推進(jìn)城市精細(xì)化治理：實(shí)踐、風(fēng)險(xiǎn)與方向

李強(qiáng)

摘要：精細(xì)化治理目前已經(jīng)成為城市治理的重要頂層設(shè)計(jì)理念，并且衍生出大量具體的操作化措施。結(jié)合典型實(shí)踐，立足中觀層面，可梳理出推進(jìn)城市精細(xì)化治理的四大基本導(dǎo)向，即：強(qiáng)化“技術(shù)治理”的支撐作用，發(fā)揮“再組織化”的體制優(yōu)勢(shì)，突出“賦權(quán)增能”的基層效應(yīng)，引導(dǎo)“多元主體”的能動(dòng)參與。同時(shí)，相關(guān)實(shí)踐也產(chǎn)生了一些治理風(fēng)險(xiǎn)，主要包括過度追求基礎(chǔ)信息的清晰化、制定與城市發(fā)展實(shí)際脫節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、行政鏈條向下延伸而基層責(zé)任落實(shí)不到位、過于聚焦細(xì)節(jié)而延誤長(zhǎng)效機(jī)制建立等。應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，需要把握好突出問題意識(shí)、樹立成本思維、強(qiáng)化流程思維、堅(jiān)持人本理念等重點(diǎn)方向。

關(guān)鍵詞：城市治理；精細(xì)化；實(shí)踐導(dǎo)向；現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.001

自黨的十八屆五中全會(huì)提出推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的戰(zhàn)略要求以來，“精細(xì)化”日益成為引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)、行政改革、城市治理等不同領(lǐng)域政策導(dǎo)向的熱門關(guān)鍵詞。在城市治理方面，精細(xì)化治理已經(jīng)成為重要的頂層設(shè)計(jì)理念。2015年12月，中央城市工作會(huì)議提出政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理；[1]2017年2月，習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市管理要像繡花一樣精細(xì)，越是超大城市管理越要精細(xì)；[2]2018年11月，習(xí)近平總書記在視察上海時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，既要善于運(yùn)用現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細(xì)心、耐心、巧心提高精細(xì)化水平，繡出城市的品質(zhì)品牌。[3]當(dāng)前，在各類“城市病”問題日益突出的形勢(shì)下，一些城市尤其是超大城市已經(jīng)制定了以精細(xì)化為導(dǎo)向的政策措施并付諸實(shí)施，在取得一定成效的同時(shí)，也面臨著不少現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

一、精細(xì)化理念的應(yīng)用實(shí)踐與理論探討

作為一種發(fā)端于生產(chǎn)領(lǐng)域、具有鮮明實(shí)踐指向的管理理念，精細(xì)化理念的應(yīng)用范圍隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷擴(kuò)展，相關(guān)實(shí)踐引發(fā)了深入的理論思考。

（一）精細(xì)化理念的應(yīng)用實(shí)踐

精細(xì)化是伴隨著現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)體系發(fā)展而逐步被接受的一種管理理念，最早可追溯至泰勒的科學(xué)管理理論，某種程度上是對(duì)工程技術(shù)領(lǐng)域精細(xì)嚴(yán)密的理念和方法的拓展性應(yīng)用。[4]精細(xì)化理念真正意義上的系統(tǒng)化實(shí)踐始于20世紀(jì)50年代的日本豐田公司，當(dāng)時(shí)被稱為“精益生產(chǎn)”或者“豐田生產(chǎn)方式”，[5]注重對(duì)生產(chǎn)過程不同環(huán)節(jié)的把控和具體步驟的優(yōu)化，盡可能通過微觀層面的改進(jìn)措施來降低不必要的成本，最終達(dá)到提高生產(chǎn)效率的目的。此后，越來越多規(guī)?；?jīng)營(yíng)的企業(yè)開始對(duì)精細(xì)化理念進(jìn)行創(chuàng)造性運(yùn)用，二者之間展現(xiàn)出越來越高的契合度，各類企業(yè)因而成為探索精細(xì)化管理實(shí)踐的先行者。

20世紀(jì)70年代后期以來，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的蓬勃興起，行政系統(tǒng)被認(rèn)為應(yīng)該廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)更多私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，以實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量、節(jié)省行政成本的目標(biāo)。在這一趨勢(shì)下，私營(yíng)部門廣泛運(yùn)用的精細(xì)化管理理念及技術(shù)也被引入政府系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行過程。由此，精細(xì)化思想開始從企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域向行政管理領(lǐng)域延伸，這有助于減少傳統(tǒng)科層制弊端，提高政府行政效能。但是，如果精細(xì)化思想僅僅局限于政府行政系統(tǒng)內(nèi)部，就只是觸及了政府管理的工具層面，在實(shí)踐上是不全面、不充分的。從“政府—社會(huì)”關(guān)系維度看，精細(xì)化實(shí)踐必須在政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，既要在行政管理的程序與機(jī)制上多努力，又要在增強(qiáng)社會(huì)訴求回應(yīng)性方面下功夫，[6]這意味著精細(xì)化理念必須與社會(huì)治理相結(jié)合。

精細(xì)化理念在應(yīng)用于規(guī)?；髽I(yè)生產(chǎn)、科層制行政系統(tǒng)和復(fù)雜社會(huì)治理等不同領(lǐng)域時(shí)，具有不同的目標(biāo)追求、價(jià)值取向以及具體表現(xiàn)形式?，F(xiàn)代城市作為一個(gè)內(nèi)部要素關(guān)聯(lián)度極強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)，資源高度聚集和人口頻繁流動(dòng)使得城市運(yùn)行面臨更加突出的挑戰(zhàn)，對(duì)精細(xì)化治理的需求更加迫切，要求也更高，人口規(guī)模龐大的超大城市更是如此。因此，在實(shí)際工作中，無(wú)論是城市發(fā)展的政策安排，還是城市管理的具體實(shí)踐，精細(xì)化理念都應(yīng)成為貫穿其中的重要原則。

（二）精細(xì)化實(shí)踐的理論探討

精細(xì)化管理理念的應(yīng)用實(shí)踐從單一型主體（企業(yè)、政府）向復(fù)合型領(lǐng)域（社會(huì)治理、城市管理）的延伸過程，意味著這一理念本身具有開放的理論特質(zhì)和可塑的實(shí)踐內(nèi)涵。近年來，學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理和城市管理兩大領(lǐng)域的精細(xì)化實(shí)踐進(jìn)行了深入探討，相關(guān)研究聚焦不同的主題，呈現(xiàn)出不同的理論傾向。

在社會(huì)治理領(lǐng)域，精細(xì)化治理被普遍認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理模式的一種超越，是一個(gè)實(shí)踐命題、一種增量治理方式，[7]主要采取的是非顛覆性、非變革性的推進(jìn)措施，因而需要嵌入現(xiàn)行治理體制才能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。[8]基于這一邏輯前提，研究者的相關(guān)討論或是立足“學(xué)理性闡釋”層面，將精細(xì)化治理劃分為細(xì)致、精準(zhǔn)、高效、可控四個(gè)維度，[9]將其基本特征歸納為治理主體多元化、治理流程精密化、治理手段專業(yè)化、治理效果最優(yōu)化；[10]或是關(guān)注精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)方式，既包括精巧的制度設(shè)計(jì)、細(xì)致的過程推進(jìn)和精微的治理技術(shù)等基本要素，[11]也包括需求的精準(zhǔn)識(shí)別與匹配、精細(xì)化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)以及多主體協(xié)作格局的形塑等必要條件；[12]或是落腳到具體的實(shí)際問題，比如高密度城市人口服務(wù)管理的精細(xì)化解決方案，[13]社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的精細(xì)化轉(zhuǎn)型，[14]精準(zhǔn)扶貧政策落地中的精細(xì)化理念運(yùn)用等。[15]然而，有學(xué)者認(rèn)為，上述研究普遍存在以微觀視野為主的方法論傾向，具有明顯的局限性，當(dāng)務(wù)之急是以規(guī)范化、科學(xué)化、人性化為基本目標(biāo)整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐。[16]

在城市管理領(lǐng)域，精細(xì)化理念的應(yīng)用不僅關(guān)注具體的“人”，而且更多的是指向?qū)嶓w的“物”，也就是城市管理的各類“部件”或“事件”。[17]這是與社會(huì)治理相比需要更加著力的地方，也是不少學(xué)者常常使用“精細(xì)化管理”作為替代性概念的重要原因。從這一思路出發(fā)，圍繞提高城市管理精細(xì)化水平這一主題，尤其聚焦超大城市，學(xué)界已經(jīng)形成了相對(duì)一致的觀點(diǎn)，普遍主張從法規(guī)體系、管理體制、政策體系、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)行方式等方面加以推進(jìn)，[18][19]特別是要運(yùn)用新一代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)來提供便捷高效的支撐。[20]可以發(fā)現(xiàn)，盡管相關(guān)研究有時(shí)側(cè)重于對(duì)“物”的管理，但是始終難以從根本上將關(guān)于“人”和“物”的討論截然分開。從學(xué)術(shù)概念界定的角度看，無(wú)論是“精細(xì)化管理”還是“精細(xì)化治理”，都需要涉及多種類型的行動(dòng)主體，需要面對(duì)多個(gè)維度的實(shí)踐客體，所以這兩個(gè)概念有時(shí)會(huì)被混用。我們認(rèn)為，“城市治理”涵蓋了“社會(huì)治理”和“城市管理”兩方面內(nèi)容，是一個(gè)更具綜合性的概念，在學(xué)界的認(rèn)可度高、使用范圍廣，因此本文傾向于使用“城市精細(xì)化治理”這一表述。

二、推進(jìn)城市精細(xì)化治理的典型實(shí)踐及其導(dǎo)向

在中國(guó)快速邁向“城市時(shí)代”的進(jìn)程中，居于城市治理主題之下的創(chuàng)新實(shí)踐層出不窮，其中一個(gè)相當(dāng)普遍的趨勢(shì)就是走向精細(xì)化。本部分基于近年來城市精細(xì)化治理的典型實(shí)踐，立足中觀層面梳理出四大基本導(dǎo)向。

（一）強(qiáng)化“技術(shù)治理”的支撐作用

以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)所催生的“技術(shù)治理”，推動(dòng)基層信息數(shù)字化讀取和可視化管理，[21]有效契合了城市精細(xì)化治理的精分析、細(xì)操作和高效率的要求。一是依托科技手段提高對(duì)城市人口、建筑、設(shè)施等關(guān)鍵信息的認(rèn)知程度，最大限度地減少模糊性和不確定性；二是通過便捷的信息傳導(dǎo)提升服務(wù)管理流程的效率，盡可能節(jié)約人力溝通成本、減少資源供給偏差。反映在實(shí)際工作中，一個(gè)典型舉措就是針對(duì)城市不同地理區(qū)位、行政區(qū)域、管理領(lǐng)域等，建設(shè)基于大數(shù)據(jù)的信息化管理平臺(tái)，將諸如公共安全保障、市政設(shè)施維護(hù)、交通運(yùn)輸管理等事務(wù)納入平臺(tái)中。此類平臺(tái)以快速響應(yīng)為要求，集信息收集、數(shù)據(jù)分析、指揮處置等多種功能于一體，以確保各類資源精準(zhǔn)及時(shí)投入城市“神經(jīng)末梢”。

系統(tǒng)化、高效率的“技術(shù)治理”對(duì)于推動(dòng)城市精細(xì)化治理具有不可替代的支撐作用，并且已經(jīng)得到政策層面的重視。2017年以來，北京和上海率先在市級(jí)層面出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見，都把推進(jìn)“智能化”和“專業(yè)化”作為關(guān)鍵目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)必然是促進(jìn)云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)手段進(jìn)一步向城市各個(gè)領(lǐng)域滲透，并形成系統(tǒng)性、閉環(huán)式的應(yīng)用體系。一線超大城市綱領(lǐng)性文件的發(fā)布及其對(duì)“技術(shù)治理”的強(qiáng)調(diào)，釋放了強(qiáng)烈的頂層設(shè)計(jì)信號(hào)，對(duì)于今后城市精細(xì)化治理的路徑選擇具有重要的示范效應(yīng)。

（二）發(fā)揮“再組織化”的體制優(yōu)勢(shì)

城市精細(xì)化治理的終極目標(biāo)是滿足市民需求、彰顯以人為本的價(jià)值理念?！皢挝恢啤苯怏w后由于缺乏強(qiáng)有力的替代性機(jī)制及相應(yīng)的實(shí)體支撐，基層社會(huì)動(dòng)員力量日漸式微，城市居民的組織化程度持續(xù)走低，這給精細(xì)化治理本身所要求的細(xì)致了解需求、精準(zhǔn)提供服務(wù)帶來了很大困難。近年來，很多城市試圖在不改變社會(huì)治理基本格局的情況下，采取相對(duì)靈活和柔性的辦法，盡可能引導(dǎo)基層社區(qū)群眾實(shí)現(xiàn)“再組織化”，以提高基層群眾對(duì)城市精細(xì)化治理的參與度和支持度。在這方面，比較典型的方式是在社區(qū)之下細(xì)化更加微觀的治理單元并設(shè)置相應(yīng)的“負(fù)責(zé)人”，比如街長(zhǎng)、巷長(zhǎng)、樓長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)等，以加強(qiáng)對(duì)分散化基層群眾的整合力度。

從行政體制改革角度看，網(wǎng)格化、街長(zhǎng)制、巷長(zhǎng)制、路長(zhǎng)制等因?yàn)榫哂胸?zé)任清晰、內(nèi)容明確、靈活實(shí)用等特點(diǎn)而被廣泛應(yīng)用，有助于延長(zhǎng)行政鏈條，更好地對(duì)接和回應(yīng)一線群眾訴求，符合精細(xì)化治理的基本原則。有學(xué)者認(rèn)為，此類實(shí)踐遵循的是“熟悉式治理”的邏輯導(dǎo)向，是為應(yīng)對(duì)陌生社會(huì)所產(chǎn)生的一種集成化反應(yīng)。[22]這一導(dǎo)向著眼于通過發(fā)揮“關(guān)鍵人物”引領(lǐng)作用實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的“再組織化”。但是這種單向的、自上而下的動(dòng)員只是“再組織化”的初級(jí)階段或準(zhǔn)備階段，更加重要的是推動(dòng)社區(qū)居民之間實(shí)現(xiàn)橫向的“相互熟悉”乃至自我服務(wù)、自我管理。

（三）突出“賦權(quán)增能”的基層效應(yīng)

作為城市基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，在落實(shí)精密制度設(shè)計(jì)、提供精準(zhǔn)服務(wù)等方面發(fā)揮著不可替代的作用，但是卻長(zhǎng)期面臨“權(quán)責(zé)失衡”“條塊分割”等問題，缺乏有效推進(jìn)精細(xì)化實(shí)踐走向深入的支撐力量。因此，以更大力度向基層政府“賦權(quán)增能”成為提高精細(xì)化治理效能的重要條件。2018年以來北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的改革創(chuàng)新舉措得到推廣，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是向基層政府賦權(quán)，強(qiáng)化“條專塊統(tǒng)”的職能分工，讓街道辦事處有底氣發(fā)揮統(tǒng)籌功能和協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)城市治理重心真正下移至基層。[23]在這一框架下，從問題意識(shí)出發(fā)，建立一套及時(shí)把握訴求、有效服務(wù)群眾的響應(yīng)機(jī)制，有利于更好地應(yīng)對(duì)以往粗放式治理框架下無(wú)暇顧及的“盲點(diǎn)”。

向基層政府“賦權(quán)增能”帶來部門協(xié)同、資源整合等優(yōu)勢(shì)，有助于增強(qiáng)回應(yīng)群眾訴求能力，本質(zhì)上屬于國(guó)家權(quán)力向社會(huì)“趨近”的一種嘗試。[24]與此同時(shí)，在基層群眾性自治組織普遍處于“懸浮”狀態(tài)的情況下，以自治性共同體為運(yùn)行基礎(chǔ)的“微治理”得到了快速成長(zhǎng)空間，并通過微結(jié)構(gòu)、微機(jī)制、微項(xiàng)目、微參與等方式，自下而上地推進(jìn)基層社會(huì)的個(gè)性化治理。[25]這種“自組織”形式不但符合尊重差異、因地制宜的公共需求，而且能夠有效改變自上而下的社會(huì)治理模式產(chǎn)生的“一元中心”傾向，被認(rèn)為不僅是社會(huì)治理精細(xì)化的客觀需求，更是其有效實(shí)現(xiàn)形式。[26]

（四）引導(dǎo)“多元主體”的能動(dòng)參與

吸納多元主體參與城市治理過程是營(yíng)造共建共治共享格局的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的題中應(yīng)有之義，對(duì)于把握差異性需求、協(xié)調(diào)相關(guān)方利益具有重要意義。近年來，立足城市基層，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下促進(jìn)多元主體廣泛參與，已經(jīng)在政策上達(dá)成共識(shí)，很多地方還搭建起平臺(tái)、形成了制度。但是，公共部門和非公共部門之間的界線劃分和角色調(diào)適還未完全清晰，參與協(xié)同治理的多元主體能動(dòng)性始終難以被充分激發(fā)，各個(gè)主體之間精密配合、細(xì)致謀劃的狀態(tài)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)成，特別是涉及各自利益分歧時(shí)很難形成合力，甚至導(dǎo)致“本位主義”蔓延。究其原因，關(guān)鍵在于在基層事務(wù)上缺乏連帶性的共同利益和強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制。在這種情況下，通過更具約束力甚至強(qiáng)制性的方式調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的積極性成為一種現(xiàn)實(shí)性選擇。近年來大規(guī)模開展的“政府購(gòu)買服務(wù)”客觀上就是符合這一激勵(lì)原則的重要舉措。從治理主體多元化的角度看，這種服務(wù)外包模式通過市場(chǎng)原則和契約形式，厘清了政府和其他治理主體特別是社會(huì)組織之間的關(guān)系，有效保證了各類主體穩(wěn)定長(zhǎng)期地參與到城市基層治理當(dāng)中，這反映出市場(chǎng)邏輯的發(fā)展和應(yīng)用是基層活力的重要來源之一。[27]同時(shí)，貫穿其中的“問題意識(shí)”“群眾訴求”“項(xiàng)目運(yùn)作”“結(jié)果評(píng)估”等理念或舉措精準(zhǔn)契合了精細(xì)化治理的要求。

三、推進(jìn)城市精細(xì)化治理面臨的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

基于對(duì)精細(xì)化治理在回應(yīng)市民訴求、提升城市品質(zhì)、緩解“城市病”等方面的積極預(yù)期，國(guó)內(nèi)許多城市已經(jīng)在制定正式政策、出臺(tái)管理標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施具體措施等方面逐步推進(jìn)。但是，在具體實(shí)踐過程中可能存在一些風(fēng)險(xiǎn)，歸納起來有如下四點(diǎn)。

（一）過度追求基礎(chǔ)信息清晰化的風(fēng)險(xiǎn)

為達(dá)到精準(zhǔn)細(xì)致地提供公共服務(wù)的要求，城市精細(xì)化治理有賴于對(duì)基礎(chǔ)性社會(huì)事實(shí)進(jìn)行清晰化度量、信息化運(yùn)用和即時(shí)性更新，包括土地、人口、建筑物、道路、工商業(yè)等，這種“摸清底數(shù)”必然需要付出比傳統(tǒng)粗放式治理更多的成本。盡管新一代信息技術(shù)可以更加精細(xì)節(jié)約地完成部分工作，但相當(dāng)規(guī)模的人力物力投入仍然是必不可少的前提。社會(huì)事實(shí)的清晰化有助于為城市治理提供更科學(xué)的依據(jù)，但是通過耗費(fèi)大量成本而獲取的城市各類基礎(chǔ)性信息，能否真正充分有效地應(yīng)用到精細(xì)化治理過程，并得到相應(yīng)的預(yù)期回報(bào)，是必須要認(rèn)真考慮的。

過度追求信息的絕對(duì)清晰，可能會(huì)造成適得其反的效果。例如，2014年11月，廣州市政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)來穗人員居住登記工作的通告》，要求外來人員到達(dá)廣州三個(gè)工作日內(nèi)須做好相關(guān)登記，這引起了巨大爭(zhēng)議。[28]事實(shí)上，由于社會(huì)事實(shí)的多樣性、社會(huì)過程的復(fù)雜性以及社會(huì)結(jié)果的不確定性，加之信息收集、處理、利用等方面存在成本和能力限制，模糊性從根本上講是不可避免的。[29]所以，必須以精細(xì)化治理的實(shí)際需求為指針，審慎把握城市不同領(lǐng)域?qū)A(chǔ)信息清晰度的不同要求，在進(jìn)入信息收集整理的實(shí)施階段之前，科學(xué)評(píng)估成本投入和后續(xù)應(yīng)用效果，避免不切實(shí)際的“貪大求全”。

（二）制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與發(fā)展實(shí)際脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)

建立和完善針對(duì)城市管理各領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，特別是道路交通、河道管理、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城管執(zhí)法等領(lǐng)域，是各大城市推進(jìn)精細(xì)化治理重要的策略選擇。標(biāo)準(zhǔn)體系的建立能夠?yàn)橹卫韺?shí)踐提供標(biāo)尺和依據(jù)，壓縮模糊或不當(dāng)?shù)牟僮骺臻g，最大限度地減少政策執(zhí)行的人為偏差。有學(xué)者就提出要強(qiáng)化“標(biāo)準(zhǔn)治市”理念，通過構(gòu)筑“人口、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)”四張“標(biāo)準(zhǔn)大網(wǎng)”綜合治理“城市病”，包括人口服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)型政府的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，更加強(qiáng)有力地引導(dǎo)和把握城市發(fā)展方向。[30]

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)和應(yīng)用過程中，需要注意三個(gè)方面的問題。首先，追求覆蓋廣泛、面面俱到、內(nèi)容精細(xì)的文本性制度規(guī)范，需要建立在掌握大量信息的基礎(chǔ)上，必然會(huì)耗費(fèi)很高的成本。而且文本規(guī)定越精細(xì)，基層執(zhí)行者對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的理解和應(yīng)用就越困難，在具體落實(shí)中產(chǎn)生遺漏、誤差的可能性也就越大。其次，城市地域擴(kuò)張、人口流動(dòng)等各種不確定因素持續(xù)增加，外部環(huán)境的變化對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的時(shí)效性提出了較高的要求，必須進(jìn)行周期性的更新或修訂才能避免與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)。最后，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并非正式的法律法規(guī)，在約束力上相對(duì)較弱。如何監(jiān)督和處置不符合乃至有意違反標(biāo)準(zhǔn)的情況，保證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的效力和嚴(yán)肅性，是一項(xiàng)需要深入思考的系統(tǒng)工程。

（三）行政鏈條延伸與責(zé)任落實(shí)架空的矛盾

當(dāng)前，推動(dòng)行政力量向基層社會(huì)不斷延伸，同時(shí)明晰相應(yīng)層級(jí)的責(zé)任，被視為落實(shí)精細(xì)化治理要求的重要途徑。比較典型的方式就是以地理空間或行政區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，層層細(xì)分治理單元，并在不同層次設(shè)定具體崗位和相應(yīng)責(zé)任人，力求實(shí)現(xiàn)對(duì)各類治理對(duì)象和治理事件的全覆蓋。網(wǎng)格化管理就符合這樣的邏輯，已經(jīng)迅速在全國(guó)普及。如前文所述，這種延長(zhǎng)行政管理鏈條的做法對(duì)于重新建立黨政系統(tǒng)與基層社會(huì)的緊密聯(lián)系、促進(jìn)社會(huì)成員的“再組織化”具有積極意義，可以充當(dāng)資源服務(wù)管理向基層下沉的輔助條件。

需要注意的是，在行政系統(tǒng)中，盡管自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制容易形成層層加碼的現(xiàn)象，但是越到行政管理鏈條的底部，官員的理想主義色彩愈加薄弱，使命感降低，責(zé)任落實(shí)可能會(huì)打折扣。[31]更為不利的因素是，承擔(dān)基層微觀治理單元崗位職責(zé)的工作人員，很多并不具備行政系統(tǒng)內(nèi)的正式身份，而是以雇員、合同制人員、臨聘人員等“編外身份”履職。在這種情況下，即使“責(zé)任落實(shí)到人”，相應(yīng)的監(jiān)管和激勵(lì)也很難形成強(qiáng)有力的約束，而且這一群體本身的人員流動(dòng)性很大，無(wú)法穩(wěn)定地支撐起行政力量下沉所需的人力資源。所以，在增強(qiáng)上級(jí)行政系統(tǒng)對(duì)基層的輻射力和影響力的同時(shí)，還必須不斷挖掘并激發(fā)基層社會(huì)的內(nèi)生力量，促進(jìn)自治力量的生成和壯大，最終達(dá)到二者的“合流”。

（四）過于聚焦細(xì)節(jié)而延誤長(zhǎng)效機(jī)制的建立

聚焦重點(diǎn)細(xì)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是推進(jìn)城市精細(xì)化治理的突出特征，集中體現(xiàn)出與過去粗放式、籠統(tǒng)式管理方式的差異性。但是精細(xì)化治理不僅需要聚焦細(xì)節(jié)，更要關(guān)注保證細(xì)節(jié)可控的體制機(jī)制因素。不能把精細(xì)化治理片面地理解為僅僅是對(duì)“城市末梢”的治理，不然容易陷入本末倒置、舍本逐末的困境。更為嚴(yán)重的影響是，一旦陷入過度追求細(xì)節(jié)量化的窠臼，在執(zhí)行中可能會(huì)導(dǎo)致以增加資源、人員投入的方式提升基層工作強(qiáng)度，并以此來推進(jìn)精細(xì)化，結(jié)果就會(huì)形成一種悖論：精細(xì)化治理導(dǎo)向反而強(qiáng)化了粗放式的工作方式。事實(shí)上，只要建立起保障細(xì)節(jié)平穩(wěn)運(yùn)行的系統(tǒng)性長(zhǎng)效機(jī)制，那么“城市末梢”的服務(wù)管理就是自然而然的“常規(guī)動(dòng)作”，不需要付諸專門的治理手段。

過度聚焦細(xì)節(jié)會(huì)分散對(duì)深層次體制機(jī)制問題的關(guān)注度，最終可能導(dǎo)致以治標(biāo)替代治本、以短期行為替代長(zhǎng)效機(jī)制的消極后果。比如，近年來城市環(huán)衛(wèi)保潔得到了普遍重視，但是這種重視很多時(shí)候體現(xiàn)在末端管理的持續(xù)強(qiáng)化，特別是對(duì)路面垃圾清掃的極端強(qiáng)調(diào)。比如，2017年重慶市出臺(tái)的城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于垃圾處置制定了極為詳盡的標(biāo)準(zhǔn)，包括“主干道和次干道每平方米廢棄物殘留量分別不超過3克和5克”“背街小巷及開放式居民小區(qū)每一千平方米果皮等垃圾不超過4片”等指標(biāo)。[32]指標(biāo)精細(xì)并不等于落實(shí)精細(xì)，上述要求很難進(jìn)行真正的操作，能否不折不扣地長(zhǎng)期執(zhí)行下去是值得懷疑的。

四、推進(jìn)城市精細(xì)化治理需要把握的方向

進(jìn)一步優(yōu)化城市精細(xì)化治理，既要深刻地理解精細(xì)化理念本身的內(nèi)涵，同時(shí)也要將其與城市發(fā)展實(shí)際更好地結(jié)合起來。具體來說，需要把握好以下重點(diǎn)方向。

（一）突出問題意識(shí)

精細(xì)化理念在城市治理諸多領(lǐng)域獲得了廣泛的應(yīng)用，包括市容景觀、市政設(shè)施、環(huán)衛(wèi)保潔、交通運(yùn)輸?shù)?，但是目前在核心或重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域上并沒有形成共識(shí)。我們認(rèn)為，加強(qiáng)精細(xì)化治理更應(yīng)該從“問題”而不是“領(lǐng)域”出發(fā)，首要任務(wù)是回應(yīng)城市發(fā)展過程中需要重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先處置的微觀“短板”問題。與立足已有基礎(chǔ)之上提升城市品質(zhì)的“錦上添花”相比，目前精細(xì)化治理更應(yīng)該著眼于解決城市管理面臨的棘手難題，以達(dá)到“雪中送炭”的效果。比如，可以率先從社區(qū)環(huán)境、垃圾分類、停車問題、違章搭建、“群租房”等與市民日常生活需求密切相關(guān)的公共事務(wù)入手，以解決群眾身邊最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為首要任務(wù)。

基于上述原則，推進(jìn)精細(xì)化治理需要以發(fā)現(xiàn)城市治理的具體問題為起點(diǎn)，以探尋問題背后的產(chǎn)生邏輯為要求，以構(gòu)建化解城市發(fā)展突出矛盾的系統(tǒng)性工作機(jī)制為目標(biāo)。城市中各類具體矛盾集中或疊加的特定區(qū)域，比如老舊社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、“城中村”等，應(yīng)該成為集中力量探索和落實(shí)精細(xì)化治理舉措的“代表性區(qū)域”?？赏苿?dòng)各類服務(wù)管理資源向此類區(qū)域適當(dāng)傾斜，有條件的甚至應(yīng)該將其打造成為城市精細(xì)化治理的示范性樣本。正如有研究者所主張的：選擇城市發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域、關(guān)鍵問題作為確定城市管理重心和資源配置的依據(jù)，形成“關(guān)鍵問題管理模式”，[33]這也應(yīng)該成為優(yōu)化城市精細(xì)化治理的重要方向。

（二）樹立成本思維

提高城市精細(xì)化治理水平必然會(huì)因?yàn)榧?xì)致、精準(zhǔn)、嚴(yán)格等高要求而不可避免地需要付出更多人力、物力、財(cái)力等各類成本，如何維持投入與產(chǎn)出之間的平衡，保證增加投入能夠獲得相應(yīng)的實(shí)際應(yīng)用效果，是必須要考慮的內(nèi)容。首先，要把握資源投入的尺度，以實(shí)事求是的原則看待城市治理的精細(xì)化要求，包括基礎(chǔ)信息的清晰化，標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性等，在承認(rèn)其內(nèi)在限度的前提下理性增加資源投入，同時(shí)注重運(yùn)用科技力量實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約。其次，要注重產(chǎn)出的實(shí)際效果，更全面、更系統(tǒng)、更客觀地評(píng)估精細(xì)化實(shí)踐成效，尤其是對(duì)市民滿意度反饋的吸收。

樹立成本思維要特別注意降低政府行政成本。前文所述行政鏈條延伸與責(zé)任落實(shí)架空的矛盾，本質(zhì)上是城市基層治理資源投入的成本問題。在行政管理資源相對(duì)緊張的大背景下，如何更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與精細(xì)化治理成為解決問題的關(guān)鍵，這也是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的意義所在。黨的十九屆四中全會(huì)提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，進(jìn)一步強(qiáng)化了共建共治共享的理念和方向。目前，需要進(jìn)一步明確政府、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等多元主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，在此基礎(chǔ)上注重發(fā)揮公有制單位的軸心作用，不斷完善“空間單位化”的治理機(jī)制，[34]這是提高城市精細(xì)化治理水平應(yīng)該強(qiáng)化的體制優(yōu)勢(shì)。

（三）強(qiáng)化流程思維

由于“結(jié)果呈現(xiàn)”是最能直觀體現(xiàn)治理績(jī)效的方式，同時(shí)也為行政部門自上而下開展考核工作提供了便利性，因而城市精細(xì)化治理相關(guān)實(shí)踐可能產(chǎn)生的一種傾向，就是過于聚焦“現(xiàn)象”的最終呈現(xiàn)而忽略對(duì)“本質(zhì)”的深入探索，突出結(jié)果導(dǎo)向而弱化對(duì)過程的關(guān)注度，在極端情況下甚至演變?yōu)椤拔ńY(jié)果論”，前文所述過度追求細(xì)節(jié)量化的實(shí)踐偏差就是這一傾向?qū)е碌暮蠊?。事?shí)上，優(yōu)化城市精細(xì)化治理不僅要重視可觀察的外在結(jié)果，如環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量、市容市貌秩序、市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等，更重要的是不斷增強(qiáng)城市各類“事件”處置流程的系統(tǒng)性和科學(xué)性，建立各個(gè)環(huán)節(jié)有序配合、不同程序精準(zhǔn)協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)制。

企業(yè)生產(chǎn)中的精細(xì)化管理理念尤其注重流程管控，無(wú)論是“科學(xué)管理之父”泰勒對(duì)車間工人操作工序的研究，還是日本“豐田生產(chǎn)方式”對(duì)流水作業(yè)順序的強(qiáng)調(diào)，都是堅(jiān)持流程思維的體現(xiàn)。就城市治理而言，強(qiáng)化流程思維是全面實(shí)現(xiàn)精細(xì)化目標(biāo)必須堅(jiān)持的方向，也是保障精細(xì)化治理績(jī)效更具持續(xù)性和穩(wěn)定性的重要前提，不但有助于更系統(tǒng)地調(diào)動(dòng)不同治理主體參與精細(xì)化實(shí)踐，而且有助于更深入地理解城市精細(xì)化治理的實(shí)質(zhì)。以國(guó)內(nèi)許多城市正在快速推進(jìn)的生活垃圾分類工作為例，目前普遍強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)居民的“初次分類”，這實(shí)際上是一種“前端分類”。以流程思維來看，前端分類之后的垃圾存放、裝載、運(yùn)輸、填埋等一系列程序是否嚴(yán)格遵守分類要求，可能更加重要。如果不能有效解決前端分類與后臺(tái)混合之間的矛盾，那么垃圾分類工作必定很難取得預(yù)期成效。

（四）堅(jiān)持人本理念

可量化、可預(yù)測(cè)、可控制是精細(xì)化思想的內(nèi)在要求，在信息技術(shù)不斷革新的條件下被普遍認(rèn)為是提高城市精細(xì)化治理水平的方向性原則。這些原則在某種意義上是將城市視為一臺(tái)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜“機(jī)器”，試圖通過最大限度地應(yīng)用精細(xì)嚴(yán)密的微觀技術(shù)，在城市治理某些領(lǐng)域形成局部性的理想化治理模式并加以推廣。但是，城市精細(xì)化治理所需要的精分析、細(xì)操作、準(zhǔn)預(yù)測(cè)、高投入等嚴(yán)苛條件，在很多領(lǐng)域的具體實(shí)踐中有時(shí)很難完全具備。[20]更為重要的是，這種“技術(shù)主義”可能將城市中的“人”更多地視為被治理者的角色而走向極端的“工具理性”。所以，未來需要凸顯“人”作為治理者的角色，守住人本治理的底線，警惕數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市主義的肆意擴(kuò)張。[35]

量化、可控的理念可能引發(fā)的另外一種實(shí)踐傾向是高度重視秩序。在城市精細(xì)化治理中堅(jiān)持人本理念，需要正確認(rèn)識(shí)和處理秩序與活力之間的關(guān)系。良好的秩序是城市精細(xì)化治理的外在表現(xiàn)形式，但其本身并不完全等同于精細(xì)化治理。一些城市以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹敢丫?xì)化治理等同于整齊劃一的秩序生產(chǎn)，比如對(duì)道路兩旁建筑外立面做統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)街邊廣告招牌作統(tǒng)一設(shè)計(jì)，等等。這種片面理解一定程度上影響了城市發(fā)展的多樣性。正如簡(jiǎn)·雅各布斯所強(qiáng)調(diào)的，城市的本質(zhì)在于其多樣性，城市的活力來源于多樣性。精細(xì)化治理應(yīng)該為促進(jìn)城市發(fā)展的多樣性提供更加開放包容的物理環(huán)境和制度環(huán)境，尊重城市運(yùn)行中人的多元需求，彰顯以人為本的治理理念。

五、結(jié)語(yǔ)

精細(xì)化思想以其豐富的理論內(nèi)涵和廣闊的實(shí)踐外延，為優(yōu)化城市治理體系、增強(qiáng)城市治理效能提供了富有價(jià)值的指導(dǎo)原則，并且催生了大量具體的精細(xì)化治理舉措。本文結(jié)合典型實(shí)踐探索，從中觀層次梳理出當(dāng)前城市精細(xì)化治理的基本導(dǎo)向，即強(qiáng)化“技術(shù)治理”的支撐作用、發(fā)揮“再組織化”的體制優(yōu)勢(shì)、突出“賦權(quán)增能”的基層效應(yīng)、引導(dǎo)“多元主體”的能動(dòng)參與。同時(shí)，相關(guān)實(shí)踐也衍生了一系列現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，主要包括過度追求基礎(chǔ)信息的清晰化、制定與城市發(fā)展實(shí)際脫節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、行政鏈條向下延伸而基層責(zé)任落實(shí)不到位、過于聚焦細(xì)節(jié)而延誤長(zhǎng)效機(jī)制建立等。應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，需要更好地把握突出問題意識(shí)、樹立成本思維、強(qiáng)化流程思維、堅(jiān)持人本理念等關(guān)鍵方向。

目前，精細(xì)化作為一種治理理念和政策導(dǎo)向，已經(jīng)獲得城市政府的普遍認(rèn)可和接受。但是，在實(shí)踐中還需要防止兩種傾向：一是將精細(xì)化治理作為一個(gè)“筐”或者一張“標(biāo)簽”，用以包裝日?；泄ぷ?，可能會(huì)將原本不屬于精細(xì)化實(shí)踐的內(nèi)容吸納進(jìn)來，這會(huì)造成概念的泛化和濫用。二是將精細(xì)化治理異化為維護(hù)城市剛性秩序的手段，對(duì)作為治理對(duì)象之一的“人”的因素考慮不足，造成重管理輕服務(wù)的結(jié)果。實(shí)踐偏差的糾正有賴于學(xué)術(shù)上盡快形成相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)知，至少應(yīng)該達(dá)成某些共識(shí)，在這方面還有不少工作要做。

說明：本文系中共廣州市委黨校（廣州行政學(xué)院）2023年度新型智庫(kù)課題“黨建引領(lǐng)廣州市城中村綜合整治研究”（課題編號(hào)XKXF202301）部分成果。

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Abstract： The refinement concept has become an important top-level design principle in the urban governance at present， which forces a lot of concrete practices. By combing typical practice， four basic orientations of refined urban governance can be summarized on the medium level， including reinforcing the fundamental role of technical governance， giving full play of re-organization of grass-root society， empowering basic-level governments and guiding multiple subjects participation. Meanwhile these practices trigger governance risks， which include excessive pursuit of clarity of basic information， standard specifications far from reality， improper implementation of grass-roots responsibility and excessive attention to details without long-term mechanism. In order to deal with those actual risks， some principles should be strengthened in practice in the future， including the question consciousness， the cost thinking， the process thinking and the people-oriented conception.

Key words： urban governance; refinement concept; practical orientations; actual risk

責(zé)任編輯：王? 縉