李艷

摘 要：事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是體制改革全面深化的重要內(nèi)容，是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化治理目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。2012年11月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，為事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)提供了指引，在舞弊防范和腐敗治理等方面取得了顯著的成效，但是在具體實施當(dāng)中依然存在著許多的問題，影響了內(nèi)控功能的有效發(fā)揮。本文簡單介紹事業(yè)單位內(nèi)控發(fā)展的進(jìn)程、趨勢和意義，重點介紹事業(yè)單位加強內(nèi)控制度建設(shè)的路徑和措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；完善與建設(shè)

從黨的十八大召開以來，國家不斷加大事業(yè)單位體制改革的力度，對事業(yè)單位的運營管理進(jìn)行了一系列的調(diào)整和優(yōu)化，并依據(jù)其職能特點和內(nèi)控體系建設(shè)情況，在2012年出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求各個單位積極進(jìn)行內(nèi)控體系的建設(shè)，這是國家依據(jù)事業(yè)單位的公共職能履行提出的強制性要求，為事業(yè)單位內(nèi)控體系的建設(shè)提供了指引和方向。事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑和堅實基礎(chǔ)，但是在具體實踐過程中，事業(yè)單位在環(huán)境構(gòu)建和操作層面上依然存在著許多的問題，影響了內(nèi)部控制效用的發(fā)揮?；诖?，針對加強事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的路徑進(jìn)行分析，具有積極的現(xiàn)實意義。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展進(jìn)程與發(fā)展趨勢

2012年，我國出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這一標(biāo)準(zhǔn)的提出幫助事業(yè)單位確定了內(nèi)部控制體系的基本框架，鞏固了內(nèi)控體系在事業(yè)單位發(fā)展中的地位，標(biāo)志著事業(yè)單位內(nèi)控體系向著健全和高效發(fā)展。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的發(fā)布，是時代潮流發(fā)展提出的要求，是事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)滯后問題解決的重要路徑。2016年，我國財政部發(fā)布了第11號文件，對于內(nèi)控體系建設(shè)提出了更加具體的要求，指出要通過員工工作積極性的提高使得內(nèi)控體系建設(shè)更加穩(wěn)定。當(dāng)前我們國家事業(yè)單位內(nèi)控制度的完善程度相較于發(fā)達(dá)國家還存在著一定的差距，但是我國事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)發(fā)展速度較快，只用二十年就構(gòu)建起了科學(xué)合理的內(nèi)控體系，但是在建設(shè)過程中過分追求速度，缺乏對質(zhì)量的重視，需要積極順應(yīng)時代發(fā)展持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化和完善。

二、事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系的重要意義

（一）提高管理效率

事業(yè)單位主要的職能是科學(xué)的利用和管理社會資源，為公眾提供良好的社會公共服務(wù)，切實提高社會效益和經(jīng)濟效益，其工作內(nèi)容在社會發(fā)展中具有非常重要的積極作用。假如單位工作沒有高質(zhì)高量的落實，就會影響其權(quán)力行使的效率和質(zhì)量，造成單位社會公共服務(wù)效率的降低。事業(yè)單位通過內(nèi)部控制體系的構(gòu)建和完善，能夠有效地對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的各項工作進(jìn)行全面的監(jiān)控，對有關(guān)的操作流程進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，從而使事業(yè)單位的管理效率得到全面提高。

（二）維護(hù)資產(chǎn)完整

由于事業(yè)單位的一項重要職責(zé)是管理和使用國有固定資產(chǎn)，其重要的資金來源是國家財政撥款，擁有大量的社會公共資源，因此有關(guān)部門需要構(gòu)建科學(xué)完善的制約機制對事業(yè)單位的運營管理進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)人情交易、暗箱操作、資產(chǎn)違規(guī)處置等問題。事業(yè)單位內(nèi)部資金和國有資產(chǎn)的使用應(yīng)當(dāng)接受人民群眾的監(jiān)督，通過科學(xué)完善的內(nèi)部控制體系，可以使國有資產(chǎn)的交易和使用遵循公平、公正和公開的原則在陽光下進(jìn)行，從而避免發(fā)生國有資產(chǎn)的流失。

（三）防范經(jīng)濟風(fēng)險

事業(yè)單位運行過程中面臨的主要經(jīng)濟風(fēng)險是單位進(jìn)行財務(wù)管理活動中可能發(fā)生的會計風(fēng)險，通過構(gòu)建內(nèi)部控制管理體系，建立風(fēng)險識別和防范機制，可以在利用財政資金提供社會公共服務(wù)的過程中，針對不同階段的特點制定規(guī)范化的流程，在關(guān)鍵階段設(shè)置反饋和監(jiān)督管理程序，盡量減少因為人工操作失誤造成的各種風(fēng)險問題，在風(fēng)險發(fā)生以前進(jìn)行及時的識別和處理，從而幫助事業(yè)單位防范和處理各種經(jīng)濟風(fēng)險。

三、事業(yè)單位加強內(nèi)部控制制度建設(shè)

（一）預(yù)算管理制度

事業(yè)單位要構(gòu)建科學(xué)完善的預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、控制和評價等內(nèi)部管理制度，依據(jù)實際需求和業(yè)務(wù)特點堅持不相容崗位分離的原則對崗位配置進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，對崗位責(zé)任和權(quán)限進(jìn)行明確，為預(yù)算管理制度各項工作的落實奠定基礎(chǔ)。在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，要堅持程序的規(guī)范性、方法的科學(xué)性、編制的時效性、內(nèi)容的完整性、項目的全面性和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，依據(jù)有關(guān)政策方針和法律法規(guī)進(jìn)行編制。單位要在預(yù)算編制和執(zhí)行、資產(chǎn)和基建管理等部門和崗位之間建立順暢的信息溝通機制，依據(jù)規(guī)范化流程進(jìn)行項目的評審，使預(yù)算編制部門及時獲取所需的數(shù)據(jù)信息，保證預(yù)算編制的科學(xué)性。單位要依據(jù)內(nèi)部控制管理部門的分工和職責(zé)，對符合程序的預(yù)算進(jìn)行指標(biāo)的分解、審批和下達(dá)，并對追加調(diào)整程序進(jìn)行規(guī)范，從而為預(yù)算在經(jīng)濟活動中的管控作用得到充分發(fā)揮。在預(yù)算執(zhí)行過程中，事業(yè)單位要建立科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行分析機制，定期通報各個部門預(yù)算落實的進(jìn)度，組織有關(guān)人員召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，針對預(yù)算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)的問題制定針對性的改進(jìn)措施，為預(yù)算的高質(zhì)高量完成提供保障。在預(yù)算決算階段，有關(guān)人員要對數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核，保證決算的準(zhǔn)確性和真實性，加強對決算分析結(jié)果的運用，構(gòu)建起預(yù)算和決算互相促進(jìn)和互相反應(yīng)的機制。此外，單位要加強預(yù)算績效管理，加強對預(yù)算結(jié)果的應(yīng)用，構(gòu)建起完善的全過程預(yù)算績效管理機制。

（二）收支管理制度

事業(yè)單位要建立完善的收支內(nèi)控管理制度，合理配置有關(guān)崗位，保證會計核算與收款等不相容崗位的分離。單位的各項收入都要由財會部門歸口管理，避免出現(xiàn)賬外賬的情況。業(yè)務(wù)部門要將簽訂的合同等材料及時提交給財會部門進(jìn)行賬務(wù)處理，保證各項收入及時的入賬，有關(guān)人員要對金額與合同的一致性進(jìn)行定期檢查，對應(yīng)收未收的項目要進(jìn)行成因的追查，明確有關(guān)人員的催收責(zé)任。單位要建立規(guī)范的票據(jù)管理制度，依據(jù)規(guī)范化流程進(jìn)行各種票據(jù)的啟用、申請、核銷等手續(xù)。要安排專門的人員進(jìn)行票據(jù)的保管和登記，建立票據(jù)臺賬，并負(fù)責(zé)保險柜的管理。要依據(jù)資金支出業(yè)務(wù)類型的不同，明確各個關(guān)鍵崗位的職責(zé)和權(quán)限，加強對審批的管理，明確內(nèi)部審批的權(quán)限、流程和責(zé)任，有關(guān)人員要全面審核各類單據(jù)，檢查其合法性、真實性和完整性。同時，要加強資金支出的核算和歸檔的管理，財會部門人員要依據(jù)支出憑證準(zhǔn)確及時登記賬簿。單位要做好債務(wù)的核算和檔案保管工作，定期對債務(wù)進(jìn)行賬目核對和檢查控制，定期跟債權(quán)人進(jìn)行余額的核對和清理，有效規(guī)避和應(yīng)對財務(wù)風(fēng)險問題。

（三）采購管理制度

事業(yè)單位要構(gòu)建完善的采購預(yù)算和方案管理、政府采購管理、物資驗收管理等采購內(nèi)部控制制度，明確有關(guān)崗位的責(zé)任和權(quán)力，保證需求制定跟審批、招標(biāo)跟復(fù)核、合同簽訂跟審核等不相容崗位的分離。單位要加強采購預(yù)算和采購方案的管理，在預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購等部門之間構(gòu)建起科學(xué)有效的溝通渠道，依據(jù)單位發(fā)展需求進(jìn)行采購預(yù)算的編制，依據(jù)審核后的預(yù)算制定采購方案。在進(jìn)行采購過程中，要對采購活動實施歸口管理，構(gòu)建起采購、資產(chǎn)管理、審計監(jiān)督等崗位互相制約和相互協(xié)調(diào)的管理機制。針對采購申請、采購方式變更等事項要建立規(guī)范的內(nèi)部審核流程，安排專門的人員對采購文件進(jìn)行檢查，并對購置資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)格等內(nèi)容進(jìn)行查驗。單位要加強對采購業(yè)務(wù)各項記錄的控制，安排專門的人員負(fù)責(zé)采購方案、批復(fù)文件、招投標(biāo)文件、合同文本、驗收證明等有關(guān)材料的保管，定期對采購信息進(jìn)行統(tǒng)計和分類，并在內(nèi)部進(jìn)行通報。

（四）資產(chǎn)管理制度

第一，事業(yè)單位要建立規(guī)范的資產(chǎn)管理內(nèi)部制度，對資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，明確各個崗位的責(zé)任和權(quán)力，要依據(jù)不相容崗位制度，對出納與稽核、檔案保管、賬目登記等崗位進(jìn)行分離，嚴(yán)禁一人保管款項收付有關(guān)的所有印章，要安排專門的人員負(fù)責(zé)財務(wù)專用章的保管。第二，事業(yè)單位要加強對銀行賬戶的管理，依據(jù)規(guī)范的流程進(jìn)行賬戶的開設(shè)、變更和撤銷。第三，單位要加強貨幣資金的核查與管理。要安排專門的員工對庫存現(xiàn)金進(jìn)行定期和不定期的抽查，對銀行存款余額、對賬單、余額調(diào)節(jié)表等進(jìn)行核對，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時的查找原因，依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。第四，事業(yè)單位要加強對無形和實物資產(chǎn)的管理，實行歸口管理模式，明確資產(chǎn)保管和使用人員的權(quán)力和責(zé)任，要安排專人負(fù)責(zé)危險、貴重等具有特殊要求資產(chǎn)的保管，并建立規(guī)范的接觸限制條件和審批流程。要建立規(guī)范的資產(chǎn)臺賬，定期對實物資產(chǎn)進(jìn)行盤點，保證賬務(wù)和實際的一致。第五，要加強對投資的管理。要保證可行性分析與評估、決策與執(zhí)行等不相容崗位的分離制度和責(zé)任追究制度，由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定對外投資，有關(guān)人員要加強對項目的跟蹤，及時了解價值變動和收益情況，保證單位投資活動的科學(xué)性。

四、事業(yè)單位內(nèi)部控制制度落實的保障措施

（一）加大內(nèi)部控制宣傳與培訓(xùn)

一方面，內(nèi)部控制體系建設(shè)是事業(yè)單位的一把手工程，可以選擇利用從上而下的構(gòu)建模式，因此單位負(fù)責(zé)人要加強對內(nèi)控體系建設(shè)的重視，充分發(fā)揮模范帶頭作用，為各項工作的開展提供保障。同時，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者要全面掌握內(nèi)部控制體系建設(shè)的方法和流程，明確了解內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的難點和重點，從而對各個部門和員工的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，使內(nèi)控建設(shè)工作高質(zhì)高量的完成。另一方面，事業(yè)單位要組織有關(guān)人員接受系統(tǒng)針對的培訓(xùn)，在單位內(nèi)加大內(nèi)部控制有關(guān)知識的宣傳力度。單位要組織內(nèi)部控制管理組織機構(gòu)的員工參與工作流程和具體內(nèi)容的培訓(xùn)，使他們都了解自己在內(nèi)控體系建設(shè)中的職責(zé)和權(quán)力。同時，要制定內(nèi)部控制操作手冊發(fā)放給所有員工，對其進(jìn)行內(nèi)控有關(guān)知識的宣傳和灌輸，并分階段分層次地進(jìn)行有關(guān)制度的培訓(xùn)，從而為內(nèi)部控制體系建設(shè)各項工作的實施奠定基礎(chǔ)。

（二）成立內(nèi)部控制工作小組

事業(yè)單位要成立部門的內(nèi)部控制工作小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)工作，由單位領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任內(nèi)控小組的組長，各個部門負(fù)責(zé)人以及高層管理人員擔(dān)任內(nèi)控小組成員，負(fù)責(zé)依據(jù)各自主管的業(yè)務(wù)方向落實內(nèi)部控制有關(guān)的工作。作為內(nèi)部控制體系建設(shè)的牽頭部門，財務(wù)部門要負(fù)責(zé)內(nèi)部控制方案的制定、研討、審核、執(zhí)行等各項工作，并督促各個部門和崗位的員工積極主動地參與到內(nèi)部控制體系建設(shè)當(dāng)中，加強與各個部門之間信息的溝通與交流，加大單位內(nèi)部控制工作的執(zhí)行力，減少內(nèi)部控制體系建設(shè)中的各種風(fēng)險問題。在內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中，內(nèi)部控制工作小組人員要針對發(fā)現(xiàn)的問題積極進(jìn)行交流與溝通，組織有關(guān)的專業(yè)人員進(jìn)行全面的分析和討論，及時修正內(nèi)部控制中的不足，促進(jìn)單位內(nèi)部控制制度的優(yōu)化，從而在單位各個部門的日常工作中進(jìn)行落實。

（三）強調(diào)風(fēng)險防范的核心地位

在財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的第三條中明確指出，內(nèi)部控制的主要作用是對經(jīng)營活動中的風(fēng)險進(jìn)行防范和控制。風(fēng)險管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點內(nèi)容，從本質(zhì)上來說，內(nèi)部控制工作的內(nèi)容就是對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、評估和應(yīng)對。事業(yè)單位要加強對風(fēng)險管理工作的重視，樹立正確的風(fēng)險管理理念，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》提到的事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面和單位層面中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過定量和定性評價相結(jié)合的方式對風(fēng)險發(fā)生的概率以及波及程度進(jìn)行評估，根據(jù)嚴(yán)重程度進(jìn)行分析和排序，明確在日常工作中需要重點關(guān)注和優(yōu)先防范的風(fēng)險問題，對于采取應(yīng)對措施后依然存在風(fēng)險的環(huán)節(jié)要建立動態(tài)監(jiān)督機制。事業(yè)單位在對各類風(fēng)險進(jìn)行分析和評估以后，要加強對結(jié)果的應(yīng)用，依據(jù)單位的風(fēng)險承受能力制定出針對性的應(yīng)對策略，通過科學(xué)有效的風(fēng)險防范措施，將單位損失程度降至最低。

（四）建立監(jiān)督與審計機制

科學(xué)完善的監(jiān)督和審計機制是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)工作穩(wěn)步進(jìn)行的重要保障。單位內(nèi)部審計部門和紀(jì)律檢查監(jiān)督部門是落實內(nèi)部監(jiān)督工作的責(zé)任主體，需要從“人員管理”和“事項管理”兩個方面開展內(nèi)控監(jiān)督，兩者之間缺一不可，具有互相配合和協(xié)同合作的關(guān)系。事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督和審計工作的落實，需要以風(fēng)險管理和績效評價作為指導(dǎo)方向，通過專項監(jiān)督和日常監(jiān)督兩種形式，對單位內(nèi)部控制制度和體系建設(shè)和應(yīng)用情況進(jìn)行監(jiān)督和審計，及時識別出內(nèi)部控制中存在的各種問題，結(jié)合單位的業(yè)務(wù)特點和發(fā)展需求確定科學(xué)的內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的頻率、范圍、內(nèi)容和方法等，對事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的有效性和科學(xué)性進(jìn)行評估并進(jìn)行自我評價報告的編制，從而針對性的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位和員工的配置情況進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，對內(nèi)控工作的流程和內(nèi)容進(jìn)行完善。自我評價報告的格式和具體內(nèi)容可以參考2016年財政部提出的內(nèi)部控制評價方法、指標(biāo)和內(nèi)容。通過紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)部審計評價監(jiān)督作用的發(fā)揮，不但可以有效防范單位各種經(jīng)濟獲得中存在的風(fēng)險，及時的填補運行管理漏洞，而且可以為單位內(nèi)部控制體系的完善提供依據(jù)，使內(nèi)部控制的效用得到充分發(fā)揮。

（五）利用現(xiàn)代技術(shù)推動信息系統(tǒng)建設(shè)

事業(yè)單位加強對現(xiàn)代信息技術(shù)要素的應(yīng)用，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力向著現(xiàn)代化方向發(fā)展的重要路徑。信息系統(tǒng)的構(gòu)建不但是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的有效手段，也是內(nèi)部控制體系建設(shè)的構(gòu)成內(nèi)容。單位要設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，在各個部門之間搭建起統(tǒng)一的信息溝通平臺。一方面，單位要加強對現(xiàn)有系統(tǒng)的應(yīng)用，安排單位內(nèi)的專業(yè)人才或者聘請外部機構(gòu)對各個系統(tǒng)進(jìn)行全面的整合，包括財務(wù)管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)等，改變各個專業(yè)系統(tǒng)之間存在的“信息孤島”問題，使單位運行過程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)及時的在各個部門之間分享和調(diào)用，減少信息傳遞的環(huán)節(jié)，縮短信息分享的時效，避免重復(fù)繁瑣的工作。另一方面，事業(yè)單位要持續(xù)拓展信息化系統(tǒng)的內(nèi)容，逐步將單位運營管理中的所有工作都納入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)當(dāng)中，通過大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應(yīng)用，將管理控制措施內(nèi)嵌到當(dāng)中，減少人為操作失誤問題的出現(xiàn)，構(gòu)建起“數(shù)據(jù)牢籠”，保證內(nèi)部控制各項制度通過信息化系統(tǒng)在單位各個部門和環(huán)節(jié)中得到落實。同時，要安排專業(yè)人員對信息化系統(tǒng)的安全和性能進(jìn)行定期的維護(hù)、檢查和更新，以免信息化系統(tǒng)出現(xiàn)漏洞、沖突或者滯后引起管理工作的停滯或者失效，特別是要加強對信息系統(tǒng)安全的重視，構(gòu)建起科學(xué)完善的信息系統(tǒng)“防火墻”，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的遺失或者泄露，使事業(yè)單位信息系統(tǒng)的安全得到有效保護(hù)。

五、結(jié)語

內(nèi)部控制是事業(yè)單位落實依法治國戰(zhàn)略的重要措施，在監(jiān)督權(quán)力運行、防范舞弊中具有非常顯著的作用。事業(yè)單位要建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理等內(nèi)部控制制度，通過內(nèi)控意識的增強、風(fēng)險管理的強化、信息化技術(shù)的應(yīng)用等措施，有效提高內(nèi)控管理水平，從而更好地發(fā)揮公共服務(wù)職能。

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