國有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估常見實(shí)務(wù)問題探究

劉小進(jìn) 楊威

一、問題的提出

國有資產(chǎn)評(píng)估是保障資產(chǎn)公允定價(jià)，防止國有資產(chǎn)流失的重要手段，歷來是國資監(jiān)管的重點(diǎn)。其中，針對(duì)國有企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，國務(wù)院國資委于2005年出臺(tái)《企業(yè)國有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“12號(hào)令”）規(guī)范，而對(duì)于國有金融企業(yè)和國有文化企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，財(cái)政部出臺(tái)《金融企業(yè)國有資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)督管理暫行辦法》《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》進(jìn)行規(guī)范，本文將以常用的12號(hào)令作為主要討論對(duì)象。

雖然企業(yè)國有資產(chǎn)評(píng)估制度體系早已建立且相對(duì)完善，但由于國有企業(yè)實(shí)踐情況的多樣性，仍然存在一些存在爭(zhēng)議或有待明確規(guī)定的問題，這些問題對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估實(shí)操較為重要，需要進(jìn)行梳理與厘清。下面，筆者結(jié)合服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，就國有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估常見實(shí)務(wù)問題進(jìn)行分析，以供參考。

二、常見實(shí)務(wù)問題

（一）關(guān)于需資產(chǎn)評(píng)估的適用范圍

12號(hào)令對(duì)資產(chǎn)評(píng)估適用的主體、行為范圍均作出了規(guī)定，而在國有資產(chǎn)交易、租賃等國資監(jiān)管規(guī)定也會(huì)提到資產(chǎn)評(píng)估的一些適用范圍，基本是有據(jù)可依，但在實(shí)踐中也存在一些特殊情況或問題有待厘清。

1.關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估適用主體范圍的問題

12號(hào)令第二條規(guī)定：“各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（以下統(tǒng)稱“所出資企業(yè)”）及其各級(jí)子企業(yè)（以下統(tǒng)稱“企業(yè)”）涉及的資產(chǎn)評(píng)估，適用本辦法。”其中，國有獨(dú)資、全資和國有控股企業(yè)需適用一般并無爭(zhēng)議，但對(duì)于國有參股企業(yè)是否適用，存在一定爭(zhēng)議。對(duì)此問題，國務(wù)院國資委在其官網(wǎng)“互動(dòng)交流”—“問答選登”回復(fù)稱：“國有股東應(yīng)按照企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定在上述經(jīng)濟(jì)行為的決策會(huì)議上，就其需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和履行國有資產(chǎn)評(píng)估備案程序表達(dá)意見，最終以股東會(huì)決議為準(zhǔn)?！币虼?，雖然國有股東對(duì)國有參股企業(yè)不具有實(shí)際控制力，但仍應(yīng)參照12號(hào)令的要求在國有參股企業(yè)的相關(guān)決策會(huì)議表達(dá)意見和行權(quán)，只是最終的結(jié)果并不受國有股東控制。但是，這并不代表國有股東完全無可奈何，如不對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估造成交易嚴(yán)重不公允進(jìn)而損害國有股東權(quán)益的，其可依據(jù)《公司法》第二十條“公司股東濫用股東權(quán)利給公司或者其他股東造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任”的規(guī)定進(jìn)行追責(zé)。

2.關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估適用行為范圍的問題

（1）應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的行為

12號(hào)令第六條列舉了十三項(xiàng)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估的行為，其中值得注意的有二。

第一，關(guān)于“非上市公司國有股東股權(quán)比例變動(dòng)”包括哪些行為。引起國有股東股權(quán)比例變動(dòng)主要是通過增資、減資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或受讓，其中“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”和“收購非國有單位的資產(chǎn)”已在前述“十三項(xiàng)”之列，《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第三十八條規(guī)定國有企業(yè)增資應(yīng)開展評(píng)估，則未被明確列舉的減資可歸為“非上市公司國有股東股權(quán)比例變動(dòng)”之列，在實(shí)踐中也有一定共識(shí)，但如國有企業(yè)系多個(gè)國有獨(dú)資或全資企業(yè)共同設(shè)立，則其減資從國有股性質(zhì)上并不會(huì)導(dǎo)致國有股東股權(quán)比例變動(dòng)，是否需要進(jìn)行評(píng)估？筆者認(rèn)為，從國資監(jiān)管精神看并不必要，但從《公司法》保護(hù)債權(quán)人的精神與避免糾紛角度看，進(jìn)行評(píng)估更為合理。

第二，“收購非國有單位的資產(chǎn)”中關(guān)于“國有單位”的理解。筆者認(rèn)為，國有資產(chǎn)評(píng)估管理制度的核心目的是確保資產(chǎn)定價(jià)公允進(jìn)而防止國有資產(chǎn)流失，故實(shí)操過程中宜將對(duì)“國有單位”的理解限縮為國有獨(dú)資、全資單位，方可確保國有資產(chǎn)總體上不發(fā)生流失，而收購國有控股、參股單位的資產(chǎn)仍需進(jìn)行評(píng)估。

（2）可豁免資產(chǎn)評(píng)估的經(jīng)濟(jì)行為

12號(hào)令第七條規(guī)定：“企業(yè)有下列行為之一的，可以不對(duì)相關(guān)國有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估：（一）經(jīng)各級(jí)人民政府或其國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)整體或者部分資產(chǎn)實(shí)施無償劃轉(zhuǎn)；（二）國有獨(dú)資企業(yè)與其下屬獨(dú)資企業(yè)（事業(yè)單位）之間或其下屬獨(dú)資企業(yè)（事業(yè)單位）之間的合并、資產(chǎn)（產(chǎn)權(quán)）置換和無償劃轉(zhuǎn)?！贝送?，符合《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第三十二條、第三十八條和《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》第三十三條規(guī)定條件的，也可不進(jìn)行評(píng)估而采用其他定價(jià)方式。雖然按12號(hào)令規(guī)定整體改建為有限責(zé)任公司應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，但《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)省屬企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案的通知》規(guī)定：“全民所有制企業(yè)改制為國有獨(dú)資公司或國有及國有控股企業(yè)全資子公司，可以上一年度經(jīng)審計(jì)的凈資產(chǎn)值作為工商變更登記時(shí)確定注冊(cè)資本的依據(jù)，待公司章程規(guī)定的出資認(rèn)繳期限屆滿前進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估?！庇纱丝梢?，可豁免評(píng)估的經(jīng)濟(jì)行為除12號(hào)令有規(guī)定外，在其他國資監(jiān)管規(guī)定也可能涉及，故實(shí)操中需予以注意。

（二）關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果有效期屆滿的認(rèn)定

12號(hào)令第二十一條規(guī)定：“經(jīng)核準(zhǔn)或備案的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果使用有效期為自評(píng)估基準(zhǔn)日起1年。”由于與資產(chǎn)評(píng)估有關(guān)的投資、交易等經(jīng)濟(jì)行為，可能會(huì)經(jīng)歷較為復(fù)雜的流程，在評(píng)估基準(zhǔn)日起1年內(nèi)不能全面完成經(jīng)濟(jì)行為的情況并不鮮見。實(shí)踐中，主要的爭(zhēng)議問題在于，如未能在1年內(nèi)全面完成經(jīng)濟(jì)行為，是否必須重新評(píng)估？舉例而言，如國有企業(yè)擬對(duì)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，自評(píng)估基準(zhǔn)日起1年內(nèi)，國有企業(yè)僅完成了投資審批手續(xù)但并未簽約，或者已簽約但未完成股權(quán)過戶登記，是否可認(rèn)定超過資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果有效期而應(yīng)重新評(píng)估？對(duì)此，國有企業(yè)增資、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)行為也可能面臨類似問題，但未見有明確的國資規(guī)定。

值得注意的是，國務(wù)院國資委在其官網(wǎng)“互動(dòng)交流”—“問答選登”針對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果有效期關(guān)系時(shí)回復(fù)稱：“根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委、財(cái)政部令第32號(hào)），國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國家出資企業(yè)批準(zhǔn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓時(shí)，相應(yīng)資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)在使用有效期之內(nèi)。企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的，首次正式信息披露時(shí)資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)在有效期之內(nèi)，首次正式披露信息之日起超過12個(gè)月未征集到合格受讓方的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定重新履行相關(guān)工作程序?！?/p>

綜合來看，以常見的國企投資和產(chǎn)權(quán)交易為例，認(rèn)定是否超過資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果有效期有多個(gè)節(jié)點(diǎn)可選擇：（1）國企完成經(jīng)濟(jì)行為審批手續(xù)之日；（2）就經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行簽約之日；（3）完成經(jīng)濟(jì)行為所涉資產(chǎn)交割之日；（4）如涉及國有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易的，還可考慮首次正式信息披露之日。綜合從可操作性、合理性和維護(hù)交易穩(wěn)定性看。

首先，由于合同簽約后涉及交割條件的實(shí)現(xiàn)與其他履行中不可控的情況，故不宜將資產(chǎn)交割之日作為認(rèn)定節(jié)點(diǎn)，否則，不僅可能極大的增加二次商務(wù)談判成本和其他程序成本，還可能造成國企與交易對(duì)手形成糾紛，最終無謂的導(dǎo)致交易失敗。

其次，如以經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行簽約之日和首次正式信息披露之日作為認(rèn)定節(jié)點(diǎn)，可能造成完成經(jīng)濟(jì)行為審批手續(xù)的項(xiàng)目最終不能順利落地，顯然與國資審批單位的意志不相符合，也會(huì)造成前期投入成本的浪費(fèi)。

綜上，筆者認(rèn)為，結(jié)合實(shí)踐中的類似做法，以國企完成經(jīng)濟(jì)行為審批手續(xù)之日作為認(rèn)定超過資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果有效期的節(jié)點(diǎn)更為合理。對(duì)此，有人可能會(huì)提出，這樣是否會(huì)進(jìn)一步造成資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果較大偏離于實(shí)施時(shí)點(diǎn)的資產(chǎn)價(jià)值？筆者認(rèn)為，由于資產(chǎn)在評(píng)估基準(zhǔn)日至交割日的過渡期出現(xiàn)損益變化一般是客觀就要發(fā)生的，這種偏離在一定限度內(nèi)只能接受，故評(píng)估結(jié)果會(huì)設(shè)置有1年有效期，實(shí)踐中還可通過對(duì)經(jīng)濟(jì)行為決策合理性監(jiān)督、過渡期損益承擔(dān)安排來盡量降低偏離風(fēng)險(xiǎn)。

（三）關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

12號(hào)令第二十二條規(guī)定：“企業(yè)進(jìn)行與資產(chǎn)評(píng)估相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為作價(jià)參考依據(jù)；當(dāng)交易價(jià)格低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，應(yīng)當(dāng)暫停交易，在獲得原經(jīng)濟(jì)行為批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)同意后方可繼續(xù)交易?！睂?duì)此，筆者認(rèn)為還有如下問題值得討論。

首先，從防范國有資產(chǎn)流失角度，“當(dāng)交易價(jià)格低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，應(yīng)當(dāng)暫停交易，在獲得原經(jīng)濟(jì)行為批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)同意后方可繼續(xù)交易”的適用范圍應(yīng)做限縮解釋，即僅包括出讓資產(chǎn)而不包括收購資產(chǎn)。

其次，對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)行為，其資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用不僅要遵守12號(hào)令，還要遵守其他專門的規(guī)定，如國有資產(chǎn)交易行為。其中，實(shí)踐中經(jīng)常讓人較為疑惑的是《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第三十八條關(guān)于國有企業(yè)增資“可以依據(jù)評(píng)估報(bào)告或最近一期審計(jì)報(bào)告確定企業(yè)資本及股權(quán)比例”如何理解，因?yàn)樵摋l并未如《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第三十二條規(guī)定不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果。對(duì)此，筆者在國務(wù)院國資委官網(wǎng)“互動(dòng)交流”板塊咨詢的結(jié)果如下，可資參考：“企業(yè)公開掛牌增資時(shí)，企業(yè)增資價(jià)格應(yīng)由企業(yè)董事會(huì)或股東會(huì)以資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合意向投資方的條件和報(bào)價(jià)等因素審議選定投資方。符合非公開協(xié)議增資條件的，按照32號(hào)令第三十八條，企業(yè)增資價(jià)格應(yīng)依據(jù)評(píng)估報(bào)告或最近一期審計(jì)報(bào)告確定?！?/p>

最后，國有企業(yè)在股權(quán)投資過程中，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用注意有二。第一，經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果是定價(jià)參考依據(jù)，但要溢價(jià)收購也未見明確禁止性規(guī)定，不過需要充分的合理性論證，且幅度一般不宜過大。比如，《四川省屬國有企業(yè)投資監(jiān)督管理試行辦法》規(guī)定，有特殊目的的，可考慮資源優(yōu)勢(shì)、協(xié)同效應(yīng)、發(fā)展前景、市盈率等因素在評(píng)估結(jié)果基礎(chǔ)上適當(dāng)溢價(jià)。第二，如對(duì)標(biāo)的企業(yè)的評(píng)估結(jié)果采用市場(chǎng)收益法的，一般相對(duì)其凈資產(chǎn)的溢價(jià)較大，商譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)也就較大。因此，為促進(jìn)標(biāo)的企業(yè)未來盡可能地按業(yè)績(jī)/盈利預(yù)測(cè)進(jìn)行發(fā)展并最大程度保障國有企業(yè)投資權(quán)益，實(shí)踐中一般需采取業(yè)績(jī)承諾、股權(quán)回購、核心團(tuán)隊(duì)鎖定、競(jìng)業(yè)限制等投資風(fēng)控措施。對(duì)此，《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)商譽(yù)管理的通知》就明確提出，中央企業(yè)要合理規(guī)范運(yùn)用業(yè)績(jī)承諾、對(duì)價(jià)分期遞延支付等手段對(duì)并購項(xiàng)目建立業(yè)績(jī)保險(xiǎn)、懲罰和激勵(lì)機(jī)制，保障并購項(xiàng)目長期盈利能力。

（四）關(guān)于未按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的后果

如國有企業(yè)出現(xiàn)應(yīng)評(píng)估而未進(jìn)行評(píng)估的行為，既可能造成國有資產(chǎn)流失（主要表現(xiàn)為低價(jià)出讓和高價(jià)收購），但也可能未實(shí)質(zhì)造成國有資產(chǎn)流失，而只是一種程序違規(guī)，但無論如何，未按規(guī)定評(píng)估都是一種不合規(guī)的行為，其主要后果可從如下兩個(gè)方面分析。

首先，就國有企業(yè)相關(guān)人員責(zé)任而言，其行為構(gòu)成經(jīng)營投資違規(guī)將受到國資監(jiān)管追責(zé)，由此給國有企業(yè)造成損失的，還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，情節(jié)嚴(yán)重的，還可能構(gòu)成徇私舞弊低價(jià)折股、出售國有資產(chǎn)罪并承擔(dān)刑事責(zé)任。

其次，對(duì)與評(píng)估相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為效力而言，12號(hào)令第二十七條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估而未進(jìn)行評(píng)估，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通報(bào)批評(píng)并責(zé)令改正，必要時(shí)可依法向人民法院提起訴訟，確認(rèn)其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為無效。而1992年出臺(tái)的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》第十條則直接規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情形沒有進(jìn)行評(píng)估，該經(jīng)濟(jì)行為無效。但是，對(duì)常見資產(chǎn)交易合同而言，無論是原《合同法》還是現(xiàn)《民法典》，認(rèn)定交易合同行為無效都需要符合嚴(yán)格的條件，而前述兩個(gè)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)的規(guī)定均層級(jí)較低且并非法律、行政法規(guī)，故難以直接作為認(rèn)定經(jīng)濟(jì)行為效力的依據(jù)。

對(duì)此，司法實(shí)踐存在爭(zhēng)議，最高人民法院的觀點(diǎn)前后也不一致，一部分裁判觀點(diǎn)認(rèn)為，未按規(guī)定評(píng)估的資產(chǎn)交易合同有效，理由主要是其未違反法律、行政法規(guī)級(jí)別的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，如“最高人民法院（2013）民申字第2119號(hào)”“最高人民法院（2014）民申字第304號(hào)”“（2017）粵民終2966號(hào)”等案件。另一部分裁判觀點(diǎn)認(rèn)為，未按規(guī)定評(píng)估的資產(chǎn)交易合同無效，如“最高人民法院（2013）民申字第1301號(hào)”“最高人民法院（2008）民申字第461號(hào)”等案。

其中，“（2013）民申字第2119號(hào)”一案中法院認(rèn)為：國有資產(chǎn)未經(jīng)評(píng)估，不一定就賤賣，也可能實(shí)際轉(zhuǎn)讓價(jià)格高于實(shí)際價(jià)值。由于無效的合同自始沒有法律效力，無法追認(rèn)，在某些情形下，反倒對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)不利，還可能導(dǎo)致受讓人在資產(chǎn)貶值后據(jù)此惡意抗辯，違背誠實(shí)信用原則，就會(huì)危及交易安全和交易秩序。如果出現(xiàn)國有資產(chǎn)占有單位與他人惡意串通，故意壓低資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的情形，則可按照合同法第五十二條的規(guī)定，以惡意串通，損害國家利益為由認(rèn)定合同無效，同樣能達(dá)到保護(hù)國有資產(chǎn)的目的。

對(duì)上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在商事活動(dòng)中，國有資產(chǎn)交易原則上應(yīng)進(jìn)行評(píng)估是眾所周知的常識(shí)，故國有企業(yè)的交易對(duì)手理應(yīng)負(fù)有注意義務(wù)，因?yàn)橐坏╇p方繞過評(píng)估而進(jìn)行交易，往往背后存在著利益輸送甚至惡意串通，基本不存在什么善意地將“實(shí)際轉(zhuǎn)讓價(jià)格高于實(shí)際價(jià)值”的情況，也就是說，不評(píng)估的行為導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的概率要大得多，何況資產(chǎn)的價(jià)值隨著基準(zhǔn)日的變化而變化，所謂“實(shí)際轉(zhuǎn)讓價(jià)格高于實(shí)際價(jià)值”的證明難度會(huì)隨著時(shí)間推移不斷增大，進(jìn)而要在后續(xù)訴訟中證明交易雙方存在“惡意串通”更為困難，并不利于國有資產(chǎn)的有效保護(hù)。

綜上，在進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估也可能存在虛假、作弊的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)情況下，除有明確豁免規(guī)定外，資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)做盡做就是國有資產(chǎn)管理必須守住的底線，故從維護(hù)交易安全、秩序與防范國有資產(chǎn)流失的平衡角度，可參考公司對(duì)外擔(dān)保效力的認(rèn)定規(guī)則，未來宜在法律、行政法規(guī)層面直接明確未按規(guī)定評(píng)估的資產(chǎn)交易合同無效，但受讓方證明其盡到一般注意義務(wù)或?qū)儆谏埔獾某?，如受讓人已要求國有企業(yè)提供國有企業(yè)同級(jí)國資監(jiān)管部門的批復(fù)，明確可不進(jìn)行評(píng)估的。

三、結(jié)語

綜上，首先，從規(guī)范適用角度，國有資產(chǎn)評(píng)估既有專門的12號(hào)令規(guī)范，也散見于其他經(jīng)營投資行為的國資監(jiān)管規(guī)定，實(shí)踐中在適用上應(yīng)做到全面而不遺漏。其次，國有資產(chǎn)評(píng)估有利于做到公允定價(jià)，對(duì)防范國有資產(chǎn)流失乃至規(guī)避國企從業(yè)人員責(zé)任均具有積極意義，故實(shí)踐中如發(fā)生規(guī)則缺失或存在疑義的情況，宜從嚴(yán)掌握，選擇做資產(chǎn)評(píng)估。

［作者分別為國浩律師（成都）事務(wù)所管理合伙人， 國浩律師（成都）事務(wù)所律師］