調(diào)查核實(shí)權(quán)：公益訴訟檢察調(diào)查取證模式的反思與調(diào)適

徐歡忠，徐本鑫

(1.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

證據(jù)材料的調(diào)查與收集是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提條件，也是履行法律監(jiān)督職責(zé)的關(guān)鍵所在。公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以何種模式進(jìn)行調(diào)查取證，不僅直接影響著公益訴訟活動(dòng)的取證效果，而且關(guān)系到檢察公益訴訟開展的理論正當(dāng)，是關(guān)乎公益訴訟檢察制度健康發(fā)展的核心問題。公益訴訟檢察調(diào)查取證模式，主要指向檢察機(jī)關(guān)基于何種權(quán)力、采用何種手段、按照何種程序、調(diào)查收集何種證據(jù)材料。理論上，有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟檢察調(diào)查取證主要采用天然的民事取證模式，不具有普遍適用性，帶有偶然因素?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)應(yīng)建立獨(dú)特的公益訴訟取證模式，規(guī)定與公益檢察調(diào)查取證性質(zhì)相適應(yīng)的手段和程序[1]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國的訴訟制度已將“調(diào)査”作為一種法定的取證方式。檢察機(jī)關(guān)可以在公益訴訟中行使“調(diào)查權(quán)”，通過《公益訴訟解釋》(1)本文所參考的法律與司法解釋等稱謂均作簡化處理，如《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》簡稱《公益訴訟解釋》；《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》簡稱《辦案規(guī)則》；《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》簡稱《試點(diǎn)工作辦法》；《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》簡稱《辦案指南》。來確立檢察調(diào)查取證模式是一個(gè)好的開端[2]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，針對我國公益檢察調(diào)查取證特殊問題(2)依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條以及《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，公益訴訟受案范圍主要為 “生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，這些領(lǐng)域涉及的問題具有專業(yè)性強(qiáng)、成因的復(fù)雜性、技術(shù)性高等特征；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)一般掌握一手材料，受地方保護(hù)主義影響，往往不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，案件證據(jù)材料收集困難。，應(yīng)當(dāng)以立法形式賦予檢察機(jī)關(guān)較大的司法強(qiáng)制權(quán)，如賦予與刑事偵查權(quán)相類似的權(quán)力以應(yīng)對調(diào)查取證難問題[3]。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟訴前階段運(yùn)用民事取證權(quán)，或采用聯(lián)合執(zhí)法形式借用行政“調(diào)查權(quán)”，全面調(diào)查收集證據(jù)材料，加劇了“檢察調(diào)查取證難”困境；在刑事附帶民事公益訴訟中，在刑事偵查階段調(diào)查收集開展公益訴訟所需證據(jù)材料，以“搭便車”方式加強(qiáng)取證手段的強(qiáng)制性，引發(fā)公益訴訟取證手段合法性質(zhì)疑。公益訴訟檢察調(diào)查取證模式的理論認(rèn)知不統(tǒng)一與實(shí)踐操作不規(guī)范，嚴(yán)重影響了檢察職權(quán)的合理配置和公益訴訟檢察制度的發(fā)展完善。

一、公益訴訟檢察調(diào)查取證的現(xiàn)行模式

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用民事“取證權(quán)”、聯(lián)合行政“調(diào)查權(quán)”或者借用刑事“偵查權(quán)”進(jìn)行調(diào)查收集證據(jù)材料，其調(diào)查取證的內(nèi)容、手段、程度以及效果等方面均不相同，呈現(xiàn)出三種不同的調(diào)查取證模式。

(一)基于民事“取證權(quán)”的全面調(diào)查取證

在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”，相當(dāng)于普通訴訟程序中的原告，享有當(dāng)事人訴權(quán)中的“取證權(quán)”。依據(jù)《公益訴訟解釋》第四條，作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，依照相關(guān)訴訟法享有訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)?！睹袷略V訟法》第四十九條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)調(diào)查收集案涉相關(guān)材料和法律文書?！缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定，行政行為違法可由原告提供證據(jù)予以證明。公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)作為原告，享有調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)利，任何人無權(quán)剝奪該權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)民事“取證權(quán)”調(diào)查收集案件材料，具有一定的規(guī)范依據(jù)。但是，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中利用民事取證權(quán)進(jìn)行全面取證，追求勝訴，忽視自身的法律監(jiān)督角色定位。公益訴訟的特殊之處在于，其訴前程序與訴訟程序的分立是恪守檢察監(jiān)督職能的重要制度設(shè)計(jì)，具有獨(dú)立價(jià)值[4]。檢察機(jī)關(guān)在訴前階段作為法律監(jiān)督者，秉持客觀中立立場，不以提起訴訟為目的，更不以追求勝訴或謀求自身利益為依歸。檢察機(jī)關(guān)在訴前階段以法律監(jiān)督者角色進(jìn)行調(diào)查取證，其調(diào)查內(nèi)容、程度和目的有別于以訴訟當(dāng)事人身份進(jìn)行的調(diào)查取證。公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)然層面上應(yīng)當(dāng)關(guān)注法律秩序是否破壞，實(shí)然上卻忽視職權(quán)行使目的，聚焦具體利益層面，在訴前階段就按照訴訟階段證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我加壓[5]，過度調(diào)查取證，以追求勝訴，使公益訴訟檢察調(diào)查取證的法律監(jiān)督功能異化為保障勝訴功能，加劇了檢察調(diào)查核實(shí)難。

在公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)重視當(dāng)事人身份，基于其訴權(quán)全面調(diào)查以實(shí)現(xiàn)勝訴目標(biāo)，積極承擔(dān)過多舉證責(zé)任，超越法定舉證要求。例如，某市人民檢察院第三分院訴某固廢處置公司等進(jìn)口“洋垃圾”污染環(huán)境民事公益訴訟案(3)參見上海市人民檢察院第三分院訴某固廢處置公司等進(jìn)口“洋垃圾”污染環(huán)境民事公益訴訟案，(2019)滬民終450號。，檢察機(jī)關(guān)在訴前調(diào)查案件事實(shí)時(shí)，為證明侵害行為與污染后果具有因果關(guān)系，積極咨詢專家、邀請司法部司法鑒定科學(xué)研究院、某大學(xué)生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院專家作為專家輔助人協(xié)助辦案、委托第三方某固體廢物管理中心和價(jià)格認(rèn)證中心評估環(huán)境損害等。依據(jù)我國《民法典》，在環(huán)境污染案件中，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)就其侵權(quán)行為與損害之間不具有因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任(4)參見《民法典》第一千二百二十九條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！钡谝磺Ф偃畻l規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”。有學(xué)者認(rèn)為，該因果關(guān)系倒置適用于環(huán)境私益訴訟，不能“一刀切”地適用于環(huán)境公益訴訟[6]。但是，在環(huán)境公益訴訟中，訴訟雙方地位并未發(fā)生變化，環(huán)境的損害依舊是被告人侵害所致，待證事實(shí)仍處于被告的控制范圍。因此，該案中證明“洋垃圾”污染行為與環(huán)境損害后果之間不存在因果關(guān)系的舉證義務(wù)應(yīng)由固廢處置公司承擔(dān)，否則由其承擔(dān)舉證不能的不利后果。但是，該地檢察機(jī)關(guān)以訴訟階段的提前應(yīng)對、確定違法事實(shí)的內(nèi)在需要以及追求勝訴為目標(biāo)，積極行使調(diào)查取證權(quán)，全面調(diào)查案涉材料，并將調(diào)查重點(diǎn)聚焦于污染環(huán)境行為與損害后果之間的因果關(guān)系，承擔(dān)現(xiàn)行法規(guī)定以外的舉證要求。

(二)基于行政“調(diào)查權(quán)”的聯(lián)合調(diào)查取證

為了克服調(diào)查取證難，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中經(jīng)常選擇與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，借力行政“調(diào)查權(quán)”開展公益訴訟檢察調(diào)查取證活動(dòng)。有新聞報(bào)道顯示，某縣檢察院在工作中積極落實(shí)公益訴訟調(diào)查取證公安機(jī)關(guān)派員保護(hù)制度，邀請縣公安局干警共同前往調(diào)查現(xiàn)場，同時(shí)邀請了縣自然資源局工作人員一同前往開展調(diào)查取證工作(5)清水檢察：《清水縣人民檢察院積極落實(shí)公益訴訟調(diào)查取證公安機(jī)關(guān)派員保護(hù)制度》，https：//www.sohu.com/a/322616344_100064390，訪問日期：2023年1月2日。。在某縣人民檢察院與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法開展公益訴訟保護(hù)生態(tài)環(huán)境一案中(6)靖邊檢察：《靖邊縣人民檢察院與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法開展公益訴訟保護(hù)生態(tài)環(huán)境》，http：//www.sn.jcy.gov.cn/ylsjbx/jwgk/xwdh/202006/t20200608_174118.html，訪問日期：2023年1月5日。，為加強(qiáng)對野生植物的保護(hù)，打擊群眾違法盜伐木材的行為，該縣檢察院與縣環(huán)保局、工商局以及某鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府等相關(guān)部門聯(lián)合開展實(shí)地巡查活動(dòng)。在巡查中該聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)現(xiàn)某木材加工廠正非法加工木材，立刻警告并通知馬上停工停產(chǎn)，同時(shí)拆解違規(guī)用電設(shè)施，采取強(qiáng)制停電措施，移走生產(chǎn)機(jī)器。在本案中，現(xiàn)場檢查屬于行政執(zhí)法行為，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法完成。聯(lián)合執(zhí)法雖然能夠緩解檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證難問題，但也存在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)權(quán)力混同，有將司法權(quán)(7)依據(jù)2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)”。本文對“司法權(quán)”采擴(kuò)張解釋，認(rèn)為檢察權(quán)屬于司法權(quán)。演變?yōu)樾姓?quán)的嫌疑。

在實(shí)踐中，部分檢察機(jī)關(guān)自行與行政部門聯(lián)合制定公益訴訟辦案文件以方便共同調(diào)查取證，在理論上這種做法是值得商榷的。據(jù)報(bào)道，某縣人民檢察院于2022年6月1日自行聯(lián)合該縣教育局、新聞出版局等行政部門到學(xué)校、書店對小學(xué)教材、少兒讀本進(jìn)行專項(xiàng)檢查，充分履行公益訴訟檢察職能(8)微信公眾號：《全州縣檢察院被整改：對新華字典等執(zhí)法不當(dāng)》，https://mp.weixin.qq.com/s/Ng2Lh9lbQrwcyc 8qhNE47Q，訪問日期：2023年1月5日。。檢察機(jī)關(guān)自行聯(lián)合行政部門開展執(zhí)法活動(dòng)，引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑。隨后，上級檢察院認(rèn)定此次聯(lián)合開展專項(xiàng)檢查存在履職不當(dāng)行為，責(zé)令該縣檢察院整改。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)并不具備新聞教育等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能，自行開展執(zhí)法活動(dòng)顯然越俎代庖，具有越權(quán)執(zhí)法之嫌。公益檢察調(diào)查取證權(quán)具有監(jiān)督性和謙抑性，檢察機(jī)關(guān)在辦案實(shí)踐中直接借用具有強(qiáng)制性的行政“調(diào)查權(quán)”進(jìn)行調(diào)查取證，不僅不符合公益檢察調(diào)查取證權(quán)的屬性，而且對公益訴訟被告方明顯不公。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益檢察調(diào)查取證活動(dòng)重點(diǎn)是針對行政機(jī)關(guān)履職不當(dāng)且侵害公益的行為，通過發(fā)出檢察建議督促其合法履職。如果檢察機(jī)關(guān)采取與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的方式調(diào)查取證，其對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督自然就會(huì)落空。

(三)基于刑事“偵查權(quán)”的附帶調(diào)查取證

為保障公益訴訟順利進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟中經(jīng)常提前介入、指導(dǎo)調(diào)查，利用刑事“偵查權(quán)”獲取辦理公益訴訟案件所需的證據(jù)。《公益訴訟解釋》第二十條以及《辦案規(guī)則》第九十七條均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域損害社會(huì)公共利益的行為，可以提起刑事附帶民事公益訴訟?！掇k案規(guī)則》第八十八條還規(guī)定，在刑事偵查中收集的證據(jù)材料，可在因同一事實(shí)提起附帶民事公益訴訟中作為證據(jù)使用。某市檢察院、市公安局聯(lián)合制定《刑事附帶民事公益訴訟案件提前介入工作機(jī)制》(9)謝光進(jìn)，雷濟(jì)滄：《公檢聯(lián)動(dòng)！守護(hù)貴陽綠水青山和食品藥品安全》，https://xw.qq.com/cmsid/20210818A0 G3JU00，訪問日期：2023年1月5日。，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要加大提前介入工作力度，加強(qiáng)調(diào)查協(xié)作配合，檢察機(jī)關(guān)因公益訴訟案件需要調(diào)取相關(guān)證據(jù)時(shí)，公安機(jī)關(guān)予以配合。

檢察機(jī)關(guān)在附帶民事公益訴訟中利用刑事偵查權(quán)調(diào)查取證，在一定程度上具有及時(shí)收集、固定有關(guān)證據(jù)、節(jié)約證據(jù)收集成本的實(shí)體價(jià)值。在實(shí)踐中，以這種“搭便車”方式調(diào)查收集公益損害的客觀事實(shí)和被破壞程度以及損害修復(fù)方式、費(fèi)用等公益訴訟證據(jù)，免除了公益訴訟案件單獨(dú)調(diào)查收集證據(jù)的部分投入，節(jié)省了訴訟成本，加快了訴訟進(jìn)程。但是，刑事取證模式以服務(wù)刑事偵查為目的，其調(diào)查取證范圍比公益取證模式的范圍窄。在某縣人民檢察院訴蘇某甲等人污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案中(10)參見《蘇立超、蘇立明污染環(huán)境一審刑事判決書》，(2019)魯1623刑初335號。，該縣檢察院提前介入積極引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查以補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，并指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)同步委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了環(huán)境損害鑒定。在該案中，檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行公益損害鑒定值得商榷。一方面，公益修復(fù)或損害賠償問題是公益訴訟爭議焦點(diǎn)，并非刑事訴訟中的犯罪構(gòu)成要件。以刑事偵查方式調(diào)查公益修復(fù)費(fèi)用或損害賠償數(shù)額，擴(kuò)大了刑事偵查范圍，缺乏合法性基礎(chǔ)。另一方面，鑒于附帶民事公益訴訟本質(zhì)仍為民事訴訟，應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟程序(11)參見《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十二條、三十四條規(guī)定：人民法院準(zhǔn)許鑒定申請的，應(yīng)當(dāng)組織雙方當(dāng)事人協(xié)商確定具備相應(yīng)資格的鑒定人，并應(yīng)當(dāng)組織當(dāng)事人對鑒定材料進(jìn)行質(zhì)證。未經(jīng)質(zhì)證的材料，不得作為鑒定的根據(jù)。進(jìn)行，鑒定材料需經(jīng)過質(zhì)證后方可鑒定，并且在鑒定機(jī)構(gòu)選擇方面，雙方當(dāng)事人可自行協(xié)商，若被告承認(rèn)評估損害數(shù)額甚至可不進(jìn)行鑒定。然而，該案檢察機(jī)關(guān)直接借用刑事偵查權(quán)進(jìn)行鑒定，卻在附帶民事公益訴訟中將鑒定結(jié)果和鑒定費(fèi)用強(qiáng)加給被告，存有不合理之處。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中借用刑事“偵查權(quán)”提前介入調(diào)查對提起公益訴訟有利的案涉材料，雖然具有節(jié)省司法資源，提高辦案效率的積極功能[7]，但是，《辦案規(guī)則》以及地方立法機(jī)關(guān)制定的《提前介入工作機(jī)制》等法規(guī)并不屬于借用刑事偵查權(quán)的法律依據(jù)，以這種方式調(diào)查取證缺少法律依據(jù)，不具有正當(dāng)性與合法性，也違背了公益檢察調(diào)查取證內(nèi)嵌的維護(hù)法律秩序要求和實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督功能目標(biāo)。

二、公益訴訟檢察調(diào)查取證的模式反思

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案實(shí)踐中發(fā)揮能動(dòng)性，靈活運(yùn)用前述三種取證模式收集證據(jù)材料。雖然有助于及時(shí)查明案件事實(shí)，順利推進(jìn)訴訟進(jìn)程，但是也容易加劇調(diào)查取證難、超越權(quán)力邊界以及危害公權(quán)力平衡。

(一)誤讀民事取證權(quán)，加劇檢察調(diào)查取證難

在理論層面上，民事取證權(quán)并不等同于公益檢察調(diào)查取證權(quán)。訴訟主體在不同階段扮演的角色不同，參與收集證據(jù)活動(dòng)的程度、范圍也不同。從權(quán)源與目的上看，民事“取證權(quán)”源于當(dāng)事人訴權(quán)，收集證據(jù)不是審查行為合法性而是為了證明自己所主張的事實(shí)，獲得法院有利于自己的裁判，以追求勝訴為直接目的；而檢察“調(diào)查取證權(quán)”源于法律監(jiān)督權(quán)，收集證據(jù)是證明存在失守的法律秩序，保障法律秩序正常穩(wěn)定運(yùn)行，以履行法律監(jiān)督職責(zé)為中心。從取證要求上看，民事“取證權(quán)”主要針對當(dāng)事人的訴訟請求，滿足舉證責(zé)任分配的要求，其證明程度一般采取“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)；而公益檢察“調(diào)查取證權(quán)”主要針對公益訴訟案件線索，滿足法律監(jiān)督程序要求，在證明程度上僅需提供證明行為違法和公益受損的初步證據(jù)即可。

一方面，檢察機(jī)關(guān)基于民事“取證權(quán)”全面調(diào)查取證，導(dǎo)致調(diào)查取證內(nèi)容冗雜?！掇k案規(guī)則》第八十六條，對公益訴訟立案后的檢察調(diào)查事項(xiàng)作出詳細(xì)規(guī)定(12)參見《辦案規(guī)則》第八十六條第一款：“人民檢察院立案后，應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下事項(xiàng)：(一)違法行為人的基本情況；(二)違法行為人實(shí)施的損害社會(huì)公共利益的行為；(三)社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費(fèi)用等；(四)違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；(五)違法行為人的主觀過錯(cuò)情況；(六)違法行為人是否存在免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實(shí)；(七)其他需要查明的事項(xiàng)。”。該條規(guī)定，不僅將“違法行為人情況”和“違法行為”納入調(diào)查范圍，而且將“公益受損數(shù)額”“修復(fù)費(fèi)用”“因果關(guān)系”“免責(zé)事實(shí)”以及“其他需要查明的事項(xiàng)”全部納入立案后的調(diào)查事項(xiàng)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)開展公益訴訟檢察工作，應(yīng)著眼于監(jiān)督違法行為，進(jìn)而保護(hù)公共利益。調(diào)查核實(shí)旨在對法律行為的違法狀態(tài)進(jìn)行評價(jià)，為檢察機(jī)關(guān)是否實(shí)施以及如何實(shí)施監(jiān)督提供指引，進(jìn)而達(dá)到法律監(jiān)督的目的。依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)應(yīng)“全面”調(diào)查收集證據(jù)，此處使用的“全面”不是“全部”。從理論上來講，作為“法律守護(hù)人”的檢察機(jī)關(guān)并不是“當(dāng)事人”，全面調(diào)查收集證據(jù)是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持客觀中立，站在法律立場而不是當(dāng)事人立場上收集證據(jù)材料，既收集對被監(jiān)督對象不利的證據(jù)，也收集對被監(jiān)督對象有利的證據(jù)，而不是超越法律監(jiān)督的職權(quán)范圍，在公益訴訟中全面收集與履行職責(zé)無關(guān)的證據(jù)。實(shí)際上，在公益訴訟中，由行政機(jī)關(guān)或法院承擔(dān)適當(dāng)?shù)恼{(diào)查取證義務(wù)，不僅更合理、高效，而且更經(jīng)濟(jì)、便利。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)在訴前階段按照民事“取證權(quán)”進(jìn)行調(diào)查取證，拔高了公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《辦案指南》規(guī)定，立案后，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證范圍是案涉材料的真實(shí)性、可查性和風(fēng)險(xiǎn)性，關(guān)鍵是證據(jù)材料的真實(shí)性[8]，僅需初步證明存在損害公益的違法行為即可。理論上，公益檢察調(diào)查取證權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)尊重監(jiān)督規(guī)律，其運(yùn)行具有階段性與獨(dú)立性，不能苛求一步到位[9]。訴前調(diào)查取證由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，其價(jià)值定位是督促相關(guān)主體啟動(dòng)自我糾錯(cuò)程序[10]，具有分流和過濾功能，并不需要檢察官對該證據(jù)材料形成內(nèi)心確信。因此，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證程度無需達(dá)到庭審階段的“排除合理懷疑”或者“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)基于民事“取證權(quán)”調(diào)查取證，以實(shí)現(xiàn)追求勝訴，甚至是辦理“鐵案”的目標(biāo)(13)例如，在南昌鐵路運(yùn)輸檢察院辦理首例跨行政區(qū)劃環(huán)境損害公益訴訟首案中，公益訴訟辦案組把案件辦成“鐵案”的決心貫穿到案件辦理全過程。南鐵檢察機(jī)關(guān)積極奔走在辦案第一線，從科學(xué)取證到借助外腦，全面夯實(shí)上高縣兩家生豬養(yǎng)殖場直排污水威脅孔目江水質(zhì)進(jìn)而影響新余市飲用水安全的證據(jù)。參見南昌鐵路運(yùn)輸檢察院：《公益訴訟踐行雙贏多贏共贏理念》，http://www.tljnanchang.jcy.gov.cn/jwzn/gyss/202008/t20200827_2931234.shtml，訪問日期：2023年1月15日。，不斷拔高調(diào)查取證程度，使其訴前證明標(biāo)準(zhǔn)與訴訟階段證明標(biāo)準(zhǔn)相等同，加重檢察調(diào)查取證負(fù)擔(dān)。

(二)聯(lián)合行政調(diào)查權(quán)，超越檢察調(diào)查取證邊界

公益訴訟檢察“調(diào)查取證權(quán)”與行政“調(diào)查權(quán)”不是同一概念。在司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系上，行政權(quán)是管理國家事務(wù)的權(quán)力，性質(zhì)為管理權(quán)或執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行是一種行為，司法權(quán)是判斷相關(guān)行為是否合法的權(quán)力，屬于判斷權(quán)，判斷是一種認(rèn)識和思維活動(dòng)。兩者之間存在的區(qū)別在于司法權(quán)具有被動(dòng)性[11]。行政調(diào)查權(quán)屬典型行政權(quán)，本質(zhì)上是執(zhí)行權(quán)，具有主動(dòng)性，也更加具有擴(kuò)張性[12]。其中，“調(diào)查”的目的是對作出具體行政行為或行政決定提供決策依據(jù)。檢察調(diào)查取證權(quán)實(shí)為一種監(jiān)督權(quán)，屬于司法權(quán)，具有中立性和客觀性。其中，“調(diào)查”是為判斷已知事實(shí)和證據(jù)材料真?zhèn)位蛐ЯΧ扇〉氖侄?。傳統(tǒng)行政法理論上，行政機(jī)關(guān)作為保護(hù)公益的主要代表，對損害公益的行為應(yīng)及時(shí)制止與懲治，司法權(quán)應(yīng)退居其后，扮演最后一道防線角色。簡言之，兩者之間應(yīng)呈現(xiàn)出行政權(quán)負(fù)責(zé)社會(huì)治理，司法權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督行政權(quán)依法履職這一場景，按照各自分工依法履職，相互配合，推進(jìn)公益訴訟制度運(yùn)行，司法權(quán)充分尊重行政權(quán)，不能過度介入行政權(quán)的執(zhí)法空間，具有備后性。

一方面，檢察機(jī)關(guān)以聯(lián)合行政“調(diào)查權(quán)”方式開展現(xiàn)場調(diào)查，超越公益檢察職權(quán)邊界。依據(jù)憲法對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)法律監(jiān)督職權(quán)，即監(jiān)督國家職權(quán)(除國家立法權(quán)以外)運(yùn)行是否符合法律正確統(tǒng)一實(shí)施[13]。理論上，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，重點(diǎn)是監(jiān)督相對人的違法行為，通過發(fā)出檢察建議或提起訴訟等形式督促糾正違法行為的事實(shí)參數(shù)，進(jìn)而消除損害公益違法行為以及修復(fù)已被損害的法律秩序，而非直接調(diào)查公益損害的具體事實(shí)，代行公益保護(hù)直接責(zé)任人的職權(quán)。毋庸置疑，行政機(jī)關(guān)是公益保護(hù)的第一責(zé)任人，行使管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，而且公益損害一定程度上與行政機(jī)關(guān)不依法履職緊密相關(guān)。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)在公益損害現(xiàn)場很難直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，這不僅使公益檢察調(diào)查取證突破監(jiān)督范疇，沒有否決違法行政行為，而且其貿(mào)然沖鋒在前，代替行政機(jī)關(guān)履職，實(shí)際上也是放任行政機(jī)關(guān)的違法作為[14]；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在聯(lián)合調(diào)查時(shí)會(huì)采取行政處罰或者行政強(qiáng)制措施，若相對人不服行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為而提起行政訴訟，則檢察機(jī)關(guān)在訴訟中會(huì)處于十分尷尬的地位。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)憑借行政“調(diào)查權(quán)”取證，造成司法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系緊張。公益檢察調(diào)查取證本質(zhì)上是以評價(jià)法律行為的合法性為行使權(quán)力的邏輯起點(diǎn)，關(guān)鍵是維護(hù)法律秩序，矯正違法行為。至于公益損害量的大小以及行政行為是否符合行政規(guī)范性文件的要求等問題，不屬于法律實(shí)施問題，也就不是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對象。事實(shí)上，行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)獨(dú)享的權(quán)力，具有排他性[15]。也就是說，若行政機(jī)關(guān)可以有效地解決問題，檢察機(jī)關(guān)不必積極介入(14)比如，在行政訴訟中，我國采取單線性司法審查，即法院只能對行政行為進(jìn)行合法性審查，而不能進(jìn)行合理性審查，究其根源在于合理性審查涉及到法院對行政自由裁量權(quán)行使的介入。。檢察法律監(jiān)督核心是監(jiān)督違法行為而非替代行政機(jī)關(guān)直接管理社會(huì)事務(wù)。理論層面，檢察調(diào)查取證權(quán)作為具有被動(dòng)屬性的司法權(quán)，應(yīng)本著行政權(quán)優(yōu)先理念，對于行政權(quán)難以解決的問題或者行政機(jī)關(guān)自身不依法履職的行為方可介入，發(fā)揮司法權(quán)監(jiān)督和彌補(bǔ)行政權(quán)的作用。否則，司法權(quán)和行政權(quán)之間無法達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)相互制約，有損司法克制主義。但實(shí)踐層面，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合行政調(diào)查權(quán)，采取強(qiáng)制措施調(diào)查行政機(jī)關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)。這不僅誘發(fā)司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干涉，影響行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行，而且導(dǎo)致檢察監(jiān)督形式化、地方化與行政化，喪失權(quán)力制約功能[16]；同時(shí)，這讓公眾產(chǎn)生司法權(quán)在公益訴訟中處于主導(dǎo)地位，而行政權(quán)僅發(fā)揮輔助性作用的錯(cuò)覺，誤解檢察機(jī)關(guān)的法律地位，混淆“法律監(jiān)督者”與“法律執(zhí)行者”的角色定位。

(三)借用刑事偵查權(quán)，危害公權(quán)力平衡

公益訴訟檢察“調(diào)查取證權(quán)”與刑事“偵查權(quán)”同屬國家機(jī)關(guān)公權(quán)力范疇，但是二者在運(yùn)行目的與行使手段方面迥然不同。具體而言，第一，運(yùn)行目的不同。公益訴訟檢察調(diào)查取證的目的是查明是否存在損害公益的違法行為，為行使檢察建議等法律監(jiān)督手段提供證據(jù)，實(shí)質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)這一權(quán)力束之一；而刑事偵查權(quán)目的是發(fā)現(xiàn)和證明犯罪事實(shí)，以收集證據(jù)為基本方法，本質(zhì)上是一種回溯性思維和認(rèn)知、證明活動(dòng)，即圍繞事實(shí)而運(yùn)用的“求真意志”性質(zhì)的權(quán)力[17]。第二，行使手段不同?；诠鏅z察調(diào)查取證權(quán)本質(zhì)為法律監(jiān)督權(quán)，決定了其運(yùn)行手段具有柔性的特征，不能夠行使人身和財(cái)產(chǎn)類強(qiáng)制措施；而刑事偵查權(quán)的行使方式不僅包括詢問、訊問等柔性措施，也包括拘留、逮捕等人身強(qiáng)制措施以及查封、扣押等財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施。此外，兩種權(quán)力的價(jià)值取向也并不相同。偵查機(jī)關(guān)基于查明犯罪事實(shí)，為提起公訴提供可靠、充分證據(jù)，積極抓獲犯罪嫌疑人的需要，側(cè)重于追求效率。而公益檢察調(diào)查取證權(quán)涉及法律秩序的維護(hù)、公共利益的保護(hù)以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職等，側(cè)重于追求公正。

一方面，檢察機(jī)關(guān)以“搭便車”方式借用刑事偵查權(quán)取證，壓縮了法院裁判權(quán)行使空間。理論上，檢察院和法院都作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，兩者同根同源，共存于同一司法體系，在職權(quán)上具有天然聯(lián)合性。檢察機(jī)關(guān)借用刑事偵查權(quán)獲得的證據(jù)材料，一旦進(jìn)入公益訴訟程序，法院只能被動(dòng)接受其證明力，不敢輕易否定其證據(jù)資格，也很難行使否定性評價(jià)判決檢察機(jī)關(guān)敗訴。法院行使的審判權(quán)屬于司法權(quán)，其作為一種判斷、評價(jià)的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守客觀、中立的立場，這并不同于行政權(quán)往往受政府行政目標(biāo)或效率影響而具有傾向性。正如孫笑俠教授認(rèn)為，“只有判斷者的態(tài)度是中立的，才能產(chǎn)生公正、準(zhǔn)確的判斷?！盵18]目前，檢察機(jī)關(guān)畸高的勝訴率(15)參見梁高峰：《山西：公益訴訟法院判決支持率100%》，https://www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/201909/t20190922_432538.shtml，訪問日期：2023年2月6日。甚至有的地方檢察院直接提出密切與法院的聯(lián)系溝通，加強(qiáng)相互交流，形成法律共識，努力實(shí)現(xiàn)勝訴率100%。參見武威政法網(wǎng)：《公益訴訟連連看，提質(zhì)增效獲連贊——武威市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟》，https://mp.weixin.qq.com/s/yraa4ewhKuDFGOIDklQA7w，訪問日期：2023年2月6日。，更加強(qiáng)化了法院“檢察必勝”的定勢思維，影響司法裁判權(quán)正常行使，能否真正產(chǎn)生合法公正判斷存有疑問，也挑戰(zhàn)了訴訟原理，突破當(dāng)事人“各有勝負(fù)”的經(jīng)驗(yàn)法則。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)以“搭便車”方式借用刑事偵查權(quán)取證，危害國家公權(quán)力配置平衡?；谛姓?quán)的主動(dòng)性和優(yōu)先性，公益侵害背后往往對應(yīng)著行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位的問題。行政機(jī)關(guān)作為公益保護(hù)的首要責(zé)任人，掌握著大量損害公益的證據(jù)材料，可以通過行政執(zhí)法手段履行職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)調(diào)取行政執(zhí)法過程中形成的證據(jù)材料，作為提起公益訴訟的證據(jù)支撐。盡管目前倡導(dǎo)“能動(dòng)司法”，要求檢察機(jī)關(guān)以積極主動(dòng)姿態(tài)，而非被動(dòng)保守的態(tài)度貫徹監(jiān)督法律，維護(hù)社會(huì)秩序，但不得不重視過度能動(dòng)是否會(huì)破壞監(jiān)督的中立、謙抑屬性，帶來公權(quán)力之間的失衡，超越職權(quán)范圍，無法形成有效制約。若檢察機(jī)關(guān)徑直借用刑事偵查權(quán)獲取公益訴訟證據(jù)材料，而無需向行政機(jī)關(guān)調(diào)取行政執(zhí)法過程中形成的證據(jù)材料，未給行政機(jī)關(guān)充分了解監(jiān)管事項(xiàng)、積極糾正行政違法的機(jī)會(huì)。這不僅沒有體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)保護(hù)公益第一責(zé)任人的角色，容易忽視對行政機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督，也侵害行政機(jī)關(guān)的自由裁量空間，打破公權(quán)力平衡關(guān)系。

三、公益訴訟檢察調(diào)查取證模式的調(diào)適

現(xiàn)行的三種取證模式雖然一定程度上能夠推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)辦案進(jìn)展，履行法律職責(zé)，但是存在危害公權(quán)力平衡，甚至與法律監(jiān)督目標(biāo)相悖離等危害性。因而有必要調(diào)適有別于民事、行政與刑事案件取證模式的公益訴訟調(diào)查取證模式。公益訴訟檢察調(diào)查取證的應(yīng)然模式，不僅要遵循檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，還要符合調(diào)查取證權(quán)應(yīng)然的規(guī)則與程序，既具有公權(quán)力屬性，也具有非強(qiáng)制性特征，是一種有別于民事、行政與刑事案件取證模式的公益訴訟調(diào)查取證模式。

(一)堅(jiān)持目的原則，調(diào)適以調(diào)查核實(shí)權(quán)為中心的調(diào)查取證階段

法律真實(shí)性問題本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)既定價(jià)值與目標(biāo)的調(diào)整方式的特殊問題[19]。法律規(guī)范適用的過程應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)其目的的過程。公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)主要適用于訴前階段，其運(yùn)行應(yīng)充分考慮公益訴訟各階段的目標(biāo)和要求，不能采取“一刀切”態(tài)度調(diào)查案件事實(shí)。檢察調(diào)查取證權(quán)主要分為訴前和訴訟階段。訴訟階段的檢察調(diào)查取證權(quán)，相當(dāng)于普通訴訟中基于訴權(quán)而行使的“取證權(quán)”，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照訴訟法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查取證，排除在本文所討論的公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)范圍之外?；诖?，公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行邊界應(yīng)為訴前階段，即公益訴訟立案后至發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告之前，以區(qū)別于立案前初查和訴訟階段調(diào)查取證。明確公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行階段，有利于避免混淆訴前調(diào)查取證與訴訟調(diào)查取證的證明標(biāo)準(zhǔn)，降低調(diào)查收集證據(jù)材料的司法成本，實(shí)現(xiàn)成本投入與效益產(chǎn)出相匹配。

訴前階段檢察機(jī)關(guān)行使的主要是調(diào)查核實(shí)權(quán)。2015年，《試點(diǎn)工作辦法》第六條、第三十三條分別規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對決定立案的公益訴訟案件，可以采取必要方式“調(diào)查核實(shí)”違法行為和有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況。2018年，《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)?！度嗣駲z察院組織法》作為憲法性法律，在《憲法》之下，其在涉及檢察權(quán)的法律規(guī)范中應(yīng)處于統(tǒng)領(lǐng)地位。在公益訴訟訴前階段，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使的主要是調(diào)查核實(shí)權(quán)。然而，2021年，《辦案規(guī)則》沒有沿用《人民檢察院組織法》使用的“調(diào)查核實(shí)”，而是使用“調(diào)查”一詞，改變了檢察調(diào)查核實(shí)行為的性質(zhì)，減損調(diào)查核實(shí)行為的正當(dāng)性。

檢察調(diào)查取證權(quán)的性質(zhì)應(yīng)歸入檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之中予以明確。原因在于公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中向有關(guān)主體調(diào)查取證、核實(shí)情況的權(quán)力，由取證權(quán)和核實(shí)權(quán)組成，但并不是兩者簡單相加，不具有相并列關(guān)系，而是目的關(guān)系。換言之，從字義上來看，取證是指尋取證據(jù)，而核實(shí)是審核事物的真實(shí)性，即取證的目的是為了核實(shí)所獲取的證據(jù)材料是否真實(shí)，“核實(shí)”是“取證”的限定詞，具有目的導(dǎo)向作用。檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查核實(shí)時(shí)，應(yīng)在程序性的取證、查證和印證中得到貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目標(biāo)[20]。因而公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)應(yīng)屬于公益檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之一部分，存在隸屬關(guān)系，其性質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查材料的監(jiān)督權(quán)力，而不是公益訴權(quán)，以核實(shí)為導(dǎo)向。

(二)堅(jiān)持比例原則，規(guī)范有別于民事取證權(quán)的調(diào)查取證范圍和程度

比例原則的邏輯起點(diǎn)是保障人權(quán)，首要功能在于規(guī)制國家權(quán)力，具體要求包括必要性、均衡性和適當(dāng)性[21]。任何權(quán)力的行使，必須具有明確的行使范圍和程度，才能防止濫用權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體，行使公益檢察調(diào)查取證權(quán)也不例外。公益訴訟檢察調(diào)查取證本質(zhì)上是法律監(jiān)督，在法律監(jiān)督的目標(biāo)導(dǎo)向和功能定位之中存在和發(fā)揮作用[22]。公益訴訟檢察調(diào)查取證的范圍和程度應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督和評價(jià)法律行為的合法性，為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議等監(jiān)督手段提供證據(jù)支撐。

一方面，公益訴訟檢察調(diào)查取證的范圍應(yīng)當(dāng)與檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)相適應(yīng)。公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)不僅運(yùn)行本身具有監(jiān)督性，而且還具有推進(jìn)監(jiān)督進(jìn)程的功能[23]。權(quán)力的運(yùn)行范圍和邊界應(yīng)以必要性和均衡性為原則，公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)的運(yùn)行范圍應(yīng)限定在為監(jiān)督違法行為而需要核實(shí)的證據(jù)材料或事實(shí)，重點(diǎn)在于監(jiān)督法律的貫徹實(shí)施情況。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查證據(jù)材料的數(shù)量并非越多越好[24]。至于公益損害范圍大小、數(shù)額多少等事實(shí)問題，并不屬于法律監(jiān)督范圍，應(yīng)當(dāng)交由行政機(jī)關(guān)處理或者由法院在訴訟階段依法查明；同時(shí)，檢察公益訴訟是“督促之訴”而非“問責(zé)之訴”，監(jiān)督行政行為違法性應(yīng)當(dāng)僅限與公益損害有關(guān)的行政行為，而不是調(diào)查所有違法行政行為甚至違規(guī)行為。檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍是維護(hù)法律秩序。行政機(jī)關(guān)能夠處理的，應(yīng)當(dāng)交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政監(jiān)督[25]。這不僅可以減輕檢察機(jī)關(guān)證據(jù)收集的負(fù)擔(dān)，而且還能夠提高公益訴訟檢察監(jiān)督的合理性和精準(zhǔn)性。

另一方面，公益訴訟檢察調(diào)查取證的程度應(yīng)當(dāng)與檢察權(quán)的法律監(jiān)督目標(biāo)相匹配。訴前階段，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證目標(biāo)是推進(jìn)法律監(jiān)督進(jìn)程，只要能夠證明存在損害公益的違法行為，就可以發(fā)出檢察建議或公告，督促違法主體自行糾正違法行為?；跈z察機(jī)關(guān)在訴前階段的法律監(jiān)督目標(biāo)是提醒、督促相關(guān)主體履職，充分調(diào)動(dòng)其自我糾錯(cuò)的積極性和主動(dòng)性，并為發(fā)出檢察建議或公告等下一環(huán)節(jié)提供證據(jù)支撐，在調(diào)查取證程度上保持適當(dāng)性，滿足“優(yōu)勢證據(jù)”證明標(biāo)準(zhǔn)即可。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)應(yīng)當(dāng)最大限度減少成本投入，實(shí)現(xiàn)以較少調(diào)查核實(shí)成本投入產(chǎn)出更多效益，促進(jìn)調(diào)查核實(shí)權(quán)良性運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)成本投入與利益產(chǎn)出相均衡。訴訟階段的調(diào)查取證屬于當(dāng)事人訴權(quán)。受“誰主張，誰舉證”證明責(zé)任要求，當(dāng)事人為證明其所主張的訴訟請求能夠得到法庭支持，以獲得法院有利于自己的裁判，所有證據(jù)材料都會(huì)建立在“穩(wěn)定、明確、清楚”的事實(shí)基礎(chǔ)之上，具有可靠的因果關(guān)系，其證明程度比訴前階段高，應(yīng)達(dá)到“事實(shí)存在具有高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。

(三)堅(jiān)持合法原則，明確有別于行政調(diào)查權(quán)和刑事偵查權(quán)的調(diào)查取證手段

合法原則是國家公權(quán)力運(yùn)行的基本原則，公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力當(dāng)然也不例外。基于憲法對國家權(quán)力的配置，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督職權(quán)是開展公益訴訟工作的邏輯基點(diǎn)。在公益調(diào)查取證時(shí)檢察機(jī)關(guān)要采取法律授權(quán)的手段和方式，即在法定范圍內(nèi)依法履行職責(zé)，依法規(guī)范調(diào)查取證，不自我擴(kuò)權(quán)，不越權(quán)解釋。

一方面，公益檢察調(diào)查取證手段應(yīng)與調(diào)查取證的階段性目標(biāo)相匹配，不具有行政調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性。目標(biāo)是行為意欲達(dá)到的預(yù)期目的，是行為的指向。立案后調(diào)查階段，檢察調(diào)查取證的目標(biāo)是識別相關(guān)主體是否存在違法行為，推進(jìn)法律監(jiān)督進(jìn)程。檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)調(diào)查公益是否遭受侵害、相關(guān)主體是否依法履職等，符合發(fā)出檢察建議或者發(fā)布公告的條件即可。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)只需評價(jià)具體行政行為是否合法，以防檢察權(quán)對行政權(quán)的僭越，不需要具體介入行政管理事務(wù)等事實(shí)問題[26]，否則將違背行政權(quán)與司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)律與職能定位。依據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)定位，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，決定了其調(diào)查取證手段不具有強(qiáng)制性。根據(jù)《辦案規(guī)則》，檢察調(diào)查核實(shí)手段應(yīng)主要以查閱、調(diào)閱材料；詢問或咨詢相關(guān)人員；委托鑒定、評估等非強(qiáng)制性手段為宜。這樣既可以避免代替相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行利益衡量，陷入相關(guān)利益沖突中，也有利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面的優(yōu)勢和專長。

另一方面，公益檢察調(diào)查取證手段與公益訴訟證據(jù)規(guī)則相一致，不具有刑事偵查權(quán)的優(yōu)越性。手段是實(shí)現(xiàn)目的的方法。以正當(dāng)?shù)氖侄螌?shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)哪康?，才符合法律?guī)范基本的要求。然而，“目的的正當(dāng)性并不能輕易‘圣潔化’一切嚴(yán)厲手段”[27]。刑事偵查權(quán)具有強(qiáng)制性，在調(diào)查收集證據(jù)材料時(shí)具有天然的優(yōu)勢，若不加區(qū)分將通過刑事偵查獲得的證據(jù)材料直接采納作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)，不僅不符合民事或行政訴訟法對證據(jù)規(guī)則的要求，而且違背當(dāng)事人訴訟地位平等要求，破壞司法公正原則。證據(jù)的有效性以合法性為前提和基礎(chǔ)。既要堅(jiān)持實(shí)體合法，保證調(diào)查取證于法有據(jù)；又要堅(jiān)持程序合法，確保調(diào)查收集的證據(jù)無瑕疵[28]。只有檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照正當(dāng)程序開展調(diào)查取證，所收集的公益訴訟證據(jù)材料才能經(jīng)得起法庭的質(zhì)證，作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。無論在民事公益訴訟中，還是在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)都不具有凌駕于被告之上的特殊取證權(quán)。相反，在檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)力介入公益訴訟的情況下，如何做到不破壞訴訟結(jié)構(gòu)、保障被告的合法權(quán)益，是一項(xiàng)值得深入思考的命題。尤其是部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，一定程度上影響到檢察權(quán)與行政權(quán)的力量對比，檢察機(jī)關(guān)容易萌生尋求“權(quán)力增長點(diǎn)”的沖動(dòng)，應(yīng)警惕公益調(diào)查取證權(quán)異化為新的“自偵權(quán)”，成為檢察機(jī)關(guān)謀求部門利益的籌碼。

四、結(jié)語

黨的二十大報(bào)告從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度明確提出完善公益訴訟制度。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)?！?16)參見吳光祥：《調(diào)查研究是謀事之基成事之道》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1766754585771266906&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2023年5月31日。證據(jù)材料的調(diào)查和收集情況直接制約著公益訴訟案件的辦理進(jìn)程和效果。檢察機(jī)關(guān)以何種模式進(jìn)行調(diào)查取證直接影響公益訴訟辦案效果，進(jìn)而關(guān)系到檢察公益訴訟制度的成敗。

目前，理論層面并沒有形成完善的公益訴訟調(diào)查取證模式，較多地關(guān)注增強(qiáng)檢察調(diào)查取證權(quán)的強(qiáng)制性，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)也沒有一致做法，主要是以訴訟當(dāng)事人身份行使民事取證權(quán)、聯(lián)合行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)以及借用刑事附帶民事公益訴訟的偵查權(quán)進(jìn)行調(diào)查獲取證據(jù)材料。囿于檢察權(quán)是一個(gè)體系性的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)奉行檢察一體化的辦案方式，忽視各權(quán)力之間的區(qū)別，存在諸多隱患和危害。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，在遭遇事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集難題時(shí)，以行使民事“取證權(quán)”，進(jìn)行全面調(diào)查；聯(lián)合行政“調(diào)查權(quán)”，克服柔性調(diào)查取證職權(quán)的不足；借用刑事“偵查權(quán)”，獲取提起公益訴訟有利證據(jù)。盡管這能夠反映檢察機(jī)關(guān)面對調(diào)查取證難問題積極主動(dòng)作為，尋求解決思路，但作為四大檢察之一的公益訴訟檢察，在其他三種檢察中已有明確的訴訟模式。基于理論研究和實(shí)踐運(yùn)行的需要，實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)相匹配以及就檢察公益訴訟的職權(quán)配置與預(yù)期目標(biāo)而言，亟需在法律規(guī)范上進(jìn)行補(bǔ)足完善。本文結(jié)合公益訴訟案例分析檢察調(diào)查取證權(quán)的運(yùn)行問題，厘清民事取證權(quán)、行政調(diào)查權(quán)以及刑事偵查權(quán)與公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)的區(qū)別和聯(lián)系，在堅(jiān)持目的原則、比例原則和合法原則的前提下，明確調(diào)查取證權(quán)的性質(zhì)、范圍和手段等，既明確公益訴訟調(diào)查取證模式也保持一定的彈性和張力，意在調(diào)適一套以調(diào)查核實(shí)權(quán)為中心的公益訴訟調(diào)查取證模式，提升人民檢察院行使調(diào)查取證權(quán)的合法性和有效性，保障檢察公益訴訟制度健康發(fā)展。

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，其健康穩(wěn)定運(yùn)行不僅關(guān)系到公益訴訟檢察工作的開展，而且關(guān)系到行政權(quán)和司法權(quán)之間的合理分工與權(quán)力平衡。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中為履行法律監(jiān)督職責(zé)而調(diào)查收集證據(jù)材料時(shí)如何恪守自身角色定位又不逾越權(quán)力運(yùn)行邊界，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的同時(shí)又能保證權(quán)力內(nèi)部關(guān)系的穩(wěn)定，仍需要學(xué)界繼續(xù)研究。