二、支持有效調(diào)查：搗毀犯罪組織結(jié)構(gòu)和優(yōu)先打擊高風險犯罪

（一）加大搗毀犯罪組織結(jié)構(gòu)的力度

犯罪網(wǎng)絡(luò)是有組織犯罪的一個關(guān)鍵特征。犯罪網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部較強的相互聯(lián)絡(luò)能力削弱了執(zhí)法努力，因為一旦出現(xiàn)執(zhí)法干預(yù)的情況，犯罪網(wǎng)絡(luò)的每個環(huán)節(jié)都可以很容易地被替換。在這種情況下，有針對性地搗毀犯罪組織結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

1.專注“高價值目標”的打擊

根據(jù)《歐盟嚴重和有組織犯罪威脅評估2021》（以下簡稱《2021 EU SOCTA》）報告，活躍在歐盟的有組織犯罪集團中，43%是圍繞核心群體構(gòu)建，40%是分層構(gòu)建，17%是松散的結(jié)構(gòu)。大多數(shù)犯罪集團都是圍繞一個核心群體或以分層的方式構(gòu)建。執(zhí)法調(diào)查的重點不應(yīng)停留在查獲非法物品或逮捕低級別罪犯，而應(yīng)瞄準作為犯罪生態(tài)系統(tǒng)支柱的骨干行動者和犯罪群體，即那些對歐洲安全構(gòu)成較高風險的犯罪群體和犯罪群體中發(fā)揮關(guān)鍵作用的個體。歐洲警察署開展了一項里程碑性工作——“高價值目標”行動，為所有成員國制定了識別“高價值目標”的共同標準，依據(jù)標準與成員國一起共同識別和確認對兩個或多個成員國構(gòu)成高風險的“高價值目標”，并對其開展更有力的情報工作和聯(lián)合調(diào)查行動。自2018年以來，這一行動已導(dǎo)致75名“高價值目標”及其2529名同伙被捕，并扣押了價值3.1億歐元的資產(chǎn)。

2.設(shè)立國家專門機構(gòu)

歐盟部分成員國設(shè)立了國家層面的打擊黑手黨式犯罪集團的專門警察機構(gòu)或司法機構(gòu)。事實證明，建立專門的警察機構(gòu)或司法機構(gòu)是一種十分有效的戰(zhàn)略方法，不僅加強打擊了犯罪的基礎(chǔ)設(shè)施，而且有助于加強跨境合作。歐盟委員會將促進此類最佳做法的交流，促進成員國根據(jù)國家具體情況復(fù)制適合的模式。

3.加強戰(zhàn)略情報工作

歐盟委員會建議歐洲警察署和成員國與包括共同安全和防務(wù)政策特派團和行動隊在內(nèi)的其他參與者交換戰(zhàn)略信息，從整體上了解有組織犯罪活動的規(guī)模和成員國采取的行動，制定以情報為主導(dǎo)的打擊犯罪集團戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)路線圖，包括編制歐盟嚴重和有組織犯罪威脅評估特別補充報告。由于有組織犯罪的不透明性，很難對有組織犯罪活動進行測量和量化，而且歐盟的可用統(tǒng)計數(shù)據(jù)是零散的，主要通過分散在各法律上的報告義務(wù)來收集。2021年，歐盟委員會對“歐盟犯罪記錄和刑事司法程序各環(huán)節(jié)行政統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可用性、可比性和一致性”開展了一項研究，將根據(jù)研究結(jié)果評估是否需要更系統(tǒng)地收集這一領(lǐng)域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

（二）針對特定犯罪形式量身定制應(yīng)對措施

活躍在歐洲的有組織犯罪集團涉及各種犯罪活動，一些犯罪集團專門從事某一特定的犯罪活動，有些犯罪集團則日益多元化，利用一項犯罪活動獲得的利潤向其他犯罪領(lǐng)域擴張。特定形式的犯罪需要從政策和立法角度作出專門回應(yīng)。

1.販賣毒品

販賣毒品是歐盟有組織犯罪集團的主要收入來源之一。《歐盟毒品報告2022》估計，歐盟公民每年在毒品上花費數(shù)百億歐元，歐盟約有8350萬成年人（約占總?cè)丝?9%）至少使用過一次大麻或其他毒品；2021年有350萬成年人吸食可卡因，260萬人使用過搖頭丸，200萬人使用過安非他明，100萬人使用海洛因或其他非法阿片類藥物。盡管新冠疫情期間采取的保持社交距離和邊境控制措施對毒品供應(yīng)有所影響，但整個歐盟的毒品供應(yīng)和使用量依舊處于高位狀態(tài)。歐盟毒品問題的根本原因是毒品市場的持續(xù)創(chuàng)新，包括毒品生產(chǎn)和販運方法的創(chuàng)新、建立新的販運路線以及歐洲犯罪集團與非歐洲犯罪集團之間存在著更大的互動。2020年，歐盟出臺了《歐盟毒品戰(zhàn)略2021至2025》，為未來5年歐盟禁毒提供了總體政治框架和優(yōu)先事項。2021年，歐盟制定了《歐盟打擊毒品行動計劃2021至2025》，列出了為實現(xiàn)毒品戰(zhàn)略11項優(yōu)先事項而采取的85項具體行動。

2.販賣槍支

槍支是歐洲有組織犯罪集團的命脈，它為毒品交易和人口販賣提供便利。近年來，有組織犯罪集團在公共場所頻繁使用槍支或爆炸物的情況在歐盟呈明顯上升趨勢。2020年，歐盟制定了《打擊槍支販賣行動計劃2020-2025》，列出了打擊槍支販賣的4個優(yōu)先事項和一系列具體措施。歐盟在控制槍支的持有和交易、防止失效武器重新激活等方面已制定了相關(guān)規(guī)則，2021年，歐洲議會和理事會又制定了《關(guān)于控制武器獲取和擁有的指令》，進一步完善了歐盟打擊槍支販賣犯罪的法律框架。

3.販賣人口

人口販賣是一種侵犯人的基本權(quán)利和尊嚴的嚴重犯罪，具有跨國性質(zhì)，經(jīng)常由有組織犯罪集團實施?？缇池溬u人口的巨大利潤誘惑，再加上歐盟內(nèi)部寬松的邊境管控，歐盟境內(nèi)的人口販賣愈顯猖獗。信息技術(shù)的發(fā)展加速了犯罪活動向線上轉(zhuǎn)移，為打擊販賣人口犯罪帶來了新挑戰(zhàn)。犯罪集團越來越多地在網(wǎng)上招募受害者、招攬客戶，利用現(xiàn)代通信技術(shù)進行內(nèi)部溝通、組織受害者、偽造身份證件和工作許可證，為性目的、強迫勞動和強迫犯罪等對受害者進行剝削。越發(fā)隱蔽的作案方式，既阻礙了執(zhí)法機構(gòu)確認受害者，也使受害者難以向外求助。新冠疫情暴發(fā)導(dǎo)致的失業(yè)等社會問題，增加了弱勢群體被拐賣的風險。2011年生效的《反人口販賣指令》是歐盟處理人口販賣問題的基本立法，它建立了界定刑事犯罪和制裁的最低限度規(guī)則。2021年，歐盟出臺了《打擊人口販賣戰(zhàn)略2021-2025》，提出了從預(yù)防到保護受害者、再到起訴和給販賣者定罪量刑的全面對策及具體措施。

4.偷運移民

偷運移民是有組織犯罪集團的一項重要活動，危及移民安全，并損害歐盟的移民管理目標。根據(jù)歐洲刑警組織2016年發(fā)布的有關(guān)歐盟移民偷運情況的報告，2015年有100多萬移民進入歐洲，其中90%借助了跨國移民偷運團伙提供的交通、住宿、偽造文件等“服務(wù)”，犯罪團伙獲取了30億至60億歐元的非法所得。歐盟打擊偷運移民犯罪的基本法律框架是2002年《關(guān)于加強刑事框架以防止為未經(jīng)授權(quán)的入境、過境和居住提供便利的決定》。為打擊策劃移民大規(guī)模非法進入歐盟的有組織犯罪集團，歐洲警察署于2016年成立了歐洲打擊移民偷運中心，旨在加強有關(guān)移民偷運的情報共享與行動協(xié)調(diào)，重點為歐盟外部邊境前沿國家的移民問題提供支持。為應(yīng)對新的偷運移民犯罪形勢，歐盟于2021年制定了一項新的打擊偷運移民行動計劃，把打擊參與偷運移民的犯罪網(wǎng)絡(luò)、支持執(zhí)法機構(gòu)間合作、促進與第三國以及與相關(guān)的共同安全和防務(wù)政策特派團和行動隊的合作等列為優(yōu)先事項。

5.網(wǎng)絡(luò)犯罪

新冠疫情的暴發(fā)加速了社會數(shù)字化的進程，犯罪分子利用數(shù)字化進程中產(chǎn)生的漏洞進行網(wǎng)絡(luò)犯罪，進一步加劇了歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪的嚴重性。《歐盟互聯(lián)網(wǎng)有組織犯罪威脅評估2020》指出，歐盟當前的網(wǎng)絡(luò)犯罪正變得更具攻擊性和對抗性，惡意軟件的創(chuàng)建和傳播、竊取個人或行業(yè)敏感數(shù)據(jù)的黑客攻擊、拒絕服務(wù)攻擊等網(wǎng)絡(luò)攻擊行為在數(shù)量和復(fù)雜程度上都比2019年有所增加。歐洲警察署2013年成立的歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心每年定期發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)有組織犯罪威脅評估報告，報告提出網(wǎng)絡(luò)犯罪的主要威脅及進展情況，為政策和行動中的優(yōu)先級事項設(shè)置提供最重要的戰(zhàn)略信息支撐。歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心還主持由成員國國家網(wǎng)絡(luò)犯罪小組負責人以及來自歐盟委員會、歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署的代表組成的歐盟網(wǎng)絡(luò)犯罪特別行動聯(lián)合工作組的工作，其使命是通過與合作伙伴的協(xié)調(diào)，推動以情報為主導(dǎo)的跨境調(diào)查和行動，以打擊主要的網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅。新冠疫情暴發(fā)后，歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心在跟蹤有組織犯罪對新冠疫情的利用、制作供成員國和公眾提高認識的資料和報告、支持調(diào)查有組織犯罪集團實施的在線詐騙等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。為提高成員國應(yīng)對不斷增加的網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力，歐盟計劃建立一個新的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)部門，以便對大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)事件和危機作出協(xié)調(diào)反應(yīng)，并為成員國提供援助。

6.兒童性剝削

為打擊兒童性剝削犯罪，歐盟委員會根據(jù)2020年《更有效打擊兒童性虐待戰(zhàn)略和歐盟兒童權(quán)利綜合戰(zhàn)略（2021至2025年）》，于2021年提出改善對兒童的保護、防止兒童遭受性虐待的立法建議，要求相關(guān)在線服務(wù)提供商查明已知的兒童性虐待線索，并將結(jié)果報告給執(zhí)法當局。為了規(guī)范服務(wù)提供商為打擊在線兒童性虐待使用技術(shù)處理個人和其他數(shù)據(jù)的自愿行為，歐洲議會向理事會提出了臨時克減《關(guān)于在電子通信領(lǐng)域處理個人數(shù)據(jù)和保護隱私的指令》中某些條款的提案，這些條款與歐盟委員會提出的立法建議相悖。歐洲警察署一直在致力于擴大其富有成效的“阻止虐待兒童——追蹤物體”行動，該行動主要是搜集與受虐待兒童有關(guān)的物體的圖像信息，通過這些信息鎖定受虐待兒童所在的地理位置，最終識別和救援受害者。自2017年發(fā)起至2021年3月，23名性虐待受害兒童通過該行動獲得拯救，5名罪犯被查明并起訴。

7.欺詐犯罪

歐盟大多數(shù)成員國的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、在線支付系統(tǒng)非常發(fā)達。新冠疫情的暴發(fā)進一步加速了向無現(xiàn)金經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，為信用卡和在線支付等非現(xiàn)金支付手段的欺詐和偽造創(chuàng)造了更多的機會，為有組織犯罪集團提供了重要的收入來源，并使販毒和販賣人口等犯罪活動得以進行，對歐盟的安全構(gòu)成了嚴重威脅。歐盟于2019 年制定了非常嚴格的《關(guān)于打擊非現(xiàn)金支付手段欺詐和偽造的指令》，要求各成員國必須在2021年5月31日前完成國內(nèi)法轉(zhuǎn)換，但部分成員國沒有如期完成轉(zhuǎn)換。歐盟委員會已對那些未能遵守完成法律轉(zhuǎn)換截止日期且沒有通報任何轉(zhuǎn)換措施的成員國發(fā)起了侵權(quán)訴訟，以確保新規(guī)則的全面有效性。

海關(guān)、消費稅和增值稅欺詐，是對犯罪集團越來越有吸引力的犯罪領(lǐng)域。當前，打擊這一領(lǐng)域的欺詐犯罪主要由歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署負責，但如果這類犯罪觸及歐盟的預(yù)算，歐洲檢察官辦公室將調(diào)查和起訴參與犯罪的犯罪集團。

假冒商品是另一個影響很大的欺詐犯罪領(lǐng)域，是有組織犯罪集團的重要收入來源。歐盟知識產(chǎn)權(quán)局2019年發(fā)布的《假冒和盜版商品非法貿(mào)易趨勢》報告顯示，假冒商品占歐盟進口商品的6.8%。歐盟將努力賦予國家當局在制定零容忍政策、加強預(yù)防、控制、威懾和有效制裁方面的權(quán)力，以繼續(xù)加大打擊的力度。2020年，歐盟通過了《知識產(chǎn)權(quán)行動計劃》，提出將于2022年建立歐盟反假冒工具箱，為執(zhí)法機構(gòu)、知識產(chǎn)權(quán)持有人和中介機構(gòu)（如在線平臺、支付服務(wù)商、域名注冊商）之間的合作、數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合行動制定規(guī)則。

醫(yī)療、保健和衛(wèi)生產(chǎn)品在假冒商品中所占比例相當大，新冠疫情的暴發(fā)使這一現(xiàn)象的增加令人震驚。有組織犯罪集團利用公共當局和個人對醫(yī)療產(chǎn)品和藥品的高需求，參與假冒醫(yī)療產(chǎn)品和藥品的生產(chǎn)和供應(yīng)。歐洲警察署和歐洲反欺詐辦公室協(xié)調(diào)成員國執(zhí)法當局成功地開展了一些聯(lián)合執(zhí)法行動，逮捕了大批嫌疑人，沒收了大量假冒醫(yī)療產(chǎn)品，包括口罩、檢測和診斷試劑盒、衛(wèi)生消毒劑等，還挫敗了企圖以超過154億歐元的總價出售超過11億劑疫苗的騙局。鑒于假冒醫(yī)療產(chǎn)品大多與跨境有關(guān)，歐盟委員會特別強調(diào)加入和批準《歐洲醫(yī)療犯罪公約》的重要性，目前有14個成員國簽署了此公約，僅有6個國家批準了該公約。

8.環(huán)境犯罪

環(huán)境犯罪對生物多樣性以及歐盟和第三國的環(huán)境、健康和社會凝聚力產(chǎn)生有害影響，因此值得特別關(guān)注。歐盟已制定了《歐盟野生動植物貿(mào)易條例》《歐盟廢物運輸條例》《關(guān)于通過刑法保護環(huán)境的指令》等規(guī)范野生動植物和廢物合法貿(mào)易的法律框架，要求各成員國對廣泛的環(huán)境犯罪行為進行刑事定罪和處罰。2016年，歐盟出臺了《打擊野生動物販賣行動計劃》，提出了打擊野生動物走私的3項優(yōu)先事項和32項具體措施。歐洲反欺詐辦公室也開展了大量打擊危害環(huán)境的執(zhí)法活動。盡管作出了這些努力，但執(zhí)法、檢察和司法當局還是普遍缺乏有效偵查、調(diào)查和起訴環(huán)境犯罪的能力和資源，對環(huán)境犯罪實施的制裁也沒有足夠的說服力，成員國之間、成員國內(nèi)部行政當局和執(zhí)法機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和信息交流也不夠。在沒有專門的執(zhí)法或起訴機構(gòu)，也沒有既定的打擊環(huán)境犯罪的戰(zhàn)略方針的成員國中，情況尤其如此。為加強打擊環(huán)境犯罪的執(zhí)法能力，歐盟委員會正在審查修訂《歐盟廢物運輸條例》《關(guān)于通過刑法保護環(huán)境的指令》《打擊野生動植物販賣行動計劃》等相關(guān)法律文書，以期厘清環(huán)境犯罪的范圍，提供更精確的制裁措施，促進調(diào)查工具的有效使用、跨境合作和信息共享。此外，由于打擊野生動植物販賣的國際層面至關(guān)重要，歐盟將推動《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》下的一項有關(guān)環(huán)境犯罪方面的附加議定書在聯(lián)合國大會盡快通過和簽署。

9.販賣文物

販賣文物對各國的文化遺產(chǎn)有著毀滅性的影響，它為犯罪集團提供了融資手段，并助長了洗錢活動。為有效應(yīng)對這種獨特形式的犯罪活動，歐盟提出了改進文物交易監(jiān)測和信息交流，改進國內(nèi)市場文物線上和線下溯源，加強海關(guān)執(zhí)法合作，加強司法和內(nèi)政事務(wù)領(lǐng)域共同安全和防務(wù)政策方面的合作，與被掠奪文物的第三國合作，利用不同公共和私營部門的專長，在EMPACT框架下建設(shè)文化遺產(chǎn)專家網(wǎng)絡(luò)，資助文物販賣調(diào)查項目等必要措施和行動。

三、打擊犯罪資金：消除有組織犯罪產(chǎn)生的利潤并防止對合法經(jīng)濟和社會的滲透

根據(jù)《2021 EU SOCTA》報告，2019年，歐盟主要犯罪市場的犯罪收入達到1390億歐元，占歐盟國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。歐盟的有組織犯罪集團從根本上依賴于清洗巨額犯罪收益的能力?；钴S在歐盟的犯罪集團70%涉及洗錢，四分之三的犯罪集團依然使用基本方法來隱藏其非法收益，例如投資房地產(chǎn)或其他高價值商品；其他犯罪集團則依賴專業(yè)洗錢者的幫助洗錢。打擊犯罪資金是揭露有組織犯罪活動、遏制有組織犯罪、防止有組織犯罪滲透合法經(jīng)濟和社會的關(guān)鍵。

（一）加強反洗錢措施

1.完善歐盟反洗錢法律框架

盡管歐盟的反洗錢法律框架有所發(fā)展，但發(fā)現(xiàn)的洗錢活動只占很小的比例。歐洲警察署2016年發(fā)布的犯罪資產(chǎn)追回調(diào)查報告顯示，只有1%的犯罪資產(chǎn)被沒收。隨著虛擬貨幣等監(jiān)管更有限的金融渠道的使用越來越多，犯罪資產(chǎn)難以追回的困境更加嚴重。歐盟2020年制定的《反洗錢行動計劃》在強調(diào)確保有效實施現(xiàn)行反洗錢框架是一項優(yōu)先事項的同時，需要對現(xiàn)行反洗錢框架大幅改進，尤其是要解決其適用方式上的重大分歧和規(guī)則執(zhí)行方面的嚴重缺陷。歐盟委員會正在準備旨在加強和發(fā)展歐盟反洗錢框架的立法建議，包括：建立一個直接適用的反洗錢單一規(guī)則手冊，加強歐盟層面的資金監(jiān)管，為金融情報機構(gòu)建立歐盟協(xié)調(diào)和支持機制，擴大洗錢犯罪所涵蓋的范圍，提供更強有力的沒收制度等。

2.加強資產(chǎn)追回辦公室的執(zhí)法能力

金融調(diào)查沒有充分發(fā)揮其潛力，部分原因是執(zhí)法部門能力不足，無法進行這些復(fù)雜和繁重的調(diào)查。執(zhí)法能力不足的一個重要原因是資產(chǎn)追回辦公室缺乏有效的資產(chǎn)追蹤手段，例如缺乏防止資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的臨時凍結(jié)權(quán)，缺乏直接和即時查閱中央登記冊的權(quán)限，如中央土地登記冊、中央公司登記冊、中央受益所有權(quán)登記冊。資產(chǎn)沒收法律框架中“資產(chǎn)”和“刑事犯罪”的涵蓋范圍狹窄，也進一步阻礙了沒收犯罪資產(chǎn)的能力。此外，追回的資產(chǎn)也并非總是能得到有效管理，沒有充分用于賠償受害者或造福社會。為加強資產(chǎn)追回辦公室識別、追蹤、凍結(jié)和沒收犯罪資產(chǎn)的能力，2020年，歐盟委員會向歐洲議會和理事會建議賦予資產(chǎn)追回辦公室更有效的授權(quán)，具體涉及：擴大“洗錢犯罪”和“資產(chǎn)”的涵蓋范圍；引入更強有力的非定罪沒收規(guī)則，在無法將查獲資產(chǎn)與刑事定罪聯(lián)系起來的情況下，這些措施有助于增加沒收資產(chǎn)的數(shù)額；確保對沒收資產(chǎn)的有效管理，包括社會再利用以及對犯罪受害者的賠償?shù)取?/p>

3.加強金融調(diào)查

尋找線索和證據(jù)是執(zhí)法調(diào)查和起訴、將罪犯繩之以法的基石。犯罪集團在洗錢過程中留下的金融痕跡為調(diào)查人員提供了有用的線索，并提供了指證犯罪者的寶貴證據(jù)。為加強和支持成員國推進金融調(diào)查，歐盟于2019年制定了《關(guān)于促進使用金融和其他信息以預(yù)防、偵查、調(diào)查或起訴某些刑事犯罪的規(guī)則的指令》，該指令為執(zhí)法機構(gòu)提供了訪問中央銀行賬戶和支付賬戶登記冊的權(quán)限，并加強了執(zhí)法機構(gòu)與金融情報機構(gòu)之間的合作。目前，歐盟各成員國均已完成該指令的法律轉(zhuǎn)換。2020年，歐盟理事會通過了《關(guān)于加強金融調(diào)查以打擊嚴重和有組織犯罪的決定》，呼吁樹立先期金融調(diào)查的理念，一旦金融環(huán)境表明存在犯罪資產(chǎn)，就應(yīng)進行系統(tǒng)性資產(chǎn)追回調(diào)查，確保金融調(diào)查成為有組織犯罪各種刑事調(diào)查的一部分。為協(xié)調(diào)犯罪資產(chǎn)的追回，歐洲警察署于2020年成立了歐洲金融和經(jīng)濟犯罪中心，支持針對個人、國家和公司的洗錢、腐敗、欺詐和稅務(wù)欺詐等犯罪進行國際金融調(diào)查。

4.加強反洗錢國際合作

歐盟委員會建議各成員國充分利用反洗錢行動網(wǎng)絡(luò)和卡姆登資產(chǎn)追回機構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)提供的各種可能性加強資產(chǎn)追回和反洗錢打擊。前者是一個非正式的國際反洗錢執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，連接了相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)，并具有全球外聯(lián)，旨在促進跨境金融調(diào)查。歐盟委員會通過內(nèi)部安全（警察）基金為反洗錢行動網(wǎng)絡(luò)提供資助，并呼吁所有歐盟成員國都加入該網(wǎng)絡(luò)。后者是一個非正式的、專門從事犯罪資產(chǎn)追蹤、凍結(jié)、扣押和沒收領(lǐng)域的執(zhí)法和司法從業(yè)人員網(wǎng)絡(luò)，旨在為成員提供打擊洗錢犯罪、剝奪犯罪收益等方面的有效國際合作和跨機構(gòu)協(xié)助。歐盟所有成員國均是該網(wǎng)絡(luò)的注冊成員國。

（二）加強反腐敗力度

根據(jù)《2021 EU SOCTA》報告，活躍在歐盟的犯罪集團，60%以上參與腐敗。有組織犯罪集團將腐敗作為其商業(yè)模式的一個固有部分，以處于戰(zhàn)略地位的公務(wù)員或關(guān)鍵實體為目標，通過行賄、恐嚇和使用武力，以避開監(jiān)管、獲取信息或為其活動提供便利。因此，腐敗是任何涉及打擊嚴重和有組織犯罪活動需要解決的一個關(guān)鍵威脅。

1.完善歐盟反腐敗規(guī)則

根據(jù)歐盟現(xiàn)行反腐敗規(guī)則，各成員國必須將公職人員的主動和被動腐敗行為定為刑事犯罪，制定適當?shù)闹撇么胧?，并確保對向腐敗官員行賄的企業(yè)家追究刑事責任。然而，這些規(guī)則并不涵蓋某些與腐敗有關(guān)的犯罪，例如公職人員影響力交易、濫用權(quán)力、非法斂財、挪用公款或公職人員以其他方式挪用財產(chǎn)等行為。因此，歐盟委員會將評估并修訂現(xiàn)行反腐敗規(guī)則，確保其與不斷發(fā)展的腐敗犯罪行為保持同步，涵蓋所有與腐敗有關(guān)的犯罪。2019年，歐盟出臺了保護舉報人的新立法，要求建立舉報腐敗行為的安全渠道。鑒于媒體在揭露腐敗案件中的關(guān)鍵作用，為確保調(diào)查記者的安全，歐盟委員會于2021年提出了一項打擊針對記者和維權(quán)者的濫用訴訟行為的倡議，并承諾為記者的安全提供新的法律保護。

2.加強反腐敗機構(gòu)建設(shè)

當前，為應(yīng)對新冠疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟危機而大規(guī)模調(diào)動資源，間接為腐敗創(chuàng)造了新的機會，腐敗風險嚴重增加。因此，必須加強成員國當局處理與有組織犯罪有關(guān)的、高度復(fù)雜的腐敗案件的能力，特別是建立專門的反腐敗機構(gòu)。歐盟委員會建議各成員國進一步利用歐盟提供的資金和現(xiàn)有技術(shù)支持工具，加強負責高級別腐敗案件調(diào)查、起訴等司法程序的機構(gòu)建設(shè)，促進其在反腐敗戰(zhàn)略方針、監(jiān)管工具、執(zhí)法能力等方面的結(jié)構(gòu)性提升。

3.加強反腐敗國際合作

歐盟委員會要求成員國履行《禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》規(guī)定的義務(wù)，對歐盟公民和企業(yè)在伙伴國的腐敗行為進行刑事調(diào)查和起訴。對在國外犯下的腐敗行為進行一致的起訴和判決，將在解決全球腐敗問題中發(fā)揮重要作用。歐盟將根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定對各成員國實施公約的情況進行審查。歐盟及其成員國一直在歐盟理事會反腐敗國家聯(lián)合會和二十國集團框架內(nèi)開展預(yù)防和打擊腐敗工作，并取得重大進展。2021年召開的聯(lián)合國大會反腐敗問題特別會議，通過了加強反腐敗國際合作的政治宣言，為未來一個時期的反腐敗國際規(guī)則定調(diào)，為歐盟推進反腐敗國際合作提供了重大機遇。

（三）應(yīng)對有組織犯罪對經(jīng)濟和社會的滲透

《2021 EU SOCTA》報告顯示，活躍在歐盟的犯罪集團中，80%以上利用合法企業(yè)作為其犯罪活動的幌子。犯罪集團將其可觀收入的一部分投資于房地產(chǎn)、建筑、交通或酒店等不同行業(yè)，通過控制這些行業(yè)公司的合法業(yè)務(wù)清洗非法資產(chǎn)，實現(xiàn)利潤的最大化。有組織犯罪對經(jīng)濟的滲透扭曲了市場規(guī)則，損害了合法經(jīng)濟。

1.加強應(yīng)對滲透威脅的情報工作

新冠疫情造成的經(jīng)濟嚴重下滑形勢，加劇了有組織犯罪集團接管實力衰弱的公司并滲透到整個商業(yè)系統(tǒng)的風險。《2021 EU SOCTA》報告指出，已有證據(jù)表明，有組織試圖對為支持經(jīng)濟復(fù)蘇而建立的各種金融機制進行欺詐。為應(yīng)對有組織犯罪對合法經(jīng)濟和社會的滲透威脅，歐盟委員會要求歐洲警察署和成員國加強反滲透威脅的情報工作，尤其是有關(guān)犯罪投資規(guī)模、程度、滲透方法和危險部門的情報制圖，以確定應(yīng)對的關(guān)鍵點。

2.加強行政干預(yù)

對嚴重和有組織犯罪的行政干預(yù)是對傳統(tǒng)執(zhí)法活動的補充。行政干預(yù)是指地方政府與執(zhí)法當局和民間社會合作，使用諸如獲取許可、投標和補貼程序等行政手段，設(shè)置滲透障礙，防止有組織犯罪滲透合法企業(yè)和政府公共部門。歐盟委員會建議在充分尊重基本權(quán)利的前提下，充分授權(quán)地方當局設(shè)置反滲透屏障，防止并解決犯罪集團對法律的濫用，保護經(jīng)濟結(jié)構(gòu)免受有組織犯罪的侵害。歐洲行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)致力于行政干預(yù)經(jīng)驗教訓(xùn)和最佳做法的交流。

3.加強社區(qū)預(yù)防

在有組織犯罪環(huán)境和經(jīng)濟貧困地區(qū)長大的年輕個體最容易被招募從事犯罪活動，從輕微犯罪或在組織中扮演次要角色開始，逐漸成為未來犯罪集團的主要成員和領(lǐng)導(dǎo)者。新冠疫情引發(fā)的全球經(jīng)濟危機可能會讓普通公民更接近有組織犯罪，社區(qū)可能更加容忍某些類型的犯罪，如銷售假冒商品或種植大麻。在此背景下，擁有高級技術(shù)才能的年輕人如果無法在自己選擇的專業(yè)領(lǐng)域獲得就業(yè)機會，就可能會為了賺錢輕易被犯罪集團招募而走上犯罪道路，這可能導(dǎo)致參與有組織犯罪或為有組織犯罪提供相關(guān)服務(wù)的個體數(shù)量顯著增加。為提高社會對有組織犯罪活動的抵御能力，阻止年輕人參與犯罪活動，在受犯罪活動影響大的街區(qū)或社區(qū)開展社區(qū)警務(wù)、提高防范認識等有針對性的預(yù)防行動至關(guān)重要。歐盟委員會通過歐洲預(yù)防犯罪網(wǎng)絡(luò)來加強預(yù)防犯罪知識和最佳做法的交流。

四、使執(zhí)法和司法適應(yīng)數(shù)字時代：

打擊日益數(shù)字化的有組織犯罪生態(tài)系統(tǒng)

隨著我們的生活和活動越來越多地在網(wǎng)上進行，犯罪集團也越來越多地使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實施犯罪行為，犯罪的足跡也在數(shù)字化。一些線索和證據(jù)從實體空間轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)空間，且不受物理邊界的阻礙。網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)在不同司法管轄區(qū)之間移動的速度、加密隱藏的技術(shù)等因素給證據(jù)搜集帶來了各種挑戰(zhàn)。此外，一些為物證設(shè)計的證據(jù)搜集工具和措施尚未完全適應(yīng)數(shù)字世界，無法及時獲取證據(jù)，這些都可能會阻礙或減緩刑事調(diào)查和起訴。因此，確保執(zhí)法和司法機構(gòu)有足夠的技術(shù)工具來處理數(shù)字時代的犯罪行為至關(guān)重要。

（一）促進數(shù)字調(diào)查線索和證據(jù)的獲取

1.概述和分析數(shù)據(jù)保存的方法

為確保獲取數(shù)字調(diào)查線索和證據(jù)，歐盟建立了數(shù)據(jù)保存立法框架，但數(shù)據(jù)保存措施引發(fā)了與基本權(quán)利（包括隱私權(quán)和個人數(shù)據(jù)保護）相關(guān)的重要問題。歐盟法院在最近涉及數(shù)據(jù)保存的判決中，確認了其先前的判例，即電子通信數(shù)據(jù)是保密的，原則上不能以普遍和不加區(qū)分的方式保存交通和位置數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)保存措施只有在必要且與所追求的目標相稱時，才能根據(jù)其對基本權(quán)利的影響程度來確定合理的保存范圍。歐盟法院基于《基本權(quán)利憲章》和數(shù)據(jù)保存的必要性和相稱性分析，規(guī)定了國家安全、公共防衛(wèi)和安全或預(yù)防犯罪、調(diào)查、偵查和起訴的有限例外情況，特別允許為打擊所有犯罪而普遍和不加區(qū)分地保存用戶公民身份信息，為打擊嚴重犯罪而普遍和不加區(qū)分地保存互聯(lián)網(wǎng)IP地址信息。歐盟委員會將根據(jù)法院的判決，在充分尊重基本權(quán)利的前提下，概述和分析操作上有用、技術(shù)上可行和法律上合理的數(shù)據(jù)保存方法，以滿足執(zhí)法和司法需求。

2.促進通信元數(shù)據(jù)的獲取

對有組織犯罪的調(diào)查通常需要獲取電子通信數(shù)據(jù)，以便在犯罪、犯罪人及被害人之間建立聯(lián)系，并追蹤犯罪網(wǎng)絡(luò)。鑒于有組織犯罪集團的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，如果不追溯獲取通信元數(shù)據(jù)，執(zhí)法部門就很難追蹤犯罪網(wǎng)絡(luò)。此類數(shù)據(jù)的缺乏使得確定核心幕后操縱者尤為困難，確定和逮捕的往往只是犯罪集團的最低級別人物，即在犯罪現(xiàn)場的那些人，而不是核心人物。因此，通信元數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)犯罪的調(diào)查和起訴中特別重要，通常作為直接的關(guān)鍵證據(jù)，并作為證實或反駁與案件事實有關(guān)的其他類型證據(jù)的重要支撐證據(jù)。鑒于電子通信的保密原則，通信服務(wù)提供商可能在執(zhí)法機構(gòu)要求獲取元數(shù)據(jù)前已經(jīng)刪除了元數(shù)據(jù)。在這種情況下，重要的證據(jù)可能會丟失，這可能導(dǎo)致犯罪未被成功調(diào)查或被害人未被識別，除非法律要求提供商將通信元數(shù)據(jù)保存更長的合理期限。對販毒、販賣人口或洗錢等比較復(fù)雜的有組織犯罪的調(diào)查需要較長時間，新的犯罪嫌疑人只有在調(diào)查過程中才會顯現(xiàn)出來，這也凸顯了元數(shù)據(jù)保存的重要性。

3.促進跨境獲取電子證據(jù)

有效的執(zhí)法應(yīng)對還需要及時獲取不同司法管轄區(qū)的服務(wù)提供商控制的數(shù)字證據(jù)。為使執(zhí)法和司法機構(gòu)更方便、更快捷地獲取調(diào)查并最終起訴罪犯所需的電子證據(jù)，歐盟委員會根據(jù)2018年《刑事事項電子證據(jù)提交和保存指令》，提出了促進跨境獲取電子證據(jù)的一攬子立法建議：創(chuàng)建歐洲電子證據(jù)提交令；創(chuàng)建歐洲電子證據(jù)保存令；制定更強有力的措施保護基本權(quán)利；要求服務(wù)提供商委任一名歐盟級別的法律代表；為企業(yè)和服務(wù)提供商提供一致的確定性法律。目前，歐洲議會和理事會正在對這些立法建議進行討論。此外，作為加快執(zhí)法和司法數(shù)字化努力的一部分，歐盟委員會建議所有成員國都參加電子證據(jù)數(shù)字交換系統(tǒng)。同時，歐盟理事會關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪公約的第二項附加議定書、歐盟和美國關(guān)于跨境獲取電子證據(jù)以開展刑事事項司法合作的協(xié)定等多邊和雙邊協(xié)定的談判正在開展，以建立國際層面的跨境獲取電子證據(jù)兼容規(guī)則，促進與國際伙伴的合作。

4.支持有效獲取加密信息

加密對于數(shù)字世界至關(guān)重要，它能確保數(shù)字系統(tǒng)和交易的安全，并保護包括言論自由、隱私和個人數(shù)據(jù)在內(nèi)的一系列基本權(quán)利。但如果用于犯罪目的，它會掩蓋罪犯的身份并隱藏其通信內(nèi)容。2017年，歐盟委員會提出了6項切實可行的措施，在不禁止、限制或削弱加密的前提下，為執(zhí)法和司法部門在刑事調(diào)查中遇到存儲在手機或硬盤等設(shè)備上的加密數(shù)據(jù)時提供支持。歐洲警察署啟用歐盟委員會于2020年推出的新解密設(shè)施即是這些措施的一部分。歐盟內(nèi)部安全（警察）基金資助歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪培訓(xùn)和教育小組研發(fā)了使用新解密設(shè)施的培訓(xùn)課程，這些課程將在歐洲警察學院的定期培訓(xùn)中提供。

2020年，歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署協(xié)調(diào)法國和荷蘭當局利用攔截的信息破解并摧毀了被有組織犯罪集團廣泛使用的EncroChat加密電話網(wǎng)絡(luò)。被破解的EncroChat今天仍然是法庭爭論的主題，爭論的焦點就是通過攔截的方式獲得的信息是否是合法獲得。2021年，歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署協(xié)調(diào)法國、比利時和荷蘭當局利用黑客入侵通訊系統(tǒng)的方式破解并摧毀了另一個被有組織犯罪集團使用的加密聊天應(yīng)用程序Sky ECC。荷蘭檢察機構(gòu)和警方被提起訴訟，指控他們以調(diào)查的名義非法入侵了Sky ECC服務(wù)器和電話并非法竊聽，比利時法院推遲了一些涉及Sky ECC的重大案件的判決，法官的理由是必須要先搞清楚比利時警方是如何掌握聊天消息的，是否有合法的竊聽令。摧毀EncroChat和Sky ECC這兩次行動表明，歐盟執(zhí)法機構(gòu)需要根據(jù)適用法律，不斷發(fā)展其在刑事調(diào)查中處理加密信息的能力。2020年，歐盟委員會與業(yè)界、密碼學專家、民間社會組織成員和主管當局共同啟動了一項專家項目，研究在刑事調(diào)查和起訴中合法和有針對性地獲取加密信息的能力和方法。研究不僅側(cè)重于解決當前的障礙，還將預(yù)測加密和解密技術(shù)的可能發(fā)展，以及為此目的與學術(shù)界和私營部門開展的必要合作。歐盟委員會期望2022年在確保加密對隱私保護、基本權(quán)利和通信安全有效的同時，從技術(shù)、操作和法律上提出讓執(zhí)法當局合法和有針對性地獲取加密信息的解決方案。

（二）提升在線調(diào)查的能力和技能

1.全面分析在線調(diào)查需求

歐盟相關(guān)文件指出，現(xiàn)如今，超過80%的犯罪都有數(shù)字成分。即使在離線犯罪的情況下，幾乎每個執(zhí)法人員和檢察官也都需要掌握在網(wǎng)上進行犯罪調(diào)查的基本知識。歐盟委員會授權(quán)歐洲警察署和歐盟內(nèi)部安全創(chuàng)新中心負責全面分析執(zhí)法機構(gòu)在數(shù)字調(diào)查領(lǐng)域的實際機制、可用資源、技術(shù)差距和現(xiàn)實需求，以及前瞻性分析，并在此基礎(chǔ)上確定研究和開發(fā)的優(yōu)先事項。這對于指導(dǎo)在線調(diào)查技術(shù)工具的研究和創(chuàng)新，以及在線執(zhí)法能力建設(shè)起著十分重要的作用。歐洲法庭科學研究機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、歐洲執(zhí)法技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新—執(zhí)法機構(gòu)對話項目、執(zhí)法機構(gòu)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)實體和平臺將對這項工作提供非常重要的支持。

2.促進有效技術(shù)工具的獲取與使用

執(zhí)法和司法機構(gòu)需要跟上犯罪分子實施犯罪活動所使用的快速發(fā)展的技術(shù)，才能保證在線調(diào)查任務(wù)的順利完成，如發(fā)現(xiàn)可疑在線活動、跟蹤虛擬貨幣犯罪交易、查明被加密的數(shù)據(jù)或混合在其他數(shù)據(jù)中的數(shù)據(jù)、保存將在法庭上用作證據(jù)的電子數(shù)據(jù)等。但由于物聯(lián)網(wǎng)取證等特定領(lǐng)域的數(shù)字調(diào)查專業(yè)知識缺乏，在可能的情況下進入并關(guān)閉銷售非法商品和服務(wù)的論壇權(quán)限缺乏，在線調(diào)查需求和專業(yè)知識水平存在差異，開源技術(shù)工具缺乏進一步的開發(fā)和維護等原因，執(zhí)法和司法機構(gòu)并不總是能夠獲得開展數(shù)字調(diào)查所需的有效技術(shù)工具。解決這些問題需要成員國之間在數(shù)字取證、開源情報、加密貨幣和暗網(wǎng)調(diào)查等領(lǐng)域進行跨部門工具開發(fā)和培訓(xùn)合作。歐洲警察署、歐洲警察學院和歐盟刑事司法合作署等歐盟機構(gòu)，EMPACT、從業(yè)人員網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)部安全基金資助項目等歐盟現(xiàn)有機制，可通過同步和有針對性的行動，在促進執(zhí)法和司法機構(gòu)獲取和使用有效的技術(shù)工具方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

3.加強技術(shù)工具創(chuàng)新

為增強成員國當局打擊有組織犯罪的能力，歐盟研究和創(chuàng)新項目“地平線2020”資助了一些技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)項目。新的“地平線歐洲”項目將進一步加強技術(shù)創(chuàng)新研究工作，將重點資助有關(guān)改進打擊有組織犯罪情報制圖、工具開發(fā)、課程培訓(xùn)以及加強機構(gòu)間合作等方面項目。為應(yīng)對刑事調(diào)查中的大數(shù)據(jù)分析或暗網(wǎng)調(diào)查等執(zhí)法需求，歐盟委員會在2020年提出人工智能倡議，支持成員國開展人工智能執(zhí)法創(chuàng)新行動試點項目。歐盟委員會將促進開發(fā)人工智能執(zhí)法工具所需的高質(zhì)量數(shù)據(jù)集的采集，支持歐洲安全數(shù)據(jù)空間的創(chuàng)建，建立一個全歐盟范圍的、基于各種不同類型數(shù)據(jù)集（包括偽操作數(shù)據(jù)集和匿名數(shù)據(jù)集）的生態(tài)系統(tǒng)，以共享、開發(fā)、測試、培訓(xùn)和驗證用于執(zhí)法和安全目的的人工智能工具的算法，這將是開發(fā)、使用和評估人工智能執(zhí)法工具的關(guān)鍵。歐盟委員會希望執(zhí)法界、行業(yè)界和學術(shù)界在歐盟資助的平臺上開展應(yīng)對歐盟層面執(zhí)法需求的技術(shù)創(chuàng)新研究合作，并不斷改進現(xiàn)有執(zhí)法工具。合作平臺通過歐洲警察署向各成員國執(zhí)法當局免費提供研究成果。歐洲警察署成為向各成員國執(zhí)法部門提供惡意軟件分析等數(shù)字調(diào)查技術(shù)工具和服務(wù)的一站式商店。

（三）促進專業(yè)知識和技能的獲取

1.加強專業(yè)知識和技能培訓(xùn)

雖然對數(shù)字證據(jù)的研究和分析是在線調(diào)查的核心，但部分成員國執(zhí)法人員仍不具備數(shù)字調(diào)查或數(shù)字取證方面的必要策略和技能，大多數(shù)人員需要擴大和深化。此外，物聯(lián)網(wǎng)取證等特定領(lǐng)域的數(shù)字調(diào)查尖端專業(yè)知識缺乏仍然是一些成員國面臨的突出問題。為此，歐盟委員會要求歐洲警察署、歐洲警察學院、歐盟刑事司法合作署與成員國在歐盟網(wǎng)絡(luò)犯罪特別行動聯(lián)合工作組框架下，基于開展數(shù)字調(diào)查所需的能力界定和相關(guān)的職業(yè)資格（如數(shù)據(jù)分析師、在線調(diào)查員或數(shù)字司法鑒定專家），制定并定期更新“能力培訓(xùn)框架”。歐盟委員會支持歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪培訓(xùn)和教育小組開發(fā)培訓(xùn)課程，并支持通過現(xiàn)有工具提供國家層面的培訓(xùn)。歐洲警察學院和歐洲司法培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)定期評估培訓(xùn)需求，并確定培訓(xùn)提供的優(yōu)先次序。

2.開展數(shù)字調(diào)查專家認證

為進一步提高執(zhí)法和司法當局的基本數(shù)字執(zhí)法能力，歐洲警察學院將根據(jù)“能力培訓(xùn)框架”，與成員國和專業(yè)人士密切合作，制定數(shù)字調(diào)查專家認證制度。專家認證的意義在于：增加能夠在特定領(lǐng)域提供支持的專家人數(shù)；為證據(jù)的搜集和處理提供保證，確保證據(jù)在其他司法管轄區(qū)法庭上的可采性，從而促進跨境合作；有助于確認專業(yè)調(diào)查人員。歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪培訓(xùn)和教育小組已在其全球網(wǎng)絡(luò)犯罪認證項目框架內(nèi)就這一事項開展了大量工作。

3.與特定領(lǐng)域業(yè)界合作

數(shù)字調(diào)查可能需要物聯(lián)網(wǎng)取證、加密貨幣、勒索軟件或暗網(wǎng)調(diào)查等特定領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能。歐盟委員會要求各成員國確認在這些領(lǐng)域具有尖端知識和技能的業(yè)界專家，以便在需要此類專業(yè)人士的行動中相互支持。歐盟委員會支持歐洲警察署建立專家機制，用適當?shù)募畲胧┐_保成員國業(yè)界專家進入歐盟專家?guī)?。歐盟委員會還支持業(yè)界發(fā)揮專業(yè)人士的優(yōu)勢，與歐盟執(zhí)法機構(gòu)、成員國執(zhí)法當局開展特定領(lǐng)域的合作，如2016年，卡巴斯基、邁克菲等業(yè)界與歐洲警察署歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心、荷蘭警方國家高科技犯罪部門合作，建立了“不再支付贖金”網(wǎng)站，向公共和私人當事方免費提供勒索軟件預(yù)防建議和121個可以解密151個勒索軟件家族的解密工具，網(wǎng)站用戶上傳被加密文件，網(wǎng)站專業(yè)人士幫助確定使用何種形式的解密工具，然后用戶在免費解密工具的指引下完成解密。此項合作已幫助600多萬勒索軟件受害者恢復(fù)了被加密的文件，為受害者挽回了近10億歐元的損失。（全文完）

【作者簡介】崔秋灝，男，漢族，河南信陽人，教育學碩士，現(xiàn)任廣東警官學院治安系副教授，主要從事涉外警務(wù)、國際警務(wù)合作、區(qū)域國別警務(wù)教學與研究。

（責任編輯：馮苗苗）