城市形象管理政策與實(shí)踐

劉倫 王翹楚 段季杉 王輝

摘要：為了實(shí)現(xiàn)城市形象的整體性與高品質(zhì)，城市建設(shè)過程中需要對城市建筑風(fēng)貌等基本要素進(jìn)行一定的引導(dǎo)與管控。英國等歐洲國家在城市建筑風(fēng)貌管理方面起步較早，在長期的實(shí)踐過程中逐漸形成了相應(yīng)的管理內(nèi)容與管理機(jī)制。對應(yīng)于英國的城市建設(shè)，英國城市建筑風(fēng)貌等方面的城市形象管理有著自身鮮明的特色，涉及政策制定、審批管理機(jī)制等多方面相關(guān)內(nèi)容，具有全過程多層次引導(dǎo)、信息公開與公眾充分參與等特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：建筑風(fēng)貌；規(guī)劃管理；城市風(fēng)貌；英國

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.005

在城市建設(shè)過程中，為了保證城市形象的整體和秩序，對于建筑等城市空間要素進(jìn)行一定的管理包括引導(dǎo)與管控是必要的。近現(xiàn)代以來，歐洲城市對于城市形象整體性的設(shè)計(jì)控制實(shí)踐起步較早，對城市建筑風(fēng)貌特征的引導(dǎo)管控也極為重視。其中城市化進(jìn)程開端較早的英國城市在經(jīng)歷了長期復(fù)雜演變后仍呈現(xiàn)出品質(zhì)、特色較為突出的城市風(fēng)貌，城市建筑風(fēng)貌管理在其中發(fā)揮了重要作用。

英國《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）明確指出：“高品質(zhì)建筑與場所的營造是規(guī)劃與開發(fā)過程的一項(xiàng)根本目標(biāo)……明確對設(shè)計(jì)的預(yù)期以及評價(jià)方式對實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)非常重要?！盵1]那么英國如何對城市建筑風(fēng)貌進(jìn)行引導(dǎo)管控？涉及怎樣的規(guī)劃政策與管理機(jī)制？本文將就這一問題從規(guī)劃政策、管理機(jī)制與項(xiàng)目審批、實(shí)踐案例這三方面進(jìn)行梳理分析。

一、英國城市形象政策系統(tǒng)簡述

（一）英國規(guī)劃管理政策體系背景

英國當(dāng)前的規(guī)劃政策體系主要分為地方規(guī)劃（Local plan）與鄰里規(guī)劃（Neighbourhood plan）兩個(gè)層級①，[2]此外在國家層面提供了原則性的NPPF以及《國家設(shè)計(jì)導(dǎo)引》（National Design Guide）等一系列導(dǎo)引性文件。地方規(guī)劃、鄰里規(guī)劃與具體項(xiàng)目的規(guī)劃審批都需遵循NPPF等國家政策與相應(yīng)的上位規(guī)劃。

在內(nèi)容方面，規(guī)劃政策大致分為戰(zhàn)略性政策（Strategic policies）、非戰(zhàn)略性政策（Non-strategic policies）與補(bǔ)充性規(guī)劃文件（Supplementary planning documents）三類。戰(zhàn)略性政策用于引導(dǎo)管控地區(qū)發(fā)展與重要、優(yōu)先的事項(xiàng)，可以作為地方規(guī)劃文件的一部分，也可以作為一項(xiàng)單獨(dú)的空間發(fā)展戰(zhàn)略文件；非戰(zhàn)略性政策是針對更為具體的事項(xiàng)，在提供明晰的設(shè)計(jì)指引方面具有重要作用，它們可以與戰(zhàn)略性政策共同構(gòu)成地方規(guī)劃文件，也可以單獨(dú)構(gòu)成地方規(guī)劃或鄰里規(guī)劃。因此，不同地區(qū)的規(guī)劃文件構(gòu)成可能有所不同，但本質(zhì)上都是由戰(zhàn)略性與非戰(zhàn)略性兩類規(guī)劃政策內(nèi)容組成。

除了以上兩類外，第三類補(bǔ)充性規(guī)劃文件可根據(jù)各地情況和需要選擇性編制，其中與建筑風(fēng)貌引導(dǎo)管控相關(guān)的補(bǔ)充性文件主要包括地方設(shè)計(jì)導(dǎo)則（Local design guide）、片區(qū)尺度總體規(guī)劃（Masterplan）、設(shè)計(jì)規(guī)范（Design code）三類，這也對應(yīng)于NPPF所提出的原則：“各類規(guī)劃應(yīng)在最適宜的程度上提供明確的設(shè)計(jì)遠(yuǎn)景與預(yù)期，以使申請者盡量了解什么樣的方案是可被接受的”“為了在早期階段最大限度上提供清晰的設(shè)計(jì)預(yù)期，各類規(guī)劃應(yīng)使用設(shè)計(jì)導(dǎo)則等圖形化工具”。[1]

地方設(shè)計(jì)導(dǎo)則由地方規(guī)劃管理部門或鄰里規(guī)劃小組組織編制，主要是提供開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)遵循的設(shè)計(jì)原則與標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)《國家設(shè)計(jì)導(dǎo)引》內(nèi)容，并基于對當(dāng)?shù)靥刭|(zhì)與發(fā)展機(jī)遇的深入理解，導(dǎo)則文件應(yīng)簡潔并采用圖示、清單來闡釋。片區(qū)尺度總體規(guī)劃針對具體場地提供建筑體量、布局、功能混合、交通綠化等方面的設(shè)計(jì)策略，也可具體提出建筑和公共空間的布置意向，有時(shí)會(huì)附帶一系列技術(shù)文件如地方特色研究、景觀評估等，通常用于開發(fā)周期較長的地塊并可定期調(diào)整。規(guī)劃既可由地方規(guī)劃管理部門編制以明晰設(shè)計(jì)預(yù)期與要求，也可由開發(fā)商編制，用于展現(xiàn)開發(fā)商對場地的構(gòu)想并作為規(guī)劃申請的附件材料。設(shè)計(jì)規(guī)范則是對地塊規(guī)劃或類似文件的進(jìn)一步細(xì)化，也可應(yīng)用于自建房等小型項(xiàng)目，提供更為具體的量化指標(biāo)要求。規(guī)范可由地方規(guī)劃管理部門或開發(fā)商編制，也可由兩者合作編制；對于多階段、多開發(fā)商參與的復(fù)雜地塊開發(fā)，設(shè)計(jì)規(guī)范可在保證總體目標(biāo)不變情況下根據(jù)實(shí)施狀況定期調(diào)整，使設(shè)計(jì)具有一定自由度（見圖1）。

（二）各級城市形象管理相關(guān)政策概述

在簡要介紹英國城市規(guī)劃政策體系后，下面選取較有代表性的不同級別規(guī)劃文件，包括國家層面的《國家設(shè)計(jì)導(dǎo)引》以及以倫敦為案例的大倫敦地區(qū)及倫敦地方規(guī)劃，對其中與建筑風(fēng)貌管理有關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行簡要介紹。

⒈國家級《國家設(shè)計(jì)導(dǎo)引》（National Design Guide）

《國家設(shè)計(jì)導(dǎo)引》由英國住房、社區(qū)和地方政府部發(fā)布，主要內(nèi)容包括了四部分，分別是目標(biāo)、特征、規(guī)范與參照。[3]第一部分闡述了設(shè)計(jì)的總體目標(biāo)，接著第二部分列出了10個(gè)設(shè)計(jì)要素，分別是文脈、特色、建成形式、運(yùn)動(dòng)、自然、公共空間、使用、居住、資源以及壽命，每個(gè)要素都有著各自具體細(xì)致的規(guī)定與要求。以其中的特色這一要素為例，文本首先提出了特色的定義與基本描述，認(rèn)為特色意味著引人入勝、與眾不同，一個(gè)場所的特點(diǎn)與個(gè)性源自建筑、街道、空間、景觀與基礎(chǔ)設(shè)施的組合方式以及人們的感知方式。之后文本對于設(shè)計(jì)如何實(shí)現(xiàn)特色提出了具體的要求，如要與現(xiàn)存的地方特點(diǎn)相呼應(yīng)、考慮各種因素和條件，包括現(xiàn)有景觀和建筑特點(diǎn)，特色元素，建筑高度、尺度、體量和相互關(guān)系，視線景觀、遠(yuǎn)景和屋頂景觀，建筑立面、門窗細(xì)節(jié)等各方面內(nèi)容。

在這些基本特征要素的限定明確之后，文件第一部分對如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和具有吸引力的設(shè)計(jì)進(jìn)行了說明，包括建構(gòu)地方特色如采用經(jīng)典的或當(dāng)?shù)匾延械慕ㄖ问?、材料和?xì)節(jié)，充分考慮材料、建筑細(xì)節(jié)和種植的選擇，鼓勵(lì)在不同層次和尺度的設(shè)計(jì)進(jìn)行特色營造等。

在通過這幾條翔實(shí)的說明描述后，文件最后還列舉了關(guān)于特色營造的優(yōu)秀案例，供設(shè)計(jì)者和建設(shè)者參考。與特色這部分的主要構(gòu)成相一致，文件以條目的方式對各個(gè)設(shè)計(jì)要素都進(jìn)行了系統(tǒng)深入的闡釋，通過定義、目標(biāo)、策略、案例等方面對于如何進(jìn)行建筑與場所設(shè)計(jì)進(jìn)行了引導(dǎo)。

⒉地區(qū)級《倫敦規(guī)劃》（The London Plan 2016）

《倫敦規(guī)劃》是指導(dǎo)倫敦城市規(guī)劃建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，其中內(nèi)容眾多，涉及地方特質(zhì)、大體量建筑、景觀視線等多項(xiàng)關(guān)于建筑風(fēng)貌引導(dǎo)管控的內(nèi)容。[4]

《倫敦規(guī)劃》的第七章提出了一系列設(shè)計(jì)原則，包括“終身鄰里”、包容性環(huán)境、通過設(shè)計(jì)減少犯罪、地方特質(zhì)等方面內(nèi)容。其中地方特質(zhì)原則與建筑風(fēng)貌緊密相關(guān)，《倫敦規(guī)劃》對此的詳細(xì)要求包括建筑設(shè)計(jì)必須考慮場所環(huán)境的形態(tài)、功能和結(jié)構(gòu)，以及周圍建筑物的尺度、體量和朝向。設(shè)計(jì)要求還包括應(yīng)改善片區(qū)與自然環(huán)境的視覺或空間聯(lián)系，應(yīng)為連貫的公共空間、街道景觀和大范圍的城市景觀作出積極貢獻(xiàn)，應(yīng)采用最高質(zhì)量的材料，應(yīng)增強(qiáng)、激活公共空間等內(nèi)容。

此外，《倫敦規(guī)劃》對高層、大型建筑的設(shè)計(jì)和選址也提出了一系列原則，包括選址一般應(yīng)位于中心活動(dòng)區(qū)、發(fā)展?jié)摿^(qū)等中心地區(qū)，建筑應(yīng)與周圍建筑、城市肌理和公共空間特質(zhì)相呼應(yīng)，通過適當(dāng)節(jié)點(diǎn)提高可識(shí)別性，提升倫敦的天際線和城市形象，提高場地和周邊區(qū)域的可通過性，不對視覺廊道產(chǎn)生消極影響等。文件還明確提出高層與大型建筑的規(guī)劃申請應(yīng)包含城市設(shè)計(jì)分析，以說明建筑設(shè)計(jì)符合上述標(biāo)準(zhǔn)。

系統(tǒng)的景觀視廊管理也是《倫敦規(guī)劃》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要包括27條戰(zhàn)略性景觀視廊以及若干地標(biāo)及其視廊，這些視廊被認(rèn)為定義了倫敦的城市形象，因而制定政策予以專門保護(hù)，要確保這些景觀視廊不被新建建筑破壞。戰(zhàn)略性視廊分為三種類型，包括倫敦局部的全景、穿過建筑群的視線以及泰晤士河畔的開闊視野。另外，倫敦還頒布了補(bǔ)充性規(guī)劃導(dǎo)引文件《倫敦視野管理框架》（London View Management Framework），對城市不同片區(qū)的景觀視野與建筑管控進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定（圖2）。

⒊地方規(guī)劃《倫敦市規(guī)劃》（City of London，Local Plan 2015）

大倫敦分為33個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)為一個(gè)地方政府，其中“倫敦市”（City of London）是倫敦的核心區(qū)之一，容納了眾多的金融機(jī)構(gòu)，也稱“倫敦金融城”“一平方英里”，該區(qū)域傳統(tǒng)與現(xiàn)代高度融合的城市形象也是倫敦的代表性城市景觀，因此本節(jié)在地方規(guī)劃層面就選取《倫敦市規(guī)劃》作為案例進(jìn)行介紹。[5]

《倫敦市規(guī)劃》對該區(qū)域的建筑風(fēng)貌制定了清晰明確的原則與策略，提出設(shè)計(jì)目標(biāo)是為了提升空間品質(zhì)，創(chuàng)造一個(gè)具有包容性和吸引力的環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，文本對于建筑風(fēng)貌制定了一系列的要求，包括應(yīng)確保建筑體量、材質(zhì)和細(xì)部與城市特點(diǎn)以及周邊空間環(huán)境相適應(yīng)，鼓勵(lì)有效利用有限土地資源，確保有適當(dāng)?shù)慕置娲嬖诤臀蓓斁坝^等各方面內(nèi)容。

在這些要求的基礎(chǔ)上，文本進(jìn)一步提出了更為具體的規(guī)定。這些具體要求包括了各種尺度與要素，如在城市空間層面要求確保方案體量與環(huán)境相適應(yīng)，充分考慮尺度、高度、建筑輪廓與歷史意義，營造具有吸引力和視覺趣味的街道界面，能提供活躍的臨街界面、加強(qiáng)街道活力等；在建筑立面層面要求高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和細(xì)節(jié)，要具有適當(dāng)?shù)脑煨蜕疃龋蓓斣O(shè)計(jì)要在視覺上融入建筑整體等；在建筑細(xì)節(jié)層面包括要選用合適、優(yōu)質(zhì)及耐用的材料，設(shè)備應(yīng)合理遮擋并融入建筑等。

上述內(nèi)容對建筑風(fēng)貌的各種要素進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定，另外由于該區(qū)域的高層建筑密集，《倫敦市規(guī)劃》還專門對高層建筑進(jìn)行了限定。文本提出該區(qū)域高層建筑建設(shè)要具有世界級標(biāo)準(zhǔn)以及可持續(xù)特質(zhì)，同時(shí)考慮周圍環(huán)境、改善天際線并在地面提供高品質(zhì)公共空間。圍繞這一目標(biāo)，文本對高層建筑的建設(shè)選址、城市環(huán)境影響等內(nèi)容提出了具體要求，這些就為該區(qū)域的建筑設(shè)計(jì)提供了明確指引。

二、政策制定與項(xiàng)目審批管理機(jī)制

與上述這些文件中的引導(dǎo)管控內(nèi)容相對應(yīng)，英國在引導(dǎo)管控機(jī)制包括政策制定流程、項(xiàng)目審批流程與參與主體等方面也有著細(xì)致的要求與規(guī)定。比如在地方規(guī)劃制定流程方面就有具體的步驟要求，其中第一步是初始證據(jù)收集與咨詢，包括制定最初的目標(biāo)、收集證據(jù)材料、通知有關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)及邀請區(qū)域內(nèi)人士提出意見；第二步是公示，地方規(guī)劃至少需要公示6周；第三步是將規(guī)劃提交給規(guī)劃審查部門，由審查人員對規(guī)劃進(jìn)行審核；第四步是由審查人寫一份報(bào)告說明規(guī)劃是否完善，如果規(guī)劃有不完善的地方，規(guī)劃部門可以要求審查人提出修改意見；如審查人建議可以通過規(guī)劃，地方規(guī)劃當(dāng)局就可以正式通過。

在建設(shè)項(xiàng)目審批方面，相關(guān)法規(guī)規(guī)定地方規(guī)劃管理部門有13周時(shí)間來決定具有較大影響的項(xiàng)目申請，有8周時(shí)間來決定其他申請，也可經(jīng)過與申請者的協(xié)商延長審批時(shí)間。[6]項(xiàng)目申請一般由地方規(guī)劃管理部門基于相關(guān)規(guī)劃政策和咨詢意見進(jìn)行審批，在審批過程中也可經(jīng)過協(xié)商對申請方案進(jìn)行修改。在較大和具有爭議的開發(fā)項(xiàng)目審批中，由地方議員組成的規(guī)劃委員會(huì)根據(jù)管理部門提供的資料與建議進(jìn)行投票決定。[7]

NPPF也對項(xiàng)目審批中的建筑風(fēng)貌管理進(jìn)行了規(guī)定，要求設(shè)計(jì)品質(zhì)應(yīng)在方案改進(jìn)和評估的整個(gè)過程中被考慮，并提出規(guī)劃申請者、管理部門和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間針對設(shè)計(jì)的先期討論具有重要意義，與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)早期、主動(dòng)及有效溝通的規(guī)劃申請應(yīng)給予優(yōu)待。NPPF要求地方管理部門應(yīng)恰當(dāng)使用各類設(shè)計(jì)評估提升工具和流程，包括當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與的工作坊、設(shè)計(jì)評審以及各類評估框架，越早開展這類工作收益越大；地方規(guī)劃管理部門也應(yīng)確保批準(zhǔn)的方案與實(shí)際建設(shè)之間沒有明顯差異。另外，NPPF對于審批的目標(biāo)也進(jìn)行了說明，即在融入周邊環(huán)境的前提下，創(chuàng)新、高度可持續(xù)的或提升片區(qū)整體設(shè)計(jì)水平的方案應(yīng)給予重視，而如果方案設(shè)計(jì)較差、未能改進(jìn)所在片區(qū)的品質(zhì)與功能則規(guī)劃申請應(yīng)駁回。[1]

在具體的項(xiàng)目審批過程中，在正式提交項(xiàng)目申請之前，申請者可與地方管理部門進(jìn)行付費(fèi)的“申請前討論”。通過這種事先討論，管理部門可以及早使開發(fā)商充分了解相關(guān)地塊的設(shè)計(jì)要求并為設(shè)計(jì)方案提供建議，相關(guān)部門也明確表示在方案設(shè)計(jì)早期介入往往比后期要求方案修改更為有效。[8]這種申請前討論可由地方規(guī)劃管理部門相關(guān)人員參與，也可邀請外部專家或組織設(shè)計(jì)評審會(huì)議。

正式的規(guī)劃申請主要分為兩種類型，一種是綱要性規(guī)劃申請，另一種是詳細(xì)、明確的完整規(guī)劃申請。綱要性規(guī)劃申請主要針對項(xiàng)目的基本、原則性要素，往往并不涉及很多具體的設(shè)計(jì)內(nèi)容，申請者可選擇不在綱要性規(guī)劃申請中提交場地出入口設(shè)計(jì)、總圖設(shè)計(jì)、建筑形式外觀等細(xì)節(jié)內(nèi)容，這些內(nèi)容后續(xù)可通過保留事項(xiàng)申請獲得批準(zhǔn)，形成“綱要性規(guī)劃許可+保留事項(xiàng)許可”的完整規(guī)劃手續(xù)；完整規(guī)劃申請則是一次性對開發(fā)項(xiàng)目的全部規(guī)劃設(shè)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審批。雖然綱要性規(guī)劃申請不敲定具體的設(shè)計(jì)方案，但設(shè)計(jì)仍然是這一階段需要考慮的內(nèi)容，在某些情況下也需形成一份設(shè)計(jì)準(zhǔn)則文件，或由管理部門在綱要性規(guī)劃許可中設(shè)置附加設(shè)計(jì)條件。

在進(jìn)行規(guī)劃申請時(shí)，申請者需提交幾種至十幾種陳述文件，具體文件類型需參照地方管理部門規(guī)定，其中與建筑風(fēng)貌相關(guān)的文件包括《規(guī)劃陳述》（Planning Statement）、《設(shè)計(jì)與場地路徑陳述》（Design and Access Statement）、《社區(qū)參與策略》（Community Engagement Strategy）、《環(huán)境陳述》（Environmental Statement）等?！兑?guī)劃陳述》用于說明項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)符合國家與地方的規(guī)劃政策與愿景，并提出項(xiàng)目設(shè)計(jì)的原則與目標(biāo)；《社區(qū)參與策略》用于說明開發(fā)商采用了哪些方式咨詢當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)意見；《設(shè)計(jì)與場地路徑陳述》用于呈現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案；《環(huán)境陳述》可包含項(xiàng)目對城鎮(zhèn)景觀與視野影響的評估等。

收齊全部申請材料后，規(guī)劃管理部門會(huì)向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其他相關(guān)管理部門進(jìn)行意見征詢，社區(qū)意見征詢期一般不少于21天，社區(qū)意見可作為項(xiàng)目審批的依據(jù)以及設(shè)計(jì)評審會(huì)議的材料。在各類型、各階段的申請審批中，地方規(guī)劃管理部門都可采用多種方法對設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評估并指導(dǎo)方案改進(jìn)，如組織由多領(lǐng)域?qū)＜覅⒓拥脑O(shè)計(jì)評審會(huì)議，以及采用包含一系列優(yōu)秀設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的評估框架進(jìn)行評估等。英國一直鼓勵(lì)不同利益群體的參與，在一次規(guī)劃發(fā)展項(xiàng)目的流程中，會(huì)有多個(gè)起到重要作用的決策者，包括地方規(guī)劃部門、代表社區(qū)和居民意見的議員、地方規(guī)劃部門委任的規(guī)劃人員、規(guī)劃督察等多方面人員。在這樣多主體的規(guī)劃決策過程中存在著多方的利益相關(guān)者，同時(shí)逐漸形成了以地方需求為主要關(guān)注點(diǎn)的規(guī)劃流程與機(jī)制。

三、城市項(xiàng)目治理過程實(shí)例：倫敦Battersea Reach項(xiàng)目

Battersea Reach項(xiàng)目位于倫敦西南部泰晤士河南岸，是基于老工業(yè)區(qū)更新的一塊面積為5.4公頃的綜合性片區(qū)，包括1084套住宅、36367平方米的多種公共職能商業(yè)空間（圖3、4）③。這處場地原為釀酒廠和油庫，在1990年代初被拆除為平地，項(xiàng)目公司于2008年獲得了場地開發(fā)的綱要性規(guī)劃許可，之后經(jīng)過多次保留事項(xiàng)申請，陸續(xù)完成了其中若干子地塊的規(guī)劃手續(xù)。在2011年，項(xiàng)目公司對場地西南角一處包含五座建筑的較大子地塊進(jìn)行了完整規(guī)劃許可申請，本文將以此項(xiàng)申請為案例，分析城市建筑風(fēng)貌管理在具體項(xiàng)目審批中的落實(shí)情況。

首先，由于開發(fā)商希望將此處地塊的建設(shè)量由2008年綱要性規(guī)劃許可中的4座增加為5座建筑④，因此從2009年開始就與倫敦旺茲沃思區(qū)地方規(guī)劃管理部門進(jìn)行申請前討論。2011年1月，開發(fā)商提交了正式的規(guī)劃申請，地方規(guī)劃管理部門進(jìn)行了意見征詢，在周邊地區(qū)發(fā)放了約2600份項(xiàng)目簡訊，收到了14份反對意見、2份贊成意見以及分別由16位和40位居民簽字的2份請?jiān)笗?。其中對建筑風(fēng)貌的反對意見涉及多個(gè)方面，包括高度過高，建筑立面單調(diào)、扁平，建筑過密、遮擋河景，是“混凝土森林”，建筑材料廉價(jià)且與項(xiàng)目早期開發(fā)使用的石材存在差距，開放空間不足等（圖5）。

根據(jù)大倫敦地區(qū)的規(guī)定，具有“潛在戰(zhàn)略重要性”的規(guī)劃項(xiàng)目申請需提交倫敦市長決策，[9]因此區(qū)級管理部門在2011年3月向倫敦市長遞交了這項(xiàng)申請。市長對這個(gè)項(xiàng)目在建筑風(fēng)貌方面的評估依據(jù)主要為《倫敦規(guī)劃》第4B章，特別是4B.9、4B.10兩節(jié)對高層和大尺度建筑的設(shè)計(jì)要求⑤。市長的評估意見包括：本次申請對2008年綱要性規(guī)劃許可的修改打通了場地中的庭院以及通向泰晤士河的視野，有利于場所感的營造，被認(rèn)為是對原規(guī)劃許可的提升；P座的整體形象和設(shè)計(jì)品質(zhì)并不令人滿意，由許多小面構(gòu)成的立面顯得凌亂且與其他幾座建筑不和諧，給人的感覺更像是商業(yè)而非居住建筑（圖5），規(guī)劃申請方應(yīng)修改這處設(shè)計(jì)簡化形式，如采用更彎曲、纖細(xì)的形態(tài)與其他四座建筑形成對比；其他四座建筑的體量與之前的綱要性規(guī)劃許可基本一致，并與周邊肌理相協(xié)調(diào)，但建筑的沿街立面并不令人滿意，顯得凌亂且不和諧，也應(yīng)簡化設(shè)計(jì)并提升秩序感，同時(shí)減少材質(zhì)的種類，但大面積彩色陶磚的使用具有積極效果應(yīng)被保留。綜上，目前的設(shè)計(jì)方案不符合《倫敦規(guī)劃》4B.1、4B.9、4B.10節(jié)的要求，應(yīng)進(jìn)行修改。

基于上述意見，開發(fā)商對設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了修改，包括將Q座的體量由8—10層減少至7—9層，將P座的高度增加至15層并采用了更簡單、纖細(xì)的形式，簡化了沿街立面的設(shè)計(jì)使之更具秩序感（圖6）。針對修改后的設(shè)計(jì)方案，地方管理部門于2011年6月再次進(jìn)行了意見征詢。綜合項(xiàng)目的全部情況與相關(guān)規(guī)劃政策，地方管理部門對項(xiàng)目進(jìn)行了全面評估，其中“城鎮(zhèn)景觀與建成環(huán)境”評估詳細(xì)論證了建筑高度、體量、布局、立面設(shè)計(jì)、材質(zhì)等方面的設(shè)計(jì)品質(zhì)。如立面上防雨材質(zhì)的使用被一些人批評為顯得廉價(jià)且與整個(gè)項(xiàng)目不協(xié)調(diào)，但地方管理部門綜合評價(jià)認(rèn)為立面材質(zhì)提供了與周邊環(huán)境的過渡，防雨材質(zhì)與相鄰道路上的磚建筑是視覺兼容的，并且與項(xiàng)目幾幢沿河建筑有所差異。

再比如地方規(guī)劃管理部門還對項(xiàng)目的周邊地區(qū)整體風(fēng)貌與視覺感受的影響進(jìn)行了評估，結(jié)論包括該項(xiàng)目可從近、中、遠(yuǎn)距離的一系列地點(diǎn)被看到，項(xiàng)目完成后可中等程度地提升附近場所的視野，在尺度上形成與周邊環(huán)境的過渡，通過建設(shè)增強(qiáng)了地塊的整體性，有益于泰晤士河畔的整體城市景觀等。

2011年7月旺茲沃思區(qū)規(guī)劃管理部門決定授予規(guī)劃許可并告知了倫敦市長，倫敦市長隨后對修改表示了贊成，并認(rèn)為修改后的P座建筑將會(huì)成為一處視覺焦點(diǎn)。為進(jìn)一步保證項(xiàng)目的開發(fā)品質(zhì)，地方規(guī)劃管理部門在規(guī)劃許可中附加了29項(xiàng)條件，包括材質(zhì)的細(xì)節(jié)、景觀的細(xì)節(jié)、屋頂不得加建等各方面要求。

四、小結(jié)與啟示

（一）全過程、早介入的引導(dǎo)管控

英國規(guī)劃管理部門對項(xiàng)目設(shè)計(jì)的管控貫穿設(shè)計(jì)全過程，而不是在一套設(shè)計(jì)完成后才進(jìn)行評審。英國規(guī)劃領(lǐng)域也認(rèn)為根據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)，越早由規(guī)劃管理部門介入設(shè)計(jì)效果越好。[8]付費(fèi)的申請前討論制度是管理部門在項(xiàng)目構(gòu)思階段介入的主要形式，為了使正式申請更為順利，較大規(guī)模項(xiàng)目的開發(fā)商也會(huì)積極采用這一形式。在申請過程中，規(guī)劃管理部門根據(jù)各方意見也會(huì)提供設(shè)計(jì)修改建議，并允許申請過程中的方案修改。綱要性規(guī)劃申請也使管理部門對長時(shí)間、多階段的地塊開發(fā)可以進(jìn)行早期的體量、高度、設(shè)計(jì)愿景等方面管控。規(guī)劃許可的授予不是管控過程的結(jié)束，很多規(guī)劃許可被設(shè)置了必須被遵守的“條件”（conditions），此外規(guī)劃管理部門也會(huì)采用后期設(shè)計(jì)評審、現(xiàn)場檢查、鼓勵(lì)規(guī)劃申請階段的設(shè)計(jì)人員繼續(xù)參與后續(xù)設(shè)計(jì)深化等方式，繼續(xù)引導(dǎo)管控。

（二）多層次、多形式的引導(dǎo)管控工具

如前文所述，英國的規(guī)劃政策文件有多種類型，包括國家規(guī)劃法規(guī)、地方規(guī)劃、鄰里規(guī)劃以及設(shè)計(jì)導(dǎo)則、地塊規(guī)劃、設(shè)計(jì)規(guī)范等補(bǔ)充性規(guī)劃文件，這些文件由粗到細(xì)、由設(shè)計(jì)策略到設(shè)計(jì)指標(biāo)對城市形象進(jìn)行多層次引導(dǎo)管控。策略性的政策雖然不做具體規(guī)定，但在項(xiàng)目評審中都會(huì)得到切實(shí)參考，項(xiàng)目評審報(bào)告中會(huì)列出全部與項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)劃政策條文。如本文案例Battersea Reach項(xiàng)目評審報(bào)告列出了城市形象相關(guān)規(guī)劃政策條文，包括《旺茲沃思地方發(fā)展框架》中的“促進(jìn)形成具有吸引力且獨(dú)特的鄰里”以及《倫敦規(guī)劃》中的“確保高品質(zhì)緊湊城市”“在可以形成具有吸引力的地標(biāo)、提升倫敦特色并滿足對周邊影響標(biāo)準(zhǔn)的前提下鼓勵(lì)高層建筑”等。

在項(xiàng)目審批方面，除國內(nèi)也經(jīng)常采用的項(xiàng)目評審會(huì)方式之外，英國還有申請前討論、規(guī)劃許可附加條件、許可后監(jiān)督等更為多樣的管控方式。在管控內(nèi)容方面，英國的規(guī)劃政策也對于涉及建筑風(fēng)貌的各個(gè)方面進(jìn)行限定，以較為微觀的建筑附屬要素廣告為例，NPPF對廣告的設(shè)計(jì)管控就進(jìn)行了規(guī)定，即“設(shè)計(jì)和擺放較差的廣告可能損害場所的品質(zhì)與特點(diǎn)，規(guī)劃體系內(nèi)應(yīng)有一個(gè)單獨(dú)的、更簡單、高效的廣告準(zhǔn)許流程”，廣告的設(shè)計(jì)建設(shè)也被作為一類單獨(dú)的規(guī)劃申請。正是通過這些多層次、多形式的引導(dǎo)管控工具，實(shí)現(xiàn)了對建筑風(fēng)貌內(nèi)容要素、評審機(jī)制等的精細(xì)化管理。

（三）多元參與與信息公開

社區(qū)參與在英國規(guī)劃政策制定與項(xiàng)目審批中被賦予重要地位，管理部門和開發(fā)商需在規(guī)劃中充分聽取社區(qū)人士意見。社區(qū)參與的常見形式包括設(shè)計(jì)工作坊、小組討論、展覽、數(shù)字化工具等，參與人員涵蓋社區(qū)中的各類居民、團(tuán)體以及選區(qū)（ward）代表、地方議員等，征詢得到的社區(qū)意見被詳細(xì)記錄并作為項(xiàng)目審批報(bào)告的一部分。意見征詢也并非一次性活動(dòng)，而是貫穿項(xiàng)目設(shè)計(jì)全過程。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)構(gòu)思階段開發(fā)商就與社區(qū)進(jìn)行溝通，并將相關(guān)情況寫入規(guī)劃申請文件中的《社區(qū)參與策略》，方案的修改也需告知當(dāng)?shù)厣缛翰⒗^續(xù)征求對修改后方案的意見。

此外，規(guī)劃項(xiàng)目的全部信息與文件在地方政府網(wǎng)站都有詳細(xì)展示，包括申請方提交的所有材料以及地方規(guī)劃管理部門的審批報(bào)告與規(guī)劃許可文件。其中不僅包括項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的詳盡信息，也包括對規(guī)劃審批結(jié)果的詳細(xì)論證過程和理由，這種詳盡的信息公開也保障了公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。

（四）確定性與靈活性的平衡

英國規(guī)劃管理體系試圖在確定性與適應(yīng)未來變化的靈活性之間取得平衡，規(guī)劃政策中的策略性內(nèi)容可以為城市發(fā)展提供目標(biāo)，而綱要規(guī)劃許可可以為多階段開發(fā)項(xiàng)目提供一定的確定性；與之相對應(yīng)，英國建筑風(fēng)貌管理也有著明顯的相對靈活、以人為本的特點(diǎn)，不管是引導(dǎo)管控內(nèi)容上的強(qiáng)調(diào)視景、注重活力營造，還是管控機(jī)制方面的剛性與彈性相結(jié)合的聽證審議制度，都明確體現(xiàn)出了靈活性的特色。

與一些國家的區(qū)劃制度不同，英國的規(guī)劃政策內(nèi)容與審批過程都具有高度的靈活性。英國的市、區(qū)級的規(guī)劃政策往往只提出地區(qū)發(fā)展愿景與規(guī)劃原則，如《倫敦規(guī)劃》對倫敦的開發(fā)提出“在政策允許范圍內(nèi)進(jìn)行最高強(qiáng)度開發(fā)實(shí)現(xiàn)緊湊發(fā)展”的要求，不對待開發(fā)地塊的具體高度、容積率等進(jìn)行量化規(guī)定，明確的指標(biāo)往往在地塊開發(fā)階段再做確定。這就為開發(fā)建設(shè)保留了很大的靈活性，方案可根據(jù)地區(qū)發(fā)展情況靈活調(diào)整，且如果具備充足論據(jù)，甚至可對之前的規(guī)劃政策原則進(jìn)行突破。另外，英國的規(guī)劃許可審批過程本身也具有靈活性，申請者可根據(jù)自身項(xiàng)目情況直接申請完整規(guī)劃許可，也可以先就地塊開發(fā)的基本框架意向申請綱要性規(guī)劃許可與日后的保留事項(xiàng)申請，除此以外，即使獲得完整規(guī)劃許可后設(shè)計(jì)仍可做細(xì)節(jié)改動(dòng)。

這種注重靈活性的引導(dǎo)管控確實(shí)為城市形象的多元化以及設(shè)計(jì)創(chuàng)新提供了一個(gè)彈性框架，但同時(shí)也必須看到過分靈活帶來的問題。比如上文提到的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)定高度的被突破，這必然會(huì)在一定程度上導(dǎo)致城市形象整體性的難以控制。與巴黎等歐洲大陸的知名城市相比，倫敦等英國城市建筑風(fēng)貌較為多元，城市形象的整體性也相對較為欠缺。

另外，這種相對靈活的管理制度對于管理者的專業(yè)素質(zhì)也提出了更高的要求。為了規(guī)避過分靈活帶來的建筑風(fēng)貌問題，規(guī)劃管理人員的意識(shí)與素質(zhì)就會(huì)發(fā)揮十分重要的作用。建筑風(fēng)貌的評價(jià)不可能完全依賴量化的指標(biāo)體系或基本的客觀事實(shí)，其中必然涉及規(guī)劃管理人員的主觀判斷，和諧、獨(dú)特等效果評判都離不開他們的專業(yè)素質(zhì)。特別是在英國相對靈活的城市建筑風(fēng)貌管理制度下，規(guī)劃管理人員的設(shè)計(jì)意識(shí)與素質(zhì)就顯得更為重要。筆者曾經(jīng)對倫敦規(guī)劃管理人員進(jìn)行過訪談，該管理人員就認(rèn)為規(guī)劃管理人員的專業(yè)素質(zhì)在倫敦城市空間營造中發(fā)揮了重要作用⑥。

（五）對于我國城市建筑風(fēng)貌管理的啟示

英國城市建筑風(fēng)貌管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對于我國城市形象與建筑風(fēng)貌管理有著一定的啟示。城市建筑風(fēng)貌的整體創(chuàng)造離不開政策法規(guī)的引導(dǎo)管控，這就需要相關(guān)管理部門加強(qiáng)對城市形象管理政策體系的研究與相關(guān)政策的制定，明確政策方針并加強(qiáng)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

與此同時(shí)，相關(guān)管理政策法規(guī)會(huì)對城市形象產(chǎn)生巨大的影響，規(guī)則或制度的制定更應(yīng)仔細(xì)論證，可以通過各種制度設(shè)計(jì)對規(guī)則的出臺(tái)與實(shí)施加以評估，吸納更多的專業(yè)工作者等各種群體對相關(guān)規(guī)則進(jìn)行充分研討，并依據(jù)實(shí)施效果評估定期對管理規(guī)則進(jìn)行修訂。

另外，需要對城市建筑風(fēng)貌的引導(dǎo)管控內(nèi)容（管什么）與機(jī)制（怎么管）進(jìn)行深入研究。英國城市建筑風(fēng)貌的引導(dǎo)管控內(nèi)容、過程、工具以及相對靈活的特色都能給我們啟發(fā)，但也必須看到，英國城市建筑風(fēng)貌管理系統(tǒng)有著內(nèi)在的文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，同時(shí)英國城市建筑風(fēng)貌也有著獨(dú)特的外在表現(xiàn)。我國城市建筑風(fēng)貌引導(dǎo)管控在借鑒多方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，需結(jié)合自身特點(diǎn)對于建筑風(fēng)貌管理的內(nèi)容與機(jī)制進(jìn)行深入研究，形成高品質(zhì)、具有特色的城市與建筑風(fēng)貌。

注釋：

①英國的規(guī)劃體系在2010至2012年間進(jìn)行了重大改革，隨著NPPF在2012年的推出，英國取消了區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃，并增加了鄰里規(guī)劃這一新的規(guī)劃類型。

②地方設(shè)計(jì)導(dǎo)則示例圖來自倫敦伊靈頓區(qū)（Islington）城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，片區(qū)尺度總體規(guī)劃示例圖來自倫敦國王十字片區(qū)（Kings Cross）總體規(guī)劃，設(shè)計(jì)規(guī)劃示例圖來自倫敦艾爾斯伯里片區(qū)（Aylesbury）設(shè)計(jì)規(guī)范。

③該項(xiàng)目相關(guān)資料來自倫敦旺茲沃斯區(qū)（Wandsworth）政府網(wǎng)站。

④正是由于此次申請涉及對原先綱要性規(guī)劃許可的改動(dòng)，因此開發(fā)商不能只進(jìn)行保留事項(xiàng)申請，而是需要重新對這處地塊進(jìn)行完整規(guī)劃申請。

⑤此處指《倫敦規(guī)劃》的2008年版本。

⑥2018年8月訪談?dòng)趥惗乜嘉奶鼗▓@。

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Abstract： For the integrity and quality of townscape， it needs to guide and manage basic elements like urban architecture features in the process of urban construction. The UK and other European countries started early in the management of urban architectural features， and gradually established corresponding management content and management mechanism through the practice. Corresponding to the urban development in the UK， the management of urban architectural features in the UK has its own distinctive characteristics， including the relevant policy content and formulation， approval management mechanism and other aspects， with the characteristics of multi-level guidance in the whole process， information disclosure and full public participation.

Key words： architectural features; planning management; townscape; United Kingdom

責(zé)任編輯：王? 縉