焦麗韞

摘要：隨著我國經(jīng)濟水平的不斷提高，行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中必須要通過全面預算管理加強內部控制管理工作，否則可能會導致行政事業(yè)單位在資金使用方面不夠科學合理，從而對行政事業(yè)單位管理工作質量造成嚴重影響。本文主要深入研究了全面預算管理與內部控制的概念，并提出全面預算管理模式下加強行政事業(yè)單位內部控制的具體策略。

關鍵詞：全面預算;內部控制;問題措施

DOI：10.12433/zgkjtz.20232034

政府事業(yè)單位管理者應充分認識全面預算管理的內部控制系統(tǒng)，通過有效的內部控制措施發(fā)揮全面預算管理的積極作用，從而有效防范形式主義造成的管理效益較差的現(xiàn)象。

一、全面預算管理與內部控制概述

（一）全面預算管理

對一定時期內的業(yè)務和財務進行總體預測，優(yōu)化人力、財力和物力資源，合理配置資源，協(xié)助單位實現(xiàn)管理目標，利用循證績效管理體系監(jiān)控戰(zhàn)略管理目標的實現(xiàn)情況，確保單位內部控制制度和措施的有效實施，確保單位管理支出保持在合理水平，并有效監(jiān)測和監(jiān)督本單位的所有服務。

（二）內部控制

行政事業(yè)單位在內控制度管理流程中，通過對單位內部規(guī)章制度的進一步實施，保證單位內部各項管理工作的正常、有序進行，以提升行政事業(yè)單位內控制度的效率和水平。

（三）行政事業(yè)單位實行全面預算管理與內部控制的關系

第一，企業(yè)成本管理的內控制度是關鍵。行政事業(yè)單位在預算編制過程中，需要各部門之間相互配合。除此之外，還要以內部控制原則為基礎，保證內部制度建設與全面預算管理的要求一致。

第二，企業(yè)內控制度的實施需要預算管控。行政事業(yè)單位財務內部管控涉及多項管理工作，包括經(jīng)營許可審批、人事管理、文書記錄、固定資產(chǎn)管理、績效評價管理工作、對內審計等。在內控期間，還需將完全預算管理的工作目標與所有工作聯(lián)系到一起。因此，在行政事業(yè)單位內控制度管理工作目標的基礎上，還必須通過完全預算管理工作實施內在管控機制，由此才能有效提升行政事業(yè)單位財務管理內控制度的實施程度，從而提高內控管理工作質量。

二、強化行政事業(yè)單位內部控制的重要性

第一，可有效增強項目管理效果。行政事業(yè)單位展開全面預算管理工作，可以顯著提高計劃管理的整體效率，對所有事項的費用進行合理規(guī)劃及科學確定，正確地體現(xiàn)項目上的所有信息。同時，也可以增強監(jiān)督管理的實效性，提高單位的運行效率。

第二，可以降低生產(chǎn)成本并促進事業(yè)單位收益最大化。內部控制可以更有效地降低風險，但行政事業(yè)單位內控制度往往存在很大的困難，主要是因為內在控制手段的有效性較低。通過運用內部控制，當面臨復雜的情況時，可以比較合理地對未來產(chǎn)品的發(fā)展趨勢作出評估，從而恰當?shù)厥褂觅Y金，有利于效益最優(yōu)化。

三、全面預算管理模式下行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

（一）欠缺科學的預算編制方法

項目管理工作的內容相當復雜，關系到許多方面，不僅涉及政府費用、財務開支和資產(chǎn)等工作，還包括建設項目財務管理、人力資源以及其他領域的工作。但是在當前的行政事業(yè)單位財務管理工作中，欠缺科學合理的全面預算編制方法，影響了工作的順利開展。

（二）實施過程中控制執(zhí)行力不夠

行政事業(yè)單位全面預算模式下的內部管理，在實施過程中出現(xiàn)了問題，財務內部控制工作目前仍處在“要求內控”的狀態(tài)。同時，由于其內在控制體系與事業(yè)單位財務的實際狀況不符，事業(yè)單位財務內部控制管理工作的有效性并不強，很難真正發(fā)揮控制與監(jiān)督效果。許多行政事業(yè)單位的員工沒有切實認識到內部管理的必要性，內部管理意識淡薄，致使內部管理執(zhí)行力欠缺。例如，在預算管理領域，全面計劃的管理架構缺乏科學性，人員對崗位職責不夠熟悉，執(zhí)行流程上也容易發(fā)生反復審批的情況。此外，地方政府事業(yè)單位關于計劃的分配與落實工作也存在缺陷。

（三）欠缺完善的全面預算管理監(jiān)督考核機制

優(yōu)化和完善監(jiān)測和審查機制，是確保全面預算管理有效性的必要手段。然而，從目前的實際情況來看，許多行政部門在總體預算執(zhí)行過程中的規(guī)劃存在顯著差異，預算分析不夠詳細，對部分工作的監(jiān)督不夠重視，嚴重影響了預算結果的準確性。此外，一些行政單位的激勵機制不完善，大大降低了相關工作人員的積極性，難以確保內部控制的有效性。

（四）欠缺完善的內部控制制度

一些行政事業(yè)單位在整個預算管理模式中缺乏完善的內部控制框架，體現(xiàn)在缺乏科學的業(yè)務、對管理不夠重視、制度不完善、工作流程過于簡單、崗位職責分工不明確等方面，導致許多辦事處、基金和財產(chǎn)的管理分離，一些辦事處用透明度較低的簡單會計制度取代了內部控制。行政事業(yè)單位沒有具體劃分的行業(yè)，所有的事務都在一個票據(jù)上發(fā)生，且沒有標注票據(jù)張數(shù)。部分行政事業(yè)單位的發(fā)票管理相對凌亂，主要原因在于發(fā)票的來源較多，單位使用的發(fā)票主要用于繳納非稅收收入，在管理方面難免存在問題。

四、全面預算管理模式下強化行政事業(yè)單位內部控制的策略

（一）完善制度管理機制，優(yōu)化內部控制環(huán)境

在開展行政事業(yè)單位內部控制的過程中，人們要意識到，全面預算管理工作具有環(huán)節(jié)多、投資量大、管理體系范圍廣等特點，是一種較為復雜的管理體系。所以在進行內部控制時，必須注意前期相關管理體系的建設，既可以通過設置一定的預審批制度，也可以通過或引入第三方，并對基金的支出情況加以嚴格監(jiān)控。同時，應形成責任管理體系，把具體的責任落實到個人，以便出現(xiàn)問題第一時間解決，進而為事業(yè)單位開展內部管理改革奠定良好的基礎。

（二）優(yōu)化內部預算編制，構建預算指標體系

由于行政事業(yè)單位的財務內部編制方法不同，資金來源也不同，在預算編制過程中，必須充分考慮到財政補助資金的實際狀況。此外，在財務運作過程中，應按照實際狀況規(guī)定預算編制的時限，科學地進行預算編制工作。所以零基預算方法是各事業(yè)單位最常見，同時也是較為靈活方的方式，有利于行政事業(yè)單位財務人員合理解決資產(chǎn)閑置問題。行政事業(yè)單位也可以設置專門的部門承擔實時監(jiān)察工作，尤其是應建立部門不相容制度，把每一個項目的費用都融入成本管理中，由專門的人員負責項目經(jīng)費支出，有效避免風險，并及時掌握經(jīng)費的撥付狀況。此外，政府事業(yè)單位在建立內部管控框架、實施全面預算控制的過程中，還要考慮到內控條件、風險評估標準等因素，這些都是制約全面預算控制和內部管理的關鍵因素，正是上述因素，使得內控框架的建立和全面預算管理實現(xiàn)了有機融合。

（三）規(guī)范預算執(zhí)行情況，強化內部資金管控

首先，必須明晰權限。在內部控制實施過程中，必須明確各類經(jīng)濟事務的審核權限，并根據(jù)計劃內、超計劃和計劃外的情況分類管理。對于政府預算內購買服務、費用支出項目、基本建設工程費用等特別需要資金開支的經(jīng)濟事務，各有關單位必須在權限內逐級審批;對超計劃的經(jīng)濟事務，還必須明晰審核的權限范圍和具體的辦理過程，實行額外的審核流程，并根據(jù)權限的劃分實行分級審批;對計劃外的經(jīng)濟事務，必須實行特殊的審核流程，并提交給上級政府相關機構審核；對內部計劃變更的經(jīng)濟事項，不但要滿足內部計劃變更要求，還必須遵循內部計劃追加流程，并從嚴審核，保證項目有理有據(jù)，流程正確，確保項目的嚴肅性。

其二，注重控制成本費用。由于行政事業(yè)單位的收費種類較多，內控意識和成本意識淡薄，在費用支付業(yè)務中應防止票據(jù)不真實、不合規(guī)的風險。同時，預算執(zhí)行過程和企業(yè)內部管理中的費用業(yè)務相銜接，分類各種費用，并對數(shù)額巨大、性質重要的費用進行重點控制。通過編制各種收費細則和管理措施，將各種收費開支內容、支出標準和費用范疇加以合理劃分，進一步優(yōu)化收費報銷過程，使業(yè)務承辦人在經(jīng)辦過程和預算執(zhí)行過程中有章可循。

其三，明確合規(guī)資金支出。由于各類機構產(chǎn)生的各種支出，如內部管理中的支付活動、合同經(jīng)營活動、基建項目、商品購買服務、固定資產(chǎn)投資經(jīng)營服務等都會牽扯到現(xiàn)金的支出。所以在項目實施過程中，應明確項目支出的審核過程，以做好項目支付的預算管理，防止項目支出風險。同時，通過預算管理明確各種費用列支途徑，主要是指基礎費用、工程支出或管理費用。要依據(jù)國庫資金集中收付制度和公務卡管理的相關規(guī)范做好結算工作，合理運用現(xiàn)金結算手段，對于應通過銀行轉賬等公務卡形式進行的業(yè)務，不得采用現(xiàn)金形式結算，以確保交易的安全性，避免舞弊行為。

（四）強化預算分析考核，落實審計監(jiān)督管理

第一，做好預算分析。各級行政事業(yè)單位要經(jīng)常對預算中重要項目的執(zhí)行狀況實施追蹤分析，認真研究計劃數(shù)字和真實數(shù)據(jù)之間的差距，進一步分析造成差距的主要因素，并找到潛出問題，及時采取相應的改善舉措，在下一期預分析中也要對上一期的改進狀況實施跟蹤。預算分析完成后，必須生成預算分析報表，并上報有關單位領導和相關人員傳閱。只有按時完成預算分析，才能了解計劃實施的進展，防止有關單位在年底突擊支出。

第二，積極推行全面預算考評。完善全面預算考評系統(tǒng)，是在內部管理中運用全面預算管理技術最有效的途徑。預算考評的具體內容，應分為預算的編制質量考評、預算的實施狀況考評以及預算的實施成果考評。內部管理考評工作應與預算考評工作相結合，以完成定性考評和定量考核的指標體系建設。

唯有將預算審核作為行政事業(yè)單位財務績效考核的主要內容，方可確保預算的合法性;唯有將內部控制考核工作作為事業(yè)單位的日常運行內容之一，才能促進內部控制體系的落實。唯有結合對內部控制框架系統(tǒng)進行評價工作，方可實現(xiàn)對內部預算控制的事后管理功能。

（五）做好全面預算管理人員的培養(yǎng)工作

全面預算管理工作的效率也深受管理素養(yǎng)的影響，所以行政事業(yè)單位必須關注全面預算管理素養(yǎng)，并對管理者的素養(yǎng)與技能加以培訓。一是要培訓管理者的職業(yè)道德素質，使其具有一定的社會責任感，從而減少和避免違法亂紀事故；二是對管理者的領導能力加以培訓，同時做好人才儲備工作，并確保企業(yè)的實際狀況與全面計劃管理工作的新制度相適應。

五、結束語

事業(yè)單位在運營中，內部計劃控制和內部管理之間的聯(lián)系非常緊密。全面預算模式下的內部管理可以提升行政事業(yè)單位內控制度水平，而通過全面預算管理和內部管控系統(tǒng)的有機整合，有助于行政事業(yè)單位內控制度科學的進行項目操作，進一步提升管理績效，進而確保行政事業(yè)單位內控制度的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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