國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)宏觀圖景的政策文獻(xiàn)計(jì)量研究

童佩珊 朱春奎 姚錦江 鄭嶼

摘要：圍繞機(jī)關(guān)事務(wù)政策文本中的權(quán)威部門(mén)（政策制定者）這一核心要素，結(jié)合政策文本的數(shù)量、發(fā)布時(shí)間、政策主題、政策特別說(shuō)明、政策體例等變量，歸納總結(jié)1982年到2016年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)政策制定的基本特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)事務(wù)法律法規(guī)在制定結(jié)構(gòu)上，具有多權(quán)威控制和政策依賴(lài)的特征;在制定方式上，體現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)”和“穩(wěn)定”的政治文化;在政策發(fā)展上，形成了獨(dú)立的機(jī)關(guān)事務(wù)法律法規(guī)制度體系。新時(shí)代推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)需要從堅(jiān)持法治引領(lǐng)，加快推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理立法，聚焦工作效能，繼續(xù)完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理各項(xiàng)制度，加強(qiáng)理論研究，不斷夯實(shí)機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)的智識(shí)體系等方面持續(xù)發(fā)力。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事務(wù);政策文本;定量分析

中圖分類(lèi)號(hào)：D630? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2023）02-0050-16

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究”，項(xiàng)目編號(hào)：16ZDA081。

作者簡(jiǎn)介：童佩珊（1994—），女，復(fù)旦大學(xué)上海機(jī)關(guān)事務(wù)研究中心研究員。

朱春奎（1970—），男，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任，復(fù)旦大學(xué)上海機(jī)關(guān)事務(wù)研究中心執(zhí)行主任。

姚錦江（1992—），男，復(fù)旦大學(xué)上海機(jī)關(guān)事務(wù)研究中心研究員。

鄭? ?嶼（1997—），男，復(fù)旦大學(xué)上海機(jī)關(guān)事務(wù)研究中心助理研究員。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作是政府機(jī)關(guān)工作的重要組成部分，是整個(gè)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)。推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度體系，是貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)要求、推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著政府深入轉(zhuǎn)變作風(fēng)的不斷推進(jìn)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作逐步從幕后走到臺(tái)前，很多社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)及焦點(diǎn)問(wèn)題都與機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作相關(guān)聯(lián)，形勢(shì)和任務(wù)決定了必須推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作職責(zé)、權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)的法治化?，F(xiàn)有關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)的研究主要涉及機(jī)關(guān)運(yùn)行保障計(jì)劃法治化的實(shí)現(xiàn)路徑[1-3]和機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)歷程回顧[4，5]等方面的內(nèi)容，這些研究為機(jī)關(guān)事務(wù)政策研究提供了有益參考。然而，機(jī)關(guān)事務(wù)法治化并非只能通過(guò)具體的法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)，有關(guān)機(jī)構(gòu)頒布的政策文件和規(guī)范性文件對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)有著更加直接的影響，許多政策文件也成為機(jī)關(guān)事務(wù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，機(jī)關(guān)事務(wù)政策研究中的一個(gè)主要困惑是缺乏對(duì)中國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策現(xiàn)象整體性、實(shí)然性的基本認(rèn)知。諸如對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)頒布了多少機(jī)關(guān)事務(wù)政策、管理政策由誰(shuí)來(lái)制定、涉及哪些機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域、具有什么樣的特點(diǎn)等基本問(wèn)題，學(xué)界并不是很清楚。因此，圍繞機(jī)關(guān)事務(wù)政策文本中的權(quán)威部門(mén)（政策制定者）這一核心要素，結(jié)合政策文本的數(shù)量、發(fā)布時(shí)間、政策主題、政策特別說(shuō)明等方面系統(tǒng)地梳理和總結(jié)1982—2016年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)政策制定的基本特點(diǎn)，對(duì)于從宏觀上把握機(jī)關(guān)事務(wù)管理政策生產(chǎn)的整體狀況，深入理解和解釋宏觀政策問(wèn)題，豐富對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的基本認(rèn)識(shí)具有重要價(jià)值。

一、政策文本的數(shù)量發(fā)展與權(quán)威部門(mén)構(gòu)成

政策文本主要是指有關(guān)黨政機(jī)構(gòu)制定發(fā)布的，體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)主張和意志，在相關(guān)領(lǐng)域具有指導(dǎo)、約束等意義的官方文件，它既包括具有法律效力的法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括其他政策性文件。政策文本的形式特征主要是指文本中非規(guī)范性?xún)?nèi)容的特征，包括政策文本發(fā)布的時(shí)間、政策主題和政策體例三個(gè)方面[6]。機(jī)關(guān)事務(wù)政策文本主要是指在國(guó)家層面由中共中央、全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部門(mén)等機(jī)構(gòu)印發(fā)的，以正式書(shū)面文本為表現(xiàn)形式的各種機(jī)關(guān)事務(wù)管理法規(guī)性文件。在遵循公開(kāi)性、權(quán)威性和全面性抽樣原則的基礎(chǔ)上，選取國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局政策法規(guī)司編制的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)匯編》（中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2016）作為數(shù)據(jù)來(lái)源。該匯編依照法規(guī)層級(jí)和機(jī)關(guān)事務(wù)的工作范圍分為通用部分和中央機(jī)關(guān)部分，收錄了截至2016年3月31日發(fā)布并有效的機(jī)關(guān)事務(wù)管理相關(guān)行政法規(guī)及實(shí)施條例文件共計(jì)446件，剔除地方性法規(guī)文件后剩余435件政策文件。圍繞機(jī)關(guān)事務(wù)政策文本中的權(quán)威部門(mén)（政策制定者）這一核心要素，依照政策文本的數(shù)量、發(fā)布時(shí)間、政策主題、政策特別說(shuō)明、政策體例對(duì)435份文本進(jìn)行編碼并加以定量分析，以期從宏觀上把握我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策法規(guī)制定的整體狀況，探尋機(jī)關(guān)事務(wù)法律法規(guī)發(fā)展的基本特點(diǎn)。

需要指出的是，機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)所涉及的權(quán)威部門(mén)主要包括：全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、國(guó)土資源部、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、司法部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局、審計(jì)署、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、中國(guó)人民銀行、中央國(guó)家機(jī)關(guān)住房資金管理中心、中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心、駐京辦事處與綜合管理司、中央國(guó)家機(jī)關(guān)人民防空辦公室、中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央國(guó)家機(jī)關(guān)人民防空委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、北京市人民政府、北京市國(guó)土資源和房屋管理局、首都精神文明建設(shè)委員會(huì)、北京市發(fā)展和改革委員會(huì)。由于1982—2016年中國(guó)經(jīng)歷了多次政府機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整，國(guó)務(wù)院各部門(mén)職責(zé)劃分、名稱(chēng)也有相應(yīng)的變化，為了政策搜集與后續(xù)政策分析的統(tǒng)一性，對(duì)一些曾經(jīng)變動(dòng)、調(diào)整過(guò)的政府部門(mén)都按照2016年的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)進(jìn)行統(tǒng)一處理。具體調(diào)整包括：

將涉及國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家物價(jià)局或國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記發(fā)文部門(mén)為國(guó)家發(fā)展改革委。將涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部或建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記發(fā)文部門(mén)為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。將國(guó)家藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室或國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記發(fā)文部門(mén)為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。將涉及勞動(dòng)人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、人事部或人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記為人力資源和社會(huì)保障部。將涉及國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局或國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記發(fā)文部門(mén)為國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。將涉及國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局或國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記發(fā)文部門(mén)為國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。將涉及環(huán)境保護(hù)部、環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標(biāo)記發(fā)文部門(mén)為環(huán)境保護(hù)部。盡管2013年國(guó)務(wù)院將衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)合并組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，但由于所搜集到的政策中僅涉及衛(wèi)生部，因此，仍然將政策主體標(biāo)記為衛(wèi)生部。盡管2016年設(shè)立北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)，不再保留北京市規(guī)劃委員會(huì)、北京市國(guó)土資源局，但由于所搜集到的政策中僅涉及北京市國(guó)土資源和房屋管理局，因此，仍然將政策主體標(biāo)記為北京市國(guó)土資源和房屋管理局，而不考慮政策制定主體的現(xiàn)有名稱(chēng)情況。

圖1反映了1982—2016年我國(guó)出臺(tái)的機(jī)關(guān)事務(wù)政策數(shù)量的年度分布，總共為435個(gè)政策文本，圖中的曲線(xiàn)反映了機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)政策增長(zhǎng)的趨勢(shì)。1982年到1997年，機(jī)關(guān)事務(wù)政策數(shù)量呈現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是總體政策生產(chǎn)數(shù)較少，僅有39項(xiàng)，占總發(fā)文量的8.97%。1998年到2012年機(jī)關(guān)事務(wù)政策數(shù)量呈波動(dòng)上漲趨勢(shì)，1998年機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)有9項(xiàng)，2012年機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)有17項(xiàng)。2013年后，機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)呈大幅上升趨勢(shì)，2013年政策生產(chǎn)數(shù)有38項(xiàng)，2014年機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)達(dá)到最高值，有62項(xiàng)。機(jī)關(guān)事務(wù)平均每年生產(chǎn)13項(xiàng)政策，政策生產(chǎn)數(shù)量年均增長(zhǎng)率為8.40%，不僅體現(xiàn)出我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策總體穩(wěn)定的特點(diǎn)，也說(shuō)明我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策具備較好的連續(xù)性。

表1展現(xiàn)了1982—1997年中央層面機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)的部門(mén)構(gòu)成。這一時(shí)期，國(guó)務(wù)院的政策生產(chǎn)數(shù)最多，有9項(xiàng);全國(guó)人大及其常委會(huì)和財(cái)政部政策生產(chǎn)數(shù)分別有7項(xiàng)和5項(xiàng);國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局及其他部委生產(chǎn)的政策數(shù)量較少。如1988年原建設(shè)部制定《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、1990年原勞動(dòng)部制定《工人考核條例》、1994年原人事部制定《機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工人技術(shù)等級(jí)崗位考核暫行辦法》。從職能上看，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等機(jī)關(guān)生產(chǎn)的政策對(duì)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)具有較為普遍的影響和約束力，說(shuō)明這一時(shí)期我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)建設(shè)重視整體的制度建設(shè)，而對(duì)具體業(yè)務(wù)的關(guān)注略顯不足。從1993年起，機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)的頻率有所上升，國(guó)務(wù)院整體發(fā)文開(kāi)始轉(zhuǎn)向多部委聯(lián)合發(fā)文，說(shuō)明機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)開(kāi)始分工細(xì)化，而且越來(lái)越注重部門(mén)之間的合作協(xié)同。

這一趨勢(shì)在1998年到2012年間更加明顯。如表2所示，這一時(shí)期多部委聯(lián)合生產(chǎn)的政策逐漸成為機(jī)關(guān)事務(wù)政策的主體，共計(jì)75項(xiàng)。全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部仍是機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)的“大戶(hù)”，分別有23項(xiàng)、50項(xiàng)和39項(xiàng)，宏觀制度建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。這一時(shí)期的另一個(gè)特征是國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為單一部門(mén)生產(chǎn)的機(jī)關(guān)事務(wù)政策法規(guī)開(kāi)始增加，共計(jì)38項(xiàng)。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為主管機(jī)關(guān)事務(wù)工作的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始扮演政策制定者的角色。

2012年，《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)為機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)提供了遵循和指導(dǎo)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視機(jī)關(guān)黨的建設(shè)和機(jī)關(guān)事務(wù)工作，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)法治化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化提出了更高的要求。2013年，按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局更名為國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，在機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)起更加全面和重要的任務(wù)。如表3所示，2013—2016年，機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)呈現(xiàn)以下幾方面特征：一是政策生產(chǎn)數(shù)量明顯增加，2014年甚至達(dá)到了62項(xiàng);二是聯(lián)合發(fā)文數(shù)量超過(guò)任何單一機(jī)關(guān)發(fā)文，同時(shí)全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等仍然是政策生產(chǎn)的主體;三是中共中央關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)工作的發(fā)文明顯增加。

表4所列的機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域由多部門(mén)聯(lián)合生產(chǎn)的政策有115項(xiàng)。在這些政策中，聯(lián)合生產(chǎn)主要以?xún)刹块T(mén)為主，有75項(xiàng)，占聯(lián)合生產(chǎn)政策總數(shù)的65.22%。其內(nèi)容大多是機(jī)關(guān)事務(wù)工作中涉及其他部委職權(quán)的內(nèi)容，形式往往由國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和相關(guān)職能部委共同發(fā)布。其中，中共中央（辦公廳）、國(guó)務(wù)院（辦公廳）往往聯(lián)合發(fā)文，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)也經(jīng)常以?xún)刹块T(mén)聯(lián)合發(fā)文的形式生產(chǎn)政策，如1993年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于印發(fā)《國(guó)務(wù)院各部門(mén)后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》;2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問(wèn)題的通知》;2011年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》等。

三部委或四部委聯(lián)合生產(chǎn)的政策文件也占有一定的數(shù)量，分別為17項(xiàng)和12項(xiàng)，占聯(lián)合生產(chǎn)政策總數(shù)的14.78%和10.43%。這類(lèi)文件的生產(chǎn)主體，除了作為業(yè)務(wù)主管部門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以外，還有國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室等。例如，2002年，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政部、人事部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)行政單位、公檢法司機(jī)關(guān)離退休經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍問(wèn)題的通知》;2010年，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家認(rèn)證監(jiān)督管理委員會(huì)等四部委發(fā)布了《關(guān)于信息安全產(chǎn)品實(shí)施政府采購(gòu)的通知》等;2012年，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位創(chuàng)建工作方案的通知》;2013年，財(cái)政部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法〉的通知》等。

5個(gè)及以上部委聯(lián)合發(fā)布的政策文件較少，僅有11項(xiàng)。比如2014年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府機(jī)關(guān)及公共機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)實(shí)施方案的通知》;國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)職工住宅區(qū)物業(yè)管理和供熱采暖改革的意見(jiàn)》等。特別的，7個(gè)以上部委聯(lián)合印發(fā)的政策文件，如2002年建設(shè)部等九部委《關(guān)于住房公積金管理機(jī)構(gòu)調(diào)整工作的實(shí)施意見(jiàn)》、2002年建設(shè)部等十部委《關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見(jiàn)》等，近年來(lái)已經(jīng)十分罕見(jiàn)。

在機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)過(guò)程中，除了中共中央、全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的指示要求以及其他特定部門(mén)的職權(quán)工作以外，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局始終是最主要的生產(chǎn)主體，在聯(lián)合發(fā)文中很少缺席。表5顯示，1982—2016年有20個(gè)權(quán)威部門(mén)與國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合制定過(guò)機(jī)關(guān)事務(wù)政策，其中出現(xiàn)頻率最高的前3個(gè)部門(mén)分別是財(cái)政部、中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)家發(fā)展改革委，分別有14次、14次和10次，占聯(lián)合生產(chǎn)的總數(shù)比為16.28%、16.28%和11.63%。

總體而言，在機(jī)關(guān)事務(wù)政策聯(lián)合生產(chǎn)的權(quán)威部門(mén)構(gòu)成中，聯(lián)合出現(xiàn)次數(shù)最多的部門(mén)有財(cái)政部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)務(wù)院辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部等。

二、政策主題分析

20世紀(jì)90年代，中國(guó)開(kāi)始全面推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，由此進(jìn)一步奠定了法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)法治建設(shè)提出了更高的要求。如表6所示的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，1982—1997年，財(cái)務(wù)管理與房地產(chǎn)管理是最主要的政策主題。在這一階段，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局陸續(xù)制定出臺(tái)了中央國(guó)家機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和固定資產(chǎn)管理等辦法，其中，財(cái)務(wù)管理生產(chǎn)的政策有9項(xiàng)，房地產(chǎn)管理與住房制度管理生產(chǎn)的政策均有6項(xiàng)，國(guó)有資產(chǎn)管理、后勤改革管理生產(chǎn)的政策均有2項(xiàng)，人民防空管理與住房資金管理生產(chǎn)的政策均有3項(xiàng)，節(jié)能管理生產(chǎn)的政策有1項(xiàng)。

黨的十五大報(bào)告提出依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議以憲法修正案的形式將“法治”正式載入憲法。1998年《關(guān)于深化國(guó)務(wù)院各部門(mén)機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，機(jī)關(guān)后勤改革在探索實(shí)踐中不斷前行。1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)管理國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)行政用房的基建投資、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置和更新經(jīng)費(fèi)等職能劃轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，并增加了組織實(shí)施中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)職工住房補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)管理等職能。

2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求。如表7所示的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，1998—2012年，數(shù)量最多的前五個(gè)政策主題分別為：住房資金管理、政府采購(gòu)管理、節(jié)能管理、房地產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理。在這一時(shí)期，機(jī)關(guān)事務(wù)管理出臺(tái)了《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等重要法律法規(guī)。國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局積極發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，頒布《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，設(shè)置專(zhuān)門(mén)一節(jié)規(guī)定公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作?！吨腥A人民共和國(guó)人民防空法》明確了“中央國(guó)家機(jī)關(guān)人民防空主管部門(mén)管理中央國(guó)家機(jī)關(guān)的人民防空工作”，《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中也都體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事務(wù)有關(guān)工作。

自2013年以來(lái)，機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)成效顯著。如表8所示的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2013—2016年間，機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)排前三位的政策主題分別為：政府采購(gòu)管理、節(jié)能管理和財(cái)務(wù)管理。其中，政府采購(gòu)管理生產(chǎn)的政策有28項(xiàng)，節(jié)能管理生產(chǎn)的政策有25項(xiàng)，財(cái)務(wù)管理生產(chǎn)的政策有19項(xiàng)。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局積極參與中央?yún)栃泄?jié)約反對(duì)浪費(fèi)的“1+20”制度體系建設(shè)，參與起草《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，牽頭起草《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》和修訂《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)管理辦法》《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域法規(guī)全覆蓋。

政策主題與權(quán)威部門(mén)的交互分析反映不同級(jí)別權(quán)威部門(mén)的不同政策生產(chǎn)“偏好”，如表9所示。中共中央的機(jī)關(guān)事務(wù)政策發(fā)文主要集中在機(jī)關(guān)事務(wù)內(nèi)部建設(shè)上，包括黨建、廉政和人事管理等。國(guó)家發(fā)展改革委的機(jī)關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)主題主要集中在業(yè)務(wù)管理中的節(jié)能管理、工程建設(shè)管理和政府采購(gòu)管理，財(cái)政部涉及財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、節(jié)能管理、人民防空管理、住房制度管理和住房資金管理及政府采購(gòu)管理等方面。雖然國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局是機(jī)關(guān)事務(wù)的主管部門(mén)，但是其所涉及的政策主題領(lǐng)域只有節(jié)能管理和工程建設(shè)管理。在業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域，節(jié)能管理、住房管理、政府采購(gòu)管理、綜合事務(wù)管理所涉及的權(quán)威部門(mén)最多，而房地產(chǎn)管理和國(guó)有資產(chǎn)管理涉及的權(quán)威部門(mén)較少。

三、政策特別說(shuō)明

政策性文件因其制定目的、性質(zhì)等不同，往往會(huì)對(duì)文件進(jìn)行特別說(shuō)明。表10所列的機(jī)關(guān)事務(wù)政策特別說(shuō)明中，“貫徹執(zhí)行”的政策數(shù)量最多，有328項(xiàng)，占比為75.40%，這充分體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事務(wù)“為機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)服好務(wù)”的功能定位。以“暫行”或“試行”方式制定的政策有56項(xiàng)（12.88%），盡管這類(lèi)政策具有試點(diǎn)、探索的用意，但實(shí)際上卻具有較高的穩(wěn)定性，事實(shí)上，其中僅有11.5%的政策在后來(lái)發(fā)生過(guò)修訂、修改或調(diào)整，這種政策制定方式和政策執(zhí)行結(jié)果，也體現(xiàn)了中國(guó)政治系統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定”的政治文化。

權(quán)威部門(mén)與政策特別說(shuō)明的交互分析反映不同類(lèi)型主題的政策制定情況，如表11所示。在聯(lián)合發(fā)文中，“貫徹執(zhí)行”的政策有99項(xiàng)，數(shù)量最多，“暫行”的有7項(xiàng)，“試行”的有2項(xiàng)，“修訂稿”有1項(xiàng)，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策制定結(jié)構(gòu)在橫向上有典型的多權(quán)威控制特征。國(guó)務(wù)院的政策生產(chǎn)中，“貫徹執(zhí)行”的政策有63項(xiàng)，“修訂稿”有11項(xiàng)，“暫行”的有9項(xiàng)，“修改或調(diào)整”的有1項(xiàng)。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的政策生產(chǎn)中，“貫徹執(zhí)行”的政策有42項(xiàng)，“暫行”和“試行”的均有7項(xiàng)。財(cái)政部的政策生產(chǎn)中，“貫徹執(zhí)行”的政策有35項(xiàng)，“暫行”的有8項(xiàng)，“試行”和“修訂稿”的均有4項(xiàng)。

四、政策體例分析

表12所列的機(jī)關(guān)事務(wù)政策共有16種政策體例，其中，使用最多的前五種體例分別為通知、條例、法、辦法和意見(jiàn)。其中，“通知”的數(shù)量最多，有241項(xiàng)，占比55.40%;“條例”和“法”的數(shù)量分別有45和44項(xiàng)，占比分別為10.34%和10.11%;“意見(jiàn)”的數(shù)量較少，僅有29項(xiàng)，占比6.67%，這體現(xiàn)出機(jī)關(guān)事務(wù)相關(guān)的政策文件往往以推動(dòng)具體工作的執(zhí)行為主，其次是相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，而對(duì)于工作的宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)較少。

政策體例與權(quán)威部門(mén)的交互分析可以反映機(jī)關(guān)事務(wù)不同權(quán)威部門(mén)的政策文本類(lèi)型，如表13所示。權(quán)威部門(mén)的政策體例中，有247項(xiàng)政策是“通知”，有44項(xiàng)政策是“條例”，有43項(xiàng)政策是“法”，“意見(jiàn)”和“辦法”均有28項(xiàng)，有12項(xiàng)政策是“規(guī)定”，有10項(xiàng)政策是“決定”，“批復(fù)或函”和“規(guī)程”均有5項(xiàng)，“準(zhǔn)則”“規(guī)劃”均有4項(xiàng)，“細(xì)則”有3項(xiàng)，“大綱”和“綱要”最少，僅有1項(xiàng)?！巴ㄖ钡臄?shù)量聯(lián)合生產(chǎn)的最多，有91項(xiàng)，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局有55項(xiàng)，財(cái)政部有31項(xiàng)，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)或批轉(zhuǎn)的各有16項(xiàng)。“法”的數(shù)量全國(guó)人大及其常委會(huì)生產(chǎn)的最多，有37項(xiàng)?！皸l例”和“意見(jiàn)”的數(shù)量國(guó)務(wù)院生產(chǎn)的最多，分別有40項(xiàng)和15項(xiàng)。辦法的數(shù)量財(cái)政部生產(chǎn)的最多，有11項(xiàng)。意見(jiàn)的數(shù)量國(guó)務(wù)院生產(chǎn)的最多，有15項(xiàng)?？傮w來(lái)看，權(quán)威部門(mén)政策生產(chǎn)中的政策體例主要集中于通知、條例、法、意見(jiàn)、辦法、規(guī)定、決定等。其中，法、條例由于立法權(quán)限的限制，一般僅由全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院制定;意見(jiàn)往往是對(duì)一些工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，由國(guó)務(wù)院發(fā)布較多;而具體單一或多個(gè)部門(mén)發(fā)布的政策文件則是推動(dòng)具體工作執(zhí)行落實(shí)的通知、辦法較多。

五、結(jié)論、對(duì)策建議與研究局限

（一）研究結(jié)論

圍繞由中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門(mén)頒發(fā)的與機(jī)關(guān)事務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)定、通知等政策文本，通過(guò)系統(tǒng)地梳理和總結(jié)1982—2016年機(jī)關(guān)事務(wù)法律法規(guī)的數(shù)量、權(quán)威部門(mén)（政策制定者）、政策體例、政策的特別說(shuō)明，所涉及的業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域等方面的政策制定的基本特點(diǎn)，得出以下結(jié)論：

1.我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策制定主體呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的多權(quán)威立體結(jié)構(gòu)。

在縱向上表現(xiàn)為中共中央、全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)以及直屬機(jī)構(gòu)（含國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局），國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局下屬司局和事業(yè)單位等三個(gè)權(quán)威等級(jí)，在橫向上表現(xiàn)為以國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局系統(tǒng)為主、政府多部門(mén)參與的政策聯(lián)合。從政策文本生產(chǎn)數(shù)量上來(lái)看，聯(lián)合生產(chǎn)數(shù)占政策總數(shù)25.29%，其中包含10個(gè)政府部門(mén)聯(lián)合制定的政策，使我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策制定結(jié)構(gòu)在橫向上具有典型的多權(quán)威控制特征。這種多權(quán)威控制一方面反映了機(jī)關(guān)事務(wù)政策領(lǐng)域的復(fù)雜性，另一方面也對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)政策尤其是對(duì)中央和國(guó)務(wù)院層面政策的執(zhí)行內(nèi)在地形成了一種結(jié)構(gòu)化的制約。

2.我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策主要內(nèi)容表現(xiàn)出執(zhí)行和穩(wěn)定的特征。

中國(guó)獨(dú)特的政治架構(gòu)反映在具體的政策制定上，表現(xiàn)為有75.4%的政策明確提出是為貫徹中共中央精神或某個(gè)具體政策而制定的。縱向的政策權(quán)威結(jié)構(gòu)使國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和其他政府部門(mén)必須以貫徹落實(shí)中央指示要求為主要任務(wù)，圍繞中心大局工作制定機(jī)關(guān)事務(wù)政策文件。盡管有12.18%的政策以暫行和試行方式來(lái)制定，但是這些政策卻具有較高的穩(wěn)定性，僅有5.06%的政策發(fā)生變更。這種政策制定方式及政策執(zhí)行結(jié)果，也體現(xiàn)了中國(guó)政治系統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)”和“穩(wěn)定”的政治文化。

3.我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策主題分工較為明確，不同領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展不平衡。

從政策主題與權(quán)威構(gòu)成來(lái)看，中共中央的發(fā)文主要集中在機(jī)關(guān)事務(wù)內(nèi)部建設(shè)上。國(guó)家發(fā)展改革委的發(fā)文主要集中在業(yè)務(wù)管理中的節(jié)能管理、工程建設(shè)管理和政府采購(gòu)管理，財(cái)政部發(fā)文主要集中在財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、節(jié)能管理、人民防空管理、住房制度管理、住房資金管理和政府采購(gòu)管理方面。雖然國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局是機(jī)關(guān)事務(wù)的主管部門(mén)，但其所涉及的政策主題領(lǐng)域只有節(jié)能管理和工程建設(shè)管理。在業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域，節(jié)能管理、住房管理、政府采購(gòu)管理、綜合事務(wù)管理所涉及的權(quán)威部門(mén)最多，制度化建設(shè)相對(duì)成熟，而房地產(chǎn)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理的制度化建設(shè)相對(duì)薄弱。

4.我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策發(fā)展需要法治化統(tǒng)領(lǐng)。

從歷史來(lái)看，盡管我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策建設(shè)已有幾十年的歷史，但機(jī)關(guān)事務(wù)政策的大發(fā)展是在2012年以后。2012年，我國(guó)頒布了具有重要意義的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，學(xué)界一般把它視為我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的起點(diǎn)。2012年以后，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策主題領(lǐng)域不斷拓寬，政策數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)，參與聯(lián)合制定政策的部門(mén)及其政策制定的數(shù)量明顯增多，綜合反映了我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革事業(yè)的不斷深入。2012年也成為我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志時(shí)間節(jié)點(diǎn)。隨著機(jī)關(guān)事務(wù)法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)的不斷深入，作為行政法規(guī)的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》在政策效力、專(zhuān)業(yè)性、適用范圍等方面已顯不足，很難統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)政策的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)政策在制定結(jié)構(gòu)上，具有多權(quán)威控制和政策依賴(lài)的特點(diǎn);在制定方式上，體現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)”和“穩(wěn)定”的政治文化;在政策發(fā)展上，形成了機(jī)關(guān)事務(wù)政策相對(duì)獨(dú)立的地位。2012年是我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。

（二）對(duì)策建議

治理法治化要求機(jī)關(guān)事務(wù)工作主動(dòng)融入國(guó)家治理體系，以法治意識(shí)思考問(wèn)題、以法治方式深化治理，力求每一項(xiàng)工作都有法可依、每一項(xiàng)制度都能?chē)?yán)格執(zhí)行。機(jī)關(guān)事務(wù)的核心特征就是法治化，用法治精神引領(lǐng)機(jī)關(guān)事務(wù)，用法治思維謀劃?rùn)C(jī)關(guān)事務(wù)，用法治方式推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)[7]。近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌部署和推動(dòng)下，先后推動(dòng)出臺(tái)了多項(xiàng)行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理工作朝著法治化的方向不斷前進(jìn)。

機(jī)關(guān)事務(wù)政策體系建設(shè)還存在一些亟待解決的問(wèn)題。從法規(guī)制度體系的完備性來(lái)看，呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的特征，缺少一部統(tǒng)一的法律及具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，近年來(lái)沒(méi)有單獨(dú)頒布過(guò)部門(mén)規(guī)章。從法規(guī)制度的科學(xué)性來(lái)看，已有的法規(guī)制度存在職權(quán)劃分不夠清晰、重要概念不夠明確等問(wèn)題。從法規(guī)制度的施行情況來(lái)看，有的法規(guī)配套制度出臺(tái)不及時(shí)，有的未得到嚴(yán)格執(zhí)行，有的動(dòng)態(tài)調(diào)整不及時(shí)。從法治基礎(chǔ)來(lái)看，法治意識(shí)有待加強(qiáng)，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展的能力有待提高。

進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)工作提出了治理法治化目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“治理法治化帶有管總性質(zhì)”，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)和定位達(dá)到新的高度。關(guān)于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理政策體系建設(shè)需要在以下三個(gè)方面做出努力：

一是堅(jiān)持法治引領(lǐng)，加快推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理立法。隨著我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的發(fā)展，機(jī)關(guān)事務(wù)不斷增添新的內(nèi)涵，既有的制度體系已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)代發(fā)展的需要。要加快梳理各項(xiàng)制度和工作要求，推動(dòng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理法盡快出臺(tái)，并推動(dòng)落地落實(shí)。從國(guó)家治理的視角，立足機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作本身，著眼于給機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作立規(guī)矩、定方圓。

二是聚焦工作效能，繼續(xù)完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理各項(xiàng)制度。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理法是機(jī)關(guān)工作的基礎(chǔ)法，立足于明確總體層面、共性層面的體制機(jī)制，具體的制度、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、程序、流程，需要通過(guò)行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等制度標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化明確。機(jī)關(guān)事務(wù)政策制度要著眼于落實(shí)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)、過(guò)緊日子等要求，聚焦建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)、加強(qiáng)政府自身建設(shè)、鞏固黨風(fēng)廉政建設(shè)成果等目標(biāo)，不斷守正創(chuàng)新，為更好落實(shí)黨和國(guó)家對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的功能定位做好服務(wù)，為豐富機(jī)關(guān)事務(wù)制度體系、完善相關(guān)法律法規(guī)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三是加強(qiáng)理論研究，不斷夯實(shí)機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)的智識(shí)體系。機(jī)關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展呼喚先進(jìn)理論的指導(dǎo)，深入推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)、提升機(jī)關(guān)事務(wù)管理政策的科學(xué)性，也需要不斷強(qiáng)化理論研究工作。要聚焦機(jī)關(guān)運(yùn)行保障戰(zhàn)略性、前瞻性問(wèn)題，通過(guò)基礎(chǔ)理論的研究、行業(yè)內(nèi)有效做法的總結(jié)歸納、機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)歷程研究，為機(jī)關(guān)事務(wù)政策制定提供理論支撐和科學(xué)指引。

（三）研究局限與展望

圍繞政策文本中的權(quán)威部門(mén)（政策制定者）這一核心要素，對(duì)1982—2016年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)政策的發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)的定量分析，可以概括總結(jié)出諸如多權(quán)威控制和政策依賴(lài)等關(guān)于中國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)政策的宏觀圖景，使對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)政策現(xiàn)象和政策文化的整體感知更加具體而明確?；谡呶谋緝?nèi)容的編碼和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析得出的結(jié)論，屬于對(duì)政策現(xiàn)象的描述性認(rèn)知，而對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)政策文本系統(tǒng)中普遍性、推廣性及政策長(zhǎng)期效果的挖掘有待進(jìn)行更深入的綜合性研究。

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Policy Documents Quantitative Research on the Government Offices Administration Policy-making in China

TONG Peishan， ZHU Chunkui， YAO Jinjiang， ZHENG Yu

Abstract： With the authority （policymakers） of government offices administration policy texts as the core element， the quantity of texts and pubdate， the theme， special statements of the policy， the style and layout as the variables， some basic characteristics of national government offices administration policy-making from 1982 to 2016 in China are generalized and summarized. The findings are as follows： as for the structure of government offices administration policy-making， there exists the feature of multi-authority control and policy dependence; as for the style of policy-making， the political culture of policy pilot and stability is emphasized; as for the development of policy， a relatively independent legal system of government offices administration is formed. In order to advance the legal construction of government offices administration in the new era， we should stick to the rule of law， advancing the government offices administration guarantee legislation; focus on work performances， continuing to perfect government offices administration systems; enhance theoretical research， constantly consolidating the intellectual system of legal construction on government offices administration system.

Key words： government offices administration; policy document; quantitative research

責(zé)任編輯：翟? ?祎