo)案例，對(duì)下級(jí)法院的法律適用具有指導(dǎo)和參照作用。中央紀(jì)委監(jiān)委已經(jīng)發(fā)布三批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例，地方監(jiān)委在辦理同類案件、處理同類問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例。其文本中涉及案件名稱、關(guān)鍵詞、基本案情及處理結(jié)果、指導(dǎo)意義、相關(guān)條款，詳細(xì)闡釋了“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要旨、政策策略把握、定性量紀(jì)理由、紀(jì)法條規(guī)適用等內(nèi)容”。指導(dǎo)性案例可以最大限度釋法說理，消除監(jiān)察規(guī)范的模糊地帶，防止“同類案件，處理不同”，實(shí)現(xiàn)發(fā)布一個(gè)案例，解決一類問題的法律效果?？梢姡O(jiān)察法規(guī)的制定與司法解釋具有相似性。

人民法院和人民檢察院在設(shè)置上覆蓋省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域，但全國(guó)人大及其常委會(huì)只授權(quán)“兩高”司法解釋權(quán)。司法實(shí)踐中，有地方司法機(jī)關(guān)制定了一系列具有普遍適用性以及具體應(yīng)用法律問題的“指導(dǎo)意見”或“通知”。為了維護(hù)司法解釋權(quán)的專屬性和規(guī)范適用的統(tǒng)一性，國(guó)家明確禁止地方司法機(jī)關(guān)制定司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件。此外，地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中總結(jié)的司法經(jīng)驗(yàn)，需要通過司法解釋規(guī)范和釋明的，可以向最高法、最高檢提出司法解釋的建議或請(qǐng)示。按照司法解釋的運(yùn)行機(jī)制理解監(jiān)察法規(guī)，更符合監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行特征。由此，地方監(jiān)委亦不得制定監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察規(guī)章。地方監(jiān)委應(yīng)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)新型、復(fù)雜案件的查辦經(jīng)驗(yàn)，以及有關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理的有益做法，在監(jiān)察改革實(shí)踐中產(chǎn)生的規(guī)范需求，層級(jí)上報(bào)國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)或作出監(jiān)察解釋。

四采取司法解釋模式下的規(guī)范供給方案

（一）國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)或作出監(jiān)察解釋

監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察法中原則性表述的具體化。國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)可以分為執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法以及授權(quán)性立法三種方式。執(zhí)行性立法即國(guó)家監(jiān)委為執(zhí)行憲法、法律的需要制定監(jiān)察法規(guī)，目的是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定的監(jiān)察法律進(jìn)行細(xì)化。例如，國(guó)家監(jiān)委可以制定《監(jiān)察官選用考試條例》對(duì)《監(jiān)察官法》進(jìn)行配套性規(guī)定。創(chuàng)制性立法即國(guó)家監(jiān)委在缺乏上位法依據(jù)的情況下可自主制定監(jiān)察法規(guī)，但這并不意味著監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容可以脫離上位法的約束，而是在遵循上位法基本原則以及符合國(guó)家立法分工邊界的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)。根據(jù)《決定》的明確規(guī)定，創(chuàng)制性立法事項(xiàng)應(yīng)限定于“履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)需要”。授權(quán)性立法即全國(guó)人大及其常委會(huì)就與監(jiān)察權(quán)有關(guān)的特定事項(xiàng)授權(quán)國(guó)家監(jiān)委先行制定監(jiān)察法規(guī)。對(duì)此，《決定》并未規(guī)定國(guó)家監(jiān)委以授權(quán)性立法的方式制定監(jiān)察法規(guī)，需要全國(guó)人大常委會(huì)作出專門授權(quán)。授權(quán)性立法事項(xiàng)“既包括法律相對(duì)保留事項(xiàng)，也包括對(duì)監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督性管理事項(xiàng)”，但不得突破法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)。

監(jiān)察解釋應(yīng)成為一種重要的監(jiān)察規(guī)范?！氨O(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不僅無法代替具體解釋權(quán)，而且隨著監(jiān)察法規(guī)制定與實(shí)施規(guī)范化程度的不斷提高，監(jiān)察法規(guī)本身會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的解釋需求，此時(shí)監(jiān)察解釋權(quán)必須出場(chǎng)”。目前，國(guó)家監(jiān)委對(duì)監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容作出監(jiān)察解釋，符合“制定規(guī)范者解釋規(guī)范”的一般原則，不存在法律上的障礙。但是，國(guó)家監(jiān)委就監(jiān)察工作中的法律應(yīng)用問題作出解釋，尚無法律依據(jù)。對(duì)此，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)，或出臺(tái)相關(guān)法律予以明確。監(jiān)察解釋應(yīng)參照司法解釋的運(yùn)行邏輯，即監(jiān)察解釋權(quán)專屬于國(guó)家監(jiān)委，地方監(jiān)委無權(quán)作出監(jiān)察解釋或制定監(jiān)察解釋性質(zhì)文件。監(jiān)察解釋可分為具體解釋和一般解釋。具體解釋主要是國(guó)家監(jiān)委為回應(yīng)監(jiān)察實(shí)踐中個(gè)別法律條款的適用爭(zhēng)議，根據(jù)地方監(jiān)委的請(qǐng)示，作出答復(fù)或主動(dòng)下發(fā)指導(dǎo)性文件進(jìn)行釋明。一般解釋主要是國(guó)家監(jiān)委就某一法律或者某一類案件、問題作出整體性解釋，采用與法律文件相同的邏輯結(jié)構(gòu)，具有穩(wěn)定性和普遍性。國(guó)家監(jiān)委可對(duì)監(jiān)察法律中的概念和條文進(jìn)行規(guī)范性解釋，最終形成的解釋文本具有普遍適用效力。此外，國(guó)家監(jiān)委作出監(jiān)察解釋應(yīng)與監(jiān)察工作相關(guān)，無權(quán)對(duì)與監(jiān)察工作無關(guān)的法律作出解釋，對(duì)于同時(shí)涉及監(jiān)察工作與司法、行政工作的具體法律應(yīng)用問題需作出解釋的，國(guó)家監(jiān)委可聯(lián)合其他機(jī)關(guān)共同作出解釋。

（二）黨內(nèi)法規(guī)作為監(jiān)察執(zhí)法依據(jù)

有學(xué)者指出，若地方監(jiān)委無權(quán)制定監(jiān)察規(guī)章，則可能產(chǎn)生地方監(jiān)察活動(dòng)的規(guī)范供給不足問題。本文認(rèn)為，這一問題可以通過適用黨內(nèi)法規(guī)予以解決。

事實(shí)上，法治社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)。不同社會(huì)主體為表達(dá)共同利益而制定規(guī)范，“是一種關(guān)于公共意志的表達(dá)”，這本質(zhì)上就是在創(chuàng)制“法”，由此形成多元化的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)體系是黨的意志、主張、政策等演化凝練而形成的制度規(guī)范，具有“根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”的法規(guī)范特征，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，必須執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。中國(guó)共產(chǎn)黨始終不斷探索和完善領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的方式，豐富長(zhǎng)期執(zhí)政地位的規(guī)范內(nèi)涵，把黨的領(lǐng)導(dǎo)楔入到各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)履行職權(quán)的全過程，鍛造成了一種“榫卯咬合”的黨政結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的“咬合程度”隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的變革得到優(yōu)化調(diào)整。為了實(shí)現(xiàn)“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化協(xié)同高效”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，國(guó)家監(jiān)察職能與黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)相統(tǒng)一?！氨O(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)”，其承擔(dān)的首要職責(zé)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)。地方監(jiān)委在監(jiān)察執(zhí)法中適用黨內(nèi)法規(guī)，糾正黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員的違紀(jì)違法行為，如同醫(yī)生用手術(shù)刀切除病人身體的毒瘤，使我們黨始終能夠充滿活力、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。不僅如此，“我國(guó)80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員”，地方監(jiān)委應(yīng)當(dāng)把黨內(nèi)法規(guī)作為一種法規(guī)范普遍適用。

黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)作為地方監(jiān)委履職的規(guī)范供給。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，我們黨已經(jīng)形成了比較完善的黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)體系，且涵蓋范圍廣泛，法規(guī)種類不勝枚舉。“現(xiàn)行有效黨的監(jiān)督保障法規(guī)共1370部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)77部，部委黨內(nèi)法規(guī)57部，地方黨內(nèi)法規(guī)1236部”。黨的監(jiān)督法規(guī)制度主要包括黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨內(nèi)問責(zé)制度、巡視巡察制度、紀(jì)律處分制度等。黨的保障法規(guī)制度主要包括考察考核制度、獎(jiǎng)勵(lì)表彰制度、黨員權(quán)利保障制度、黨內(nèi)關(guān)懷幫扶制度、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度等。這些制度能基本滿足地方監(jiān)委履職的現(xiàn)實(shí)需要。監(jiān)察法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)共同為地方監(jiān)委履職提供充實(shí)的規(guī)范供給，法律無須再授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章。

［責(zé)任編輯：蘇雪梅］