網(wǎng)絡(luò)謠言治理的困境及破解路徑

董東曉

【摘要】網(wǎng)絡(luò)謠言時(shí)有發(fā)生，且伴隨重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重大社會(huì)熱點(diǎn)、重要國際事件等的出現(xiàn)，更是層出不窮，給社會(huì)公眾帶來嚴(yán)重困擾，不斷侵蝕社會(huì)信任體系，嚴(yán)重?fù)p害國家機(jī)關(guān)公信力。網(wǎng)絡(luò)謠言治理面臨受損害當(dāng)事人追責(zé)成本高、公共利益保護(hù)不足以及法律法規(guī)不健全等諸多困境。因此，應(yīng)完善網(wǎng)絡(luò)謠言受損害當(dāng)事人民事支持起訴制度、建立網(wǎng)絡(luò)謠言檢察公益訴訟制度和制定專門法律完善對(duì)網(wǎng)絡(luò)造謠者多層次法律責(zé)任追究體系，以破解網(wǎng)絡(luò)謠言治理的多重困境。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)謠言；民事支持起訴；檢察公益訴訟；專門法律

黨的二十大報(bào)告指出，我們要鞏固壯大奮進(jìn)新時(shí)代的主流思想輿論，加強(qiáng)全媒體傳播體系建設(shè)，推動(dòng)形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。網(wǎng)絡(luò)謠言因其造謠成本低且難以查處，已然成為網(wǎng)絡(luò)世界的一大毒瘤，在擾亂正常社會(huì)秩序的同時(shí)，不斷透支社會(huì)信用和損害國家形象。［1］近年來，我國不斷加大網(wǎng)絡(luò)謠言治理工作力度，中央網(wǎng)信辦接續(xù)開展“清朗”系列專項(xiàng)行動(dòng)，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言等開展專項(xiàng)整治。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言的概念和危害

（一）網(wǎng)絡(luò)謠言的概念

謠言是一種非官方來源的信息，法國學(xué)者卡普費(fèi)雷將謠言界定為“在社會(huì)中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開證實(shí)或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息”，該定義將消息來源作為核心要素對(duì)謠言進(jìn)行界定，突出了謠言的反權(quán)力性。網(wǎng)絡(luò)謠言屬于傳統(tǒng)謠言依托網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播的特殊表現(xiàn)形式，與傳統(tǒng)謠言并無本質(zhì)上的區(qū)別。

法律意義上的網(wǎng)絡(luò)謠言可以參照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）進(jìn)行歸納界定?！督忉尅返谝粭l規(guī)定，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第二百四十六條第一款規(guī)定的“捏造事實(shí)誹謗他人”：（1）捏造損害他人名譽(yù)的事實(shí)，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布的；（2）將信息網(wǎng)絡(luò)上涉及他人的原始信息內(nèi)容篡改為損害他人名譽(yù)的事實(shí)，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布的；明知是捏造的損害他人名譽(yù)的事實(shí)，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，情節(jié)惡劣的，以“捏造事實(shí)誹謗他人”論。上述規(guī)定是對(duì)損害他人名譽(yù)類的網(wǎng)絡(luò)謠言的法律概念界定。

因此，參照上述規(guī)定，剔除“損害他人名譽(yù)”這一要素，可將“網(wǎng)絡(luò)謠言”界定為“在網(wǎng)絡(luò)上散布、傳播的捏造、篡改事實(shí)的信息”。其中，捏造、篡改事實(shí)的屬于造謠者，明知是捏造、篡改的事實(shí)而在網(wǎng)絡(luò)上散布的屬于傳謠者。網(wǎng)絡(luò)謠言的上述概念，將“事實(shí)”作為核心要素，著眼于“捏造”“篡改”這兩種行為，對(duì)“信息”進(jìn)行限定，凡屬于“捏造”“篡改”的、與事實(shí)不符的信息，均應(yīng)歸屬于“謠言”范疇。上述概念對(duì)于信息的來源未做限制，是因?yàn)閭€(gè)別時(shí)候來源于官方的信息也可能是虛假信息，如官方自媒體賬號(hào)管理人員未經(jīng)審批擅自上傳未經(jīng)嚴(yán)格核實(shí)的虛假信息，或者雖經(jīng)審批，但是把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致虛假信息被公開發(fā)布，這時(shí)候在本質(zhì)意義上也應(yīng)當(dāng)屬于謠言。“在網(wǎng)絡(luò)上”一詞則限定了謠言散布、傳播的具體場(chǎng)景，以區(qū)別于傳統(tǒng)謠言。

（二）網(wǎng)絡(luò)謠言的危害

（1）給社會(huì)公眾帶來嚴(yán)重困擾。網(wǎng)絡(luò)謠言往往伴隨著重大熱點(diǎn)事件的出現(xiàn)如影隨形，使得社會(huì)公眾產(chǎn)生莫名的恐慌，雖然事后經(jīng)過官方辟謠，社會(huì)秩序得以恢復(fù)，但是在特定時(shí)間段內(nèi)，依然會(huì)對(duì)社會(huì)公眾造成嚴(yán)重困擾。如2011年3月，日本發(fā)生特大地震后，短時(shí)間內(nèi)我國出現(xiàn)搶購食鹽風(fēng)潮，從沿海地區(qū)迅速蔓延至全國各地，一袋食鹽一度被炒到10余元，究其原因即受到“食用碘鹽可以抵御核輻射”網(wǎng)絡(luò)謠言的推波助瀾。瘋搶食鹽事件破壞了市場(chǎng)秩序，影響了人民群眾的正常生活，給社會(huì)公眾帶來嚴(yán)重困擾。

（2）不斷侵蝕社會(huì)信任體系。網(wǎng)絡(luò)謠言常圍繞社會(huì)負(fù)面信息進(jìn)行不斷演化，能夠快速傳播，引起社會(huì)公眾廣泛關(guān)注，將事實(shí)真相湮沒其中。即使后期官方辟謠，將真實(shí)信息公之于眾，但因網(wǎng)絡(luò)謠言的出現(xiàn)在事實(shí)之前，在社會(huì)公眾記憶中，網(wǎng)絡(luò)謠言依然會(huì)占據(jù)重要地位，從而不斷侵蝕社會(huì)信任體系。如貴州“甕安事件”中，在網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)“3名嫌疑人均為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)親戚，死者的叔叔是在被帶到公安局問話時(shí)被毆打致死”等消息，后經(jīng)證實(shí)為謠言，但是這些網(wǎng)絡(luò)謠言借助因社會(huì)矛盾引發(fā)的偶發(fā)性具體事件所形成的重大社會(huì)熱點(diǎn)，利用部分群眾仇視社會(huì)的陰暗心理，將事實(shí)真相掩蓋，不斷侵蝕社會(huì)信任體系。

（3）嚴(yán)重?fù)p害國家機(jī)關(guān)公信力。網(wǎng)絡(luò)謠言出現(xiàn)之初，大部分網(wǎng)民不會(huì)對(duì)消息進(jìn)行考證，并且多數(shù)情況下也無從考證，因此，在此情況下往往會(huì)選擇相信該消息，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行后續(xù)的事實(shí)認(rèn)定和好壞評(píng)價(jià)，甚至?xí)霈F(xiàn)媒體記者以網(wǎng)絡(luò)謠言為依據(jù)撰寫評(píng)論。如“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故發(fā)生后，網(wǎng)民“秦火火”在網(wǎng)絡(luò)上編造謠言“我國政府花費(fèi)2億元人民幣對(duì)外籍旅客進(jìn)行賠償”，該網(wǎng)絡(luò)謠言在短時(shí)間內(nèi)被瘋狂傳播，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府的強(qiáng)烈不滿，嚴(yán)重?fù)p害了國家機(jī)關(guān)公信力，導(dǎo)致政府善后事宜處置極其被動(dòng)。

二、網(wǎng)絡(luò)謠言治理面臨的困境

（一）網(wǎng)絡(luò)謠言事件中受損害者的追責(zé)成本高

網(wǎng)絡(luò)謠言因其傳播速度快，影響力強(qiáng)，往往會(huì)給當(dāng)事人名譽(yù)造成嚴(yán)重?fù)p害，帶來巨大心理壓力。而網(wǎng)絡(luò)謠言的造謠者、傳謠者的違法犯罪成本極低，大量造謠者、傳謠者在事后并未受到法律追究，或者受到極其輕微的處罰，并不足以遏制網(wǎng)絡(luò)謠言愈演愈烈之勢(shì)。

在網(wǎng)絡(luò)謠言事件中遭受損害的當(dāng)事人，對(duì)于如何合法有效維護(hù)自身權(quán)益缺乏相應(yīng)舉措，甚至部分網(wǎng)民因遭受網(wǎng)絡(luò)暴力而自殺。遭受網(wǎng)絡(luò)謠言損害的當(dāng)事人維權(quán)面臨最大的問題就是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的造謠者、傳謠者的追責(zé)成本高，究其原因主要有：一是網(wǎng)絡(luò)謠言所遭受的損失難以準(zhǔn)確界定；二是網(wǎng)絡(luò)謠言與當(dāng)事人所受損害之間的因果關(guān)系難以厘清；三是造謠者、傳謠者的主觀目的難以查證；四是網(wǎng)絡(luò)謠言的造謠者、傳謠者難以明確。因此，網(wǎng)絡(luò)謠言事件中受損害者追責(zé)成本極高，實(shí)踐中對(duì)造謠者、傳謠者進(jìn)行追責(zé)也極為困難。

（二）網(wǎng)絡(luò)謠言事件中對(duì)公共利益保護(hù)不足

網(wǎng)絡(luò)謠言在對(duì)個(gè)人或集體造成損害的同時(shí)，對(duì)于社會(huì)秩序和國家利益等公共利益也在不斷造成損害，如上文述及的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故中出現(xiàn)的“神秘手”“高鐵司機(jī)培訓(xùn)只有10天時(shí)間”“鐵道調(diào)度系統(tǒng)現(xiàn)BUG，已拘留兩無證程序員”等網(wǎng)絡(luò)謠言，極大損害了國家機(jī)關(guān)的公信力。對(duì)于上述情況可以刑事手段進(jìn)行打擊，《解釋》將網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)群體性事件，引發(fā)公共秩序混亂，引發(fā)民族、宗教沖突，誹謗多人且造成惡劣社會(huì)影響，損害國家形象且嚴(yán)重危害國家利益，造成惡劣國際影響以及其他嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益等情形的界定為“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”，納入刑事打擊范圍。［2］但是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言造成社會(huì)失序，損害國家利益，尚未達(dá)到上述情形的，現(xiàn)行法律處罰起來就顯得力不從心，因此，對(duì)社會(huì)秩序和國家利益等公共利益的保護(hù)就顯得力度不足。

（三）網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律法規(guī)不健全

目前，我國已形成以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等為核心的網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律體系，它們對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的治理機(jī)構(gòu)、治理措施、治理程序和法律責(zé)任等內(nèi)容作出了相關(guān)規(guī)定，但是我國還未制定針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言綜合治理的專門法律規(guī)范。

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律體系主要包括三個(gè)層面：一是憲法中有關(guān)言論自由及其限制的條款，如《憲法》第35條，中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。二是一般法律中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言治理的條款，如《刑法》第291條之一第二款，編造虛假的險(xiǎn)情、疫情、災(zāi)情、警情，在信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒體上傳播，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。三是互聯(lián)網(wǎng)專門法律中關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言治理的條款，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第12條，任何組織和個(gè)人……不得編造、傳播虛假信息擾亂經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序……。但是上述網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律規(guī)范存在著位階相對(duì)不高且較為分散等問題。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的治理與打擊，當(dāng)前最為重要的法律法規(guī)當(dāng)屬《解釋》，而該《解釋》屬于刑事領(lǐng)域的司法解釋，也存在著法律位階相對(duì)不高，法律責(zé)任的規(guī)定局限于刑事領(lǐng)域等天然特征，不利于網(wǎng)絡(luò)謠言治理。

三、網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律對(duì)策

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言事件中受損害當(dāng)事人追責(zé)成本高的問題，應(yīng)積極探索民事支持起訴制度的適用，以有效破解網(wǎng)絡(luò)謠言當(dāng)事人訴訟能力偏弱的難題。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言造成社會(huì)秩序和國家利益等公共利益遭受損害但尚未構(gòu)成犯罪的情形，應(yīng)當(dāng)積極探索檢察公益訴訟制度的適用，以強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)謠言事件中公共利益的依法保護(hù)問題。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律法規(guī)散布于刑法、行政法規(guī)中，使得難以有效追究造謠者民事、行政和刑事等多層級(jí)法律責(zé)任的現(xiàn)狀，應(yīng)適時(shí)出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)謠言治理專門法律，完善網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律體系。

（一）完善網(wǎng)絡(luò)謠言受損害當(dāng)事人民事支持起訴制度

1982年，我國《民事訴訟法》首次規(guī)定民事支持起訴制度，所針對(duì)對(duì)象主要是“損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為”。2017年，《民事訴訟法》修訂后增設(shè)了公益訴訟民事支持起訴的條款，使得我國民事訴訟制度中民事支持起訴和公益訴訟支持起訴并存?！睹袷略V訟法》第十五條“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。實(shí)踐中，民事權(quán)益受到侵害的單位或者個(gè)人，經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體等履職后，仍未實(shí)現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)，具有起訴維權(quán)意愿，但因訴訟能力偏弱不敢或者不能提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持其向人民法院提起民事訴訟。

當(dāng)前，民事支持起訴制度主要運(yùn)用于農(nóng)民工討薪案、家暴案等，且各地正在不斷探索豐富支持起訴類型。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言受損害當(dāng)事人維權(quán)成本高的問題，可積極探索在網(wǎng)絡(luò)謠言案件中適用民事支持起訴制度，以有效破解該難題。

網(wǎng)絡(luò)謠言受害當(dāng)事人民事支持起訴應(yīng)當(dāng)首先鑒別涉訴行為是否損害“良俗”，以區(qū)別于公益訴訟領(lǐng)域的民事支持起訴，結(jié)合當(dāng)事人提起訴訟的意愿、其他單位的履職情況等，綜合判斷支持起訴的必要性和可行性。

（二）建立網(wǎng)絡(luò)謠言檢察公益訴訟制度

檢察公益訴訟是指人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，檢察公益訴訟制度從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地，從局部試點(diǎn)到全面推開、健康發(fā)展，形成公共利益司法保護(hù)的“中國方案”，廣受全球關(guān)注。

當(dāng)前，檢察公益訴訟制度適用于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域、英烈權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域等，且在不斷探索“等”外領(lǐng)域。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言事件中社會(huì)秩序和國家利益等公共利益遭受損失，但是尚未構(gòu)成犯罪的，可以探索將其納入檢察公益訴訟制度適用范圍，強(qiáng)化公共利益的保護(hù)。

網(wǎng)絡(luò)謠言治理中，“刑事制裁加事后辟謠”是被證實(shí)行之有效的處置模式，能夠有效消除網(wǎng)絡(luò)謠言所造成的不利影響，即由造謠者在原發(fā)布謠言的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)親自辟謠，以最大限度“覆蓋”謠言，可以考慮將該做法作為檢察公益訴訟被告承擔(dān)責(zé)任的一種方式，更好地修復(fù)社會(huì)秩序和國家利益等公共利益。

（三）制定專門法律完善對(duì)網(wǎng)絡(luò)造謠者多層次法律責(zé)任追究體系

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的治理，當(dāng)前所堅(jiān)持的分散立法模式方便及時(shí)修訂，顯得機(jī)動(dòng)靈活，能夠?qū)Ψ稚⒌姆煞ㄒ?guī)及時(shí)快速修正、完善，以便協(xié)調(diào)法律法規(guī)之間的沖突、及時(shí)更新法律法規(guī)內(nèi)容。但是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的系統(tǒng)治理，因網(wǎng)絡(luò)謠言危害巨大，擴(kuò)散迅速，應(yīng)盡快研究制定專門法律，系統(tǒng)規(guī)定網(wǎng)絡(luò)謠言的概念、行為性質(zhì)、法律責(zé)任認(rèn)定、損害賠償?shù)?，同時(shí)對(duì)于管理主體、程序、法律監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)定，以便在保障社會(huì)公眾言論自由的情況下，完善對(duì)網(wǎng)絡(luò)造謠者、傳謠者民事、行政和刑事等多層次法律責(zé)任追究體系。

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言治理進(jìn)行專門立法，可以借鑒《反有組織犯罪法》《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》的立法模式，以已有法律法規(guī)和司法解釋為基礎(chǔ)，制定一部專門治理網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)范，增強(qiáng)通過法律治理網(wǎng)絡(luò)謠言的針對(duì)性和權(quán)威性。在此過程中，要注意網(wǎng)絡(luò)謠言治理專門法律與其他相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋之間的協(xié)調(diào)性。

四、結(jié)論

網(wǎng)絡(luò)傳播模式突破了傳統(tǒng)傳播模式的局限，使得社會(huì)公眾的言論自由在網(wǎng)絡(luò)上得到了充分實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)謠言等混淆視聽、侵害他人權(quán)益的網(wǎng)絡(luò)治理問題也隨之涌現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)謠言因其危害大，且治理面臨著網(wǎng)絡(luò)謠言事件中受損害當(dāng)事人對(duì)造謠者的追責(zé)成本高，網(wǎng)絡(luò)謠言事件中社會(huì)秩序和國家利益等公共利益保護(hù)不足，以及網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律法規(guī)不健全等困境。積極探索民事支持起訴制度的適用，以有效破解網(wǎng)絡(luò)謠言事件中受損害當(dāng)事人追責(zé)成本高的問題。積極探索檢察公益訴訟制度的適用，以強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)謠言事件中對(duì)公共利益的依法保護(hù)的問題。適時(shí)出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)謠言治理專門法律，完善網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律體系。同時(shí)，希望本研究能夠引起更多學(xué)者和司法工作者對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言綜合治理的關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言治理的探索，推動(dòng)形成良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。

［本文為最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障平安中國建設(shè)研究”（編號(hào)：GJ2021B03）的階段性成果］

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［2］姜濤.網(wǎng)絡(luò)謠言的刑法治理：從憲法的視角［J］.中國法學(xué)，2021（3）：208-228.

（作者為西北政法大學(xué)博士生，陜西省人民檢察院高級(jí)檢察官）

編校：董方曉