董正愛

關(guān)鍵詞：環(huán)境風(fēng)險;規(guī)范主義;公共治理;硬法;軟法

中圖分類號：DF468文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2023.02.09 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

引言

現(xiàn)代工業(yè)社會的組織形態(tài)使諸多社會問題的規(guī)制理念和思考邏輯需要在風(fēng)險社會的敘事背景下展開，而環(huán)境風(fēng)險正是這一背景下的重要問題。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2022 年全球風(fēng)險報告》，環(huán)境風(fēng)險被列為對地球和人類最具潛在危害的風(fēng)險之一。由于環(huán)境風(fēng)險具有不確定與不可預(yù)知、生發(fā)演變彼此互聯(lián)、損害后果長期潛伏與跨界擴散等復(fù)雜情境①，人類不得不窮盡可能手段對其進行規(guī)制以避免潛在的災(zāi)難性后果。因此，在法治框架下依靠多元規(guī)則體系開展環(huán)境風(fēng)險規(guī)制，已成為法治發(fā)展的重要任務(wù)。傳統(tǒng)政府規(guī)制以命令與控制型規(guī)制為主，遵循對抗、威懾和法律服從的制度邏輯①;與傳統(tǒng)規(guī)制手段不同，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制以對當(dāng)下社會關(guān)系的調(diào)整實現(xiàn)對未知風(fēng)險的控制，體現(xiàn)了未來不確定的環(huán)境利益對于現(xiàn)有利益的優(yōu)先價值順位，規(guī)制手段的選擇則需要更大的開放性和自愿性。盡管保護優(yōu)先已經(jīng)成為我國環(huán)境保護法的基本原則，但象征性立法與碎片化理解使風(fēng)險預(yù)防仍屬于滯留在形式上的陌生概念。② 環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的規(guī)則體系未能提供充分的制度反饋，凸顯了科學(xué)判斷代替法律判斷、缺乏有效風(fēng)險溝通、風(fēng)險決策裁量權(quán)控制機制匱乏等難題。③ 在風(fēng)險社會的語境下，對規(guī)范體系完整性與合法性的疑問被重新提出——法律進行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的邊界在哪里？ 權(quán)利和利益應(yīng)當(dāng)如何配置？ 配置的標(biāo)準(zhǔn)又以何種方式完成回應(yīng)社會的合法化論證？

環(huán)境風(fēng)險問題萌生之初，正是規(guī)范主義規(guī)制模式比較流行的時代。在這種規(guī)制模式下，國家通過普遍性立法確定與環(huán)境風(fēng)險有關(guān)的權(quán)利內(nèi)容以及范圍，并在“傳送帶”式行政決策和管理過程中以嚴(yán)格的形式主義論證實現(xiàn)相關(guān)權(quán)利義務(wù)的合法化分配。然而，規(guī)范主義的風(fēng)險規(guī)制模式存在回應(yīng)性不足的弱點，過度依賴封閉式的技術(shù)規(guī)范進路。④ 作為對規(guī)范主義模式的修正，協(xié)商行政、公眾參與等一系列新的解決方案被提出，學(xué)者們希望通過對風(fēng)險規(guī)制的技術(shù)修正實現(xiàn)公共決策的實體回應(yīng)。在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制進路缺乏系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變的前提下，需要將這些新的解決方案納入一種兼具規(guī)范包容性與社會回應(yīng)性的新型規(guī)制范式。但是，在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中采用協(xié)商行政的手段難以克服自由裁量權(quán)越界的弊端，而公眾參與也容易因集體行動的缺陷和有組織的利益對比造成決策失衡，反而會助長機會主義的抬頭和規(guī)范主義的解構(gòu)。

因此，筆者并不試圖從制度創(chuàng)新的角度對現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式進行修正，而是嘗試在對兩種規(guī)制進路進行反思的基礎(chǔ)上，重新認(rèn)識法律在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的作用，并完成基于“硬法—軟法”學(xué)理基礎(chǔ)的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式轉(zhuǎn)變，將具有共識性的制度和原則在不同規(guī)制路徑中的運行機理和作用方式進行明確，在二元法的基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的可能思考框架。

一、環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的雙重挫折：規(guī)范主義困境與公共治理失范

規(guī)范主義規(guī)制模式在權(quán)利中心主義、實在法為主的整體主義以及“規(guī)范預(yù)設(shè)—裁量控制”式的制度脈絡(luò)中凸顯了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的固有危機。建立在對未知事實進行決策基礎(chǔ)之上的規(guī)制模式，孕育著規(guī)范主義環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的自反性⑤：一方面，它試圖將環(huán)境風(fēng)險事實通過強制性規(guī)范和“命令—控制”規(guī)制模式在嚴(yán)格的形式主義論證中輸出為規(guī)范的行為指引;另一方面，實在法權(quán)威在對未知事實進行內(nèi)部證成的法律實踐中使其合法性不斷遭受減損。公共治理模式強調(diào)開放的公共管理與廣泛的公眾參與，以多元的治理主體、多樣的治理依據(jù)和治理方式為特征。① 然而，在試圖將具有開放性和協(xié)商性特征的公共治理模式引入規(guī)范主義以期對其進行技術(shù)上的修正后，這一治理模式仍然表現(xiàn)出參與程度不足、程序性權(quán)利保障不夠、實效性不強等問題，甚至助長了機會主義的抬頭以及環(huán)境風(fēng)險問題非規(guī)范解決傾向。在規(guī)范主義的僵化和合法性論證尚未得到解決的情況下，新問題的出現(xiàn)增加了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的復(fù)雜性。

（一）環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的規(guī)范主義困境

規(guī)范主義作為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的一種模式，強調(diào)法律的裁判和控制功能，關(guān)注法律的規(guī)則取向和概念化屬性。② 在規(guī)范主義模式流行的時代，法秩序的首要目的和主要效能是公平，這一實效可以通過確定的法律概念、法律規(guī)則來實現(xiàn)。采用規(guī)范主義模式對環(huán)境風(fēng)險進行規(guī)制，無論是行政決策還是司法裁判，都更多地依賴實在法的法律規(guī)則和法律概念，并通過專家決策和形式主義的論證等方式制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律法規(guī)。實踐中，在規(guī)制確定的法律關(guān)系時，規(guī)則體系和法律程序往往可以確保法律的實效。但是，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險帶來不確定的事實時，規(guī)范主義的規(guī)制方式難以保證實效性，使規(guī)范主義模式在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域?qū)以饫Ь场?/p>

1. 規(guī)范主義規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)性不足

從規(guī)范主義模式所依賴的規(guī)則體系來看，以法律概念與法律規(guī)則為代表的工具理性在處理環(huán)境風(fēng)險問題時存在結(jié)構(gòu)性不足的弱點，削弱了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實效。這種結(jié)構(gòu)性不足需要追溯到規(guī)則體系本身進行考察，規(guī)則是對確定的具體實施狀態(tài)賦予一種具體后果的法令，而概念是一種可以容納各種確定情況的權(quán)威性范疇。③ 環(huán)境風(fēng)險的不確定性和人為性打破了現(xiàn)有法律體系設(shè)定的合理性④，以某種容納確定性事實的規(guī)制模式來調(diào)整不確定的事實關(guān)系，從邏輯上自然會使規(guī)范主義規(guī)制模式陷入水土不服的困境。在以實在法統(tǒng)攝環(huán)境風(fēng)險事實問題及利益關(guān)系時，法律規(guī)則不僅要對事實問題進行利益配置，同時，還須確保規(guī)范主義的權(quán)威性。其后果是在風(fēng)險的不確定性領(lǐng)域，法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)要么存在空白，要么就只能采用形式主義或原則性的規(guī)定。因此，不論是政府的行政規(guī)制還是司法裁判，在缺乏確定概念和規(guī)則的情形下對環(huán)境風(fēng)險進行規(guī)制都采取了十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。我國在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的規(guī)范設(shè)定領(lǐng)域同樣有缺失，特別是環(huán)境風(fēng)險實體權(quán)利的確認(rèn)和訴訟程序的設(shè)計尚不完善，折射出規(guī)范主義模式的結(jié)構(gòu)性不足。

第一，規(guī)范主義模式依賴的規(guī)則體系要求權(quán)利的內(nèi)容具有明確性，而在環(huán)境權(quán)尚且沒有被實在法通過法律規(guī)則的形式加以固定和承認(rèn)的前提下，關(guān)于環(huán)境風(fēng)險的諸多利益主張顯然無法在法律概念和法律規(guī)則中找到規(guī)范依據(jù)。規(guī)范主義模式的堵塞導(dǎo)致更多環(huán)境風(fēng)險利益訴求只能在規(guī)范外以不可控的形式被表達(dá)。例如，環(huán)境群體性事件的增加，很大程度上與社會公眾對環(huán)境風(fēng)險的利益主張缺乏制度期待有關(guān)，規(guī)范缺失使其不得不在規(guī)范之外尋求解決途徑。

第二，規(guī)則體系要求權(quán)利具有訴訟程序上的保障，而關(guān)于環(huán)境風(fēng)險問題的訴訟在原告主體資格和舉證責(zé)任分配方面規(guī)定不明確，也為環(huán)境風(fēng)險訴訟的進行增添了障礙。在原告主體資格方面，我國《環(huán)境保護法》第58 條和《民事訴訟法》第55 條規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的主體包括檢察機關(guān)與專門從事環(huán)境保護公益活動的社會組織，排除了個人與其他社會組織的訴訟主體資格①;在舉證責(zé)任的分配方面，要求行政機關(guān)將不確定的環(huán)境風(fēng)險判斷作為依據(jù)，并說服司法機關(guān)其行為具有正當(dāng)性，難度確實很大。

2. 行政規(guī)制與司法裁量的適用局限

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的本質(zhì)是對不同主體的利益進行分配和協(xié)調(diào)，但是，不同社會主體對環(huán)境風(fēng)險問題所主張的利益并不會自發(fā)地分配，而是通過特定手段和場域進行表達(dá)并加以協(xié)調(diào)。此時，理性在不同場域中通過特定規(guī)則和對事實的價值取向引導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險的回應(yīng)脈絡(luò)與發(fā)展趨向。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的爭論并非僅針對科學(xué)與民主選擇的抽象問題，而是在具體制度和場域中經(jīng)由情境理性加以澄清的過程。故而，對環(huán)境風(fēng)險問題規(guī)制與否、規(guī)制邊界的理性認(rèn)識和判斷并不是抽象的，而是依賴所處場景中的情境理性作出的價值判斷。

規(guī)范主義規(guī)制模式依賴國家權(quán)力的運用，因此，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制需要在行政規(guī)制與司法裁判的情境理性中進行。然而，風(fēng)險語境下的行政規(guī)制不僅執(zhí)行法律更具有決策功能，如何協(xié)調(diào)行政規(guī)制與司法裁判的關(guān)系以及行政規(guī)制應(yīng)受到怎樣的司法控制，也成為廣受關(guān)注的規(guī)制問題。② 同時，規(guī)范主義所依賴的法律概念和法律規(guī)則在將事實問題引入行政規(guī)制與司法裁判的場域進行論證時，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的情境理性適用局限性也凸顯出來。首先，以實在法為依據(jù)的行政規(guī)制和司法裁判所依賴的控制手段具有強制性，但是，強制性的行政命令和司法裁判難以保證環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實效。行政規(guī)制與司法裁判的形式主義要求證據(jù)充分與因果關(guān)系明確，但由于環(huán)境風(fēng)險的證據(jù)與因果關(guān)系難以獲得，科學(xué)不確定性成為風(fēng)險制造者逃避責(zé)任時慣常使用的借口。其次，行政規(guī)制與司法裁判存在規(guī)制過程的斷裂問題，這種斷裂具體體現(xiàn)為風(fēng)險評估缺乏環(huán)境基準(zhǔn)和技術(shù)支持，以及風(fēng)險管理缺乏政策導(dǎo)向。③ 一方面，我國現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)主要集中于高風(fēng)險行業(yè)，而對環(huán)境風(fēng)險的內(nèi)容、數(shù)量、計算方法、處置方式進行宏觀規(guī)定的環(huán)境風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)體系仍然存在制度缺失;另一方面，國家環(huán)境政策中的風(fēng)險應(yīng)對機制及實在法中關(guān)于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的指導(dǎo)性、原則性規(guī)定缺乏配套的法律規(guī)定，在行政規(guī)制與司法裁判的機構(gòu)情境下討論環(huán)境風(fēng)險問題往往會顧此失彼。

（二）環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的公共治理失范

規(guī)范主義模式在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的核心問題在于內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性不足與外在的適用局限，僅僅依靠法律概念與法律規(guī)則為主的實在法體系，以及行政規(guī)制與司法裁判的糾紛解決機制，難以處理不確定的環(huán)境風(fēng)險問題。因此，公共治理的新模式在風(fēng)險社會的背景下被提出，開放性、參與性和回應(yīng)性被描述為公共治理的主要特征。從兩者本質(zhì)來看，通過公共治理進行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制意味著重構(gòu)規(guī)制的合法性基礎(chǔ)。如果說規(guī)范主義模式關(guān)注風(fēng)險規(guī)制結(jié)果的合法性，公共治理模式則試圖從風(fēng)險規(guī)制的過程中尋找建立在協(xié)商、合作基礎(chǔ)上的合法性來源。作為為行政機關(guān)的活動提供合法性評價和理解框架的行政法，需要對風(fēng)險規(guī)制各個環(huán)節(jié)的合法性問題作出評價，并提供全過程保障。① 這意味著，通過交往行動理論轉(zhuǎn)向建立于商談理性之上的合法性基礎(chǔ)重構(gòu)，在法律實踐層面表現(xiàn)為風(fēng)險交流以及各種軟性行政法被適用。然而，在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實踐中，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的公共治理模式不僅未能解決規(guī)范主義的弊端，反而產(chǎn)生了新的問題，使整個體系面臨失范的危險。

1. 規(guī)范缺失引發(fā)的裁量權(quán)擴張與規(guī)制俘獲

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的公共治理模式要求公共行政過程中行政機關(guān)、社會公眾與環(huán)境專家的多方行動和意見交流。由于公共治理的開放性，決策機關(guān)允許在同一環(huán)境風(fēng)險問題上有更多的利益訴求通過不同渠道和形式被表達(dá)。然而，更大的開放性也意味著更少的規(guī)制。許多通過非正式程序作出的政策性決定之所以飽受批評，原因就在于傳統(tǒng)模式的控制一般不適用于非正式程序。② 因此，在環(huán)境風(fēng)險問題上并非所有利益訴求都能夠被認(rèn)真考慮甚至被決策者采納。其原因在于，公共治理模式缺乏能夠促進環(huán)境風(fēng)險信息溝通與交流的具體規(guī)則，即在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中，企業(yè)與個人各享有什么權(quán)利，不同權(quán)利之間的位階如何，不同主體通過何種方式參與公共治理，以及程序性權(quán)利有什么救濟途徑等。在公共治理模式缺乏關(guān)于促進風(fēng)險信息溝通與交流具體規(guī)則的情形下，經(jīng)由規(guī)則的決策將讓位于自由裁量的決策。然而，要求國家機關(guān)制定的實在法對環(huán)境風(fēng)險信息工具的具體規(guī)則提出規(guī)范的解決方案，既不現(xiàn)實又不可能，一個重要的原因就在于高額的交易成本。巨大的成本支出是公共治理無法接受的，而缺乏規(guī)則的環(huán)境風(fēng)險公共治理不但不能充分代表公共利益，相反，自由裁量權(quán)的擴張和規(guī)制俘獲會使機會主義重新抬頭。

2. 參與不足造成的效率低下與非規(guī)范解決

如果說規(guī)范缺失導(dǎo)致公共治理模式在公正以及自由層面出現(xiàn)價值失范，公共治理模式面臨的另一個挑戰(zhàn)則是參與不足造成的效率低下。在缺乏規(guī)制的公共治理模式下，行政機關(guān)掌握了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程的主導(dǎo)權(quán)，環(huán)境風(fēng)險信息的獲知依賴行政機關(guān)的公開，聽證程序的開啟和成員的選擇也以行政機關(guān)為主導(dǎo)。這種被動的參與方式使得社會公眾的參與缺乏內(nèi)生動力，公眾將環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制過程視為行政機關(guān)的事務(wù)，轉(zhuǎn)而將目光投向風(fēng)險規(guī)制的結(jié)果并對其高度關(guān)注。因此，在諸如廈門“PX 事件”等鄰避糾紛中，封閉決策、違法環(huán)評、改革漸進性與權(quán)利實現(xiàn)程序阻塞等因素使公共治理情景下的環(huán)境風(fēng)險面臨復(fù)雜的制度癥結(jié)③，并帶來一系列負(fù)面影響。一方面，存在環(huán)境風(fēng)險的建設(shè)項目會越發(fā)難以施行，既有的環(huán)境影響評價、行政許可以及民事合同所確定的事實亦會處于不安定狀態(tài);另一方面，公眾會更加傾向于通過法律程序以外的非規(guī)范途徑表達(dá)其訴求。一旦非規(guī)范的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制路徑獲得事實上的實效，法治的權(quán)威將被嚴(yán)重減損。

二、“硬法—軟法”范式下環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的正當(dāng)性機理

通過對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制規(guī)范主義模式與公共治理模式的結(jié)構(gòu)化分析可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境風(fēng)險之所以難以通過單純的實在法或者技術(shù)修正進行妥善規(guī)制，其癥結(jié)不在于法律缺乏權(quán)威，也不在于缺乏開放的治理理念。法律仍然在有條不紊地運行并對各種確定的環(huán)境民事、刑事、行政法律關(guān)系進行調(diào)整，我們卻難以在實在法中獲得公眾對環(huán)境風(fēng)險享有規(guī)范權(quán)利的洞見。法律手段在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域走到盡頭了嗎？ 答案顯然并非如此。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制歸根結(jié)底是一個法律問題，對環(huán)境風(fēng)險進行規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)實在法體系的有效性。放棄法律的控制而將環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)交由自由裁量、專家決策抑或混亂的社會意見，都有使整個規(guī)范體系倒退的危險。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制仍應(yīng)堅持法律的主體性作用，但是法律體系需要克服規(guī)范主義下實在法的極端形式主義與缺乏回應(yīng)等流弊，并在規(guī)范主義的制度邏輯中完成合法化證成。為了回應(yīng)這種要求，需要把多層多樣的國家規(guī)范和社會規(guī)范、更為廣泛的利益因素及其相互關(guān)系納入法律的視野，注重利益相關(guān)者的風(fēng)險感知和風(fēng)險行為的差異性①，確立多元治理模型以及相應(yīng)的規(guī)范體系。② 強調(diào)開放與控制并重的“硬法—軟法”范式，為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制提供了一種新的思考框架。

（一）“硬法—軟法”范式的理論之維：環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的法理重塑

“硬法—軟法”范式并不是以調(diào)整方式和調(diào)整范圍為標(biāo)準(zhǔn)對實在法體系進行的部門劃分，而是以“是否依賴國家強制力保證實施”為尺度對現(xiàn)有法律規(guī)范進行的類型化建構(gòu)。從二者內(nèi)涵來看，硬法是指需要依賴國家強制力保障實施的法律規(guī)范，軟法則指效力結(jié)構(gòu)未必完整、無須依靠國家強制保障實施但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范。③ 簡言之，軟法亦即本就缺乏國家強制實施的約束力，國家機關(guān)不應(yīng)強制實施的法規(guī)范。④ 國家層面的軟法規(guī)范主要包括沒有明確責(zé)任條款的法律文本或彈性條款、自我約束的規(guī)范性文件以及國家性公共政策等。傳統(tǒng)規(guī)范主義模式在應(yīng)對環(huán)境治理與環(huán)境訴訟時，通過法律概念與法律規(guī)則等硬法規(guī)范的應(yīng)用，完成了從事實發(fā)現(xiàn)到法律適用過程的內(nèi)部證成，進而建立起形式主義的合法性。當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險規(guī)制面臨的最大問題在于，現(xiàn)有規(guī)范體系要么對社會意見缺乏制度和手段上的回應(yīng)，要么在強調(diào)開放性的同時使法律被邊緣化。

新功利主義法學(xué)派認(rèn)為，沒有國家強制力的法是“不燃的火，不亮的光”。⑤ 然而，這一觀點正在受到當(dāng)下法律實踐的挑戰(zhàn)。今天，許多沒有國家強制力的軟法規(guī)范正在重塑國家公域之治的法理基礎(chǔ)，作為現(xiàn)象的軟法在環(huán)境保護、技術(shù)、勞動保護與消費者保護等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。公共領(lǐng)域的軟硬法混合治理既是一個普遍存在的事實，又是應(yīng)當(dāng)采取的立場和方法。⑥ “硬法—軟法”范式也為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制提供了一種可能性，即通過硬法與軟法的相互作用、相互補充，回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制法治化的現(xiàn)實需要。

第一，“硬法—軟法”范式能夠通過建立軟硬并重的二元法模式完成環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的合法性論證。在規(guī)范主義模式下，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的合法性基礎(chǔ)在于憲法至上與法律中心主義，即行政機關(guān)的規(guī)制行為必須依照法律作出，不得對憲法中的基本權(quán)利造成減損?！败浻膊⒅亍钡亩Ｊ酵瑯右詰椃ㄖ辽虾头芍行闹髁x為基本要求。一方面，不論是硬法規(guī)范還是軟法規(guī)范，都以憲法為依據(jù)，不得與憲法相抵觸。為了防止權(quán)力濫用，規(guī)范主義模式通常以權(quán)力制約與司法審查的方式對基于硬法的環(huán)境風(fēng)險行政決策進行規(guī)制;軟法規(guī)范同樣會對基本權(quán)利造成影響，因此，軟法規(guī)范只能對行政機關(guān)的權(quán)力進行控制而不能授權(quán)。① 另一方面，在“硬法—軟法”范式下，行政機關(guān)的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制同樣以法律為根據(jù)，通過法律確立應(yīng)當(dāng)考慮的因素和利益范圍等②，而這里的法律既包括硬法規(guī)范，又包括軟法規(guī)范。

第二，“硬法—軟法”范式能夠通過靈活的調(diào)整機制與多元的規(guī)制場域，將環(huán)境風(fēng)險問題引入更具彈性、論辯充足且具有權(quán)威的規(guī)范情境中，以確保環(huán)境風(fēng)險決策的回應(yīng)性。環(huán)境風(fēng)險決策的回應(yīng)性是法律控制下的回應(yīng)性，缺乏法律控制的公眾參與極易導(dǎo)致規(guī)制俘獲和有組織的利益壓倒。在“硬法—軟法”范式中，硬法對環(huán)境風(fēng)險過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行初次規(guī)制，確定各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;軟法則通過法律原則、行政裁量基準(zhǔn)的適用以及程序性規(guī)則的控制進行二次規(guī)制。在硬法和軟法的相互作用中，硬法確立了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的合法性基礎(chǔ)，軟法通過法律原則、國家政策、裁量基準(zhǔn)以及程序性規(guī)則的運用，確保開放的參與性行政實現(xiàn)公平公正。更重要的是，硬法的司法中心主義使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制難免遭遇訴訟主體、舉證責(zé)任等法律形式主義的適用局限;軟法不僅是參與性行政的保障，其本身也具有將環(huán)境風(fēng)險問題引向司法程序以外的趨向。當(dāng)然，這并不與法律中心主義相悖，軟法之治往往發(fā)生在充分的論辯及市場調(diào)整過程中。在這里，經(jīng)由市場的投票取代了政治性投票，其本質(zhì)是國家將其專屬的公共權(quán)力讓渡給自由市場③，從而使規(guī)制結(jié)果同樣具有法律權(quán)威，這一趨向使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制結(jié)果克服了司法過程的形式主義局限，在更大的認(rèn)同基礎(chǔ)上獲得了合法性資源。

（二）“硬法—軟法”范式的實證之維：環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實效探究

目前，“硬法—軟法”范式已不僅僅是存在于學(xué)理中的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制構(gòu)想，軟法規(guī)范正在當(dāng)下的法律實踐中發(fā)揮日益重要的作用。就其數(shù)量而言，如果將硬法規(guī)范比作大海中的一座座冰山，軟法規(guī)范就如同存在于冰山之間的廣闊海洋，軟法正在以行政機關(guān)內(nèi)部規(guī)制與外部引導(dǎo)的方式塑造一種新型國家治理樣態(tài)。我們應(yīng)當(dāng)將目光聚焦于各類軟法規(guī)范如何與硬法相互作用進而推進環(huán)境風(fēng)險規(guī)制，并為我國環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式的建構(gòu)提供實踐觀照。

第一，軟法規(guī)范通過政策、原則性規(guī)定為立法活動提供理念和價值指引，進而塑造硬法規(guī)范的體系樣態(tài)。在實在法的制定過程中，軟法規(guī)范更多以國家性政策、法律原則的形態(tài)出現(xiàn)并影響法律規(guī)則的內(nèi)在觀念與價值取向。特別是環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域中的法律原則，盡管在形式上不具有強制性，卻可以被作為法律論證的權(quán)威性出發(fā)點。④ 目前許多國家都將風(fēng)險預(yù)防作為一項原則性規(guī)定納入國家政策或?qū)嵲诜w系，并以此為基礎(chǔ)開展環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的立法活動。一方面，這類國家政策與法律原則在實施中具有彈性，可以通過立法技術(shù)的運用不斷適應(yīng)社會需要;另一方面，其基本精神是明確的，代表了具有權(quán)威性的法治理想與價值取向。在不同的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，法律原則可以根據(jù)實際需要調(diào)整法律規(guī)則的規(guī)制邊界。

第二，軟法規(guī)范通過原則、標(biāo)準(zhǔn)與一系列自我約束的規(guī)范性文件對政府環(huán)境風(fēng)險的決策過程進行引導(dǎo)，并提供內(nèi)在的參照標(biāo)準(zhǔn)。政府的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制從根本上是法律意志通過行政方式得到實現(xiàn)的過程，政府的決策結(jié)果除了必須依循法律規(guī)則要求，法律原則也是必須被考慮的因素。政府在進行環(huán)境風(fēng)險相關(guān)決策時，需要對法律原則從更高角度加以考慮，這一考慮不僅僅是出于對環(huán)境風(fēng)險事實進行防范的現(xiàn)實需要，更是出于行政法治的要求。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中，法律標(biāo)準(zhǔn)同樣是必不可少的因素。這里的法律標(biāo)準(zhǔn)不僅指風(fēng)險識別意義上的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，還包括政府裁量標(biāo)準(zhǔn)以及與公開制度相結(jié)合的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在法律標(biāo)準(zhǔn)與社會意見的互動中實現(xiàn)風(fēng)險交流的效果。例如，在“法國地產(chǎn)公司信貸案”中，法國最高行政法院通過判決確立了行政裁量指示制度①，雖然裁量指示不具有強制力且不能改變行政相對人的法律地位，但其作為上級行政機關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，在科層制管理體系中可以直接影響各級行政機關(guān)決策的實際內(nèi)容，這種指示既不可以在法律規(guī)定之外增加新的條件，又不得違反立法的目的與原則②，這就實現(xiàn)了憲法與軟法規(guī)范對自由裁量權(quán)的雙重控制。自我約束的規(guī)范性文件可以從宏觀層面為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制提供政策與技術(shù)指導(dǎo)。這類規(guī)范性文件通常以不具有法律強制力的協(xié)議、指南、白皮書等形式出現(xiàn)，卻為政府的環(huán)境決策提供了政策性參照與技術(shù)支持。

上述論證表明，在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中，硬法與軟法在不同領(lǐng)域具有不同作用。相對而言，如果說硬法規(guī)范的初次規(guī)制是一種外在規(guī)制，決定了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的裁量邊界，一切環(huán)境風(fēng)險裁量在這一層面都應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范主義的形式合法性要求，那么，軟法規(guī)范的二次規(guī)制就是一種內(nèi)在規(guī)制，不同意見通過軟法控制下的公眾參與機制獲得了建立在商談理性基礎(chǔ)上的合法性。從本質(zhì)看，“硬法—軟法”范式下的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制不僅是鼓勵參與的，而且是法治主義的，其為風(fēng)險規(guī)制活動進入二元法的調(diào)整模式提供了契機，也為我們重新認(rèn)識環(huán)境風(fēng)險及其規(guī)制活動提供了新的思考框架。

三、環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的二元法進路：基于“硬法—軟法”的范式重構(gòu)

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是對環(huán)境風(fēng)險中社會各主體利益的有權(quán)處分與調(diào)整。之所以要對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的邊界進行討論，是因為即使特定程度的風(fēng)險規(guī)制確有必要，也須確保規(guī)制行為建立于理性基礎(chǔ)之上，而法律的理由是環(huán)境風(fēng)險規(guī)制行為可以宣稱其符合現(xiàn)代理性的唯一依據(jù)。筆者并不試圖為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制引入或構(gòu)建一種新的規(guī)范體系，而是希望澄清一種基于“硬法—軟法”范式認(rèn)識環(huán)境風(fēng)險的思考框架，這種思考框架建立在摒棄“法即硬法”的思維定式前提下，更加強調(diào)硬法與軟法的協(xié)同互動。在這一互動關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)注重軟法的規(guī)范屬性，而不僅僅將其看作一種政治綱領(lǐng)或思想宣言?！坝卜ā浄ā狈妒皆谶壿嫿Y(jié)構(gòu)上應(yīng)通過界定規(guī)制本體、確定規(guī)制邊界以及豐富規(guī)制方法三個步驟完成利益調(diào)整。但與規(guī)范主義和公共治理模式不同，“硬法—軟法”范式需要在對法律內(nèi)涵進行拓展的基礎(chǔ)上，通過硬法與軟法的互動協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的合法化與合理化相統(tǒng)一。

（一）從權(quán)利到利益的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制本體論構(gòu)造

法律概念中的權(quán)利與利益是一對緊密聯(lián)系的范疇，從本質(zhì)來看，利益是主觀意義上權(quán)利的實際內(nèi)核。① 法律的精髓在于權(quán)衡各種不同的利益，以實現(xiàn)社會整體福利最大化。② 然而，在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中，存在大量未被納入實在法體系的利益，引入公共治理模式也是為了擴大利益的來源范圍，從而克服硬法權(quán)利模型的局限和僵化。在環(huán)境風(fēng)險利益廣泛存在且未被納入硬法規(guī)范體系的前提下，若對其置之不理，顯然會忽視環(huán)境風(fēng)險對不同主體的利益進行分配和協(xié)調(diào)的矛盾本質(zhì)。硬法與軟法的二元法體系正是為了使權(quán)利和廣泛的利益獲得論辯場域，從而在法律層面對其進行規(guī)制，這是“硬法—軟法”范式得以成立并確保其回應(yīng)性的理論基礎(chǔ)。

1. 法益論的引入與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的本體論構(gòu)成

“硬法—軟法”范式首先需要解決環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的對象，即“規(guī)制什么”的問題。對這一問題的回應(yīng)，預(yù)示著環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式的嬗變趨勢。學(xué)者們嘗試通過解釋環(huán)境法核心范疇的方式重構(gòu)環(huán)境法的理論基礎(chǔ)和制度邏輯，以此緩解不同社會階層、公眾與政府之間的緊張關(guān)系：通過對環(huán)境權(quán)的規(guī)范化證成及權(quán)能區(qū)分，彌合環(huán)境權(quán)語詞與現(xiàn)行規(guī)范體系間的張力③;將以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利進行立法確認(rèn)，以推進第三代環(huán)境法發(fā)展。④ 從本質(zhì)看，環(huán)境權(quán)的提出本身就蘊含著對公權(quán)和私權(quán)的體系性超越，體現(xiàn)了環(huán)境法核心范疇從法定權(quán)利到利益的發(fā)展趨勢。盡管權(quán)力和權(quán)利的互動關(guān)系是環(huán)境法法權(quán)結(jié)構(gòu)體系的形式表征，然而，利益的內(nèi)涵仍是社會權(quán)利概念最重要的部分。⑤ 既然利益是環(huán)境法核心范疇考慮的要素，就應(yīng)當(dāng)對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制所保護的利益進行區(qū)分，以避免泛道德化的利益請求與公共利益的大詞哲學(xué)。⑥

“硬法—軟法”范式下的利益應(yīng)當(dāng)由法律確定，即利益應(yīng)當(dāng)是法律所保護的利益——法益。在對法益進行類型化區(qū)分之前，需要明確兩點前提：一是法益的內(nèi)涵，二是法益的外延。廣義的法益囊括了法定權(quán)利和應(yīng)當(dāng)受法律保護的利益，即法益指法律應(yīng)當(dāng)保護的利益⑦，既包含權(quán)利又包含權(quán)利之外其他應(yīng)當(dāng)受法律保護的正當(dāng)利益。⑧ 狹義的法益論認(rèn)為法益僅指法定權(quán)利以外的部分。傳統(tǒng)法學(xué)范式對法定權(quán)利與法益的區(qū)分未能擺脫“法即硬法”的桎梏，而“硬法—軟法”范式則將權(quán)利和利益一同納入規(guī)制領(lǐng)域。如果需要選擇一種關(guān)于法益的認(rèn)知，廣義的法益與“硬法—軟法”范式更為契合。“硬法—軟法”范式下的法益不僅包括受到法律規(guī)則、法律概念承認(rèn)的利益，而且將利益的外延拓展至國家政策、法律原則等軟法規(guī)范。質(zhì)言之，“硬法—軟法”范式不僅將法定權(quán)利納入環(huán)境風(fēng)險規(guī)制視野，而且應(yīng)當(dāng)受法律保護的利益在軟法規(guī)范的承認(rèn)下也實現(xiàn)了有法可依。

2. “硬法—軟法”范式下法定權(quán)利與公共利益的體系建構(gòu)

對于已被實在法體系通過權(quán)利模型確認(rèn)的利益——法定權(quán)利，實在法對其行為模式與法律后果已有明確規(guī)定，需要將其納入硬法體系的調(diào)整范疇，在查清相關(guān)環(huán)境風(fēng)險事實的前提下，依照形式合法的要求調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系。根據(jù)法定權(quán)利的權(quán)能特征可將其區(qū)分為環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)等，主要包括公眾針對行政機關(guān)享有的實體性和程序性權(quán)利。但是規(guī)范主義的規(guī)制模式并不周延，無法兼顧環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的回應(yīng)性與合法性。對于環(huán)境風(fēng)險中未通過或無法通過硬法以權(quán)利形式確定的利益，應(yīng)當(dāng)將其納入軟法的規(guī)制范圍，通過軟法適用和法律解釋使其獲得硬法的保護。

此外，在將未被硬法以權(quán)利形式確定下來的利益納入規(guī)制領(lǐng)域時，我們需要注意環(huán)境風(fēng)險利益的概念具有多層次內(nèi)涵和多種類型，并非所有利益都可以被“硬法—軟法”調(diào)整。從層次看，環(huán)境風(fēng)險利益有時代表利益沖突（評價客體），有時則指代法律命令背后的價值判斷（評價標(biāo)準(zhǔn)）。① 法律中的利益是當(dāng)事人追求的、有利于自身的法律后果②，因此，在調(diào)整“硬法—軟法”范式下的利益沖突時，只需要就被化約的利益矛盾進行討論。從類型看，抽象的利益包含個人利益、國家利益以及公共利益。未被硬法以權(quán)利形式確定下來的諸多利益，可以根據(jù)國家政策、國家戰(zhàn)略等軟法性規(guī)范，并比照類似利益在硬法中的調(diào)整模式，在目的解釋的導(dǎo)向下進行適用。大多數(shù)個人利益、國家利益已經(jīng)通過民法規(guī)范或行政法規(guī)范進行了硬法化處理，游離于硬法體系之外的主要是公共利益?！坝卜ā浄ā狈妒揭?guī)制的公共利益主要指可能造成污染和公害結(jié)果相關(guān)的公共利益。環(huán)境公共利益的構(gòu)成具有縱向的時代性和橫向的動態(tài)性，完全采用生態(tài)要素的方式劃分環(huán)境公共利益，存在邏輯上的機械性，無法完全容納發(fā)展變化過程中新出現(xiàn)的生態(tài)利益。因此，可以根據(jù)環(huán)境利益的動態(tài)結(jié)構(gòu)及其權(quán)能特點，將其區(qū)分為環(huán)境利益表達(dá)、確認(rèn)、保護、限制和增進，以更好地適配“硬法—軟法”范式的規(guī)制框架。

（二）從硬法之治到“硬軟協(xié)同”的二元法模式構(gòu)造

硬法的形式法治特點要求其不能直接調(diào)整未被以權(quán)利形式確定下來的的公共利益，而法律的缺位恰恰容易使無節(jié)制的裁量、有組織的利益以及混亂的公共意見掌握環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的話語權(quán)。因此，需要通過“硬法—軟法”協(xié)同規(guī)制模式為環(huán)境風(fēng)險的權(quán)利與利益確定邊界。相較于硬法在“權(quán)利—義務(wù)”框架下依靠國家強制力約束公眾的行為，軟法規(guī)制方式更依賴自律和他律的結(jié)合。③ 軟法的有效性基礎(chǔ)在于，其不與硬法抵觸并且符合一定范圍內(nèi)社會公眾對值得的、更好的“公共善”的認(rèn)知與期待。④在這里，“硬法—軟法”范式主要解決環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的邊界，即“依據(jù)什么”的問題。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是一個適用法律確定權(quán)利和利益限度的過程，不論是行政決策抑或司法裁量，都需要完成從事實到規(guī)范的論證。權(quán)利與利益作為“硬法—軟法”規(guī)制的要素，在實踐中呈現(xiàn)出交織互動的樣態(tài)，在此基礎(chǔ)上，風(fēng)險事實關(guān)系可以被抽象為“權(quán)利—權(quán)利”“權(quán)利—利益”和“利益—利益”三類法律關(guān)系。不同的法律關(guān)系需要采取不同的調(diào)整適用方式。

1. 軟法的間接調(diào)整與類推適用：硬法主導(dǎo)下的利益指引與矯正

軟法的間接調(diào)整指軟法規(guī)范及其規(guī)制手段不直接作用于相關(guān)權(quán)利和利益，而是在硬法機制的主導(dǎo)下發(fā)揮利益指引與矯正的工具價值。在形成“權(quán)利—權(quán)利”關(guān)系的環(huán)境風(fēng)險事實中，權(quán)利指實在法確定的公眾、法人、其他組織的私權(quán)以及公法權(quán)利。私權(quán)一般包括人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，在環(huán)境風(fēng)險中包括公眾的生命權(quán)、健康權(quán)、對財產(chǎn)的所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)等;公法權(quán)利指公眾依據(jù)行政法在公法上享有的權(quán)利，根據(jù)保護規(guī)范理論，公法權(quán)利的種類取決于解釋規(guī)則或解釋方法對法規(guī)中主觀權(quán)利的論證。① 對于這種類型的權(quán)利沖突，硬法已經(jīng)通過法律規(guī)則的方式對處理結(jié)果作出了規(guī)范預(yù)設(shè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照硬法的權(quán)利義務(wù)安排對風(fēng)險事實作出實質(zhì)性判斷。軟法不適宜對硬法確定的權(quán)利直接進行調(diào)整，但軟法可以基于制度性事實與交往的合意②，通過實質(zhì)判斷的價值矯正與形式層面的程序指引，防止環(huán)境風(fēng)險決策與司法裁判偏離法治理想與立法目的。

軟法的類推適用本質(zhì)上也屬于間接調(diào)整的一種，只不過這種手段更為特殊，需要更嚴(yán)格的限定條件和更高超的法解釋技術(shù)。在對可以被抽象為“權(quán)利—利益”的環(huán)境風(fēng)險事實進行調(diào)整時，需要完成從利益到同類權(quán)利的類推過程，而這一過程需要以法律的明確規(guī)定為前提。軟法不直接承認(rèn)權(quán)利和確定法律后果，但通過利益的軟法解釋，可以為環(huán)境風(fēng)險硬法適用創(chuàng)造新的活力。在缺乏硬法規(guī)范的前提下，決策者和法官可以通過對軟法的解釋，找到軟法規(guī)范對該類利益的評價標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這種評價標(biāo)準(zhǔn)將該利益通過類推的方式應(yīng)用于硬法。接下來則需要考察法律是否以其他形式預(yù)設(shè)了該類利益沖突的法律后果，如果答案是肯定的，則可以移用類似的法律對相同利益沖突作出相同判決。③

2. 軟法的直接調(diào)整：程序正義下的利益約束與增進

軟法的直接調(diào)整指軟法規(guī)范及其規(guī)制手段直接約束相關(guān)利益，并在總體上增進環(huán)境公共利益。對于可以被抽象為“利益—利益”關(guān)系的環(huán)境風(fēng)險事實，硬法顯然不能直接適用于未被規(guī)則體系承認(rèn)的、以利益為要素的法律關(guān)系，無處表達(dá)的利益在社會因素的綜合作用下增加了鄰避運動以及耦合突發(fā)事件的發(fā)生概率，故而法體系對公共利益的規(guī)制缺位才是造成環(huán)境風(fēng)險群體事件的根本原因。④ 作為不同于國家強制色彩的硬法，軟法具有柔性與溝通的元素，以靈活性、協(xié)商性、開放性優(yōu)勢成為重要的秩序動力裝置。⑤ 軟法可以通過對公共利益進行直接調(diào)整，為利益的約束和增進創(chuàng)造契機。軟法獨立價值的實現(xiàn)系直接通過制定、適用軟法規(guī)范對利益進行約束和增進，約束的對象主要是國家機關(guān)和消費者⑥，而增進的是環(huán)境公共利益。在我國，很多國家立法、行政法規(guī)的出臺都以國家政策和中央指導(dǎo)意見的出臺和試驗為先導(dǎo)，硬法對利益的保護往往以軟法先行。

程序是法律運行的生命，法律程序通過對權(quán)力行為全過程的控制來限制權(quán)力的恣意和專斷。① 法律需要依循一定的次序方式及正當(dāng)程序來決定、處置環(huán)境風(fēng)險利益相關(guān)者之間的關(guān)系。② 對于非正式的公共決策程序、裁量限制等問題，軟法也可以直接適用。軟法需要建立富有責(zé)任的商談機制和科學(xué)的論證形式，創(chuàng)造包含角色分化、程序外因素阻隔、直觀公正和對立意見交涉等因素的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制程序正義。概言之，“硬法—軟法”范式只有在法律的控制下確保不同權(quán)利與利益訴求充分表達(dá)，才能實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制結(jié)果具有回應(yīng)性。

（三）從“命令—控制”到環(huán)境風(fēng)險規(guī)制方法的協(xié)調(diào)融合

將環(huán)境風(fēng)險中的權(quán)利與利益共同納入“硬法—軟法”的調(diào)整范疇，既為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制創(chuàng)造了開放性契機，又增加了這種規(guī)制模式的不安定性。“硬法—軟法”范式的有效應(yīng)用依賴具有可操作性的軟法規(guī)范體系的形成、成熟的法律解釋技術(shù)、“硬法—軟法”互動機制的完善以及專業(yè)性更高的法律職業(yè)共同體等多種方法與條件協(xié)調(diào)融合。在這里，“硬法—軟法”范式主要解決環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的方法，即“利用什么工具”的問題。

首先，我國并不缺少軟法規(guī)范，諸如國家環(huán)境戰(zhàn)略、國家政策、紅頭文件以及相關(guān)規(guī)范性文件，形成了數(shù)量龐大的軟法體系。但是，軟法規(guī)范并不能直接用于調(diào)整環(huán)境風(fēng)險中的權(quán)利與利益，缺乏作為法律規(guī)范的實效性。因此，需要完善并加強軟法對環(huán)境治理的外部規(guī)制，將政策等硬法體系以外的因素納入環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制的范疇。③ 同時，建立完善的環(huán)境風(fēng)險評估方法和標(biāo)準(zhǔn)，通過政策工具運行結(jié)構(gòu)的合理安排為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制提供法律規(guī)范支撐。④

其次，法律的實施以解釋過程為前提。⑤ 政策、法律原則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等軟法規(guī)范具有抽象性和價值指向性，抽象原則的適用依賴發(fā)達(dá)的法律解釋技術(shù)，并且也取決于監(jiān)督者（解釋者）的制度角色與實際權(quán)威。⑥ 在環(huán)境風(fēng)險事實無法確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系時，利用政策以及法律原則對其進行遵循法律價值與理想的規(guī)范解釋，可以確保規(guī)制的結(jié)果仍然保持法體系的自洽和價值上的公平正義。相應(yīng)地，形成專業(yè)的法律職業(yè)共同體，運用法律規(guī)則、法律原則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境政策等多種規(guī)范形式對環(huán)境風(fēng)險事實進行認(rèn)定以及法律適用，特別是公正程序之中關(guān)于環(huán)境風(fēng)險的議論活動和判決理由的詳述、公開，能夠有效遏止自由裁量為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制帶來的偏見與盲目。

最后，硬法和軟法需要相互配套、協(xié)調(diào)。在特定的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制活動中，二者缺一不可。軟法本身不具有強制力，無法直接強制規(guī)制主體實施特定的風(fēng)險防范行為，但是軟法具有靈活的規(guī)制機制和特定的規(guī)制場域。與被動的行政參與不同，借助商談和市場經(jīng)濟“用腳投票”的參與方式，公眾有更充足的余地表達(dá)自己對環(huán)境風(fēng)險制造者的選擇意愿，政府也可以在不對風(fēng)險制造者直接采取強制手段的前提下，以更小的代價實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制。質(zhì)言之，硬法和軟法需要通過相互激活的方式為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制活動注入開放和參與的契機，而激活的條件有賴于硬法和軟法在體系、內(nèi)容方面的協(xié)調(diào)與配合。

結(jié)語

構(gòu)建以“硬法—軟法”為規(guī)范基礎(chǔ)的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制二元構(gòu)造模式，需要拓寬對法律外延及其要素的認(rèn)識，將權(quán)利和利益納入“硬法—軟法”混合的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制體系，通過軟法的價值指引、利益轉(zhuǎn)化功能并借助硬法的規(guī)范分析模型，還原各種利益沖突以及重建法律關(guān)系。在多元的論辯場域中，根據(jù)社會需要和立法目的對各類權(quán)利、利益重新進行分配，以確保規(guī)制結(jié)果形式合法與實質(zhì)回應(yīng)。筆者僅就環(huán)境風(fēng)險規(guī)制提出了一種建立在“硬法—軟法”基礎(chǔ)上的思考框架，而硬法與軟法的協(xié)同、成熟的法解釋技術(shù)、專業(yè)的法律職業(yè)共同體型構(gòu)等實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險二元規(guī)制的條件建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。但是，法律是社會中的法律，法律規(guī)范的自創(chuàng)生性表明，相應(yīng)的規(guī)制方法與條件會隨著環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的常態(tài)化發(fā)展而不斷獲得包容與完善，建立在“硬法—軟法”基礎(chǔ)上的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式仍有可期的前景。

本文責(zé)任編輯：邵海