韓永紅 黎靜宜

我國對外援助實踐始于20 世紀50 年代，迄今已逾七十年。21 世紀以來，我國對外援助總體規(guī)模穩(wěn)步增長，并更多向亞洲、非洲等地區(qū)的最不發(fā)達國家和“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家傾斜。盡管在幫助受援國減少貧困、改善民生、增強受援國自主發(fā)展能力等方面發(fā)揮了舉世矚目的作用,我國對外援助也因缺乏透明性、援助方式單一、管理機構(gòu)協(xié)調(diào)不足等問題在國際社會頻頻遭受質(zhì)疑。不可否認，相比于具有較為豐富的對外援助實踐經(jīng)驗的發(fā)達國家，我國的對外援助制度建設(shè)相對滯后，尚未有效統(tǒng)籌國內(nèi)法治和國際法治，難以適應實現(xiàn)新時期對外援助戰(zhàn)略目標的需要。日本作為亞洲的發(fā)達國家在對外援助法律體系和管理制度方面有著獨特的經(jīng)驗。考慮到日本與我國同處東亞且文化背景相似，均有從受援國向援助國轉(zhuǎn)變的經(jīng)歷，研究日本的對外援助法律體系和管理模式，應能為我國對外援助體制機制和法律體系的完善提供借鑒。

目前，國內(nèi)外學界針對日本官方發(fā)展援助的研究成果多見于以下兩方面。一是通過梳理日本對外援助的發(fā)展歷程、戰(zhàn)略和政策的演變，分析對外援助作為外交工具如何服務于日本經(jīng)濟、政治和安全等多重目的。二是通過研究日本針對特定地區(qū)和特定國家（包括中國）的重點援助，以擴大該地區(qū)的影響力進而獲取相應的利益。此外，越來越多的日本非政府組織參與國際援助，與官方發(fā)展援助形成互補也引起了中國學者的關(guān)注。但是，目前為止從法律層面系統(tǒng)闡述日本對外援助管理體制特點的成果較少。曹俊金（2017）將日本官方發(fā)展援助的基本法律框架、政策指引、實施以及評價體系等環(huán)節(jié)進行了比較研究，但落腳點仍局限于國內(nèi)，缺乏國際法的統(tǒng)籌；[1]孫同全、周太東（2015）對澳大利亞、韓國、英國及美國等國家和地區(qū)進行案例研究，比較分析其對外援助規(guī)制體系的經(jīng)驗教訓后，認為我國有必要加快對外援助立法進程以規(guī)范對外援助行為、規(guī)范機構(gòu)間協(xié)調(diào)。[2]總結(jié)現(xiàn)有文獻資料可以發(fā)現(xiàn)，學界對于日本對外援助制度的研究尚有以下不足：一是對于最新國際形勢和新冠疫情對日本對外援助的影響尚未有分析，二是從法律和制度角度對日本對外援助的運行機制分析不夠全面。本文在研究日本對外援助的基礎(chǔ)上，嘗試結(jié)合其他主體力量，立足國內(nèi)和國際視野為我國對外援助的改善做出進一步探索。

一、日本對外援助的發(fā)展歷程概覽

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本在經(jīng)濟遭受重創(chuàng)及資源匱乏的情況下，選擇官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，以下簡稱ODA）作為重新與海外接觸進而融入國際社會的重要手段，以實現(xiàn)盡快走出戰(zhàn)爭陰影，確保政治安全和保證資源供給的目的。于是，日本在1954 年6 月加入科倫坡計劃（Colombo Plan），正式開啟官方發(fā)展援助的進程。縱覽日本戰(zhàn)后對外援助的相關(guān)政策、法令等規(guī)范性文件，往往采用“經(jīng)濟合作”或“資金合作”等表述，極少出現(xiàn)“對外援助”字眼，即使偶有提到也往往采用“政府開發(fā)援助”的字樣?？梢姡毡镜膶ν庠怀霰憩F(xiàn)為“經(jīng)濟合作”的特點。

值得注意的是，日本在不同歷史階段開展的對外援助存在一定的差異性。具言之，在20 世紀五六十年代，日本ODA 以戰(zhàn)爭賠款和經(jīng)濟合作為起點，從本國利益出發(fā)，帶有“擴大本國產(chǎn)品出口，保證進口原材料渠道暢通”的明顯目的性。[3]而在20 世紀70—90 年代，隨著日本經(jīng)濟的騰飛，ODA 規(guī)模迅速擴大，其援外方式開始呈現(xiàn)多樣化的勢態(tài)。與此同時，受石油危機影響，日本一反戰(zhàn)后緊隨美國的外交姿態(tài)，嘗試開展“自主外交”以謀求政治影響力。80 年代末，日本ODA 規(guī)模躍居世界首位，而ODA 的政治色彩被不斷深化，外交功能亦持續(xù)強化。及至90 年代財政危機的發(fā)生，促使日本將對外援助重心從量轉(zhuǎn)向質(zhì)，并開始著手搭建法律框架、強化對外援助理念的戰(zhàn)略性。進入21 世紀后，日本ODA 規(guī)模被其他國家反超，但總體規(guī)模仍保持在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（OECDDAC）前列水平。此外，日本還關(guān)注國際發(fā)展合作的新趨勢，強調(diào)與受援國平等發(fā)展、共同合作，并調(diào)動社會各界力量共同參與援外事業(yè)。尤其是在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，日本除向金融形勢嚴峻的發(fā)展中國家提供緊急日元貸款外，還積極響應世界衛(wèi)生組織的號召向發(fā)展中國家提供疫苗，并為相關(guān)國家提供研發(fā)、生產(chǎn)、運輸、接種等全方位支持，打通“最后一英里支援”①①Last one mile，是指在物流、通信等領(lǐng)域，從物品或服務提供的最終據(jù)點到物品或服務到達使用者或消費者為止的最后區(qū)間。，以此幫助完善發(fā)展中國家的衛(wèi)生和醫(yī)療系統(tǒng)。

由此可見，近70 年來，日本根據(jù)國際形勢和國內(nèi)實際與時俱進調(diào)整戰(zhàn)略政策，通過改革完善發(fā)展援助制度，在服務國際社會和回應國內(nèi)關(guān)切中尋求平衡，目前已搭建起相對完善的發(fā)展援助制度體系。日本的對外援助對增大國家利益及擴大國際發(fā)展合作方面發(fā)揮著重要作用，并逐漸成為富有本國特色的外交戰(zhàn)略之一。

二、日本對外援助體系的運行機制分析

（一）以法律、綱領(lǐng)性文件奠定機制的運行基礎(chǔ)

日本在早期的對外援助開展過程中并未出臺基礎(chǔ)性、綜合性的法律文件，導致在援助額迅速擴大的同時發(fā)生了諸如資金浪費、效率低下甚至貪污腐敗等問題。為進一步提高對外援助質(zhì)量、打消國民質(zhì)疑，日本不斷探索并形成了一套涵蓋綱領(lǐng)性文件、法律、政令、省令及其他規(guī)范性文件的法律體系，②② 法律一般指按照日本憲法規(guī)定的方式，經(jīng)國會表決制定的文件。政令指內(nèi)閣制定的命令。省令是各省大臣發(fā)出的命令。法律、政領(lǐng)、省令，效力層級依次降低。參見：E-GOV 法令検索.DB 登録法令數(shù)[OL].[2023-02-17].https://elaws.e-gov.go.jp/registdb/.使ODA 工作的開展更加精細化、規(guī)范化和透明化。筆者結(jié)合檢索資料，對日本ODA 法律體系作如下歸納：[4]

表1 日本ODA 法律體系

與傳統(tǒng)歐美援助國不同，日本近三十年來一直以綱領(lǐng)性文件《官方發(fā)展援助大綱》（「政府開発援助大綱」）為基礎(chǔ)開展政府開發(fā)援助。最早的《官方發(fā)展援助大綱》（「舊·政府開発援助大綱」，以下簡稱“1992 年版《大綱》”）于1992 年由內(nèi)閣頒布。[5]該大綱立足于日本ODA 的歷史、成就、經(jīng)驗和教訓，在闡述ODA 的基本理念④④ “我國作為和平國家，負有為維護世界和平、確保國際社會繁榮而發(fā)揮與其國力相稱作用的重要使命。我國實施政府開發(fā)援助的目的，是以支援發(fā)展中國家為經(jīng)濟起飛而進行的自助努力為基本點……。”和原則的基礎(chǔ)上，全面概述了日本的中長期援助政策，指定與日本聯(lián)系最為密切的亞洲尤其是東亞為優(yōu)先地區(qū)，為各受援國量身打造五年周期援助政策，重點致力于解決人口、環(huán)境等全球性問題，加強受援國經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以實現(xiàn)“經(jīng)濟互利”。大綱還表示要加強與受援國的對話⑤⑤ “在充分考慮受援國的要求和想法的同時，收集分析有關(guān)發(fā)展中國家的信息，為了在開發(fā)政策等方面與受援國達成基本共識，推進密切的政治對話?！薄㈥P(guān)注婦女和兒童等弱勢群體⑥⑥ “對婦女積極參加開發(fā)活動以及確保婦女從開發(fā)中收益的問題給予充分考慮。”“對兒童、殘疾人、老年人等社會弱者予以充分照顧?！?、縮小貧富差距和防止腐敗等。此外，大綱還要求通過強化信息公開、宣傳教育等手段來取得國內(nèi)外輿論支持。大綱還納入非政府組織（Non-Governmental Organizations，以下簡稱NGO）和志愿者等主體，推進官民合作。最后，在實施體制方面，強調(diào)人才培養(yǎng)和各省廳間的聯(lián)絡(luò)協(xié)商體制?；谏鲜雠Γ缶V得以勾勒出日本對外援助的基本法律框架，成為20 世紀90 年代以后指導日本對外援助實踐的主要政策依據(jù)，是日本ODA 開始走向法制化的體現(xiàn)。[6]

為應對世界形勢變化及隨之出現(xiàn)的提升大綱戰(zhàn)略性和透明度的需要，日本于2003 年首次對《官方發(fā)展援助大綱》（以下簡稱“2003 年版《大綱》”）進行修改。2003 年版《大綱》開門見山地指出ODA 的目的在于通過對國際社會的和平與發(fā)展做出貢獻來維護日本自身的安全和繁榮。⑦⑦ “我國ODA 的目的是為國際社會的和平與發(fā)展做出貢獻，通過這個有助于確保我國的安全與繁榮?！边@是日本首次在ODA 綱領(lǐng)性文件中公開表明對外援助服務于國家利益，以獲取國民支持。此外，2003年版《大綱》還補充了對ODA 實施效果的評價工作，并明確要將評價結(jié)果反饋到政策制定環(huán)節(jié)。

2015 年，時值ODA 實施60 周年之際，日本再次修訂ODA 大綱，并將其更名為《開發(fā)合作大綱》（「開発協(xié)力大綱」）。其中，“開發(fā)”的含義被擴大至維護和平、國家治理、基本人權(quán)和人道主義支援等。日本強調(diào)將集聚國內(nèi)NGO、企業(yè)和地方等各方力量積極參與解決全球性課題，以實現(xiàn)旨在消滅貧困和饑餓的聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展目標”（Sustainable Development Goals，SDGs）。日本對外援助從單一主體向多方參與、合作開發(fā)轉(zhuǎn)變，一方面體現(xiàn)了日本希望與受援國平等合作、共同發(fā)展的內(nèi)在要求，另一方面也表達出日本政府動員國內(nèi)國際各方社會資源共同參與開發(fā)合作的期望，豐富了ODA 內(nèi)涵。另外，本次修改追加的重點內(nèi)容之一是將在東南亞和南亞地區(qū)建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施。在其指導下，日本隨即提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”計劃（Partnership for Quality Infrastructure），承諾五年內(nèi)與亞洲開發(fā)銀行（ADB）為亞洲地區(qū)相關(guān)項目提供約1100 億美元財政預算。[7]日本還積極拓展與印度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，以實現(xiàn)共同的地緣政治和經(jīng)濟利益。2016 年，安倍政府提出構(gòu)建“自由、開放的印度太平洋戰(zhàn)略”（Free and Open Indo-Pacific，F(xiàn)OIP），次年，日印兩國正式建立“亞非增長走廊”（Asia Africa Growth Corridor）。由于上述倡議所涉地域與中國“一帶一路”高度重合，該優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施援助計劃也被視為外交工具，是對中國“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略性回應。

從《ODA 大綱》的兩次修訂可以看出日本對外援助政策的戰(zhàn)略性演進的過程，ODA 逐漸被賦予國家復興戰(zhàn)略的多樣化、戰(zhàn)略性的角色，在宣傳“利他”的同時毫不掩飾“利己”的動機。一方面，日本ODA 強調(diào)自身的國際貢獻，宣揚“自由、人權(quán)、民主”等價值觀，顯示出愈發(fā)明顯的政治化傾向；另一方面，日本在通過ODA 為發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展的同時，也為保障資源供給、扶持中小企業(yè)、輸出本國產(chǎn)品、技術(shù)、標準和管理模式、擴大本國企業(yè)在海外的商業(yè)利益等提供便利，以期重振日本經(jīng)濟。

值得一提的是，全球衛(wèi)生健康是日本最為努力推動的發(fā)展合作領(lǐng)域之一。2013 年，日本政府出臺《日本全球衛(wèi)生外交戰(zhàn)略》，將全球衛(wèi)生健康上升為外交政策之一。日本不僅在國內(nèi)貫徹“全球健康覆蓋（UHC）”理念的過程中積累了成功經(jīng)驗，還通過將“全球健康覆蓋”作為對外援助的優(yōu)先事項納入首腦會議、區(qū)域治理議程和全球衛(wèi)生議程，擴大了日本衛(wèi)生發(fā)展合作議題的國際影響力。例如，從1993 年開始，日本便與多個國際組織定期召開東京非洲發(fā)展國際會議（TICAD），積極宣傳推廣UHC,推進日本優(yōu)勢與全球衛(wèi)生發(fā)展援助相結(jié)合。面對新冠肺炎疫情，日本以非洲和亞洲為重點，通過多邊衛(wèi)生倡議和加強衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)，幫助受援國提升自主應對健康挑戰(zhàn)的能力。[8]2022 年5 月，日本修改了日本“全球衛(wèi)生戰(zhàn)略”，就疫苗的公平分配和政府優(yōu)先事項等問題進行了探討。修改后，戰(zhàn)略將側(cè)重于新冠肺炎的預防以及實現(xiàn)更具彈性、公平和可持續(xù)的全民健康保險。[9]考慮到新冠疫情和俄烏沖突等全球危機，日本政府宣布計劃在2022 年底審查其當前的《開發(fā)合作大綱》，可見日本擅長根據(jù)國際地緣政治經(jīng)濟空間的變化及時、靈活地調(diào)整對外援助政策，以期提高在發(fā)展援助領(lǐng)域甚至全球治理體系中的地位。[10]

（二）一體化決策、執(zhí)行、監(jiān)督評估機制

在《ODA 大綱》的指導下，日本ODA 逐漸形成與之配套的、覆蓋決策、實施和監(jiān)督的全鏈條運作機制，為《ODA 大綱》的落地執(zhí)行提供了制度支撐。以下分而述之。

1.決策機制

在戰(zhàn)后的多年援助實踐過程中，日本形成了一套相對穩(wěn)定的決策模式，其中最為著名也頗具爭議的是“四省廳協(xié)議體制”。雖然日本ODA 的對外統(tǒng)一窗口是外務省，但其國內(nèi)決策則由分別握有權(quán)限的各省廳之間協(xié)商決定。[11]因四省廳之間缺乏集權(quán)中心，且各省廳往往代表不同部門的利益參與ODA的立案和決策，導致在信息共享和決策時頻頻出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的情況。及至20 世紀80 年代末日本成為最大援助國后，為了更好地貫徹經(jīng)濟外交的意圖擴大政治影響力，橋本內(nèi)閣在90 年代后半期開展了行政機構(gòu)改革。本次改革通過對決策主體予以精簡化，使ODA 決策模式由分散走向集中，由此形成以外務省為核心的一體化決策機制。而這一改革成果隨著1998 年《中央省廳等改革基本法》的出臺得以以法律形式固定下來。具言之，《中央省廳等改革基本法》明確了各部門在發(fā)展援助體系中的地位和關(guān)系，規(guī)定了外務省居于發(fā)展援助政策制定和有償資金援助方面的核心地位，①①《中央省廳等改革基本法》第19 條：“關(guān)于對象國的綜合援助方針的制定及其他關(guān)于政府開發(fā)援助的總體規(guī)劃及有償資金合作的規(guī)劃立案，通過調(diào)整政府全體，發(fā)揮核心的功能?！倍渌嚓P(guān)省廳在各自職能范圍內(nèi)予以協(xié)助。此外，1999 年國會通過的《外務省設(shè)置法》對外務省在對外援助方面的三項職能予以明確化和法制化。①①《外務省設(shè)置法》第4 條第24-26 款：“二十四，協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)針對整體政府開發(fā)援助方針所進行的規(guī)劃。二十五，協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)對政府開發(fā)援助中有償提供資金協(xié)助的規(guī)劃和立案。二十六，協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)對政府開發(fā)援助中的技術(shù)合作進行的規(guī)劃和制定方案?！倍堕_發(fā)合作大綱》也進一步確認外務省在整合發(fā)展合作政策計劃中的核心地位：負責全面規(guī)劃和制定與援助有關(guān)的政策，在整個政策協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮核心作用。②② 《開發(fā)合作大綱》：“為了在政府層面制定并實施具有一體性和連貫性的政策，通過對外經(jīng)濟合作關(guān)系閣僚會議，以外務省為調(diào)整的核心，靈活運用相關(guān)府省的見解，加強包括相關(guān)府省之間的人事交流在內(nèi)的廣泛合作?！痹跊Q策內(nèi)容方面，出于避免原則化規(guī)定難以提供有效規(guī)范指引、提高對外援助實踐可操作性的需要，《ODA 大綱》開辟了“重點政策”專章指導援外戰(zhàn)略的落地。外務省將“重點政策”分為“優(yōu)先議題”和“各地區(qū)重點方針”兩大類。其中，在“各地區(qū)重點方針”下還根據(jù)各受援國實際情況制定了“國別援助政策”，將經(jīng)濟與政治戰(zhàn)略靈活融入發(fā)展援助政策之中，顯示出更為務實利己的發(fā)展援助理念。

2.實施機制

（1）上下協(xié)同、分工明確的組織機構(gòu)

戰(zhàn)后日本ODA 主要包括無償援助、技術(shù)援助、日元貸款三種形式。在2008 年以前，日元貸款主要由日本國際合作銀行（Japan Bank for International Cooperation，以下簡稱“JBIC”）負責，而技術(shù)援助和無償援助則分別由日本國際協(xié)力機構(gòu)（Japan International Cooperation Agency，以下簡稱“JICA”)和外務省承擔。JICA 成立于2003 年，其前身是成立于1974 年的“特殊法人國際合作事業(yè)團”，是實施“科倫坡計劃”的隸屬機構(gòu)，具體負責技術(shù)援助項目。2008 年10 月，JICA 被解散并與JBIC 重組成為“新JICA”。新JICA 隸屬于外務省，統(tǒng)一執(zhí)行其制定的具體援助項目。新JICA 在繼承原有技術(shù)援助業(yè)務的同時，也合并了JBIC 的日元貸款業(yè)務和除外務省因?qū)嵤┍匾饨徽咚苯訉嵤┑臒o償贈款之外的其他無償援助業(yè)務。

JICA 和重組之后的新JICA 的法律地位和職能來自于2002 年頒布的《獨立行政法人國際協(xié)力機構(gòu)法》③③日本平成14 年法律第136 號發(fā)布，第13 條：“機構(gòu)為了達成第三條的目標，進行下列業(yè)務?！焙?008 年《獨立行政法人國際協(xié)力機構(gòu)法實施令》④④ 日本平成20 年政令第258 號發(fā)布。的規(guī)定。這兩部規(guī)范性文件明確了JICA和新JICA 的成立目的、業(yè)務范圍、援助類別以及法律責任等，為其存續(xù)和運行提供法律支持。此后，JICA 通過內(nèi)部組織改革增加了新的職能部門，并對援助分工進行了細化，使執(zhí)行效率得到進一步提升。值得注意的是，除外務省及 JICA 以外，日本其他省廳根據(jù)《中央省廳等改革基本法》的規(guī)定承擔了小部分發(fā)展援助業(yè)務。⑤⑤ 如1999 年《財務省設(shè)置法》第4 條第63 款：“財務省為了完成前條第一項的任務，掌管下列事務。所轄事務涉及國際合作事宜?！?999 年《文部科學省設(shè)置法》第4 條第22 款:“政府開發(fā)援助中有關(guān)外國留學生的技術(shù)合作(外交政策除外)?！贝舜胃母锿苿油鈩帐『蚃ICA 職責分工的明晰化，使ODA 方針得到戰(zhàn)略性強化，并逐步建立起以JICA 為主干的對外援助一體化執(zhí)行體系。與此同時，由于JICA 的主管部門為日本外務省，這意味著JICA 能夠更好地繼承外務省意志、實現(xiàn)日本ODA 整體戰(zhàn)略目標，進一步提高援助效率和質(zhì)量，增強日本ODA 的國際競爭力。2003 年《ODA 大綱》中也進一步強調(diào)了ODA 中外務省的核心地位和其他省廳緊密合作的要求。

為增強對外援助的精準度，日本政府在各受援國設(shè)置由駐外外交使團、JICA 當?shù)剞k事處和日企代表等組成的“ODA 現(xiàn)地工作組”（Task Force），與受援國政府對話和達成基本共識，并據(jù)此動態(tài)調(diào)整日本對該國的援助政策。在具體的實踐中，由工作組聯(lián)合當?shù)鼗鶎庸ぷ魅藛T調(diào)查、分析受援國的政治經(jīng)濟和社會實際情況，掌握援助需求，并及時反饋給外務省和JICA 調(diào)整援助政策。當然，現(xiàn)地工作組離不開與其他捐助者、相關(guān)組織、日本企業(yè)和活躍在該國的NGO 等主體的合作。此外，“ODA 現(xiàn)地工作組”在當?shù)貜V泛宣傳、提高援助政策滲透度，爭取受援國當?shù)鼗鶎用癖姷睦斫夂椭С帧?/p>

（2）官民一體的多元化對外援助主體

除具備分工明確、上下協(xié)同的組織保障機制外，官民一體也是日本對外援助的鮮明特色和優(yōu)點之一。受各國國情差異影響，僅靠單一主體和方式往往難以滿足發(fā)展中國家城市化進程中漸次多元化的援助需求。而NGO 作為獨立于政府自主開展活動的主體能夠直接下沉至受援地區(qū)，為政府及國際組織難以覆蓋的底層民眾提供幫助。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，各國人員和物資的出入境受到一定限制，ODA 變得愈發(fā)困難，此時NGO在受援國當?shù)匕l(fā)揮的功能剛好彌補了ODA 的短板。NGO 的參與還有助于稀釋官方援助的政治化色彩、提升日本的國際形象。然而，日本絕大部分NGO 工作的開展在很大程度上受限于資金不足、人才短缺等問題。日本政府逐漸意識到NGO 在海外援助和國際交流合作方面發(fā)揮的優(yōu)勢，在1992 年版《ODA 大綱》、2003 年版《ODA 大綱》和《開發(fā)合作大綱》中反復將NGO 定位為對外援助中的重要合作伙伴。①①1992 年版《ODA 大綱》：“在與民間援助團體(NGO)合作的同時，在尊重其自主性的前提下，給予適當?shù)脑！?003 年版《ODA 大綱》：“讓國內(nèi)的NGO、大學、地方公共團體、經(jīng)濟團體、勞動團體等的相關(guān)人員能夠參與ODA，活用其技術(shù)和知識，加強合作?！?015 年《開發(fā)合作大綱》：“與能夠細致把握開發(fā)現(xiàn)場的多樣的想法和需求，根據(jù)情況迅速應對的國內(nèi)外NGO/市民社會組織(CSO)、民間財團等的合作，對提高合作效益和該國公正穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要?；诖耍訌婇_發(fā)合作中的參與和協(xié)作在內(nèi)，從戰(zhàn)略上加強與NGO/CSO 的合作?！蓖鈩帐∵€建立了為NGO 提供資金支持、提升NGO 整體水平和開展協(xié)商對話的合作機制。例如，Japan Platform（JPF）作為政府與NGO、商界合作，支持和協(xié)調(diào)NGO 緊急人道主義援助活動的組織，在日本的對外援助中發(fā)揮了重要作用，僅在2020 年便開展了伊拉克-敘利亞人道主義危機應對援助、新冠疫情緊急援助、也門人道主義危機應對援助等19 個項目。在具體合作內(nèi)容上，日本政府為NGO 提供免費合作資金，支持NGO 在保健醫(yī)療、教育、職業(yè)培訓、農(nóng)村開發(fā)、水資源開發(fā)、地雷和未爆彈藥清除等多領(lǐng)域的援助活動。據(jù)統(tǒng)計，僅在2020 年1 年間，便有59 個NGO 用約58 億日元在34 個國家和1 個地區(qū)開展了109 個項目。此外，JICA 還與NGO、地方公共組織、大學、私營公司等主體合作建立了草根技術(shù)合作機制。JICA 利用這些主體豐富的援外經(jīng)驗，將部分援外項目外包或者共同執(zhí)行，平均每年在約90 個國家實施約200 個草根技術(shù)合作項目。[12]

為了進一步提高日本NGO 的項目實施水平，外務省創(chuàng)設(shè)了NGO 咨詢員制度。全國各地經(jīng)驗豐富的NGO 團體（2020 年度委托了15 個團體）在外務省的委托下，就民眾和NGO 工作人員提出的國際合作活動以及NGO 的成立、管理和運營等相關(guān)的問題咨詢提供回答。此外，還有NGO 實習項目和NGO 研討會，旨在培養(yǎng)更多人才投身于NGO事業(yè)。日本政府還建立了多種與NGO 的對話協(xié)商機制，主要包括NGO-外務省定期協(xié)議會、NGOJICA 協(xié)議會等形式。

（3）積極探索和踐行三方合作新模式

全球發(fā)展問題的日益多樣化和復雜化需要不同國家和國際組織間開展更為緊密的合作。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標第17 條指出要加強執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系。近年來，發(fā)展中國家作為新興援助國開始活躍在全球?qū)ν庠w系中，由此帶動南南合作規(guī)模的大幅擴大。這些從受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩陌l(fā)展中國家，能夠通過分享自身最新的脫貧成功經(jīng)驗幫助其他受援國提高治理能力。也正因如此，作為傳統(tǒng)援助國的日本憑借其多年來積累的豐富的對外援助經(jīng)驗，與新興援助國建立新型合作伙伴關(guān)系，在“新興援助國—受援國”間扮演“搭橋者”角色，使援助效果得以最大化。以日本與泰國的對外援助合作為例，日本在1975 年與泰國啟動了第三國研修，共同在國際上率先探索和踐行多邊合作模式。[13]這一模式也被《開發(fā)合作大綱》予以肯定：“與新興援助國開展的多邊合作得到了國際社會的高度肯定。因為該合作模式有效地利用了通過與日本的長期合作在伙伴國積累的技術(shù)、人力資源和人才優(yōu)勢。我們應當堅持發(fā)展該合作模式?！睘轫憫@一政策，JICA 除與受援國和國際組織合作外，還積極在世界范圍內(nèi)搭建這種新型的多邊合作模式。例如，JICA 與巴西職業(yè)訓練機構(gòu)（SENAI）進行了長達半個多世紀的技術(shù)合作，從該機構(gòu)中派遣巴西專家到安哥拉，并在安哥拉開設(shè)旨在培養(yǎng)汽車維修指導員的豐田安哥拉學院，以此展開與葡萄牙語圈國家的三角合作。[14]迄今為止，日本已經(jīng)與12個國家簽訂了PPs（Partnership Program）或類似PPs的技術(shù)合作協(xié)議[15]，有力推動了區(qū)域和全球合作。

3.監(jiān)督評估機制

20 世紀90 年代，日本泡沫經(jīng)濟破滅及財政赤字擴大導致ODA 的預算也隨之削減。在此情況下，日本開始更多地注重ODA 的效果，并著手改革ODA 評價體制。ODA 評價，是指確認和評價ODA執(zhí)行狀況及其效果的機制。外務省評價ODA 有兩個目的：一是監(jiān)督ODA 活動并將由此產(chǎn)生的建議和經(jīng)驗教訓反饋到ODA 政策制定和實施過程中，以優(yōu)化ODA 管理模式并提高ODA 實施質(zhì)量；二是通過公開評價結(jié)果來提高ODA 的透明度。

日本的ODA 評價主要由外務省和JICA 共同承擔，雙方針對各自的評價對象各司其職，形成了一套相對完善的評價機制。針對外務省ODA 工作的評價，主要是基于《外務省組織令》和《ODA 大綱》實施的“ODA 評價”以及基于《政策評價法》實施的“政策評價”。其中，“政策評價”通過內(nèi)部評價（自我評價）實施，而外務省“ODA 評價”則通過第三方評價和內(nèi)部評價（自我評價）進行。為保證評價結(jié)果的客觀性，外務省十分重視第三方評價,將援外評價工作委托給獨立于援助國和受援國之外的外國專家或顧問等。同時，還有來自受援國政府和機關(guān)的評價，在提高ODA 的公平性和透明度之余，促進日本ODA 對受援國的滲透，提高受援國的評價能力。對于受援國政府和機關(guān)評價的收集和反饋工作則主要由日本的駐外使領(lǐng)館負責。此外，日本還會和其他援助國、受援國政府、國際組織和國內(nèi)NGO 等開展聯(lián)合評價,建立全方位、多樣化主體參與的評價體系。

日本的ODA 評價起初主要以受援國的效果為分析對象。除了由OECD-DAC 制定的傳統(tǒng)援助國常用評價的5 個標準外，①①經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD)，是發(fā)展援助委員會(Development Assistance Committee,簡稱DAC)于1991 年提出的五條關(guān)于國際發(fā)展合作框架下的合作項目的評價標準(Evaluation Criteria)，即從以下五個角度作為項目評價切入點：適切性、有效(果)性、有效(率)性、影響性以及持續(xù)性，該五條評價標準一直行之有效且得到廣泛認可。日本還從受援國是否得到“發(fā)展”的角度出發(fā)創(chuàng)造性地設(shè)計出“政策妥當性”“結(jié)果有效性”“過程適用性”3 個本土化的ODA 評價標準。在90 年代泡沫經(jīng)濟破滅帶來的財政壓力下，日本開始從“外交視角”來思考如何更好地通過ODA 實現(xiàn)國家利益。[16]對此，《開發(fā)合作大綱》中明確規(guī)定發(fā)展合作是開展外交的最重要手段之一，有必要從外交角度進行評價。據(jù)此，評價項目追加了外交重要性（Diplomatic Importance）和外交波及效果（Diplomatic Impact）。

評價工作完成后生成的評價結(jié)果報告書會分發(fā)給外務省及JICA 各單位、受援國大使館以及專家和NGO 等，并將其譯成外語版本發(fā)放給外交使團和受援國政府機構(gòu)和駐日大使館等。同時，外務省每年要制作ODA 年度報告并發(fā)布于外務省官網(wǎng)向國內(nèi)外公開。這些措施在向國民履行說明責任的同時也提高了ODA 的透明性,既有利于促進國民對ODA 的理解和支持，也有利于推動ODA 效果的最大化。

三、關(guān)于完善我國對外援助機制的思考

（一）立法先行：完善對外援助法律體系

法律體系的構(gòu)建對于進一步提升對外援助實效，更好地服務“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運共同體具有重大意義。我國現(xiàn)行《憲法》是對外援助的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟、文化交流，推動構(gòu)建人類命運共同體”②② 2018 年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將序言第十二自然段中的“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟、文化交流”修改為“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟、文化交流，推動構(gòu)建人類命運共同體”。，為對外援助的開展提供了最高法律依據(jù)。然而，目前我國對外援助尚未制定專門性法律，也沒有類似日本《ODA 大綱》的系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃。2018年，國家國際發(fā)展合作署（CIDCA，以下簡稱國合署）成立,承擔對外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。目前我國已形成以國合署為援外主管機構(gòu)、其他部門共同參與的援外管理體系。與此相對應，我國現(xiàn)有的對外援助法律體系主要由部門規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成，在政策執(zhí)行方面做出了較為明確的規(guī)定，可操作性強。筆者在北大法寶輸入 “對外援助”和“援外”等關(guān)鍵詞，根據(jù)檢索的結(jié)果，將對外援助相關(guān)規(guī)范歸納如下：

表2 中國對外援助法律文件（現(xiàn)行有效）匯總

這些規(guī)范的出臺是我國對外援助法制化進程的重要體現(xiàn)，但也不能否認既有法律體系存在結(jié)構(gòu)分散、立法層級低、處罰力度不夠、可能與上位法沖突等問題。[17]例如，《對外援助管理辦法》第一條明確規(guī)定“依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)制定本辦法”，而究竟依據(jù)哪一部法律或行政法規(guī)卻未提及。根據(jù)《立法法》第八十條，①《立法法》第八十條規(guī)定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責?！辈块T規(guī)章是法律或行政法規(guī)的執(zhí)行性或補充性規(guī)范，而不是自主性行政規(guī)范。《對外援助管理辦法》的上位法的缺位容易使其法律效力受到質(zhì)疑。其次，《對外援助管理辦法》的法律位階過低導致其規(guī)范作用的發(fā)揮受到很大限制，容易因為與《行政許可法》 《行政處罰法》等法律的相關(guān)規(guī)定存在沖突而面臨失效的風險。[18]而且，由于缺乏統(tǒng)一的上位法指導，由主管部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件僅適用于部門內(nèi)部及其下屬機構(gòu)，效力上無法規(guī)范其他部門的協(xié)調(diào)工作。

相較于其他法律部門，對外援助法具有一定的特殊性，如對外援助法律關(guān)系主體多元，是融合多門類、跨學科的交叉性部門法，[19]僅靠國內(nèi)其他法律或行政法規(guī)調(diào)整力有不逮。專門性法律的缺失已成為阻礙我國對外援助進程的一大掣肘。針對我國對外援助的法律規(guī)制現(xiàn)狀，有不少學者呼吁盡快構(gòu)建以《對外援助法》為核心的對外援助法律體系，為整個對外援助工作提供基礎(chǔ)性規(guī)范作用。[20]反觀日本，雖然沒有就對外援助專門立法，但其綱領(lǐng)性文件《ODA 大綱》在過去三十年里一直發(fā)揮基本法的核心作用，輔之以法律、政令和其他規(guī)范性文件等規(guī)定細節(jié)，為援外工作的順利開展提供了法律支撐。筆者認為，對外援助是各國開展外交戰(zhàn)略的實施工具，深受國際形勢和外交需求影響，有必要保留做出相應變化的空間?！秾ν庠ā窇蛯ν庠谥?、原則、援助主體、援助方式、資金來源和使用方式、監(jiān)督評價機制等做出系統(tǒng)性、原則性規(guī)定?！秾ν庠芾磙k法》第六條規(guī)定了各部門在發(fā)展援助體系中的地位和關(guān)系但仍未完全解決分工問題，《對外援助法》應為各部門職責和分工做出更詳細的界定。此外，為推進“一帶一路”倡議，政府已陸續(xù)提出多項資金支持，動員商業(yè)資金，啟動了絲路基金、產(chǎn)能合作基金等開發(fā)性金融，還倡導成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。因此，國合署有必要在規(guī)章中就對外援助與“一帶一路”倡議建立專門的長效磋商機制，形成分工配合、協(xié)同推進的運行態(tài)勢，避免項目交叉和資源浪費。

隨著全球治理體系與國際秩序的加速演變，涉外法治成為國家參與國際事務和全球治理的重要渠道之一。毋庸置疑，對外援助離不開涉外法治，各國利益協(xié)調(diào)和保障需要統(tǒng)籌國內(nèi)法和國際法。然而我國現(xiàn)有的對外援助法律體系只局限于國內(nèi)法,欠缺國際法維度的思考。[21]軟法治理和硬法治理是當今國際法治的兩種模式。在國際法視域下，軟法主要指原則上無法律約束力但卻有實際效果的行為規(guī)則。在推進對外援助法治化進程中，我國應更加重視和推行軟法之治。具體而言，一是要積極參與國際軟法的制定實踐。自2018 年國合署成立以來，我國對外援助工作正在向新時代的國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型。[22]相比硬法高昂的創(chuàng)制成本，軟法程序簡便，靈活性強，造法效率高，在合作國家多元的利益訴求面前彰顯出獨特的價值和優(yōu)勢。軟法不要求沿線國家做出有法律義務的強制性承諾，從而在減輕沿線國家主權(quán)顧慮的同時，也緩解了相關(guān)各國在利益協(xié)調(diào)方面的負擔。[23]同時，軟法治理不干涉受援國國內(nèi)立法，充分尊重各方的平等合作地位，為對外援助各類合作項目的開展營造良好的法治環(huán)境。二是要做好國內(nèi)法和國際軟法的銜接。經(jīng)過多年實踐，對外援助領(lǐng)域形成了兩大類國際軟法：一類是關(guān)于援助目標的軟法，如《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程》等，另一類是關(guān)于援助規(guī)則的軟法，如《巴黎宣言》等。日本ODA 為推進《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程》不僅將其嵌入《ODA 大綱》，還成立了可持續(xù)發(fā)展目標促進總部。該總部以內(nèi)閣總理大臣為首，各內(nèi)閣部長為成員，負責執(zhí)行、監(jiān)督和審查日本政府為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標所做的對策。[24]可持續(xù)發(fā)展目標促進總部發(fā)布“可持續(xù)發(fā)展目標實施指南”，該指南結(jié)合日本的背景，從可持續(xù)發(fā)展目標的17 項目標出發(fā)，確定了8 個優(yōu)先任務，同時，還制定了140 項具體的措施和指標。我國對外援助和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程中關(guān)注民生等基礎(chǔ)性問題相一致，在對外援助具體政策制定和執(zhí)行層面可參考學習日本，以“一帶一路”為平臺，基于本國國情與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標對接，促進受援國經(jīng)濟發(fā)展和增進民生福祉的同時輸出我國可持續(xù)發(fā)展理念，為推動落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程積極貢獻力量。

（二）管理完善：優(yōu)化內(nèi)部職能部門設(shè)置

國合署的成立是中國對外援助改革管理體制的新突破，為今后我國更有針對性開展對外援助工作奠定了重要基礎(chǔ)。通過明確國合署的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能可以克服過去多頭立法的混亂情況，但是國合署下面沒有類似日本JICA 的獨立履行援外執(zhí)行職責的專門機構(gòu)。國合署剛成立不久，與其他部委同屬國務院領(lǐng)導的平行機構(gòu)，在部際協(xié)調(diào)上存在一定的困難。目前中國援外執(zhí)行工作以商務部為主，共有外交部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部等二十多個部門參與，碎片化特征十分明顯。各部門的職責既各有分工又相互重疊，部際間協(xié)調(diào)的運行成本過高，部門間的利益沖突還可能導致執(zhí)行效果與立項本意存在偏差。為理順機構(gòu)間關(guān)系，提高援助實效，建議參考借鑒日本的JICA,在國合署下設(shè)專門的執(zhí)行機構(gòu)，將商務部、外交部等執(zhí)行部門的職能收歸該機構(gòu)，由國合署規(guī)定其具體業(yè)務范圍，受國合署領(lǐng)導，對國合署負責。這種相對集中的執(zhí)行體系可以最大效率實現(xiàn)國合署制定的政策目標。

內(nèi)設(shè)機構(gòu)方面，國合署目前設(shè)置了綜合司、政策規(guī)劃司、地區(qū)一司、地區(qū)二司、監(jiān)督評估司、國際合作司和機關(guān)黨委（人事司）。作為一個專業(yè)、獨立的對外援助機構(gòu)，這種配置有其不合理之處。僅有的兩個地區(qū)司難以覆蓋所有受援地區(qū)和國家，結(jié)合地緣因素和對外援助的重點議題，可以參考外交部的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置分設(shè)亞洲司、西亞北非司、非洲司、歐亞司、歐洲司、北美大洋洲司和加勒比司共七個司?；蛘呓梃b日本JICA 的區(qū)域設(shè)置亞洲、非洲、中東、南北美洲、大洋洲和歐洲辦公室。將原有的兩個地區(qū)司拆分后遷移至政策和規(guī)劃司下主管，政策規(guī)劃司在擬定對外援助整體戰(zhàn)略方針后按上述地區(qū)進一步細分各地區(qū)、各國家的中長期規(guī)劃和政策，從而強化政策規(guī)劃司的政策制定者的核心地位，保持戰(zhàn)略方針政策的一致性。

（三）主體拓展：豐富對外援助合作方式

NGO 參與國際發(fā)展援助是提升國家軟實力和民間外交的重要方式。截至目前，中國目前以政府層面的官方對外援助為主，民間層面參與國際發(fā)展援助的NGO 數(shù)量非常有限，主要有紅十字會、中國青年志愿者協(xié)會等。有學者對中國NGO 參與2015 年尼泊爾地震應對過程中面臨的機構(gòu)管理挑戰(zhàn)進行系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，中國NGO 的跨國項目管理能力薄弱，缺乏對他國文化的理解能力和語言不通帶來信息交流障礙等，說明國際災害應對能力亟需提升。[25]日本政府為提高NGO 對外援助能力而設(shè)立的咨詢員、舉辦實習項目和定期研討會、協(xié)議會等經(jīng)驗值得我們學習。管理體系上，可考慮在國合署下設(shè)置專職機構(gòu)，統(tǒng)一管理NGO 涉外項目和NGO 海外分支機構(gòu)。

相比于發(fā)達國家，中國NGO 起步晚，參與國際發(fā)展援助的實踐經(jīng)驗尚淺，與民間組織相關(guān)的法規(guī)更是寥寥無幾。NGO 國際援助的制度環(huán)境仍有改善空間。目前與NGO 相關(guān)的法律法規(guī)如《社會團體登記管理條例》 《基金會管理條例》和《慈善法》等都沒有涉及境外活動的內(nèi)容。2016 年全國人民代表大會常務委員頒布的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，是為規(guī)范和引導境外NGO 在中國境內(nèi)的活動，保障其合法權(quán)益，促進交流與合作而制定的法律。2004 年商務部公布的《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》針對對外援助青年志愿者個人的選派和管理做了比較詳細的規(guī)定，但是目前并沒有對境內(nèi)NGO 到境外開展活動的相關(guān)規(guī)范。商務部出臺了專門針對企業(yè)的《對外援助項目實施企業(yè)資格認定辦法》，可以為提供對外援助的NGO 資質(zhì)認定提供參考。因此，可考慮出臺規(guī)制境內(nèi)NGO 境外活動的《境內(nèi)非政府組織境內(nèi)活動管理法》，建立一套完善、公開透明的運作管理機制。內(nèi)容除了資質(zhì)認定外，還應包括NGO 海外分支機構(gòu)和代表機構(gòu)的設(shè)置、物資或資金跨境流動管理、專業(yè)人員培養(yǎng)、政府對NGO 的資金支持使用與監(jiān)督、項目完成質(zhì)量評價、信息披露和問責辦法等。從法律層面規(guī)制和保障NGO 的境外援助活動，助力NGO“走出去”，豐富我國對外援助實施方式，創(chuàng)新與受援國的協(xié)調(diào)機制。

對外援助的實施不僅有援助國與受援助國之間的直接援助,還包括與國際組織合作的多邊援助和三方合作援助等方式。①①《對外援助管理辦法》第二十條規(guī)定：“援助項目一般通過政府間援助方式實施，中方也可以同其他國家、國際組織、非政府組織等合作實施。2021年國合署發(fā)布的《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書中明確要加強國際交流，穩(wěn)步推進國際發(fā)展領(lǐng)域三方合作，充分尊重受援國在三方合作中的主導權(quán)的總體立場。”國際上，相比于NGO，雙邊合作和三方合作可能更有利于提升我國在對外援助領(lǐng)域的話語權(quán)。我國多年來不斷深化同聯(lián)合國糧農(nóng)三機構(gòu)（聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金）的合作，糧農(nóng)組織—中國南南合作計劃開展的項目覆蓋了20 個發(fā)展中國家，向全球南方國家派駐了1000 多名專家。該計劃直接惠及十萬余人，使數(shù)十萬農(nóng)村基層民眾間接受益。[26]同在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展的中國-英國-馬拉維水產(chǎn)發(fā)展項目、中國-英國-烏干達木薯發(fā)展項目、中國-美國-東帝汶農(nóng)業(yè)項目等三方合作也都取得良好效果。[27]作為聯(lián)合國安理會常任理事國之一和多極化格局中的重要一極,我國在推動“南南合作”和“南北對話”中被寄予厚望。在今后的對外援助實踐中，我國應繼續(xù)擴大與發(fā)達國家的三方合作，充分聽取受援國的現(xiàn)實訴求，通過政策對話、同行互鑒、知識技術(shù)交流和經(jīng)驗推廣等方式，提升援助實效，幫助受援國增強自身發(fā)展能力和提升我國的國際影響力。

（四）效果保障：健全對外援助監(jiān)督制度

盡管過去七十年我國在全球?qū)ν庠I(lǐng)域做出了突出貢獻，但質(zhì)疑之聲仍然不絕于耳。部分西方媒體和國家擔心中國國際話語權(quán)的增強及在受援國地位的提升會對本國造成威脅，于是借機在國際主流媒體上詆毀甚至批評中國的對外援助為“新殖民主義”[28]“掠奪資源”“漠視人權(quán)”。國內(nèi)也有不少民眾認為，目前剛打完脫貧攻堅戰(zhàn)，雖已實現(xiàn)全面小康，但疫情過后就業(yè)形勢嚴峻、地區(qū)間發(fā)展極不平衡、人民群眾福祉尚有待提升等社會問題重重。在此情況下，是否仍有必要花巨額資金援助他國？對外援助資金的大部分源自國民稅收，對資金的監(jiān)控實質(zhì)上是對公眾對政府權(quán)利的制約。日本外務省將確保對國民的說明責任設(shè)為ODA 評價的目標之一，每年以發(fā)布白皮書的方式向國內(nèi)外交代過去一年的ODA 實績。從日本ODA 官方網(wǎng)站獲取的豐富內(nèi)容也可以看出日本極其重視信息披露。隨著“依法治國”的深入推進、社會整體法治意識的增強，尊重民眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強化信息公開，也是培養(yǎng)公眾對外援助責任感，營造對外援助氛圍的重要途徑。

對外援助的監(jiān)督評價制度作為開展對外援助的成效判斷標準，對于確保對外援助工作順利開展、提高資金使用透明度方面具有重要作用。目前，我國已經(jīng)初步建立了對外援助監(jiān)督評價制度，《對外援助管理辦法》中就監(jiān)督和評價問題做出了專章規(guī)定。此前也出臺了部分對援外活動進行監(jiān)督和評價的基礎(chǔ)性規(guī)范。但是，這些規(guī)定原則性、概括性較強，適用性不足，尚未進一步明確操作步驟、評價指標等具體內(nèi)容。其次，缺乏獨立的監(jiān)督機構(gòu)。對外援助工作的復雜性和特殊性要求監(jiān)督機構(gòu)必須具備相應的獨立性和專業(yè)性。國合署下設(shè)監(jiān)督評估司，負責監(jiān)督對外援助項目實施情況?！秾ν庠芾磙k法》中規(guī)定國合署監(jiān)督評估司會同援外執(zhí)行部門建立對外援助項目監(jiān)督制度，對援外項目的實施情況進行監(jiān)督。這些機構(gòu)既是監(jiān)督者，又是執(zhí)行者，自查自糾很可能造成監(jiān)督職能的缺位。而且，現(xiàn)有援外規(guī)范性文件側(cè)重于對援助項目的事前審查而非事后評價，容易忽略援助效果的反饋。

就對外援助的監(jiān)督評價的范圍而言，應該貫穿于事前、事中、事后全過程，即立項環(huán)節(jié)的風險和可行性評估，實施階段對援外資金、資源使用和實施進展的監(jiān)督，完成后對項目結(jié)果和影響評估。[29]我國可以借鑒日本發(fā)展援助評價機制的優(yōu)點，具體而言：一是強化監(jiān)督評估機制的可操作性。建議由國合署監(jiān)督評估司組織專家制定《對外援助評價手冊》，細化對外援助的評價原則、評價模式、評價主體、操作程序、評價反饋以及結(jié)果披露等具體內(nèi)容。[30]在考慮受援國的受援效果的同時也要兼顧我國的外交利益，如我國國家形象的改善和受尊重程度等。二是增加評價主體，提高評價客觀性。建議在全國人民代表大會設(shè)置對外經(jīng)濟合作的監(jiān)督評估機構(gòu)以保證評價的獨立性和權(quán)威性。也可委托獨立于援助國和受援國之外的第三方進行評價。社會監(jiān)督方面，建議設(shè)立定期社會輿論調(diào)查機制，監(jiān)測民意趨向，提高公眾的對外援助認同感。監(jiān)督評價完成后還應當創(chuàng)新宣傳方式，加大對外援助成果的宣傳力度，消除國外媒體群眾的偏見與誤解，塑造中國在對外援助領(lǐng)域的良好形象，提升我國在國際援助體系影響力。

四、結(jié)語

對外援助是國家開展外交博弈、輸出自身話語、保護海外利益的重要工具。日本對外援助思路清晰，圍繞“國家利益”的終極目標建立起了一套完善高效的法律體系及貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督的一體化運行機制。在深入推進“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運共同體的時代背景下，正視和解決我國對外援助機制中存在的問題，具有迫切的現(xiàn)實意義與時代價值。建議我國可以從以下幾個方面著手：第一，加快對外援助基本法的立法進程，發(fā)揮綱領(lǐng)性作用以避免上位法缺失的尷尬現(xiàn)狀，同時積極參與對外援助國際法治，靈活運用軟法治理平衡國內(nèi)外訴求；第二，優(yōu)化職能部門設(shè)置，提高援外工作實施效率；第三，探索和NGO、國際組織和其他援助國等主體展開更為新型多樣的合作方式；第四，增強監(jiān)督評價的客觀性和可操作性，以提升我國對外援助的實施效果。