政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)優(yōu)化路徑研究

許璐 韓雨寧

摘 要：政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，是新時(shí)代國(guó)家治理對(duì)審計(jì)提出的新要求。政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)已成為審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和重要任務(wù)。著眼分析基層審計(jì)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)遇到的問(wèn)題并進(jìn)行歸類梳理，從“三個(gè)關(guān)注”視角提出政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，從“提升三性”視角為推動(dòng)跟蹤審計(jì)改革創(chuàng)新發(fā)展提供優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：政策措施落實(shí)情況 跟蹤審計(jì) 優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）03-087-02

政策措施跟蹤審計(jì)在保障國(guó)家重大戰(zhàn)略推進(jìn)、重大政策執(zhí)行、重大任務(wù)落實(shí)、重大項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)資金使用中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[1]，是推動(dòng)審計(jì)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分[2]。工作落實(shí)不到位，任何政策、方針、措施都會(huì)白費(fèi)，再偉大的任務(wù)目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家對(duì)各項(xiàng)重大措施政策實(shí)施情況作出審計(jì)，根本目的是為推動(dòng)跟蹤審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新，促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展，從而全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展[3]。對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)而言，當(dāng)前政策措施落實(shí)情況審計(jì)處于探索階段。立足實(shí)際探討政策落實(shí)情況審計(jì)存在的問(wèn)題、審計(jì)重點(diǎn)和優(yōu)化路徑至關(guān)重要。

一、政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)價(jià)值分析

（一）以審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)政策舉措的落實(shí)度

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家政治制度的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，擔(dān)負(fù)著對(duì)各級(jí)政府和部門政策落實(shí)情況常態(tài)化監(jiān)督的重要職責(zé)。政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)就是對(duì)各級(jí)政府部門落實(shí)政策過(guò)程中使用的各類資金、資源進(jìn)行常態(tài)化的跟蹤審計(jì)監(jiān)督[4]，在一定程度上對(duì)各級(jí)政府部門的權(quán)力加以約束，清除政策傳遞過(guò)程中的“中梗阻”現(xiàn)象，提高政策的落實(shí)力度，做到政令暢通，切實(shí)將政策制定目的更加高效地傳遞到政策執(zhí)行最底層。

（二）以審計(jì)監(jiān)督提升政策落實(shí)的陽(yáng)光度

與執(zhí)行主體有關(guān)的政府部門需要在政策下發(fā)后對(duì)其進(jìn)行公示，并進(jìn)行宣傳解讀和推廣。與此同時(shí)，公眾和利益相關(guān)單位作為執(zhí)行目標(biāo)群體，可以按照政策內(nèi)容來(lái)采取相應(yīng)的行動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在對(duì)政府部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，審計(jì)能夠在政府部門之間、政府和社會(huì)相關(guān)利益者之間搭建起溝通橋梁，加深各方主體對(duì)政策理解的深度，解決目前出現(xiàn)的信息不對(duì)稱、溝通不暢通等問(wèn)題，維護(hù)相關(guān)利益群體的知情權(quán)，使政策執(zhí)行更加陽(yáng)光透明。

（三）審計(jì)監(jiān)督減少政策落實(shí)的偏離度

鑒于政策措施具有時(shí)效性，要確保有效落實(shí)，必須通過(guò)相關(guān)部門及地方政府及時(shí)的組織實(shí)施。審計(jì)通過(guò)監(jiān)督政府相關(guān)政策部門執(zhí)行政策是否恰當(dāng)及時(shí)，政策執(zhí)行主體是否在原政策基礎(chǔ)上擅自增加額外條件，揭示政府部門有無(wú)庸政、懶政等現(xiàn)象，有無(wú)不作為、無(wú)政績(jī)的情況，對(duì)政策解讀是否偏離政策原意的現(xiàn)象。通過(guò)審計(jì)結(jié)果及時(shí)反饋執(zhí)行效果，糾正不同部門和單位偏離政策方向的行為偏差，促進(jìn)政策措施持續(xù)改進(jìn)，提高政策措施實(shí)施效果。

二、政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)中存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)制度還沒(méi)有完全建立健全

作為一種新的績(jī)效審計(jì)模式，政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)目前還沒(méi)有規(guī)范的格式和標(biāo)準(zhǔn)。尤其在基層審計(jì)機(jī)關(guān)中開展政策措施落實(shí)情況審計(jì)，缺乏相關(guān)的操作指南、指導(dǎo)意見、政策文件等標(biāo)準(zhǔn)的制度機(jī)制[5]，跟蹤審計(jì)還不具備有效性及權(quán)威性，有關(guān)審計(jì)制度體系亟需要健全完善。

（二）審計(jì)力量專業(yè)性、綜合性還不夠強(qiáng)

當(dāng)前，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)不夠多元復(fù)合，能力素質(zhì)綜合的復(fù)合型人才亟需配備。審計(jì)人員接受系統(tǒng)化、規(guī)范化的審計(jì)培訓(xùn)缺失，審計(jì)人員對(duì)審計(jì)政策和審計(jì)流程把握程度不一。實(shí)際上，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作的開展對(duì)審計(jì)人員專業(yè)的要求，并不應(yīng)僅限制財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)，而是需要知識(shí)面廣、能力多元、能及時(shí)掌握政策動(dòng)向的符合型人才。

（三）審計(jì)對(duì)象及范圍還不夠聚焦

政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的審計(jì)對(duì)象相比于常規(guī)審計(jì)的審計(jì)對(duì)象來(lái)說(shuō)更為抽象，不限于某個(gè)單一的單位或部門，而是與政策落實(shí)相關(guān)的所有單位或部門。另外，政策措施審計(jì)范圍更廣、涉及的領(lǐng)域更多、內(nèi)容更為豐富。

三、政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)

（一）重點(diǎn)關(guān)注政策措施落實(shí)的全過(guò)程

審計(jì)調(diào)查階段要全面梳理本級(jí)政府各部門承擔(dān)各項(xiàng)政策措施任務(wù)情況，結(jié)合各部門“三定方案”確定各部門職責(zé)和各項(xiàng)政策的任務(wù)分工，逐條核實(shí)部門制定具體落實(shí)措施、任務(wù)分解、工作開展和完善制度保障等情況。本文充分借鑒研究型審計(jì)思維[6]，提出審計(jì)過(guò)程中要關(guān)注的重點(diǎn)。第一，關(guān)注各部門是否有效制定具體落實(shí)措施、及時(shí)剖析任務(wù)，任務(wù)落實(shí)有無(wú)具體時(shí)間安排、路線圖和進(jìn)度要求，責(zé)任人和問(wèn)責(zé)機(jī)制是否明確，政策措施落實(shí)中是否存在慢作為、不作為等問(wèn)題。第二，關(guān)注是否有切實(shí)可行的任務(wù)落實(shí)措施，審查有無(wú)存在會(huì)議上傳下達(dá)，僅僅以文件落實(shí)文件等問(wèn)題。第三，關(guān)注主管部門對(duì)各項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行過(guò)程是否規(guī)范，一一核對(duì)各項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行情況。深入分析任務(wù)未按時(shí)完成的原因，被審計(jì)單位對(duì)于未完成的任務(wù)有無(wú)下一步工作計(jì)劃和安排；是否存在任務(wù)落實(shí)暫時(shí)擱置的問(wèn)題，按照業(yè)務(wù)流程找到問(wèn)題擱置或進(jìn)展緩慢的節(jié)點(diǎn)，仔細(xì)分析擱置的原因，明確責(zé)任主體。

（二）重點(diǎn)關(guān)注政策措施落實(shí)的重大工程、重點(diǎn)資金

重大工程和重點(diǎn)資金都是政策措施執(zhí)行的重要載體，也是審計(jì)最重要的切入點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行審計(jì)，可以對(duì)措施落實(shí)情況做初步評(píng)價(jià)。一是關(guān)注重大工程。關(guān)注工程實(shí)施進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目配套資金長(zhǎng)期閑置和重大資金配套不到位等，揭露各級(jí)政府部門存在的慢作為、不作為等問(wèn)題；關(guān)注項(xiàng)目基本建設(shè)程序的執(zhí)行和招標(biāo)條款的適用，重點(diǎn)是施工前項(xiàng)目的核查、工程竣工驗(yàn)收程序、建筑和材料設(shè)備供應(yīng)投標(biāo)書的提交和投標(biāo)的提交以及合同的簽署；關(guān)注項(xiàng)目管理實(shí)施和預(yù)算評(píng)估，注重項(xiàng)目質(zhì)量控制、成本控制、工期管理。二是關(guān)注重點(diǎn)專項(xiàng)資金。關(guān)注項(xiàng)目專項(xiàng)資金設(shè)立目標(biāo)的明確性、資金分配方式的科學(xué)性、資金劃撥的及時(shí)性，以及是否存在項(xiàng)目進(jìn)展緩慢等影響政策措施“落地”的問(wèn)題；關(guān)注資金使用，主要審核與政策執(zhí)行相關(guān)的具體手段的使用是否符合法規(guī)的范圍和目的，有無(wú)截取、挪用、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足等違規(guī)行為；關(guān)注大型建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)對(duì)建設(shè)資金專款專用和專賬核算情況、工程款支付及建設(shè)單位管理費(fèi)使用情況進(jìn)行審計(jì)。

（三）重點(diǎn)關(guān)注政府政策措施的綜合協(xié)同情況

政策措施落實(shí)過(guò)程中，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)各級(jí)政府、政府內(nèi)部不同部門針對(duì)同一目標(biāo)、同一行業(yè)、同一區(qū)域的政策落實(shí)情況[4]，注重各級(jí)政府部門之間有無(wú)政策碎片化、多頭管理、部門利益不一致等問(wèn)題?；趯徲?jì)的獨(dú)立性，客觀評(píng)價(jià)政策協(xié)調(diào)度，分析造成協(xié)調(diào)程度不高的主要原因，針對(duì)性地向相關(guān)政府部門和上級(jí)主管部門提出政策調(diào)整建議，健全政策體系，提升政策協(xié)調(diào)性，使不同政策共同發(fā)展，保障政策利益相關(guān)群體順利落實(shí)政策目標(biāo)。

四、政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，提升審計(jì)跟蹤方式科學(xué)性

采用復(fù)合式方法，將政策措施跟蹤審計(jì)中的部分事項(xiàng)編入正在進(jìn)行的審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案中，與財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方式相結(jié)合，采取總量不變，分量審計(jì)的模式，保證審計(jì)的高效性。采用交叉式方法，集中調(diào)動(dòng)地方審計(jì)力量，實(shí)現(xiàn)省與省、市與市、縣與縣中間的交叉審計(jì)，保證審計(jì)結(jié)果真實(shí)可靠，審計(jì)工作更加嚴(yán)肅獨(dú)立。采用大數(shù)據(jù)審計(jì)方法，研究建立審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)，收集整合審計(jì)對(duì)象相關(guān)情況，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，為科學(xué)制訂審計(jì)計(jì)劃提供前提。

（二）強(qiáng)化督查整改，提升跟蹤審計(jì)成效性

審計(jì)程序應(yīng)采取不同的審計(jì)方法，采用節(jié)能性方法提升成效，對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)、工作計(jì)劃、審計(jì)報(bào)告等采取統(tǒng)一手段，根據(jù)審計(jì)人員特性和不同類型的審計(jì)，合理配置審計(jì)人員、抓重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容、混合編組組織模式、更高效、科學(xué)地執(zhí)行審計(jì)任務(wù)。審查數(shù)據(jù)、相關(guān)資料等時(shí)，可以采用發(fā)放調(diào)查表、召開座談會(huì)、實(shí)地調(diào)查走訪等方式，更深入地了解實(shí)際情況，對(duì)審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出切實(shí)可行的整改意見，推動(dòng)建立對(duì)賬銷號(hào)機(jī)制，具體整改情況反映在下季度審計(jì)報(bào)告中。

（三）明確目標(biāo)職責(zé)，提升跟蹤審計(jì)人員責(zé)任性

要對(duì)標(biāo)對(duì)表有序推進(jìn)，確定審計(jì)任務(wù)整改的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確目標(biāo)任務(wù)和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，主動(dòng)監(jiān)督各部門整改情況，確保各項(xiàng)重要審計(jì)任務(wù)在預(yù)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上高質(zhì)量完成。要明晰重點(diǎn)關(guān)鍵，抓住問(wèn)題突出部門的要害環(huán)節(jié)和責(zé)任主體，切實(shí)把審計(jì)責(zé)任擔(dān)起來(lái)，壓牢壓實(shí)審計(jì)工作主體責(zé)任。要及時(shí)公布政策審計(jì)結(jié)果，對(duì)未能有效落實(shí)見效的人員和部門在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公布，切實(shí)提升社會(huì)公眾對(duì)政策落實(shí)情況的知曉度，充分發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督的利劍作用。

[基金項(xiàng)目：2022年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（22YJC880093）；2020年度江蘇省社科基金項(xiàng)目（20JYC011）；江蘇省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)資助課題（X-a/2020/02）]

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（作者單位：許璐，鎮(zhèn)江市京口區(qū)審計(jì)局；韓雨寧，江蘇大學(xué)教師教育學(xué)院 江蘇鎮(zhèn)江 212000）

[作者簡(jiǎn)介：許璐，鎮(zhèn)江市京口區(qū)審計(jì)局黨組成員、財(cái)政審計(jì)科科長(zhǎng)，中級(jí)審計(jì)師，研究方向：審計(jì)管理；韓雨寧，江蘇大學(xué)教師教育學(xué)院碩士研究生，研究方向：大數(shù)據(jù)管理。]

（責(zé)編：賈偉）