馮碩

摘要： 數(shù)據(jù)霸權(quán)內(nèi)嵌于美國的霸權(quán)體系之中，并沿著“制度—價(jià)值” 的框架展開建構(gòu)。其既依托技術(shù)實(shí)力以控制者標(biāo)準(zhǔn)不斷擴(kuò)張數(shù)據(jù)主權(quán)，也借助對(duì)自由價(jià)值的輸出推動(dòng)數(shù)據(jù)的自由跨境，在維護(hù)本國數(shù)據(jù)安全的同時(shí)不斷染指他國數(shù)據(jù)。對(duì)此，其他國家在同美國的合作與博弈中形成以防御為導(dǎo)向的法律工具，通過數(shù)據(jù)本地化和權(quán)利化維護(hù)利益。面對(duì)美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)，中國應(yīng)發(fā)揮國際法的規(guī)制功能，在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)的地域標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上綜合利用國際硬法和軟法，以人類命運(yùn)共同體思想為指引，促進(jìn)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的合作共進(jìn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)霸權(quán)；數(shù)據(jù)主權(quán)；數(shù)據(jù)跨境；國際法治；經(jīng)濟(jì)制裁

中圖分類號(hào)：Ｄ９９ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２３）０８－００４５－１４

２０２２ 年９ 月５ 日，中國國家計(jì)算機(jī)病毒應(yīng)急處理中心明確２０２２ 年６ 月２２ 日西北工業(yè)大學(xué)遭受的網(wǎng)絡(luò)攻擊系美國國家安全局（ＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ Ａｇｅｎｃｙ）“特定入侵行動(dòng)辦公室”發(fā)起。①２０２３ 年７ 月２６ 日，武漢市地震監(jiān)測中心也疑似遭到美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)攻擊被竊取數(shù)據(jù)。②這均揭露了美國長期竊取他國數(shù)據(jù)的行徑，既嚴(yán)重威脅了我國國家安全，更引發(fā)國際社會(huì)對(duì)美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的關(guān)注與擔(dān)憂。黨的二十大報(bào)告指出要健全國家安全體系，強(qiáng)化包括數(shù)據(jù)在內(nèi)的各領(lǐng)域安全保障體系建設(shè)，健全反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機(jī)制，完善國家安全力量布局，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國家安全防護(hù)體系。③２０２２ 年１２ 月２ 日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》更明確強(qiáng)調(diào)要反對(duì)數(shù)據(jù)霸權(quán)。因此，本文首先在美國霸權(quán)體系框架下挖掘其建構(gòu)數(shù)據(jù)霸權(quán)的原因與路徑。同時(shí)，也聚焦其他國家對(duì)美國數(shù)據(jù)霸權(quán)所做出的法律應(yīng)對(duì)，明確當(dāng)前各國在數(shù)據(jù)治理法律體系構(gòu)建中的差異與共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，筆者將試圖從中國立場出發(fā)在國際法的層面探尋規(guī)制美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的路徑，實(shí)現(xiàn)國際法所倡導(dǎo)的合作共進(jìn)。

一、美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的建構(gòu)理路：“制度—價(jià)值”體系的延伸

美國謀求數(shù)據(jù)霸權(quán)是維系霸權(quán)體系的邏輯延伸，符合其主導(dǎo)世界格局的利益訴求。美國數(shù)據(jù)霸權(quán)建構(gòu)既基于其在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的技術(shù)實(shí)力，也滲透著霸權(quán)體系建構(gòu)中形成的價(jià)值理念，成就了一個(gè)制度與價(jià)值相互配合的權(quán)力體系。

１．１ 數(shù)據(jù)霸權(quán)體系：美國維系霸權(quán)的邏輯延伸

冷戰(zhàn)后美國成為唯一的超級(jí)大國，并建構(gòu)起一套符合其利益的霸權(quán)體系。“霸權(quán)”一般被視為一種地位或狀態(tài)，表現(xiàn)為一個(gè)強(qiáng)國控制或主導(dǎo)著體系中其他國家的狀態(tài)，①其需要依靠一套體系保障國際秩序的穩(wěn)定和利益格局的平衡。二戰(zhàn)后美國便意圖建構(gòu)一個(gè)“核心—半邊緣—邊緣”的依附結(jié)構(gòu)，其中半邊緣與邊緣國家的利益不均等地向核心國家輸送，成就了美國的霸權(quán)地位。② 在該結(jié)構(gòu)中，以國際法為主的規(guī)則體系成為支撐其存在和發(fā)展的工具，美國通過各類條約實(shí)現(xiàn)并維護(hù)著利益，借助條約義務(wù)與責(zé)任將他國捆綁于這套體系。美國霸權(quán)體系的形成既有賴于以自由為核心的價(jià)值理念輸出，也仰仗于對(duì)各種政治、經(jīng)濟(jì)甚至軍事手段使用中形成的制度。

在價(jià)值理念上，盡管美國以多元民族融合的移民國家為底色并倡導(dǎo)所謂的開放、多元和言論自由，但其從建國伊始便將反對(duì)公權(quán)介入和維護(hù)個(gè)體自由的理念奉為圭臬。即使在自由主義同保守主義的政治博弈中，該理念仍是不可撼動(dòng)的價(jià)值底線。也恰是在以自由為核心的個(gè)人權(quán)利觀驅(qū)使下，美國在參與國際事務(wù)中希冀于建構(gòu)所謂的“自由世界”。③ 在制度上，美國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成“貿(mào)易—科技—金融”相互支撐的世界體系，其依靠貿(mào)易推動(dòng)科技發(fā)展，并將科技優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為貿(mào)易優(yōu)勢以擁有金融優(yōu)勢，而金融優(yōu)勢能不斷鞏固科技優(yōu)勢轉(zhuǎn)過來又強(qiáng)化貿(mào)易優(yōu)勢。在政治領(lǐng)域美國則通過“暴力—盟友—規(guī)則”相互支撐的體系，構(gòu)建以軍事實(shí)力為后盾和政治盟友為聯(lián)系的支配體系，壓制威脅其霸權(quán)的不穩(wěn)定因素。④

但美國建構(gòu)和維系霸權(quán)的過程并非一帆風(fēng)順，１９３０ 年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條一度阻礙了美國霸權(quán)體系的建構(gòu)，１９７０ 年代的布雷頓森林體系崩潰和２００８ 年金融危機(jī)更令其戰(zhàn)后建立的霸權(quán)體系產(chǎn)生衰落跡象。在２０ 世紀(jì)的兩次危機(jī)中，美國均憑借相對(duì)穩(wěn)定的科技體制和富有活力的創(chuàng)新精神，迅速找到了新的力量增長點(diǎn)。故在２１ 世紀(jì)的霸權(quán)衰落中，美國便看中了數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基礎(chǔ)性和重要性，意圖通過綜合利用政治、經(jīng)濟(jì)與科技等多領(lǐng)域優(yōu)勢增強(qiáng)對(duì)全球數(shù)據(jù)的控制和規(guī)則的主導(dǎo)，將之納入美國霸權(quán)體系并通過法律加以固化。

特朗普（Ｄｏｎａｌｄ Ｔｒｕｍｐ）政府時(shí)代高舉“美國優(yōu)先”的政策，對(duì)以中國為代表的新興國家展開法律戰(zhàn)，在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的動(dòng)作更趨于強(qiáng)悍和頻繁。其率先在貿(mào)易與投資領(lǐng)域?qū)σ宰止?jié)跳動(dòng)為代表中國企業(yè)發(fā)難，以國家及公民數(shù)據(jù)安全為由禁止ＴｉｋＴｏｋ 在美運(yùn)營。同時(shí)，美國執(zhí)法與司法機(jī)構(gòu)也頻繁向臉書、谷歌等美國企業(yè)施壓，要求其交出掌握的他國數(shù)據(jù)。該過程中美國按照資本的邏輯重塑市場預(yù)期，對(duì)高階、低階數(shù)據(jù)建構(gòu)兩種截然相反的價(jià)值規(guī)制體系，既嚴(yán)格限制技術(shù)數(shù)據(jù)的出境或按照市場原則征收高價(jià)許可費(fèi)，又對(duì)于資源型的個(gè)人數(shù)據(jù)主張自由流動(dòng)原則，限制他國政府對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。

與經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域圍繞數(shù)據(jù)展開的制裁手段相似，在金融領(lǐng)域美國更加大了有關(guān)數(shù)據(jù)的審查力度。戰(zhàn)后美國建立以美元為國際貨幣的金融體系鑄就了金融霸權(quán)，既依靠美國龐大的金融市場吸引各國企業(yè)赴美上市融資；也借助環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)管理的國際資金清算系統(tǒng)（Ｓｏｃｉｅｔｙ ｆｏｒ Ｗｏｒｌｄｗｉｄｅ Ｉｎｔｅｒｂａｎｋ Ｔｅｌｅｃｏｍｍｕｎｉ?ｃａｔｉｏｎｓ）等把控全球金融數(shù)據(jù)交換通道，令美國的金融法律產(chǎn)生全球效力。近年來，美國證券交易委員會(huì)（ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｓｅｃｕｒｉｔｉｅｓ ａｎｄＥｘｃｈａｎｇｅ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）日益關(guān)注上市企業(yè)在信息披露中的數(shù)據(jù)安全，借助金融監(jiān)管手段不斷染指別國企業(yè)的數(shù)據(jù)運(yùn)營。① 這種帶有定向制裁意圖加強(qiáng)行政和司法對(duì)經(jīng)貿(mào)和金融活動(dòng)的干預(yù)，既控制了外國獲取美國數(shù)據(jù)的通道，也加強(qiáng)了其對(duì)他國數(shù)據(jù)的搜集力度。

拜登（Ｊｏｓｅｐｈ Ｒｏｂｉｎｅｔｔｅ Ｂｉｄｅｎ， Ｊｒ）上臺(tái)后繼續(xù)維系數(shù)據(jù)霸權(quán)并與中國等新興國家展開競爭，②借助立法、執(zhí)法等方式重塑科技產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈體系并加強(qiáng)對(duì)競爭國家的聯(lián)盟制裁，以維持美國科技產(chǎn)業(yè)的絕對(duì)優(yōu)勢。立法上，其以中國為靶向?qū)⒅T如《迎接中國挑戰(zhàn)法案》《無盡前沿法案》等涉及美國科技發(fā)展的法律議案合并為《美國創(chuàng)新與競爭法》，希冀擴(kuò)大美國在科技領(lǐng)域的優(yōu)勢，強(qiáng)化在全球獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)實(shí)力。③

同時(shí)，拜登政府不斷加強(qiáng)對(duì)信息與通信技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)鏈的安全審查。一方面，其以國家安全為名嚴(yán)格限制境外資本和實(shí)體進(jìn)入美國科技市場，防范外國實(shí)體染指美國數(shù)據(jù)。另一方面，其明確將涉及包括中國在內(nèi)的“外國對(duì)手”擁有、控制或受其管轄或指示的人設(shè)計(jì)、開發(fā)、制造或提供的ＡＰＰ 的交易納入有關(guān)法規(guī)安全審查的范圍，嚴(yán)格監(jiān)管相關(guān)實(shí)體對(duì)數(shù)據(jù)的使用。這限制了外國實(shí)體進(jìn)入美國科技市場并接觸數(shù)據(jù)的可能，斬?cái)嗔擞善湟皇纸⒌娜蚩萍籍a(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，在維系數(shù)據(jù)霸權(quán)的同時(shí)防止其他國家威脅美國的科技優(yōu)勢。另外，美國借民主之名維護(hù)科技霸權(quán)。打造“芯片聯(lián)盟”“清潔網(wǎng)絡(luò)”等科技“小圈子”，給高科技打上民主、人權(quán)的標(biāo)簽，將技術(shù)問題政治化、意識(shí)形態(tài)化，為技術(shù)封鎖他國尋找借口。④

所以，在美國維系霸權(quán)的進(jìn)程中，建構(gòu)數(shù)據(jù)霸權(quán)已成為當(dāng)前的重點(diǎn)，采取的相關(guān)措施中法律也成為重要的工具。其滲透著美國霸權(quán)體系在制度和價(jià)值兩方面的意圖，并集中體現(xiàn)在以數(shù)據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張數(shù)據(jù)主權(quán)和以數(shù)據(jù)自由流動(dòng)建構(gòu)數(shù)據(jù)流通模式兩方面。

１．２ 數(shù)據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)：基于科技優(yōu)勢的主權(quán)擴(kuò)張

主權(quán)是國際法的核心概念，美國霸權(quán)體系的建立繞不開對(duì)自身及他國主權(quán)的處理，對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的界定也構(gòu)成數(shù)據(jù)霸權(quán)體系的基礎(chǔ)。盡管主權(quán)在概念上長期處于模糊狀態(tài)并伴隨時(shí)代發(fā)展呈現(xiàn)出不同樣態(tài)，但其“對(duì)內(nèi)最高”“對(duì)外獨(dú)立”的屬性卻在國際法上被普遍認(rèn)可，并逐步衍生出主權(quán)平等原則。⑤ 主權(quán)與霸權(quán)在理論上存在關(guān)聯(lián)，主權(quán)是經(jīng)由國際法確認(rèn)的權(quán)力并主要以屬地為界限，界限以內(nèi)的國家活動(dòng)往往能得到國際法的認(rèn)可。超出界限的權(quán)力則會(huì)侵犯他國主權(quán)并可能構(gòu)成霸權(quán)，這便會(huì)遭受他國及國際社會(huì)的批評(píng)與反對(duì)。

雖然國際法強(qiáng)調(diào)主權(quán)獨(dú)立與平等，但隨著全球化加速，主權(quán)的“對(duì)內(nèi)最高”和“對(duì)外獨(dú)立”似乎在某種程度上阻礙了全球化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如何以弱化主權(quán)的方式推動(dòng)經(jīng)貿(mào)一體化，成為這個(gè)時(shí)代國際法學(xué)者所探索的命題。約翰·杰克遜（Ｊｏｈｎ Ｊａｃｋｓｏｎ）就認(rèn)為主權(quán)所涉及的真正問題是國家如何分配權(quán)力，根據(jù)不同的事項(xiàng)可以將主權(quán)分解為具體的權(quán)力，然后思考如何正確地分配，故主權(quán)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的全球化經(jīng)由國家進(jìn)行讓渡。① 恰是基于該理論，美國憑借強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力開始通過締結(jié)條約的方式促使各國讓渡主權(quán)，進(jìn)入到其所設(shè)計(jì)的國際體系中。這在某種程度上構(gòu)成了對(duì)半邊緣和邊緣國家主權(quán)的侵蝕，使美國主權(quán)超越屬地和傳統(tǒng)國際法的束縛在全球無限擴(kuò)張，為其各領(lǐng)域霸權(quán)的建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

隨著網(wǎng)絡(luò)空間的出現(xiàn)，美國依舊想要沿著現(xiàn)行制度的慣性，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括數(shù)據(jù)在內(nèi)的全球網(wǎng)絡(luò)空間資源的掌控。故其需要明確一種符合美國利益的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)理論，這便包括對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的界定。

數(shù)據(jù)主權(quán)強(qiáng)調(diào)的是國家對(duì)數(shù)據(jù)和與數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、服務(wù)商等的管轄和控制。② 作為互聯(lián)網(wǎng)誕生地，美國長期在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和設(shè)備方面占據(jù)優(yōu)勢，并形成了對(duì)全球互聯(lián)網(wǎng)的控制。數(shù)據(jù)依靠網(wǎng)絡(luò)傳輸，域名系統(tǒng)則是互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，其中，根服務(wù)器（Ｄｏｍａｉｎ Ｎａｍｅ Ｓｙｓｔｅｍ）是整個(gè)域名系統(tǒng)的核心支撐點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生以來，支撐全球域名系統(tǒng)的共有１３ 臺(tái)根服務(wù)器，其中主根服務(wù)器位于美國本土，其余１２ 臺(tái)服務(wù)器有９ 臺(tái)位于美國，３ 臺(tái)位于美國盟友（英國、瑞典、日本）的境內(nèi)。③ 同時(shí)，在域名分配上目前主要由“ 互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配公司”（ Ｉｎｔｅｒｎｅｔ Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ａｓｓｉｇｎｅｄ Ｎａｍｅｓ ａｎｄＮｕｍｂｅｒｓ）負(fù)責(zé)。雖然這是一家位于美國的私營機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上仍被美國政府主導(dǎo)，故美國控制著全球的數(shù)據(jù)傳輸通道。

在設(shè)備與服務(wù)層面，一國對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的控制力關(guān)鍵在于其是否掌握著以創(chuàng)造、控制及信息溝通為基礎(chǔ)的電子和計(jì)算機(jī)資源，包括硬件基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、軟件及人類技能等。自互聯(lián)網(wǎng)誕生以來，整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)幾乎全部締造于美國。無論是支撐計(jì)算機(jī)運(yùn)行的芯片等硬件制造，還是以Ｗｉｎｄｏｗｓ、ｉＯＳ 和Ａｎｄｒｏｉｄ 為主的操作系統(tǒng)，無不由美國公司創(chuàng)造并控制。所以，無論計(jì)算機(jī)設(shè)備位于全球何地，美國依舊對(duì)數(shù)據(jù)設(shè)備保持著控制。另外，以蘋果、微軟及谷歌為代表的美國互聯(lián)網(wǎng)公司長期壟斷互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，并在全球不斷開疆拓土，掌握著數(shù)以億計(jì)的數(shù)據(jù)，成為美國建構(gòu)并維護(hù)數(shù)據(jù)霸權(quán)的重要依托。

基于對(duì)數(shù)據(jù)終端和通道的絕對(duì)控制，美國始終想要打破現(xiàn)實(shí)層面以地域疆界為邊界的主權(quán)范圍，將網(wǎng)絡(luò)空間打造成為一種“全球公域”強(qiáng)調(diào)其公共屬性，為美國擴(kuò)張主權(quán)提供可能。

在此基礎(chǔ)上，美國進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家依舊對(duì)數(shù)據(jù)享有控制權(quán)，數(shù)據(jù)主權(quán)邊界的劃分則應(yīng)以數(shù)據(jù)控制者為標(biāo)準(zhǔn)。即數(shù)據(jù)控制在哪國設(shè)備手中，該國便可對(duì)該數(shù)據(jù)行使主權(quán)?；诖耍绹贫ǖ摹冻吻逵蛲夂戏ㄊ褂脭?shù)據(jù)法案》（簡稱“云法案”）就強(qiáng)調(diào)，無論數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于何地，只要數(shù)據(jù)由美國主體所控制則美國便有權(quán)獲取，相關(guān)主體也有義務(wù)提供。在美國控制數(shù)據(jù)終端設(shè)備和傳輸通道并依托大型互聯(lián)網(wǎng)公司覆蓋全球的背景下，這無疑宣告了美國享有對(duì)全球數(shù)據(jù)的主權(quán)，否定了他國主權(quán)并成就了美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)。因此，盡管主權(quán)崇尚“對(duì)外獨(dú)立”，但現(xiàn)實(shí)卻是大國憑借實(shí)力對(duì)他國進(jìn)行主權(quán)侵蝕。戰(zhàn)

戰(zhàn)后美國始終以自由價(jià)值為遵循進(jìn)行對(duì)外價(jià)值輸出，①尤以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域倡導(dǎo)放松國家經(jīng)濟(jì)管制推動(dòng)貿(mào)易與投資等自由化為典型。例如在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國借助比較優(yōu)勢理論倡導(dǎo)各國基于自身稟賦進(jìn)行生產(chǎn)分工，通過合作建構(gòu)全球產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)各自的利益。也正是在這套話語范式下，美國極力鼓吹自由貿(mào)易，說服他國沿著其設(shè)計(jì)的國際貿(mào)易體系調(diào)整產(chǎn)業(yè)，通過締結(jié)多邊條約的方式搭建起以世界貿(mào)易組織（ＷＴＯ）為核心的國際經(jīng)貿(mào)體系。②

在美國借助某些話語范式加速經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)上，其也推動(dòng)一種以“非國家化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“趨同化” 和“一體化” 為特征的法律全球化，深刻影響著各國的法律制度構(gòu)建。③ 盡管借助國際法向國內(nèi)法滲透推動(dòng)規(guī)則一體化的模式促進(jìn)了各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種所謂的法律全球化卻暗含著一種對(duì)美國利益與規(guī)則的貫徹，成就了一種美國法的全球化或各國法律的美國化，④成為美國維系霸權(quán)的重要支撐。

以倡導(dǎo)自由價(jià)值為核心形塑相關(guān)國際規(guī)則并促使其他國家締結(jié)條約的方式，成就了美國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的霸權(quán)，故其仍想要在數(shù)據(jù)問題上沿用該路徑。美國認(rèn)為數(shù)據(jù)盡管會(huì)涉及到個(gè)人隱私及國家安全等，但作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的核心資源，它的商業(yè)價(jià)值更為凸顯。故在美國的數(shù)據(jù)治理體系中，其倡導(dǎo)“小政府大市場”的自由主義經(jīng)濟(jì)模式。一方面，通過憲法和單行法不斷限制行政權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)的干預(yù)，為數(shù)據(jù)的全球流動(dòng)消除公權(quán)障礙；另一方面，也尊重私法自治，推動(dòng)各方基于自身利益訴求制定合理的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，賦予私主體在保護(hù)個(gè)人權(quán)利和創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值之間更大的選擇權(quán)。⑤

秉持自由的價(jià)值理念，美國在與數(shù)據(jù)有關(guān)的條約中也強(qiáng)調(diào)對(duì)他國政府的限制，極力推動(dòng)數(shù)據(jù)的自由跨境。一方面，美國始終強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)作為一種經(jīng)濟(jì)要素涵攝于現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中。尤其在ＷＴＯ 等多邊自由貿(mào)易體制下，各國都應(yīng)秉持貿(mào)易與投資自由化的理念減少對(duì)數(shù)據(jù)跨境的限制，否則便可能成為一種數(shù)字貿(mào)易的保護(hù)主義而帶有“非法性”。⑥ 另一方面，面對(duì)ＷＴＯ 的停擺和美國愈發(fā)難以對(duì)其掌控的現(xiàn)實(shí)，美國另起爐灶開啟了對(duì)新型雙邊及多邊經(jīng)貿(mào)條約的起草與談判，貫徹著數(shù)據(jù)自由跨境的立場。２００９ 年美國加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡稱ＴＰＰ）談判，促使ＴＰＰ 數(shù)據(jù)跨境規(guī)則走向自由化。ＴＰＰ 要求締約方不得強(qiáng)迫本國公司在計(jì)算服務(wù)中采取本地化策略，禁止要求公司向本國個(gè)人轉(zhuǎn)讓技術(shù)、生產(chǎn)流程或?qū)Ｓ行畔⒌?。并且在?shù)字貿(mào)易方面堅(jiān)持非歧視原則并取消貿(mào)易壁壘，不得以超出協(xié)議的必要措施阻礙數(shù)據(jù)跨境傳輸。⑦ 盡管最終美國并未加入ＴＰＰ，但作為ＴＰＰ 繼承者的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》延續(xù)了數(shù)據(jù)自由跨境的立場，顯現(xiàn)出美式數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的影響力。在《美墨加協(xié)定》（ＵＳＭＣＡ）中，美國更直接禁止一切將計(jì)算設(shè)施放置于一國境內(nèi)或使用一國境內(nèi)計(jì)算設(shè)施的本地化要求，⑧保證北美經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中數(shù)據(jù)跨境的充分自由。

數(shù)據(jù)自由跨境看似延續(xù)了美國自由經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)則將美國在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的霸權(quán)延伸至數(shù)據(jù)領(lǐng)域。如前所述，美國掌控著全球數(shù)據(jù)終端和傳輸通道，在數(shù)據(jù)獲取和使用方面具有絕對(duì)優(yōu)勢。各國政府通過行政手段限制數(shù)據(jù)跨境會(huì)弱化美國獲取全球數(shù)據(jù)的能力。故只要通過條約等工具要求締約方允許數(shù)據(jù)自由跨境，便能夠繼續(xù)維護(hù)美國的利益并強(qiáng)化其數(shù)據(jù)霸權(quán)。

該理念內(nèi)嵌于美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)體系中，成為侵蝕他國數(shù)據(jù)主權(quán)并擴(kuò)張本國主權(quán)的有力說辭，保障了數(shù)據(jù)霸權(quán)的建構(gòu)。因此，美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的建構(gòu)內(nèi)嵌于現(xiàn)有的霸權(quán)體系之中，并依托實(shí)力沿著“制度—價(jià)值”的方式持續(xù)推進(jìn)。美國基于對(duì)數(shù)據(jù)終端設(shè)備和傳輸通道的絕對(duì)控制，以數(shù)據(jù)控制者為標(biāo)準(zhǔn)劃定數(shù)據(jù)主權(quán)范疇，意欲突破主權(quán)的地域界限打造數(shù)據(jù)公域。在此基礎(chǔ)上，美國更鼓吹數(shù)據(jù)自由跨境的價(jià)值理念，借助條約等極力限制他國對(duì)數(shù)據(jù)跨境的干預(yù)，保證其能夠合法地獲取全球數(shù)據(jù)。但在面對(duì)他國獲取美國數(shù)據(jù)時(shí)，美國則借助貿(mào)易、科技與金融等領(lǐng)域的法律工具，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)國家和企業(yè)的干預(yù)，以防他國染指本國數(shù)據(jù)而威脅其數(shù)據(jù)霸權(quán)，凸顯雙重標(biāo)準(zhǔn)。

二、應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)霸權(quán)的法律措施：大國博弈中的數(shù)據(jù)策略

戰(zhàn)后美國在各領(lǐng)域的霸權(quán)嚴(yán)重?fù)p害了其他國家的利益，更威脅著國際法倡導(dǎo)的公平與正義，阻礙了世界各國的共同發(fā)展和利益共享。①圍繞霸權(quán)的博弈主要寓于大國之間，面對(duì)美國再度對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的染指，包括歐盟、中國及俄羅斯在內(nèi)的大國紛紛圍繞數(shù)據(jù)展開規(guī)則構(gòu)建，以期綜合利用國際法和國內(nèi)法應(yīng)對(duì)美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)并與之展開博弈，這也為其他國家提供了路徑借鑒。

２．１ 合作與博弈：以防御為導(dǎo)向的法律應(yīng)對(duì)

長期以來，歐盟、俄羅斯和中國與美國之間存在競爭，也是美國維護(hù)霸權(quán)所必須關(guān)注的對(duì)象。面對(duì)美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)嵌入到全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，它們既需要基于經(jīng)濟(jì)利益與美國展開數(shù)據(jù)領(lǐng)域的合作，也不得不采取相關(guān)法律措施與美國進(jìn)行博弈以防范數(shù)據(jù)霸權(quán)的侵蝕，呈現(xiàn)出合作與博弈交織的樣態(tài)，并凸顯出一種防御的姿態(tài)。

美歐作為長期的盟友，雙方在各領(lǐng)域的利益交融并合作深入。但在歐盟數(shù)據(jù)規(guī)則的形塑中，其很早就將美國認(rèn)定為數(shù)據(jù)保護(hù)不充分國家，這引發(fā)了美國政府及企業(yè)的不滿。美國認(rèn)為，數(shù)據(jù)的自由跨境是現(xiàn)代商業(yè)的常態(tài)，應(yīng)在限制濫用的情況下鼓勵(lì)跨境流動(dòng)創(chuàng)造更大的商業(yè)價(jià)值，歐盟此舉無疑是貿(mào)易保護(hù)主義的表現(xiàn)。②

對(duì)此，２０ 世紀(jì)末起美歐就對(duì)數(shù)據(jù)的跨境問題展開談判，并于２０００ 年達(dá)成了以美國商業(yè)機(jī)構(gòu)自愿加入并滿足歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容的《安全港協(xié)議》。２０１３ 年“棱鏡門”事件爆發(fā)引發(fā)歐盟對(duì)美國數(shù)據(jù)竊取的再度反抗，故２０１５ 年《安全港協(xié)議》被歐盟法院以無法達(dá)到歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為由判決失效。③ 此后，美歐雙方通過進(jìn)一步溝通再度達(dá)成《隱私盾協(xié)議》并重點(diǎn)限制了美國政府對(duì)數(shù)據(jù)的染指，防止其威脅歐盟的數(shù)據(jù)安全。但隨著《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（Ｇｅｎｅｒａｌ Ｄａｔａ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，以下簡稱ＧＤＰＲ）出臺(tái)后歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則再度細(xì)化，２０２０ 年歐盟法院再度以《隱私盾協(xié)議》不滿足歐洲所強(qiáng)調(diào)的數(shù)據(jù)人權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為由將其判定無效，又一次關(guān)閉了美歐的數(shù)據(jù)跨境通道。④ 此后美國一直希望與歐盟達(dá)成新的數(shù)據(jù)跨境協(xié)議，力圖在符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的前提下保障美國的數(shù)據(jù)收集能力。２０２３ 年７ 月１０ 日，歐盟委員會(huì)通過了《歐盟—美國數(shù)據(jù)隱私框架的充分性決定》形成了新的數(shù)據(jù)傳輸通道。該框架設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)審查法院等機(jī)制將美國情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)歐盟數(shù)據(jù)的訪問限制在必要和適當(dāng)?shù)姆秶?，美國公司在傳輸歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)確保數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性與完整性并接受歐盟的定期審查。①

除了雙邊協(xié)議外，美歐既通過國內(nèi)立法貫徹各自的數(shù)據(jù)治理目標(biāo)而形成合作與博弈，也在其參與的多邊國際條約的形塑中維護(hù)自身利益。在國內(nèi)法上，《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》（即“云法案”）賦予了美國政府繞開互惠原則等直接獲取他國數(shù)據(jù)的權(quán)力。② 對(duì)此歐盟直接強(qiáng)化了ＧＤＰＲ 的阻斷效力，強(qiáng)調(diào)“云法案”并不能成為向美國轉(zhuǎn)移個(gè)人數(shù)據(jù)的法律依據(jù)。因?yàn)椋牵模校?第４８ 條明確要求在不存在國際協(xié)議和無法證明對(duì)ＧＤＰＲ 沒有損害的前提下，他國機(jī)構(gòu)無權(quán)調(diào)取歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)。③ 在相關(guān)國際條約的形塑中，歐盟也試圖弱化美式數(shù)據(jù)自由跨境規(guī)則的影響。例如在《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＴＴＩＰ）的談判中，歐盟始終立足人權(quán)保護(hù)立場強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)必須滿足歐盟標(biāo)準(zhǔn)，且相關(guān)數(shù)據(jù)和具體行為必須受到歐盟的控制與監(jiān)管。④ 美歐的互動(dòng)充分反映出在美國數(shù)據(jù)霸權(quán)影響下雙方合作又博弈的關(guān)系。其中美國始終希冀于借助條約強(qiáng)化數(shù)據(jù)獲取能力，暴露出染指他國數(shù)據(jù)的意圖，歐盟則主要以防御姿態(tài)應(yīng)對(duì)美國的挑戰(zhàn)。

反觀新興國家，長期以來俄羅斯深受以美國為首的西方的國家的經(jīng)濟(jì)制裁，在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域更頻繁遭受美國的攻擊。因此，２０１９ 年俄羅斯主動(dòng)采取斷網(wǎng)演習(xí)，發(fā)現(xiàn)了大量威脅其國家安全的美國“暗樁”。在數(shù)據(jù)跨境上，俄羅斯要求企業(yè)必須通過其境內(nèi)的數(shù)據(jù)處理器對(duì)公民數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、修改和刪除，幾乎關(guān)閉了美國合法獲取俄羅斯數(shù)據(jù)的通道。⑤ 雖然中美存在利益分歧，但因經(jīng)濟(jì)合作的深入和各自的利益需求，雙方依舊需要數(shù)據(jù)流動(dòng)的國際通道?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）和《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）都賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)力。同時(shí)，境外主體調(diào)取中國境內(nèi)數(shù)據(jù)應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律和中國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則來進(jìn)行。非經(jīng)中國主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，境內(nèi)組織、個(gè)人不得向外國司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中國境內(nèi)的數(shù)據(jù)。對(duì)于美國頻繁對(duì)中國企業(yè)的制裁，中國則通過阻斷法和行政處罰等方式禁止中國企業(yè)向美國交出數(shù)據(jù)。

所以，在美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的建構(gòu)中，包括歐盟、俄羅斯和中國在內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)體均基于維護(hù)自身利益與之形成合作與博弈共存的狀態(tài)。在美國數(shù)據(jù)霸權(quán)不斷加強(qiáng)的背景下各國的防御姿態(tài)也更加明顯，并在相關(guān)法律規(guī)則的構(gòu)建中呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)的本地化和權(quán)利化趨勢。

２．２ 數(shù)據(jù)本地化：以地域標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)控制標(biāo)準(zhǔn)

主權(quán)作為一種抽象的表述，在現(xiàn)實(shí)規(guī)則層面則表現(xiàn)為一國對(duì)有關(guān)事項(xiàng)是否具有管轄權(quán)。自國際法誕生以來，地域標(biāo)準(zhǔn)便是一國確定管轄權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，其也成為確立主權(quán)范疇的基礎(chǔ)，美國以控制者為標(biāo)準(zhǔn)確定數(shù)據(jù)主權(quán)無疑突破了該標(biāo)準(zhǔn)。

面對(duì)美國通過數(shù)據(jù)主權(quán)擴(kuò)張建構(gòu)霸權(quán)的事實(shí)，各國率先從主權(quán)概念入手展開應(yīng)對(duì)。早在２００３ 年，聯(lián)合國信息社會(huì)世界峰會(huì)達(dá)成的《日內(nèi)瓦宣言》首次明確了與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策決策權(quán)是各國主權(quán)。⑥ 《塔林手冊(cè)》作為近年來推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則形塑的重要文本，在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的規(guī)則制定上并未糾結(jié)于概念的辨析，而是通過強(qiáng)調(diào)一國具有對(duì)本國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)行為的控制權(quán)來框定主權(quán)邊界，尊重了主權(quán)的地域標(biāo)準(zhǔn)。① ２０２１ 年世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)烏鎮(zhèn)峰會(huì)上發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)主權(quán)：理論與實(shí)踐（３． ０版）》更將網(wǎng)絡(luò)主權(quán)定義為“國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸，是一國基于國家主權(quán)對(duì)本國境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)主體、網(wǎng)絡(luò)行為及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和信息等所享有的對(duì)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)”，明確了現(xiàn)行國際法規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性并強(qiáng)調(diào)了地域標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性。

在數(shù)據(jù)領(lǐng)域，對(duì)以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的主權(quán)界限的落實(shí)則通過數(shù)據(jù)本地化實(shí)現(xiàn)。所謂數(shù)據(jù)本地化，主要指通過直接的法律限制或其他規(guī)定要求，將個(gè)人數(shù)據(jù)保留在其原始管轄范圍內(nèi)，并對(duì)數(shù)據(jù)的出境進(jìn)行審查和適度限制。② 數(shù)據(jù)本地化首先需要明確“地”的范圍，這構(gòu)成了對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)范圍的界定。歐盟無論是１９９５ 年《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的個(gè)人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的第９５ ／４６ ／ ＥＣ 號(hào)指令》（以下簡稱《指令》） 還是２０１８ 年《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（ＧＤＰＲ），其都在適用范圍內(nèi)框定了數(shù)據(jù)的主權(quán)?！吨噶睢返冢?條第１ 款規(guī)定所有數(shù)據(jù)控制者只要設(shè)立于歐盟境內(nèi)或者使用了境內(nèi)設(shè)備便受其規(guī)制，凸顯了地域標(biāo)準(zhǔn)是確立歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)的核心。ＧＤＰＲ 第３ 條一方面仍將領(lǐng)土作為適用的基本范疇，沿用了《指令》對(duì)地域標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)持；另一方面，面對(duì)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展，該條亦將向歐盟提供商品、服務(wù)或監(jiān)測歐盟的數(shù)據(jù)運(yùn)營者納入規(guī)制范圍，構(gòu)成了一種以屬地管轄為基礎(chǔ)并結(jié)合住所地、市場地等標(biāo)準(zhǔn)的糅合性規(guī)則。③ 因此，從《指令》向ＧＤＰＲ 的演進(jìn)中，盡管歐盟已顯露出適度擴(kuò)張管轄權(quán)的意圖，但仍堅(jiān)守以領(lǐng)土為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)主權(quán)，維護(hù)對(duì)域內(nèi)數(shù)據(jù)的控制力以應(yīng)對(duì)美國的數(shù)據(jù)主權(quán)擴(kuò)張。

在以地域標(biāo)準(zhǔn)劃定數(shù)據(jù)主權(quán)范疇的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)本地化主要依靠數(shù)據(jù)的本地存儲(chǔ)和跨境審查予以實(shí)現(xiàn)。在具體規(guī)則方面，ＧＤＰＲ 著重就數(shù)據(jù)出境審查作出規(guī)定，希冀于通過劃定數(shù)據(jù)出境標(biāo)準(zhǔn)來打造歐盟的統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場，并帶動(dòng)其他法域向歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)靠攏。一方面，ＧＤＰＲ 通過確立“充分性保護(hù)規(guī)則”以白名單的方式劃定企業(yè)數(shù)據(jù)傳輸?shù)哪繕?biāo)國，防止企業(yè)將歐盟數(shù)據(jù)在全球任意傳輸；另一方面，其也通過“適當(dāng)保障傳輸規(guī)則” 和“約束性企業(yè)規(guī)則”，要求企業(yè)在域外的傳輸滿足歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，即使跨國企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)跨境也應(yīng)符合ＧＤＰＲ。除了對(duì)行為的約束外，ＧＤＰＲ 同時(shí)要求企業(yè)通過設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)專員專司數(shù)據(jù)合規(guī)，建立了企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通橋梁并時(shí)刻維護(hù)著ＧＤＰＲ 的規(guī)制效果。④

歐盟以外，中國、俄羅斯等也堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)的本地化，以應(yīng)對(duì)美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)。中國２０１７ 年出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第３ 章便針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行強(qiáng)調(diào)國家對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，要求相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)存儲(chǔ)于境內(nèi)。針對(duì)數(shù)據(jù)出境問題，２０２１ 年《數(shù)據(jù)安全法》第１１ 條確定了“數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)”原則，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和自由流動(dòng)的平衡。次年國家網(wǎng)信辦公布的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》明確了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的范圍、條件和程序。而２０２２ 年８ 月，為指導(dǎo)和幫助數(shù)據(jù)處理者規(guī)范、有序申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，國家網(wǎng)信辦編制了《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估申報(bào)指南（第一版）》，對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估申報(bào)方式、流程、材料等要求作出具體指引，借鑒了歐盟數(shù)據(jù)分級(jí)分類為前提的協(xié)議化流動(dòng)模式。

反觀俄羅斯，不同于中國在適度控制下促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的主張，俄羅斯的政策則更為保守。早在２０１５ 年其就要求國內(nèi)外企業(yè)必須將所有俄羅斯用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于本國境內(nèi)，并將之解釋為俄羅斯數(shù)據(jù)保護(hù)的首要準(zhǔn)則。

近年來美國對(duì)俄羅斯的全面制裁更促使其強(qiáng)化數(shù)據(jù)的本地存儲(chǔ)。俄羅斯也通過對(duì)谷歌、推特等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)企業(yè)數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)的義務(wù)， 呈現(xiàn)出一種“ 孤島式” 的數(shù)據(jù)保護(hù)模式。①

數(shù)據(jù)本地化在主權(quán)層面是應(yīng)對(duì)美國借助數(shù)據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張主權(quán)的措施，但在更深層次上也顯露著相關(guān)國家意欲沉淀數(shù)據(jù)以支持本國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。因?yàn)樽鳛閿?shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基礎(chǔ)性要素，數(shù)據(jù)以虛擬替代性、滲透性、易復(fù)制性、準(zhǔn)公共物品性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、要素互補(bǔ)性等獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢特征，融入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，賦能制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)變革和市場拓展，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。② 美國在全球網(wǎng)羅數(shù)據(jù)的做法便是通過積累數(shù)據(jù)助力本國科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國等后發(fā)國家也在近年來加強(qiáng)了對(duì)數(shù)據(jù)的科技產(chǎn)業(yè)化，以期為本國科技發(fā)展積累資源。質(zhì)言之，數(shù)據(jù)獲取和控制能力直接關(guān)系到各國產(chǎn)業(yè)競爭與發(fā)展，因而美國堅(jiān)持建構(gòu)數(shù)據(jù)霸權(quán)而主要競爭國家則要對(duì)此作出應(yīng)對(duì)。

２．３ 數(shù)據(jù)權(quán)利化：以保障權(quán)利控制數(shù)據(jù)流動(dòng)

對(duì)于美國倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由跨境，主要大國均基于數(shù)據(jù)的特性試圖從保障權(quán)利的角度予以應(yīng)對(duì)。數(shù)據(jù)作為一種新興的權(quán)利載體，既關(guān)涉?zhèn)€人的財(cái)產(chǎn)與人格權(quán)利，也涵攝于國家主權(quán)的范疇，成為應(yīng)對(duì)美國主權(quán)擴(kuò)張的話語基石。故在通過數(shù)據(jù)權(quán)利化應(yīng)對(duì)美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的策略中，主要大國一方面將數(shù)據(jù)上升為基本人權(quán)的高度，為控制數(shù)據(jù)流動(dòng)提供話語正當(dāng)性；另一方面，其也借助主權(quán)的對(duì)外獨(dú)立性，與美國的數(shù)據(jù)主權(quán)擴(kuò)張展開正面交鋒。

從個(gè)人權(quán)利的視角出發(fā)，數(shù)據(jù)可以以是否具有“可識(shí)別性”（ｉｄｅｎｔｉｆｉａｂｌｅ）為標(biāo)準(zhǔn)分為個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)。凡是單獨(dú)可以識(shí)別出特定自然人的數(shù)據(jù)或者與其他數(shù)據(jù)結(jié)合后能夠識(shí)別出自然人的數(shù)據(jù)，都是個(gè)人數(shù)據(jù)，反之，則為非個(gè)人數(shù)據(jù)。③ 由于個(gè)人數(shù)據(jù)可以對(duì)自然人作出識(shí)別，故會(huì)與相關(guān)個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生聯(lián)系，尤其關(guān)涉以隱私權(quán)為核心的人格權(quán)。

歐洲諸國作為較早關(guān)注個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的國家，相關(guān)立法就將數(shù)據(jù)與人格權(quán)掛鉤。頒布于１９５０ 年的《歐洲人權(quán)公約》明確了“任何人享有私人，家庭生活及其住宅被尊重的權(quán)利”，被視為整個(gè)歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)體系的淵源。歐洲多數(shù)國家認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)關(guān)乎每個(gè)人的隱私，映射著公約所維護(hù)的名譽(yù)與尊嚴(yán)。每個(gè)人都有權(quán)控制自己的個(gè)人數(shù)據(jù)以何種方式公開，從而控制自己在世人面前的形象以免于羞辱和窘迫。④ 基于對(duì)人權(quán)尤其是歐洲公民隱私權(quán)保護(hù)之目的，１９８１ 年《有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理的個(gè)人保護(hù)公約》便將個(gè)人數(shù)據(jù)隱私權(quán)作為歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)的重要目標(biāo)。

１９８１ 年《有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理的個(gè)人保護(hù)公約》通過后，歐洲很快意識(shí)到美國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)ζ湓斐傻耐{，歐共體更指出只有將數(shù)據(jù)上升到人權(quán)高度而納入人權(quán)公約的保護(hù)范疇，才能真正抵擋他國對(duì)歐洲數(shù)據(jù)的覬覦。⑤ 因此，《歐盟基本權(quán)利憲章》第８ 條明確將個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)納入歐盟公民基本權(quán)利，賦予了公民相應(yīng)的數(shù)據(jù)公開同意權(quán)、訪問權(quán)及修改權(quán)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了成員國對(duì)保障該權(quán)利的責(zé)任。據(jù)此，歐盟委員會(huì)及其成員國的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不用再依靠公眾知情權(quán)而獲得充分的執(zhí)法權(quán)，任何個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)水平只要未滿足保護(hù)基本人權(quán)的要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可以進(jìn)行執(zhí)法，法院也可以據(jù)此審查和修正行政機(jī)關(guān)的行為。① 由此，無論是１９９５ 年《指令》還是２０１８ 年《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（ＧＤＰＲ）都以維護(hù)公民人權(quán)為理據(jù)展開設(shè)計(jì)，并重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)跨境問題。其要求數(shù)據(jù)出境地應(yīng)當(dāng)符合歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成一種以守為攻推動(dòng)規(guī)則產(chǎn)生域外效力的模式。

數(shù)據(jù)除了關(guān)涉隱私權(quán)等人權(quán)外同樣關(guān)涉主權(quán)，國際法視域下強(qiáng)化數(shù)據(jù)的主權(quán)屬性關(guān)系到各國權(quán)益的維護(hù)。早在２０１１ 年中俄等國便向聯(lián)合國大會(huì)提交《信息安全國際行為準(zhǔn)則》，強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的重要性，凸顯了新興國家的基本立場。習(xí)近平主席更指出《聯(lián)合國憲章》確立的主權(quán)平等原則是當(dāng)代國際關(guān)系的基本準(zhǔn)則，理應(yīng)適用于網(wǎng)絡(luò)空間，尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)更是推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的首要原則。②

作為同樣以數(shù)據(jù)本地化為立場的法域，之所以歐盟和新興國家在應(yīng)對(duì)美國數(shù)據(jù)霸權(quán)推動(dòng)數(shù)據(jù)權(quán)利化上側(cè)重點(diǎn)不同，主要還是基于各自的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于歐盟而言，作為歐洲國家的聯(lián)合體，它的主權(quán)是一種經(jīng)成員國讓渡形成的集合主權(quán)，需要在特定事務(wù)中與成員國進(jìn)行分享，③故對(duì)主權(quán)的運(yùn)用更為謹(jǐn)慎。但在歐洲一體化中，以人權(quán)保護(hù)為依托創(chuàng)制的歐洲公民概念實(shí)際促使成員國讓渡主權(quán)形成聯(lián)盟。人權(quán)本身便在歐洲的法律體系中占據(jù)著核心地位，故數(shù)據(jù)權(quán)利化會(huì)側(cè)重于人權(quán)屬性。同時(shí)，歐盟在數(shù)據(jù)領(lǐng)域雖不及美國掌握絕對(duì)優(yōu)勢，但作為美國長期盟友其仍在美國構(gòu)筑的國際秩序中獲益，亦想在通過法律手段在保護(hù)己方數(shù)據(jù)的同時(shí)強(qiáng)化對(duì)域外數(shù)據(jù)的監(jiān)管。故從《指令》向ＧＤＰＲ 的演進(jìn)中展露出對(duì)地域標(biāo)準(zhǔn)和效果標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合，以期擴(kuò)大歐盟數(shù)據(jù)規(guī)則的域外適用，防止過度強(qiáng)調(diào)主權(quán)而限制其自身利益。

反觀新興國家，在以美歐等西方世界主導(dǎo)的國際秩序與國際法體系下，長期遭受壓迫使其對(duì)主權(quán)話題更為敏感。④ 以《聯(lián)合國憲章》為基石的現(xiàn)代國際法至少在規(guī)范層面維護(hù)了各國主權(quán)，故在包括數(shù)據(jù)主權(quán)在內(nèi)的相關(guān)新興領(lǐng)域的國際法構(gòu)建中，為防止重蹈覆轍其自然也會(huì)訴諸于主權(quán)的平等與獨(dú)立，這也能占據(jù)道義高地以凸顯西方霸權(quán)的非正義。另外，盡管新興國家近年來信息技術(shù)發(fā)展迅速但仍難以與美歐比肩，故在數(shù)據(jù)政策上需要以維護(hù)本國數(shù)據(jù)安全為主。將現(xiàn)行國際法引入網(wǎng)絡(luò)空間以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)劃定數(shù)據(jù)主權(quán)邊界，凸顯了對(duì)本國數(shù)據(jù)利益的堅(jiān)守。

三、數(shù)據(jù)霸權(quán)的國際法規(guī)制：基于中國的立場

面對(duì)美國建構(gòu)數(shù)據(jù)霸權(quán)的企圖，雖然各國均作出了相應(yīng)的法律應(yīng)對(duì)，在國際法層面也需要選擇可行的規(guī)制路徑。尤其隨著中國日益走近世界舞臺(tái)中央，在促進(jìn)國際法治并規(guī)制美國霸權(quán)上的作用不斷凸顯，中國更應(yīng)基于自身立場借助國際法應(yīng)對(duì)美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)。

３．１ 厘定規(guī)制基礎(chǔ)：堅(jiān)守國際法的公平正義

從威斯特伐利亞體系到凡爾賽—華盛頓體系再到雅爾塔體系，盡管每一階段各國都希冀于以國際法維護(hù)自身利益，但國際法仍是大國權(quán)力平衡的產(chǎn)物。即使二戰(zhàn)后聯(lián)合國得以組建并形成以《聯(lián)合國憲章》為基石的現(xiàn)代國際法，但大國一致模式仍根植于國際秩序的勢力均衡和集體決策，美蘇等大國的權(quán)力平衡更維系著國際社會(huì)的基本穩(wěn)定。所以，彼時(shí)的國際法實(shí)際上依托于國際秩序的勢力均衡，大國將意志貫徹于國際法而約束著其他勢力，其他國家很大程度也忌憚?dòng)诖髧鴱?qiáng)權(quán)而不得不選擇依國際法行事。

聚焦美國，其在過去百余年間始終未放棄維系霸權(quán)的初衷，冷戰(zhàn)時(shí)期的美蘇抗衡令超級(jí)大國的行為仍顯忌憚，但蘇聯(lián)解體后美國作為唯一的超級(jí)大國行為卻愈發(fā)肆意。其憑借強(qiáng)大的實(shí)力牢牢把控著國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并通過發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭、制裁和封鎖等方式侵蝕他國主權(quán)以維護(hù)霸權(quán)。此時(shí)美國便以“國際規(guī)則”之名扭曲國際法的意旨，意欲將之變?yōu)榫S護(hù)美國意志的霸權(quán)工具，他國則忌憚?dòng)诿绹鴱?qiáng)悍的實(shí)力多選擇讓步。但新世紀(jì)以來，新興國家的快速崛起加速了國際力量對(duì)比的“東升西降”。面對(duì)國際秩序從權(quán)力單極世界向勢力均衡的回潮，美國不得不作出反應(yīng)以維系霸權(quán)，在規(guī)則層面則表現(xiàn)為守成大國與新興大國就規(guī)則主導(dǎo)展開博弈。①一方面，美國通過大規(guī)模的“退約”和阻礙ＷＴＯ運(yùn)行等方式否定了多邊合作機(jī)制，這種對(duì)國際法合則用不合則棄的態(tài)度令其喪失國際信譽(yù)。另一方面，美國通過資助建立小多邊國際條約的方式維系對(duì)國際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，保持其在各領(lǐng)域的霸權(quán)地位。②

面對(duì)美國對(duì)所謂“國際規(guī)則”的堅(jiān)持和霸權(quán)的維系，以中國為代表的新興國家需要基于實(shí)力的提升在國際法層面表明態(tài)度。強(qiáng)調(diào)以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，堅(jiān)守國際法的公平與正義便是最為理性的選擇。③ 這既符合國際秩序向著勢力均衡方向邁進(jìn)的現(xiàn)實(shí)趨勢，也能夠占據(jù)國際法的道義高地以揭露美國的霸權(quán)目的。

對(duì)于數(shù)據(jù)霸權(quán)而言，盡管美國掌控著全球數(shù)據(jù)設(shè)備終端和傳輸通道，但數(shù)據(jù)仍產(chǎn)生于各國而要求國家基于人權(quán)或主權(quán)進(jìn)行保護(hù)。針對(duì)美國數(shù)據(jù)主權(quán)的擴(kuò)張，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到主權(quán)與霸權(quán)的內(nèi)在關(guān)系。國際法下主權(quán)應(yīng)有限度，在合法合理的區(qū)間內(nèi)行使主權(quán)能夠得到認(rèn)可，超過限度的主權(quán)便構(gòu)成了某種程度的“霸權(quán)”，威脅到國際法所倡導(dǎo)的各國主權(quán)獨(dú)立與平等。在現(xiàn)行國際法下建構(gòu)數(shù)據(jù)主權(quán)仍應(yīng)遵循《聯(lián)合國憲章》的宗旨與原則。憲章所倡導(dǎo)的主權(quán)獨(dú)立與平等仍貫徹著勢力均衡的理念，并凸顯著主權(quán)的地域標(biāo)準(zhǔn)。故強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)的地域標(biāo)準(zhǔn)，允許各國數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和出境審查，無論從利益上還是道義上都具有正當(dāng)性。

面對(duì)美國強(qiáng)調(diào)的數(shù)據(jù)自由跨境的價(jià)值攻勢，我們更應(yīng)基于本國利益強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在保障人權(quán)和維護(hù)主權(quán)上的重要性。在國際社會(huì)中領(lǐng)導(dǎo)國的關(guān)系性權(quán)力也源于其因積極創(chuàng)建并自覺遵守國際規(guī)范、在國際社會(huì)樹立和捍衛(wèi)道義而對(duì)追隨國產(chǎn)生的吸引力。如果領(lǐng)導(dǎo)國漠視并破壞國際法和國際規(guī)則，關(guān)系性權(quán)力實(shí)際上就轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚬詸?quán)力，追隨者會(huì)不再繼續(xù)追隨。④ 當(dāng)前美國對(duì)多邊規(guī)則體系的破壞已表明其長期倡導(dǎo)的所謂自由經(jīng)濟(jì)范式帶有虛偽性，失去了國際法應(yīng)有的道義。故各國應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)數(shù)據(jù)的權(quán)利化，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的人權(quán)與主權(quán)利益并展開數(shù)據(jù)監(jiān)管，從而矯正美式數(shù)據(jù)自由跨境的價(jià)值偏差，重塑話語權(quán)均勢。

面對(duì)大變局時(shí)代國際力量對(duì)比趨于均衡的趨勢，各國既要通過對(duì)《聯(lián)合國憲章》的援引強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)治理規(guī)則制定權(quán)的勢力均衡，堅(jiān)守以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)主權(quán)標(biāo)準(zhǔn)并將其化為國際法規(guī)則；也要以保障數(shù)據(jù)人權(quán)和主權(quán)為基石推動(dòng)數(shù)據(jù)的權(quán)利化，從價(jià)值上揭露美式數(shù)據(jù)自由跨境的虛偽性，重塑國際法話語權(quán)的均勢，維護(hù)國際法的公平與正義。

３．２ 選擇規(guī)制路徑：重視國際法的“軟硬結(jié)合”

對(duì)美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的國際法規(guī)制，既要順應(yīng)當(dāng)前國際秩序調(diào)整趨勢形成更加公平的數(shù)據(jù)治理制度，也要選擇適當(dāng)?shù)穆窂綄⒃O(shè)想轉(zhuǎn)化為具體規(guī)則。國際法的規(guī)制路徑并不限于以條約為代表的國際硬法，也包括原則上不具有法律約束力但可能產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則，國際組織、多邊外交會(huì)議通過的包括決議、宣言、聲明、指南或者行為守則等在內(nèi)的，一些能產(chǎn)生重要法律效果的非條約協(xié)議等國際軟法。⑤ 因此，在借助國際法規(guī)制美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的過程中，應(yīng)綜合利用國際硬法和國際軟法實(shí)現(xiàn)路徑協(xié)調(diào)。

在國際條約等硬法的形塑中，近年來主要的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定均涉及到數(shù)據(jù)。在美國推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的過程，從《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》到《美墨加協(xié)定》均限制締約方的數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和跨境審查，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)霸權(quán)留下必要的國際通道。在《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》中歐盟也通過強(qiáng)化本地主義立場，令其他締約方也不得不作出特別規(guī)定，以滿足歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在美歐兩大陣營外，新加坡、智利與新西蘭也嘗試探索新的路徑并于２０２０ 年達(dá)成了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＤＥＰＡ）。其允許締約方開展業(yè)務(wù)的企業(yè)更加自由地進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境，展現(xiàn)出全球主義的傾向。但同時(shí)也允許締約方對(duì)與人權(quán)和主權(quán)有關(guān)聯(lián)的敏感數(shù)據(jù)作出規(guī)制，希冀于通過透明度、目的規(guī)范、使用限制、收集限制、個(gè)人參與、數(shù)據(jù)質(zhì)量和問責(zé)制等制度的構(gòu)建，推動(dòng)締約方在國內(nèi)建立一個(gè)與這些原則相匹配的框架，促進(jìn)各國保護(hù)個(gè)人信息法律之間的兼容性和可操作性。① 但由于美國對(duì)數(shù)據(jù)霸權(quán)的追求和歐盟、俄羅斯及中國等大國對(duì)數(shù)據(jù)霸權(quán)的抵御，全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則仍存在較大差異，相關(guān)條約也僅停留在特定陣營或小多邊狀態(tài)，全球性的多邊數(shù)據(jù)條約恐一時(shí)難以形成，這便為軟法提供了空間。

早在１９８０ 年，經(jīng)濟(jì)合作組織（ＯＥＣＤ）便發(fā)布《隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)指南》引領(lǐng)各國數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的完善。１９９０ 年聯(lián)合國發(fā)布的《關(guān)于計(jì)算機(jī)化個(gè)人數(shù)據(jù)處理指南》更進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)數(shù)據(jù)治理的關(guān)注度。新世紀(jì)以來，面對(duì)歐盟等法域數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升和美歐之間展開的規(guī)則博弈，２００４ 年亞太經(jīng)合組織就隱私保護(hù)達(dá)成共識(shí)并簽署了《亞太經(jīng)合組織隱私保護(hù)框架》。② ２０１３ 年，ＯＥＣＤ 也對(duì)指南進(jìn)行修訂，在保持原有框架基礎(chǔ)上加入了隱私管理項(xiàng)目和國家政策戰(zhàn)略等條款，以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并影響新興國家的立法。所以，面對(duì)美國再次建構(gòu)數(shù)據(jù)霸權(quán)的企圖，包括中國在內(nèi)的大國應(yīng)充分利用軟法對(duì)美國數(shù)據(jù)霸權(quán)展開規(guī)制。首先，應(yīng)發(fā)揮軟法的包容性，促進(jìn)多元主體的規(guī)則協(xié)調(diào)。不同于國際硬法囿于國際法淵源的嚴(yán)格范疇和形式要求之中，軟法無論是在內(nèi)容上還是形式上都更具包容性，促進(jìn)了國際法體系的豐富與發(fā)展。③ 中國要充分利用各類網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則形塑的合作平臺(tái)，通過參與和影響軟法的制定來擴(kuò)大國際合作基礎(chǔ)。面對(duì)當(dāng)前數(shù)據(jù)治理中美國與其他國家的立場分歧，各國也要在明確數(shù)據(jù)本地化和權(quán)利化的基礎(chǔ)上，看到數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的商業(yè)價(jià)值，倡導(dǎo)數(shù)據(jù)有序跨境，推動(dòng)各方理念的融合。

其次，要充分發(fā)揮軟法的前瞻性，就數(shù)據(jù)治理可能的演進(jìn)方向作出預(yù)先規(guī)劃和設(shè)計(jì)。一方面，要結(jié)合當(dāng)前國際局勢看到美國推動(dòng)數(shù)據(jù)霸權(quán)可能的方向，在符合自身利益的同時(shí)率先凝聚共識(shí)提前作出應(yīng)對(duì)，有效抑制美國的霸權(quán)企圖。另一方面，也要看到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代漸進(jìn)式爆發(fā)的發(fā)展動(dòng)向，④順應(yīng)并推動(dòng)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的技術(shù)與規(guī)則創(chuàng)新，防止軟法規(guī)則成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的障礙。

最后，要看到軟法向硬法演進(jìn)的客觀規(guī)律，在凝聚共識(shí)的前提下嘗試形成單一領(lǐng)域或事項(xiàng)的硬法，分步驟地織就數(shù)據(jù)治理的國際硬法體系。軟法并不是法律的終局，而是一種演進(jìn)的狀態(tài)，并會(huì)隨著時(shí)間的推移轉(zhuǎn)化為硬法。⑤ 因此，在有關(guān)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國際規(guī)則形塑中，為規(guī)制美國數(shù)據(jù)霸權(quán)并維護(hù)本國利益，應(yīng)采用分步驟的方式凝聚各方共識(shí)，率先形成雙邊或小多邊的條約以表明態(tài)度并強(qiáng)化規(guī)則約束力，形成規(guī)制數(shù)據(jù)霸權(quán)的有力聯(lián)盟。

３．３ 明確規(guī)制理念：倡導(dǎo)國際法的合作共進(jìn)

在更為宏觀的視角下，數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國際規(guī)則必將形成一個(gè)內(nèi)嵌于現(xiàn)行國際法制度中的規(guī)則體系，故需重視整個(gè)體系建構(gòu)的理念。無須諱言，相關(guān)規(guī)則形塑的重要目的是防范美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)，推動(dòng)國際規(guī)則朝著公平、合理、民主的方向發(fā)展。但基于國際法發(fā)展趨勢和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的立場，規(guī)則的形塑更應(yīng)以推動(dòng)數(shù)據(jù)治理的國際合作和共進(jìn)為根本目的，規(guī)制數(shù)據(jù)霸權(quán)也只是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的過程性目標(biāo)。

戰(zhàn)后國際法的發(fā)展以冷戰(zhàn)為界碑。在冷戰(zhàn)巔峰階段，國際法表現(xiàn)為共存；在冷戰(zhàn)緩和階段，國際法呈現(xiàn)合作；在冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際法便顯露出共進(jìn)趨向。① 美國在冷戰(zhàn)結(jié)束后形成的霸權(quán)體系盡管在一定程度上促進(jìn)了國際合作與共進(jìn)，但其仍是以自身為核心建立的利益分配秩序，改變了國際法所倡導(dǎo)的平等合作的初衷。故在包括數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國際規(guī)則體系建構(gòu)的過程中要擯棄美國中心主義，以新的理念推動(dòng)國際合作和共進(jìn)，這便為中國承擔(dān)負(fù)責(zé)任大國角色并促進(jìn)全球治理法治化提供了契機(jī)。

２０１３ 年以來，習(xí)近平主席在多個(gè)外交場合提及“人類命運(yùn)共同體”并引發(fā)國際關(guān)注。從國際法角度，人類命運(yùn)共同體思想不僅蘊(yùn)含人類社會(huì)的奮斗目標(biāo)和先進(jìn)的新型國際關(guān)系理念，還蘊(yùn)含對(duì)世界各國有約束力的國際法基本原則和規(guī)則。② 秉持人類命運(yùn)共同體理念，在數(shù)據(jù)治理國際規(guī)則的形塑中應(yīng)將合作與共進(jìn)落在實(shí)處，中國更應(yīng)發(fā)揮作用。

首先，應(yīng)闡明數(shù)據(jù)本地化和權(quán)利化的合理性，尊重并維護(hù)以地域標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)主權(quán)。目前，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的人權(quán)與主權(quán)利益已經(jīng)成為包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家的共識(shí)。故應(yīng)允許各國采取數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和出境審查，不能像美國一樣以獲取數(shù)據(jù)便利化為目的采用雙重標(biāo)準(zhǔn)侵蝕他國數(shù)據(jù)主權(quán)。

其次，應(yīng)兼顧數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)。數(shù)據(jù)本地化和權(quán)利化并非禁止數(shù)據(jù)的流動(dòng)，極端的數(shù)據(jù)保護(hù)政策也不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)盡快建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和出境審查標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)相關(guān)國際規(guī)則形塑。從歐盟的實(shí)踐看，采用“白名單”的方式劃定數(shù)據(jù)出境地并進(jìn)行動(dòng)態(tài)審查的方式具有可操作性。在雙邊和小多邊規(guī)則的基礎(chǔ)上，也要利用“一帶一路”等新型多邊合作平臺(tái)倡導(dǎo)數(shù)據(jù)治理的多邊主義。這既能區(qū)別于美國霸權(quán)主義下采用的單邊和小多邊方式，也能在共商中凝聚共識(shí)，在共建中拓寬平臺(tái)，在共享中實(shí)現(xiàn)福祉。

最后，應(yīng)明確本國數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境政策，為國際合作提供窗口并帶動(dòng)相關(guān)規(guī)則的形塑。從中國的實(shí)踐看，《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》都對(duì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)主權(quán)并推動(dòng)數(shù)據(jù)有序跨境作出規(guī)定。２０１９ 年印發(fā)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》更明確提出“實(shí)施國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)……試點(diǎn)開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估，建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制”，這與歐盟所倡導(dǎo)的“白名單”模式形成呼應(yīng)。該規(guī)定也在２０２１ 年出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》中有所體現(xiàn)。隨著２０２２ 年《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》的實(shí)施，相關(guān)工作也逐步推開，部分跨國企業(yè)在通過評(píng)估后獲得數(shù)據(jù)安全出境的資格。中國的實(shí)踐既表明了其展開數(shù)據(jù)治理合作的態(tài)度和方式，也推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域國際規(guī)則的形塑，顯現(xiàn)了國內(nèi)法向國際法溢出的效果。

四、結(jié) 語

面對(duì)百年未有之大變局下國際力量對(duì)比的動(dòng)態(tài)調(diào)整和國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的加速構(gòu)建，盡管美國仍希冀通過擴(kuò)張數(shù)據(jù)主權(quán)和強(qiáng)化數(shù)據(jù)自由跨境的方式建構(gòu)以“制度—價(jià)值”為支撐的數(shù)據(jù)霸權(quán)，但歐盟、俄羅斯和中國等主要大國均以數(shù)據(jù)本地化和權(quán)利化的方式，在合作與博弈中弱化數(shù)據(jù)霸權(quán)的影響。

數(shù)據(jù)治理國際規(guī)則內(nèi)嵌于國際法體系，中國在推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的進(jìn)程中更應(yīng)重視借助國際法規(guī)制美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)。首先，中國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)守國際法的公平正義，捍衛(wèi)以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序。通過引入《聯(lián)合國憲章》的宗旨與原則，強(qiáng)化數(shù)據(jù)主權(quán)地域標(biāo)準(zhǔn)并堅(jiān)持本地化存儲(chǔ)，使之成為規(guī)制美國數(shù)據(jù)霸權(quán)的基石。同時(shí)，也要從保障人權(quán)和維護(hù)主權(quán)的角度應(yīng)對(duì)美國數(shù)據(jù)自由跨境的價(jià)值鼓吹，占據(jù)國際法的公平與正義之高地。其次，應(yīng)尊重各國在數(shù)據(jù)治理上的不同方式，既要積極參與相關(guān)軟法規(guī)則的構(gòu)建，將中國的數(shù)據(jù)治理理念和主張內(nèi)化于國際規(guī)則中，推動(dòng)國內(nèi)規(guī)則的國際化；也要適時(shí)推動(dòng)相關(guān)軟法的硬法化，通過締結(jié)貿(mào)易與投資條約等途徑形成有拘束力的數(shù)據(jù)治理規(guī)則和流通通道，促進(jìn)國內(nèi)法與國際法的接軌。

最后，應(yīng)看到防范美國數(shù)據(jù)霸權(quán)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理規(guī)則朝著公正合理方向發(fā)展的過程性目標(biāo)。中國應(yīng)以人類命運(yùn)共同體理念為指引，在具體規(guī)則體系形塑中尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)的平等與獨(dú)立。通過締結(jié)雙邊及多邊條約和明確本國數(shù)據(jù)治理規(guī)則等方式，借助數(shù)據(jù)跨境評(píng)估審查和協(xié)議化的數(shù)據(jù)出境模式打造數(shù)據(jù)跨境的國內(nèi)規(guī)則。在實(shí)踐中提升國內(nèi)規(guī)則的國際認(rèn)可度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國際合作并推動(dòng)國際規(guī)則的趨同共進(jìn)。

編輯 鄧文科