肖文鋒 萬莉 李紅巖

【摘 要】 高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的預(yù)算績效管理是提升國家治理能力、提高財政資金使用效能的有效舉措。預(yù)算績效目標(biāo)在績效管理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，起著“標(biāo)尺”作用，是預(yù)算績效管理各項工作的重要基礎(chǔ)與依據(jù)。為響應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，推動全面實施預(yù)算績效管理，文章聚焦預(yù)算績效目標(biāo)審核過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題，從提升預(yù)算績效目標(biāo)管理主體責(zé)任意識、強化業(yè)務(wù)人員在預(yù)算績效目標(biāo)管理中的主導(dǎo)地位、建立預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)庫及典型案例庫、優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)審核組織模式、提高預(yù)算編制與績效目標(biāo)管理協(xié)同等方面給出了優(yōu)化建議，以期能為提高我國預(yù)算績效目標(biāo)管理水平，實現(xiàn)財政資金聚力增效提供參考與借鑒。

【關(guān)鍵詞】 高質(zhì)量發(fā)展； 預(yù)算； 績效管理； 績效目標(biāo)

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）09-0090-06

一、引言

高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向是我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局性戰(zhàn)略部署。黨的二十大報告明確提出：全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。這是根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化做出的科學(xué)判斷。中國特色社會主義建設(shè)進入了新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展也進入了新時代。推動高質(zhì)量發(fā)展，既是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求和戰(zhàn)略部署。遵循這一根本要求和戰(zhàn)略部署，我們必須適應(yīng)新時代、聚焦新目標(biāo)、落實新部署，推進積極的財政政策，推動財政資金聚力增效，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的財政績效目標(biāo)管理。

績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項目庫、編制部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)[1]?？冃繕?biāo)按照支出的范圍與內(nèi)容可分為項目支出績效目標(biāo)和部門整體支出績效目標(biāo)，按照支出的時效性可分為中長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。績效目標(biāo)管理涵蓋了績效目標(biāo)設(shè)置、審核、批復(fù)、調(diào)整及應(yīng)用。預(yù)算績效目標(biāo)管理是財政項目績效管理的重要組成部分，是整個預(yù)算績效管理體系的核心，是事前績效評估、運行監(jiān)控評審、績效自評、重點績效評價等工作的重要基礎(chǔ)與依據(jù)，預(yù)算績效目標(biāo)貫穿于預(yù)算績效管理全過程，在整個預(yù)算績效管理體系中占據(jù)著“統(tǒng)領(lǐng)”地位，起到“標(biāo)尺”作用?？茖W(xué)、合理、量化的預(yù)算績效目標(biāo)能夠推動財政資金聚力增效，促進公共服務(wù)供給高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻綜述

隨著全面實施預(yù)算績效管理，眾多學(xué)者開展了績效管理方面的相關(guān)研究，但是單獨將績效目標(biāo)管理作為研究內(nèi)容的文獻還不多見，本文梳理了近年來我國有關(guān)績效目標(biāo)管理方面的相關(guān)研究文獻，研究內(nèi)容主要聚焦于績效目標(biāo)設(shè)置及績效目標(biāo)審核兩個方面。

（一）績效目標(biāo)設(shè)置的相關(guān)研究

績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量直接影響著績效管理成效，國內(nèi)眾多學(xué)者圍繞績效目標(biāo)設(shè)置開展了深入的研究：李玲等[2]結(jié)合高等學(xué)校這一特定預(yù)算主體分析了績效目標(biāo)覆蓋不全面，績效指標(biāo)量化、具體化、可衡量性不足，績效目標(biāo)缺乏動態(tài)調(diào)整，預(yù)算管理不靈活等績效目標(biāo)設(shè)置存在的常見問題；葉穎怡[3]認(rèn)為行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)置與投入規(guī)模不相匹配，指標(biāo)設(shè)置整體側(cè)重產(chǎn)出指標(biāo)，成果效益指標(biāo)不足；李金磊[4]認(rèn)為中央部門預(yù)算同類項目指標(biāo)設(shè)置差異較大，不同部門間缺乏可比性，制約公眾的監(jiān)督效果；張敬[5]認(rèn)為業(yè)務(wù)協(xié)同參與績效管理不暢通、預(yù)算管理與業(yè)務(wù)信息不對稱，使得績效目標(biāo)管理與預(yù)算編制協(xié)同性不足。已有的績效目標(biāo)設(shè)置相關(guān)研究聚焦績效目標(biāo)指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置的技術(shù)層面，對于我國預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題進行了較為全面深入的探討。本文認(rèn)為要有效提升預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上必須確立預(yù)算單位業(yè)務(wù)人員在績效目標(biāo)設(shè)置中的主導(dǎo)地位，同時推動建立共享、開放的績效目標(biāo)指標(biāo)庫及典型案例庫，以提高績效目標(biāo)設(shè)置的工作效率及指標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性。

（二）績效目標(biāo)審核的相關(guān)研究

績效目標(biāo)審核是績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的重要保障，目前針對績效目標(biāo)審核方面的相關(guān)研究文獻十分少見。陳娜[6]認(rèn)為，現(xiàn)有的審核方式方法、資源資料利用情況還不足以支撐對績效目標(biāo)完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等內(nèi)容的實質(zhì)審核，績效目標(biāo)審核方法的運用比較單一，以流程審核、定性分析為主；李偉等[7]認(rèn)為現(xiàn)有績效目標(biāo)審核多采用紙面審核方式，且主要是對績效目標(biāo)表的審核，“人大+審計”的監(jiān)督協(xié)作機制還未真正建立，人大和審計對預(yù)算績效監(jiān)督的實質(zhì)性作用未能得到完全體現(xiàn)。已有的績效目標(biāo)審核相關(guān)文獻對審核方式、審核內(nèi)容、監(jiān)督機制等展開了相關(guān)研究。本文認(rèn)為現(xiàn)有績效目標(biāo)審核組織模式還需進一步優(yōu)化，如績效目標(biāo)審核過程中不僅需要績效管理部門、第三方專業(yè)機構(gòu)的參與，還需要業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)同，單位也應(yīng)該建立內(nèi)部績效目標(biāo)審核機制。

三、推進高質(zhì)量預(yù)算績效目標(biāo)管理的制度安排

按照高質(zhì)量發(fā)展總體要求，為不斷提升財政預(yù)算績效管理水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨中央、國務(wù)院及財政部等相關(guān)職能部門對財政預(yù)算管理增質(zhì)提效進行了統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，修訂完善了預(yù)算績效管理相關(guān)法律制度，制定出臺了績效管理系列政策文件。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）指出“全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革”，“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”[8]，明確提出要全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項目績效目標(biāo)，同時要將預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強預(yù)算績效目標(biāo)審核，將預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達，該意見的出臺標(biāo)志著我國財政績效管理工作進入了全面推廣與實施階段。

為保障全面預(yù)算績效管理的實施，我國對相關(guān)的法律法規(guī)進行了相應(yīng)修訂，預(yù)算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措得到有效增強。2018年修訂的《預(yù)算法》第三十二條中將預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的根據(jù)之一，2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》第二十條中明確提出“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價”[9]，同時要求財政預(yù)算資金要開展預(yù)算績效監(jiān)控與評價，并將績效評價的結(jié)構(gòu)作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。將增強績效管理、提高財政資金使用效益寫入法條，體現(xiàn)了我國財政資金管理理念由原來的注重資金投入轉(zhuǎn)化為注重資金使用效益，充分體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的思想。

為有效推動及規(guī)范全面預(yù)算績效管理實施的各項具體工作，財政部出臺具有操作性指導(dǎo)的系列文件。2020年財政部出臺的《項目支出績效評價管理辦法》財預(yù)（〔2020〕10號）明確了績效評價的對象與內(nèi)容、指標(biāo)與方法、組織與實施、應(yīng)用與公開等。項目績效目標(biāo)設(shè)置的相關(guān)性、合理性、匹配性等納入項目支出績效評價指標(biāo)體系框架，績效目標(biāo)管理工作有了量化考核。2021年財政部出臺的《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2021〕6號）對委托范圍、第三方選擇、委托方式、監(jiān)督管理等提出了具體規(guī)范要求，同時明確了可以引入第三方參與項目績效目標(biāo)審核工作，為績效管理部門借助社會專業(yè)力量提升預(yù)算績效目標(biāo)管理水平提供了政策性依據(jù)。2021年財政部印發(fā)了《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號），對績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置思路、設(shè)置原則、指標(biāo)類型、具體編制提出了指導(dǎo)性意見[10]。預(yù)算績效管理政策的不斷完善，為全面實施預(yù)算績效管理，不斷提高財政資源配置效率和使用效益提供了制度保障。

四、制約高質(zhì)量預(yù)算績效目標(biāo)管理的實踐問題

近年來，各級部門認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的決策部署，各地在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置、績效目標(biāo)評審、績效目標(biāo)管理培訓(xùn)、績效目標(biāo)與預(yù)算編制協(xié)同等方面取得了一定的工作成效，但預(yù)算績效目標(biāo)管理與高質(zhì)量發(fā)展的總體要求相比，在預(yù)算績效目標(biāo)管理理念、審核組織模式、績效指標(biāo)設(shè)置、績效與預(yù)算一體化、跨部門協(xié)同等方面還存在一些不足之處與薄弱環(huán)節(jié)，已成為掣肘績效管理高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。

（一）績效目標(biāo)管理責(zé)任意識較為淡薄

全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之意，但是在績效管理部門、項目預(yù)算單位績效觀念還未全面樹立，重分配輕管理[11]、重支出輕績效的傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念仍然根深蒂固。

預(yù)算單位方面，一些預(yù)算單位認(rèn)為績效管理增加了工作量，項目負(fù)責(zé)人及單位主要管理人員對于績效管理工作持有抵觸心理。績效目標(biāo)管理的主要工作之一是設(shè)置科學(xué)、合理的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)的“標(biāo)尺”作用只有項目實際實施后才會顯現(xiàn)，績效目標(biāo)設(shè)置時預(yù)算單位對績效目標(biāo)在績效管理體系中的重要地位認(rèn)識不足。同時績效目標(biāo)的審核不同于績效自評審核，績效目標(biāo)審核只是提出優(yōu)化建議，沒有設(shè)置相應(yīng)的評審等級，而績效自評審核會給出具體的審核得分與等級，容易使預(yù)算單位錯誤地理解為績效目標(biāo)管理對單位績效考核結(jié)果不會造成影響，因此在績效目標(biāo)設(shè)置時單位重視程度不夠、配合度不高。

績效管理部門方面，隨著全面預(yù)算績效管理的實施，目前大多市級層面基本都有獨立的績效管理科室，但是基層績效管理組織架構(gòu)還未全面建立，大多是將績效管理職能放在財政監(jiān)督科室。一些績效管理部門過于強調(diào)資金使用的合規(guī)性審核，對財政資金使用的合理性審核不足，把績效管理視同于檢查業(yè)務(wù)，績效管理承擔(dān)了過多的財務(wù)審計職能。在全過程預(yù)算績效管理鏈條中偏重于事后的績效評價，對于績效目標(biāo)設(shè)置、事前績效評估、運行監(jiān)控等績效管理環(huán)節(jié)重視程度不足?？冃繕?biāo)管理工作開展過程中，全員績效意識還未樹立，績效與預(yù)算的協(xié)調(diào)機制不完善，使得預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件、預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達等績效目標(biāo)管理的要求難以有效落實，績效目標(biāo)對預(yù)算編制的約束力不夠。

（二）預(yù)算單位業(yè)務(wù)人員績效目標(biāo)設(shè)置參與程度不夠

績效目標(biāo)工作開展過程中，大部分單位在接到績效管理部門組織開展績效目標(biāo)設(shè)置工作相關(guān)文件后大多直接將文件轉(zhuǎn)給單位財務(wù)部門，由財務(wù)部門統(tǒng)籌本單位績效目標(biāo)設(shè)置工作?？冃繕?biāo)設(shè)置時業(yè)務(wù)人員參與度、配合度不夠，業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算單位績效目標(biāo)管理的主體地位未確立，承擔(dān)責(zé)任未明確，“預(yù)算績效是財務(wù)部門的事”這一錯誤認(rèn)識在預(yù)算單位普遍存在。一些預(yù)算單位直接將績效目標(biāo)設(shè)置工作全部交由財務(wù)人員完成，由于財務(wù)人員對具體項目實施內(nèi)容不夠了解，對指標(biāo)及指標(biāo)值缺少專業(yè)性判斷，難以設(shè)置出具有可行性、合理性、全面性的績效目標(biāo)指標(biāo)體系?？冃繕?biāo)設(shè)置培訓(xùn)階段，預(yù)算單位基本都是安排財務(wù)人員參與，業(yè)務(wù)人員缺少必要的績效目標(biāo)管理培訓(xùn)，對績效目標(biāo)指標(biāo)體系、指標(biāo)值設(shè)置要求不了解?？冃繕?biāo)設(shè)置階段，績效指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置時過于隨意，缺少預(yù)算單位內(nèi)部及跨部門的交流溝通，績效目標(biāo)指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置與項目匹配度不高，部分實施內(nèi)容發(fā)生變化的延續(xù)性項目直接采用往年度的績效目標(biāo)指標(biāo)體系，相關(guān)績效目標(biāo)不能反映項目的實施內(nèi)容。

（三）績效指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置完整性及合理性欠缺

項目績效目標(biāo)體系包含產(chǎn)出、效益、滿意度三個一級指標(biāo)，其中產(chǎn)出一級指標(biāo)包含數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本四個二級指標(biāo)，效益一級指標(biāo)包含經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)四個二級指標(biāo)，滿意度一級指標(biāo)包含服務(wù)對象滿意度一個二級指標(biāo)。根據(jù)筆者多年績效目標(biāo)評審經(jīng)驗及對多地績效管理部門的調(diào)研了解，預(yù)算績效目標(biāo)在三級指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置方面存在一些共性問題：（1）績效指標(biāo)設(shè)置完整性、全面性不足，部分項目實施內(nèi)容較多，但只設(shè)置了少數(shù)實施內(nèi)容的績效指標(biāo)，績效指標(biāo)未能涵蓋項目的主要實施內(nèi)容，項目總體目標(biāo)設(shè)置方面部分項目不夠完善，沒有反映項目實施產(chǎn)出的主要內(nèi)容及預(yù)期達到的主要效果；（2）數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、效益指標(biāo)相混淆，如在項目績效目標(biāo)評審過程中發(fā)現(xiàn)部分項目將任務(wù)完成率、獎補覆蓋率等數(shù)量指標(biāo)設(shè)置為質(zhì)量指標(biāo)，將驗收合格率、工程質(zhì)量達標(biāo)率等質(zhì)量指標(biāo)設(shè)置為效益指標(biāo)；（3）績效指標(biāo)設(shè)置不夠規(guī)范，部分項目指標(biāo)表述不夠精煉，過于口語化，績效指標(biāo)與項目的關(guān)聯(lián)度不高，特別是效益指標(biāo)設(shè)置容易脫離項目將部門的整體效益設(shè)置為項目的效益指標(biāo)；（4）指標(biāo)值設(shè)置不夠科學(xué)，部分預(yù)算項目為減少后期績效評價的壓力，績效指標(biāo)值設(shè)置偏低，如產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)值設(shè)置要遠(yuǎn)低于預(yù)算二下內(nèi)容中的相關(guān)任務(wù)數(shù)量，同時在指標(biāo)值設(shè)置方面，定性指標(biāo)偏多，特別是效益指標(biāo)定量指標(biāo)不足，設(shè)置的部分定性指標(biāo)難以佐證，導(dǎo)致績效目標(biāo)在績效管理體系中的“標(biāo)尺”作用弱化；（5）部分跨年度、周期性項目設(shè)置的年度績效指標(biāo)及指標(biāo)值與年度實施內(nèi)容缺乏關(guān)聯(lián)度，如部分工程項目前期已經(jīng)全部完成了工程建設(shè)及驗收，本年度主要實施內(nèi)容為支付項目尾款，但是本年度績效目標(biāo)仍然沿用項目建設(shè)期間的績效指標(biāo)及指標(biāo)值，績效目標(biāo)無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）績效目標(biāo)審核組織與管理模式不夠科學(xué)

1.業(yè)務(wù)主管部門在績效目標(biāo)審核中參與度不夠

目前，績效目標(biāo)審核主要以績效管理部門為主，部分重點項目或新增項目通過委托第三方機構(gòu)進行審核，績效目標(biāo)審核過程中業(yè)務(wù)主管部門參與程度普遍不高。相較于績效管理部門、第三方機構(gòu)等審核主體，業(yè)務(wù)主管部門對項目的整體情況了解更加全面，也能為優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置提出專業(yè)性建議，同時業(yè)務(wù)主管部門的參與也能夠有效提升預(yù)算單位對績效目標(biāo)管理工作的重視程度，績效目標(biāo)審核過程中業(yè)務(wù)主管部門的缺席不利于績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的提升。

2.績效目標(biāo)審核模式有待優(yōu)化

現(xiàn)行績效目標(biāo)評審以書面審核為主，審核主體根據(jù)預(yù)算單位提供的績效目標(biāo)申報表及相關(guān)佐證材料開展審核，審核過程缺少面對面交流環(huán)節(jié)。一些單位提交的佐證材料僅限于績效目標(biāo)申報表，項目實施背景資料、預(yù)算申報材料、實施方案等佐證材料提供不齊備，審核主體根據(jù)有限的書面資料難以全面掌握項目整體情況。個別項目提供的績效目標(biāo)審核資料與項目實際實施內(nèi)容吻合度不高，如項目年度主要實施內(nèi)容為完成項目尾款支付，但是單位卻提交了項目建設(shè)期的相關(guān)資料，導(dǎo)致審核主體誤以為項目還處于建設(shè)期間，進而使得給出的績效目標(biāo)審核意見與項目實施內(nèi)容偏離，單純的書面績效目標(biāo)審核模式難以保證績效目標(biāo)審核質(zhì)量。

（五）預(yù)算績效目標(biāo)對預(yù)算編制的約束力不足

全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系推行實施后，各地市級層面基本設(shè)置了獨立的績效管理科室組織架構(gòu)，基層也有專門人員從事績效管理工作，為績效管理工作的開展提供了組織及人員保障。但是在工作開展過程中，績效管理科室與預(yù)算管理科室的協(xié)同度不足、信息共享度不充分，導(dǎo)致績效管理與預(yù)算管理脫節(jié)，績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的約束手段未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。部分項目在績效目標(biāo)設(shè)置時將產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)值盡可能設(shè)置低一些，預(yù)算申報時列示的項目實施內(nèi)容要遠(yuǎn)多于績效目標(biāo)設(shè)置的產(chǎn)出數(shù)量，而預(yù)算管理科室進行預(yù)算批復(fù)的主要根據(jù)是單位提供的預(yù)算申報資料，雖然大多省市要求預(yù)算申報時同步完成績效目標(biāo)申報，但是績效目標(biāo)在預(yù)算編制時的約束力不足。部分項目實施過程中項目預(yù)算金額發(fā)生調(diào)整變更，但是項目績效目標(biāo)未能同步進行相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致績效目標(biāo)與項目實施內(nèi)容不匹配，不利于項目后續(xù)運行監(jiān)控、績效自評等績效管理工作的開展。

五、優(yōu)化高質(zhì)量預(yù)算績效目標(biāo)管理的路徑選擇

（一）強化績效目標(biāo)管理的主體責(zé)任意識

加強預(yù)算績效目標(biāo)管理需要從源頭抓起，進一步強化預(yù)算單位在績效目標(biāo)管理中的主體責(zé)任意識。一是對預(yù)算單位項目管理負(fù)責(zé)人、項目參與業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門等相關(guān)人員進行相關(guān)文件、制度的教育培訓(xùn)，提高培訓(xùn)內(nèi)容與業(yè)務(wù)操作的針對性，并明確職能部門及個人的主體責(zé)任，強化相關(guān)人員績效目標(biāo)管理意識。同時應(yīng)將績效目標(biāo)管理工作等納入本單位科室及個人的考核之中，將預(yù)算績效目標(biāo)管理與個人考核相掛鉤，增強相關(guān)人員對預(yù)算績效目標(biāo)管理工作的重視程度，努力形成全員講績效的濃厚氛圍，推動建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機制，從而形成高質(zhì)量發(fā)展合力。二是績效管理部門應(yīng)將績效管理理念融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，樹立事前、事中、事后整體績效管理觀。預(yù)算績效目標(biāo)管理過程中要增強協(xié)作意識，積極與預(yù)算管理部門、預(yù)算單位溝通與交流，建立流暢的溝通交流機制，增強績效目標(biāo)審核質(zhì)量，充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算編制的約束力。

（二）確立業(yè)務(wù)部門在預(yù)算績效目標(biāo)管理中的主導(dǎo)地位

隨著全面績效管理的推行，績效管理工作將是部門常態(tài)化管理的重要工作之一。目前部分單位績效管理組織架構(gòu)缺失，只是在收到績效管理部門開展績效具體工作任務(wù)相關(guān)文件后被動完成，績效管理未能貫穿部門工作全過程。為更好地發(fā)揮財政資金使用功能，各項目單位應(yīng)該成立由單位主要負(fù)責(zé)人牽頭的績效管理小組，績效管理小組成員不僅包括財務(wù)相關(guān)人員，還應(yīng)包括各業(yè)務(wù)部門的主要負(fù)責(zé)人及項目成員，績效管理小組統(tǒng)籌本單位績效管理工作?？冃繕?biāo)管理工作開展時明確業(yè)務(wù)部門在本項工作中的主導(dǎo)地位，并將績效目標(biāo)管理工作直接分解到項目歸口業(yè)務(wù)科室，財務(wù)科室主要負(fù)責(zé)對接績效管理部門及配合業(yè)務(wù)部門。將項目負(fù)責(zé)人確定為績效目標(biāo)填報的第一責(zé)任人，組織完成所負(fù)責(zé)項目的績效目標(biāo)設(shè)置工作。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對本部門歸口項目的績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量進行內(nèi)部審核，確?？冃繕?biāo)設(shè)置的合理性。

（三）優(yōu)化培訓(xùn)組織模式，建立指標(biāo)與案例庫，提高績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量

1.優(yōu)化培訓(xùn)組織模式，完善多渠道輔導(dǎo)途徑

績效管理部門一般都會在開展績效目標(biāo)管理工作時組織進行績效目標(biāo)填制的相關(guān)培訓(xùn)活動，但是培訓(xùn)內(nèi)容主要圍繞文件政策解讀，實際操作層面培訓(xùn)內(nèi)容不足，培訓(xùn)活動往往將所有單位組織在一起進行，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性，培訓(xùn)效果不佳。為有效提升培訓(xùn)的效果，建議根據(jù)項目實施內(nèi)容，分行業(yè)、分類別組織專場培訓(xùn)，預(yù)算單位也可以聘請第三方結(jié)合本單位的實際工作開展績效目標(biāo)管理培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容不僅應(yīng)該包括最新績效目標(biāo)管理相關(guān)政策文件解讀，同時也應(yīng)該針對預(yù)算單位績效目標(biāo)設(shè)置過程中遇到的常見問題，結(jié)合典型案例進行分析。培訓(xùn)時間盡量安排在項目單位績效目標(biāo)編制工作啟動后，根據(jù)以往的評審經(jīng)驗，培訓(xùn)時間安排過早，單位大多沒有啟動績效目標(biāo)編制，部分培訓(xùn)人員甚至連績效目標(biāo)表也沒有接觸過，培訓(xùn)很難達到較好的效果，只有當(dāng)項目單位已經(jīng)開始績效目標(biāo)編制，在編制中遇到問題時，培訓(xùn)過程中才會引起參與培訓(xùn)人員的共鳴。同時要建立多渠道輔導(dǎo)答疑，培訓(xùn)結(jié)束后可以為績效管理相關(guān)人員、第三方機構(gòu)評審人員、項目單位績效目標(biāo)設(shè)置人員建立線上交流平臺，通過線上平臺及時對項目單位績效目標(biāo)設(shè)置過程中遇到的問題進行交流溝通。

2.建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效目標(biāo)指標(biāo)庫及典型案例庫

財政項目預(yù)算支出涉及面廣、項目數(shù)量眾多，項目負(fù)責(zé)人受制于自身專業(yè)難以設(shè)置出科學(xué)合理的項目績效目標(biāo)。結(jié)合目前部分省市的做法，建議分行業(yè)、分領(lǐng)域設(shè)置項目績效目標(biāo)指標(biāo)庫，同時將績效目標(biāo)指標(biāo)庫納入到數(shù)字財政系統(tǒng)中，提高指標(biāo)庫的共享與開放度，也方便預(yù)算單位在線填報績效目標(biāo)時，可以根據(jù)項目類別在指標(biāo)庫中選取合適的績效指標(biāo)。指標(biāo)庫的建立為項目績效目標(biāo)設(shè)置提供了參考，但目前已有的指標(biāo)庫大多以單項指標(biāo)形式呈現(xiàn)，預(yù)算單位根據(jù)績效目標(biāo)設(shè)置的需要逐項選擇合適的績效指標(biāo)，績效指標(biāo)庫系統(tǒng)性不足。為提高項目績效目標(biāo)設(shè)置的系統(tǒng)性，建議嘗試設(shè)置分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效目標(biāo)案例庫，將經(jīng)過審核、設(shè)置較為合理、具有代表性的典型項目績效目標(biāo)體系整體納入案例庫，項目績效目標(biāo)設(shè)置時可以從案例庫中選擇類似項目績效目標(biāo)體系作為參照，根據(jù)項目實施內(nèi)容的差異性對績效目標(biāo)進行適當(dāng)調(diào)整即可完成項目的績效目標(biāo)設(shè)置工作。績效目標(biāo)典型案例庫的建設(shè)能夠有效提高績效目標(biāo)管理工作效率，也能在一定程度上保障績效目標(biāo)設(shè)置的質(zhì)量。

（四）優(yōu)化績效目標(biāo)審核組織管理

績效目標(biāo)審核是績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的重要保障，為有效提升績效目標(biāo)審核質(zhì)量，可以從以下方面入手。

1.實施分類評審

績效管理部門每年需要審核的項目績效目標(biāo)數(shù)量龐大，但績效管理部門人員有限，同時受績效管理資金預(yù)算的限制也難以將全部項目委托給第三方機構(gòu)進行審核?？冃繕?biāo)審核時可以實施分類審核，對于各年實施內(nèi)容基本相同、績效目標(biāo)已經(jīng)過多輪審核的項目，審核時主要關(guān)注績效目標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性與全面性，該部分項目績效目標(biāo)由績效管理部門進行一般審核。對于新增項目及往年度績效目標(biāo)設(shè)置不合理的延續(xù)性項目，可由績效管理部門組織，項目主管部門參與，委托給第三方進行重點審核。實施分類審核能夠有效提高績效目標(biāo)管理的工作效率，將有限的審核資源聚焦重點項目，提升績效目標(biāo)設(shè)置的合理性。

2.建立書面與現(xiàn)場結(jié)合的審核模式

現(xiàn)行績效目標(biāo)審核主要依據(jù)項目單位提供的資料，缺少面對面交流環(huán)節(jié)，評審主體對項目情況了解不夠全面，導(dǎo)致提出的相關(guān)評審建議針對性不強。為更好地使審核主體掌握項目的全面情況；一方面需要項目單位提供完整的項目資料，而不能只是提供績效目標(biāo)申報表，績效評審時還需提供項目實施的背景資料、實施方案、資金需求測算明細(xì)等相關(guān)資料；另一方面應(yīng)該根據(jù)審核的需要增加現(xiàn)場交流環(huán)節(jié)，在審核主體對項目資料分析的基礎(chǔ)上，針對項目審核過程中關(guān)注的問題進行面對面交流，對相關(guān)績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置進行探討。

3.引入績效目標(biāo)評審等級制

目前績效目標(biāo)審核只是提出績效指標(biāo)設(shè)置的優(yōu)化建議，對績效目標(biāo)管理缺少獨立的考核，績效目標(biāo)管理考核只是隱含于后續(xù)的運行監(jiān)控與績效自評之中。績效目標(biāo)審核只有審核建議而沒有形成審核等級或分?jǐn)?shù)，績效目標(biāo)缺乏獨立的考核制度，不利于提升單位對績效目標(biāo)管理工作的重視程度?？冃繕?biāo)審核可參照績效自評審核引入審核等級制，同時將績效目標(biāo)審核等級作為項目入庫的標(biāo)準(zhǔn)之一，對于審核等級達不到預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項目不予入庫，通過提高績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用倒推績效目標(biāo)管理質(zhì)量提升。

（五）完善預(yù)算管理與績效管理的協(xié)同機制

關(guān)于基層績效管理組織架構(gòu)，少數(shù)地區(qū)設(shè)立了獨立績效管理科室或?qū)⒖冃Ч芾砺毮芗{入預(yù)算管理科室，大多縣、鎮(zhèn)將績效管理職能納入到財政監(jiān)督科室。在實際工作開展過程中，只有預(yù)算與績效管理深度協(xié)同，才能真正發(fā)揮財政項目支出績效目標(biāo)的作用。

1.講求預(yù)算編制的科學(xué)與合理性

在編制預(yù)算時，一是充分了解項目相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)、全面掌握預(yù)算期工作任務(wù)的具體內(nèi)容和業(yè)務(wù)量，根據(jù)單位職責(zé)和預(yù)算實施年度可能出現(xiàn)的新情況、新問題，做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作。二是注意預(yù)算編制與業(yè)務(wù)部門工作的有機結(jié)合，積極與相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行充分溝通，認(rèn)真分析具體項目支出的可能性及其金額，提高年初預(yù)算編制準(zhǔn)確率。三是結(jié)合往年類似或后續(xù)項目的資金使用情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，科學(xué)合理地預(yù)算計劃年度資金需求，制定出比較符合實際情況的預(yù)算申報文本，做好預(yù)算績效工作的事前管理。

2.切實做到預(yù)算申報與績效目標(biāo)申報同步

單位在申報預(yù)算時，應(yīng)同時設(shè)置完整、科學(xué)與合理的績效目標(biāo)，預(yù)算開展之前可通過集體決策的方式，根據(jù)項目性質(zhì)及實際情況制定完整的當(dāng)年績效指標(biāo)和績效目標(biāo)值。將績效目標(biāo)分解為清晰、可衡量的具體指標(biāo)，確定年初目標(biāo)值，以此為依據(jù)編報合理可行的預(yù)算，做好財政項目支出績效目標(biāo)管理的起始工作。為保障預(yù)算申報內(nèi)容與績效目標(biāo)設(shè)置的匹配度，應(yīng)堅持“誰申報預(yù)算，誰申報績效目標(biāo)”的工作原則。

六、結(jié)語

財政預(yù)算績效管理全面實施以來，預(yù)算單位及績效管理部門在績效目標(biāo)管理方面取得了一定的成效，但還存在一些亟待解決的問題。高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的預(yù)算績效目標(biāo)管理應(yīng)通過明確主體責(zé)任意識、確立業(yè)務(wù)管理部門的主導(dǎo)地位、優(yōu)化審核組織與培訓(xùn)模式、完善預(yù)算與績效目標(biāo)的協(xié)同機制等舉措，全面提升績效目標(biāo)管理水平，助力財政資金聚力增效，助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

【參考文獻】

［1］ 財政部.中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法［A］.財預(yù)〔2015〕88號，2015.

［2］ 李玲，李敏.高校實施預(yù)算績效管理路徑探析［J］.會計之友，2022（24）：101-106.

［3］ 葉穎怡.關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置的思考［J］.預(yù)算管理與會計，2022（6）：55-58.

［4］ 李金磊.中央部門預(yù)算項目績效目標(biāo)的設(shè)定［J］.中國財政，2022（10）：52-54.

［5］ 張敬.績效目標(biāo)導(dǎo)向下基層央行預(yù)算精細(xì)化管理實踐與成效——以吉林省延邊州為例［J］.吉林金融研究，2022（7）：69-71.

［6］ 陳娜.優(yōu)化績效目標(biāo)審核工作機制提升績效目標(biāo)編報質(zhì)量［J］.中國財政，2022（9）：54-55.

［7］ 李偉，向立.淺析預(yù)算績效目標(biāo)管理過程中的問題及建議［J］.西部會計，2022（11）：4-6.

［8］ 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見［A］.中發(fā)〔2018〕34號，2018.

［9］ 中華人民共和國預(yù)算法實施條例［A］.國務(wù)院令第729號，2020.

［10］ 財政部.中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）［A］.財預(yù)〔2021〕101號，2021.

［11］ 陳偉曉，李潔雯，劉思.高校預(yù)算績效管理體系及運行機制研究——以廣東省為例［J］.會計之友，2022（24）：96-100.