高校全面預(yù)算績效管理與評價結(jié)果應(yīng)用研究

伏湘 和雪霄

摘 要：隨著國家預(yù)算績效管理及教育部的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》相繼出臺，對以財政撥款資金為主要來源的高校全面預(yù)算績效管理工作提出新要求，文章結(jié)合目前高校預(yù)算績效管理及評價結(jié)果應(yīng)用方面現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行闡述，并對問題提出解決策略。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算績效管理 結(jié)果應(yīng)用 現(xiàn)狀 對策

中圖分類號：F233 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-168-03

一、預(yù)算績效管理背景

預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。自2003年我國關(guān)于預(yù)算績效評價體系的最早建設(shè)以來，制度設(shè)置指標(biāo)體系、評價方法、結(jié)果應(yīng)用等方面管理體系不斷完善，同時也有許多相應(yīng)的制度文件出臺。國務(wù)院2014年發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號），該決定認(rèn)為在預(yù)算績效管理機(jī)制的未來改革中應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化財政支出的責(zé)任和效率為核心，以結(jié)果應(yīng)用為導(dǎo)向，明確結(jié)果導(dǎo)向，建立激勵約束機(jī)制以加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用。2018年國務(wù)院出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號文）強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新預(yù)算管理模式，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、成本效益，各單位需要強(qiáng)化責(zé)任約束，健全激勵約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。2019年教育部制定《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（財教[2019]6號文），意見以加快推進(jìn)各單位績效管理，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益為目標(biāo)，要求各教育單位強(qiáng)化目標(biāo)管理，做好過程監(jiān)控，推進(jìn)績效評價，注重結(jié)果應(yīng)用，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平，為教育事業(yè)發(fā)展提供有力保障。黨的二十大報告中指出教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。要堅持教育優(yōu)先發(fā)展，加快建設(shè)教育強(qiáng)國，要辦好人民滿意的教育，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系。

高校作為國家財政資金重點(diǎn)支持單位，在財政資金投入下，擔(dān)負(fù)著為黨育人、為國育才，立德樹人的教育職責(zé)，如何利用好社會公眾納稅人資金做好教育服務(wù)是社會媒體、公眾監(jiān)督的重點(diǎn)，所以對財政資金高效率的運(yùn)用，是高校提質(zhì)增效的重要體現(xiàn)。

二、高校預(yù)算績效管理及評價結(jié)果應(yīng)用現(xiàn)狀

高校在資金使用中為了完善“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系和實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化要求，預(yù)算管理由編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價構(gòu)成，預(yù)算績效貫穿于從編制到監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)了事前、事中、事后管理。

（一）預(yù)算管理現(xiàn)狀

1.預(yù)算編制流程。高校根據(jù)自身資金構(gòu)成和相關(guān)制度，編制年度預(yù)算，編制中按支出經(jīng)濟(jì)分類對預(yù)算進(jìn)行細(xì)化后，由主管部門匯總審核后報財政，最后通過“二上二下”，以批復(fù)形式下給高校預(yù)算。

2.預(yù)算項目庫建立。所有預(yù)算通過項目庫以項目形式申報，項目細(xì)分為人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類，項目超過一定金額需要通過自評、重點(diǎn)評、委托第三方評的方式，對項目是否可行、實(shí)施效益等多方面進(jìn)行評價，評價結(jié)果作為安排資金的重要依據(jù)。

（二）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用現(xiàn)狀

1.項目事前的績效評估。開展績效運(yùn)行監(jiān)管，提升項目決策科學(xué)度，運(yùn)用事前績效評估結(jié)果，加大績效信息公開度，完善預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。每年8月份，主管廳局開始安排下一年度的預(yù)算上報工作，年度預(yù)算申報采用“二上二下”形式進(jìn)行，主管廳局對高校上報項目的立項依據(jù)、支撐材料、安排金額等進(jìn)行審核，根據(jù)事前評估結(jié)果，提出“同意立項”“暫緩立項”“不同意立項”意見，對“同意立項”的也會進(jìn)一步對預(yù)算合理性進(jìn)行評價，“暫緩立項”的補(bǔ)充完善材料再行評估，決定是否安排資金，安排多少資金。

2.項目事中的績效評價。在項目實(shí)施中，對實(shí)施情況、資金執(zhí)行、實(shí)施成果進(jìn)行分析。評價圍繞幾個重點(diǎn)展開：資金支出合規(guī)性、執(zhí)行效率性，項目運(yùn)轉(zhuǎn)完成度。績效評價結(jié)果做為預(yù)算執(zhí)行情況的重要通報內(nèi)容，也作為后續(xù)資金安排的重要依據(jù)，對于執(zhí)行效果無法達(dá)到預(yù)期要求的項目，高校需要分析原因，提出整改措施，對拖沓進(jìn)度部分財政收回資金。

3.項目事后的績效評價。事后評價主要圍繞自評、重點(diǎn)項目評、部門整體支出評、政策性評價等方面。評價結(jié)果做為考核單位的重要指標(biāo)，也作為改進(jìn)預(yù)算管理的重要依據(jù)，同時做為高校績效考核的重要指標(biāo)。

4.重點(diǎn)項目的評價。對項目實(shí)施的目標(biāo)設(shè)定、款項使用、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)實(shí)施的路徑以及項目最終成果等方面進(jìn)行分析，出具評價報告。

5.部門整體支出績效評價。為了加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，促成高校績效管理體系建成，發(fā)揮資金價值，設(shè)置可量化等評價體系，對高校績效完成程度及效果進(jìn)行分析，考察其部門預(yù)算與部門績效之間的匹配度。

（三）預(yù)算是一種管理控制的工具

以“核定收支、定額或者定項補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”為核心的預(yù)算管理辦法，以及主管部門及高校等管理主體在預(yù)算編制、執(zhí)行、核定收支方面的職責(zé)。以“上下互動、充分論證”來申報預(yù)算項目，“一上”摸底然后與規(guī)劃對接，“二上”主要是細(xì)化目標(biāo)、分解責(zé)任。校內(nèi)由預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌，劃分資金歸口、組織校內(nèi)論證或者聘請校外專家論證。根據(jù)高校實(shí)際師生情況及收入構(gòu)成方式合理測算收入、明確發(fā)展需求，綜合平衡收支大盤，依據(jù)限額情況落實(shí)項目，匯總審核后下發(fā)實(shí)施，預(yù)算實(shí)行“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的程序進(jìn)行，至少要經(jīng)過“二上二下”。

高校預(yù)算編制在預(yù)算績效管理小組的領(lǐng)導(dǎo)下以“量入為出、收支平衡、積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約”為原則。按照人員運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、日常公用支出經(jīng)費(fèi)、重點(diǎn)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)對安排資金計劃，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展所需資金的具體情況，合理配置資金計劃。

三、當(dāng)前高校預(yù)算績效管理及評價結(jié)果應(yīng)用存在問題

盡管從制度上、理論上對預(yù)算績效管理及評價應(yīng)用上有體現(xiàn)，但純粹從評價結(jié)果應(yīng)用上仍然存在方式單一，形式簡單，從某種程度上說有點(diǎn)流于表面，高校的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用還處于探索階段，要真正形成利用預(yù)算績效評價結(jié)果來安排下一年資金，形成預(yù)算績效管理的起點(diǎn)和終點(diǎn)，形成一個“閉環(huán)”及一個良性的循環(huán)，還面臨許多困難和挑戰(zhàn)。

高校績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制存在問題分散在制度層面、管理層面、決策層面、社會影響力層面。高校預(yù)算管理要實(shí)現(xiàn)橫向到邊，縱向到底的目標(biāo)。在高校預(yù)算編制中依然存在一些固化思維：學(xué)校管理人員和執(zhí)行人員習(xí)慣于“用買鹽的錢買糖”；有些人則片面對以為預(yù)算就是一個大概估計，不可能預(yù)測未來一年甚至幾年的發(fā)生事項，不愿意認(rèn)真花時間編制預(yù)算，出現(xiàn)一定程度的“懶政”，甚至覺得預(yù)算管理過多干涉了自己工作的自由度。高校預(yù)算績效管理問題主要在以下幾個方面。

一是，部門主體責(zé)任不夠明確、預(yù)算內(nèi)容不夠完整、預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象明顯、政府采購預(yù)算編制的準(zhǔn)確度不高。二是，政府相關(guān)文件對預(yù)算績效目標(biāo)管理、評價范圍、評價結(jié)果應(yīng)用定義不明晰，存在諸多解讀。三是，預(yù)算績效評價結(jié)果難轉(zhuǎn)化，制度不健全、績效評價報告自評指標(biāo)設(shè)定隨意，績效評價主體重視度不夠等方面。四是，現(xiàn)階段高?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用停留于知識層面，實(shí)踐較少，評價結(jié)果應(yīng)用無法真正指導(dǎo)資金計劃。五是，對評價結(jié)果“為何用、怎么用、如何用得更好”決策部門重視度不夠。六是，支出合規(guī)性、結(jié)構(gòu)合理性不高。七是，績效評價結(jié)果公開機(jī)制不健全，公開內(nèi)容、形式、渠道等方面尚停留于表面。主要官網(wǎng)公開為主，公開模式簡單，公眾關(guān)注度較低，公開缺乏專業(yè)指導(dǎo)，而專業(yè)的評價報告未能考慮公眾的可接受性。信息公開缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，公開內(nèi)容真實(shí)性和全面性有待于提高。

四、高校預(yù)算績效管理及評價結(jié)果應(yīng)用措施及建議

預(yù)算績效要按照全過程、全生命周期進(jìn)行管理。全過程、全生命周期指從業(yè)務(wù)發(fā)生到執(zhí)行和結(jié)束以及后期信息反饋跟蹤、結(jié)果應(yīng)用和監(jiān)督的完整預(yù)算績效管理過程。預(yù)算編制中績效目標(biāo)的制定上是否定量、定性，是否和該項目的戰(zhàn)略目標(biāo)吻合，是否具備可操作性和可行性等；預(yù)算執(zhí)行中是否因主觀、客觀因素產(chǎn)生績效目標(biāo)與實(shí)際目標(biāo)的偏離，產(chǎn)生的偏離如何適度調(diào)整；預(yù)算執(zhí)行結(jié)果如何進(jìn)行評價，是自評還是委托第三方評價機(jī)構(gòu)又或者抽取專家?guī)鞂＜疫M(jìn)行評價等；預(yù)算績效評價結(jié)果如何進(jìn)行應(yīng)用等方面。整個預(yù)算績效管理是一個系統(tǒng)化的管理，以動態(tài)滾動循環(huán)模式進(jìn)行管理，最后落腳于預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。高校預(yù)算績效管理及評價結(jié)果應(yīng)用優(yōu)化策略從以下幾個方面入手。

一是建立健全預(yù)算項目全生命周期管理機(jī)制，明確主體責(zé)任。完善績效管理機(jī)制，以項目庫為源頭的預(yù)算管理，明確項目實(shí)施及申報主體。所有資金支出都以項目方式進(jìn)行，納入項目庫平臺，根據(jù)資金明細(xì)分為人員經(jīng)費(fèi)類、公用經(jīng)費(fèi)類、重點(diǎn)目標(biāo)類等項目。各高校發(fā)展部門根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)立項目，對項目可行性等方面進(jìn)行評價，評價合格項目申報入庫；預(yù)算編制從項目出發(fā)，根據(jù)項目情況來計劃學(xué)校資金大盤，項目有變動時需要從項目庫開始進(jìn)行調(diào)劑和論證。

二是明確項目預(yù)算年度計劃。分年執(zhí)行項目需通過論證得出項目執(zhí)行總計劃，在項目庫中據(jù)實(shí)申報計劃年度，根據(jù)項目安排測算年度資金需求。主管廳局審核通過以后按照年度計劃撥付資金。當(dāng)年未執(zhí)行完畢計劃，根據(jù)項目實(shí)際情況決策是否滾動，高校編制預(yù)算時需要注意計劃的精細(xì)度。

三是提高預(yù)算績效信息化水平，利用數(shù)字化途徑，完善內(nèi)控制度，管理流程嵌入管理平臺，對不合規(guī)情況實(shí)時預(yù)警，項目變化通過項目庫系統(tǒng)及時更新，采用數(shù)字化手段推動預(yù)算績效管理。

四是強(qiáng)化頂層設(shè)計。根據(jù)黨的十九大關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，及時修訂預(yù)算管理辦法和績效應(yīng)用管理辦法。完善配套細(xì)則，完善制度，做到能夠事前、事中、事后全覆蓋。

五是對專項資金使用過程以及預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性進(jìn)行定期綜合評審，將績效自評或第三方評價結(jié)果作為專項資金設(shè)立、調(diào)整、撤銷、延期、預(yù)算安排以及責(zé)任追究的重要依據(jù)。

六是完善相關(guān)文件，對預(yù)算績效目標(biāo)管理、預(yù)算績效評價范圍、績效評價結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行重新的定義。

七是加強(qiáng)預(yù)算績效評審結(jié)果制度化建設(shè)，對高校內(nèi)部項目開展績效評價；加強(qiáng)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)；加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)支出決策評價體系建設(shè)；適當(dāng)引入第三方評價機(jī)構(gòu)，提升評價工作質(zhì)量。

八是將資金預(yù)算績效管理提升到首位，建立預(yù)算和績效應(yīng)用相結(jié)合機(jī)制。為更好應(yīng)用績效評價結(jié)果，提升治理水平，落實(shí)財政“過緊日子”的要求，要做到全盤考量、突出特點(diǎn)，更新支出構(gòu)成方式，將資金預(yù)算績效管理放在重要位置，建立預(yù)算和績效應(yīng)用相結(jié)合的體系，提升高校資源的配置效率和使用效益。對低效、無效資金，管理不規(guī)范，進(jìn)度完不成的實(shí)行“基數(shù)性、一次性”扣減直至取消預(yù)算，通過預(yù)算評審壓減低效無效資金，提高預(yù)算編制的科學(xué)性及精準(zhǔn)度。將自評結(jié)果作為高校及高校內(nèi)部部門完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。將評價結(jié)果作為安排部門預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)，原則上，對評價等級為優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以支持，對評價等級為中、差的要完善政策改進(jìn)管理，根據(jù)情況核減預(yù)算，對不進(jìn)行整改或整改不到位的，根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)減預(yù)算或整改到位的再予安排。實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性掛鉤，體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣和激勵相容導(dǎo)向，有效要安排，低效要壓減，無效要問責(zé)。

九是績效評價結(jié)果按照規(guī)定的程序和方式向社會公開。接受社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督，形成“公開、透明”的預(yù)算績效評價結(jié)果管理體系?？冃гu價結(jié)果編入政府決算和本部門決算，報送本級人民代表大會常務(wù)委員會，并依法予以公開。

十是強(qiáng)化監(jiān)督合力。通過信息通報制度、實(shí)時信息共享、相互利用工作成果等多種方式形成聯(lián)動監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督有效。從目前看，高校預(yù)算編制水平不斷提升、績效目標(biāo)導(dǎo)向也越來越好，績效實(shí)施監(jiān)控為績效調(diào)整提供了重要參考材料，在編制部門決算時適當(dāng)結(jié)合績效自評，一些高校將績效評價的結(jié)果應(yīng)用于項目申報和預(yù)算安排當(dāng)中，夯實(shí)財務(wù)管理基礎(chǔ)，促成高校預(yù)算績效管理體系的完善，管理水平不斷提升。高校以全面預(yù)算績效管理為抓手提升學(xué)?，F(xiàn)代化治理水平，結(jié)合政府會計準(zhǔn)則制度中權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合2023年開始執(zhí)行的高校成本核算具體指引，這些都為高校全面預(yù)算績效應(yīng)用做好了基礎(chǔ)工作，讓預(yù)算績效和評價應(yīng)用有據(jù)可依，有數(shù)據(jù)可用，可以科學(xué)精準(zhǔn)地量化，提高了績效評價的科學(xué)性和客觀公正及可比性。全面預(yù)算績效管理作為提升高?，F(xiàn)代化治理水平的一個重要方面，在當(dāng)前大環(huán)境復(fù)雜多變情形下，高校一定要提倡“厲行節(jié)約、量入為出、經(jīng)濟(jì)科學(xué)、剛性約束”原則，從頂層設(shè)計上制定好戰(zhàn)略目標(biāo)，從預(yù)算環(huán)節(jié)上做好統(tǒng)籌管理，從預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用上做好全過程監(jiān)督及評價，做到高校資金的“花錢必問效、無效必追責(zé)”，績效評價反映出來的資金執(zhí)行效率與后續(xù)資金計劃匹配，從資金的規(guī)劃到后續(xù)的績效評價結(jié)果，形成一個有序的循環(huán)，在新時代，利用云技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等等信息手段，提升了數(shù)據(jù)的收集和處理效率，對一些垃圾數(shù)據(jù)也能更好地清洗，達(dá)到高校資產(chǎn)資源的最佳配置，真正把全面預(yù)算績效應(yīng)用落到實(shí)處，提升高校資金的使用效率與效益。

[云南省教育會計學(xué)會科研課題項目：高校全面預(yù)算績效管理理論與應(yīng)用研究（項目編號：JYKJ2021ZC04）。]

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（作者單位：云南文化藝術(shù)職業(yè)學(xué)院 云南昆明 650000；通訊作者：李雄平）

（責(zé)編：呂尚）