園區(qū)共建視角下縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展探析

邵曉燕　段昊　喬元波　張玲

[摘要]? 城鄉(xiāng)融合發(fā)展是未來中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向，青島市是我國北部發(fā)展較好的城市之一，對青島市城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行研究具有典型意義。實際上，各地都面臨土地、項目支撐不足等問題，制約縣域城鄉(xiāng)融合園區(qū)發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)具有以發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為城鄉(xiāng)融合關(guān)鍵的共識；加快推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，解決城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地不足的問題；以城市龍頭園區(qū)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導(dǎo)流，以農(nóng)村土地整理入市為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供延伸空間，構(gòu)建工農(nóng)互補(bǔ)、互促的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

[關(guān)鍵詞]? 園區(qū)建設(shè)；縣域經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)融合

[作者單位]? 山東大學(xué)縣域發(fā)展研究院；中共青島市即墨區(qū)委黨校

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，要以鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為目標(biāo)，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合與園區(qū)經(jīng)濟(jì)有著密切的聯(lián)系，園區(qū)經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要組成部分，可以為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供技術(shù)支持，為城鄉(xiāng)居民提供就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)收入，改善城鄉(xiāng)居民的社會保障水平、社會環(huán)境、文化生活、就業(yè)和技能培訓(xùn)等。

2019年12月，青島市即墨區(qū)、平度市、萊西市（以下簡稱“一區(qū)兩市”）獲批國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)試點，承擔(dān)著探索建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村權(quán)益制度等5項先行先試重點突破的內(nèi)容。盡管“一區(qū)兩市”已經(jīng)全面推動城鄉(xiāng)融合工作，并且已取得初步成績，但未來發(fā)展仍存在諸多制約因素。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是黨的十九大明確提出的決策部署，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，青島正承擔(dān)起為城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索模式和樹立樣板的重任，應(yīng)當(dāng)以跨越城鄉(xiāng)、工農(nóng)的全局視野推動城鄉(xiāng)融合工作，以各類園區(qū)為突破點，探索工農(nóng)業(yè)園區(qū)聯(lián)動和多區(qū)共建的發(fā)展模式，打造出城鄉(xiāng)融合的“青島樣板”。

園區(qū)協(xié)作不足制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展

自貿(mào)試驗區(qū)、上合示范區(qū)建設(shè)初見成效，但后續(xù)發(fā)展土地制約明顯。2019年7月，青島成為國內(nèi)首個中國—上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)。同年8月，中國（山東）自由貿(mào)易試驗區(qū)青島片區(qū)正式啟動建設(shè)。兩區(qū)先后建成，打造了青島市國際合作新平臺，拓展了青島市在國際物流、現(xiàn)代貿(mào)易、雙向投資合作、商旅文化交流等領(lǐng)域合作。截至2020年初，上合示范區(qū)共簽約了60個大項目，總投資469億元；儲備重點在談項目53個，總投資1078億元。到2020年7月底，自貿(mào)試驗區(qū)注冊外貿(mào)企業(yè)數(shù)量達(dá)3500多家，進(jìn)出口總值達(dá)1656.5億元。

伴隨著上合示范區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)的蓬勃發(fā)展，引進(jìn)的項目越來越多，土地逐漸成為約束兩區(qū)發(fā)展的限制要素。上合示范區(qū)位于青島膠州灣西北部，規(guī)劃面積108平方公里。自貿(mào)試驗區(qū)位于西海岸新區(qū)，占地面積52平方公里。目前，兩區(qū)內(nèi)已建和待建的項目基本占滿待開發(fā)空間，再除去公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，剩下土地面積無法承載土地需求大的產(chǎn)業(yè)。另外，從2020年開始實施的新《土地管理法》規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)外不能征用集體土地用于開發(fā)，從國家政策層面杜絕了征收集體土地增加建設(shè)用地的可能性。而另一方面，當(dāng)前政府招商引資多為產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式，需要給投資企業(yè)搭配住宅土地。未來兩區(qū)招商引資對住宅土地的需求會繼續(xù)增加。因此，未來兩區(qū)發(fā)展土地供需矛盾緊張，迫切需要尋求新的空間承載兩區(qū)項目。

青島市“一區(qū)兩市”入選國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，承擔(dān)著建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的試點任務(wù)。通過推動空心村在合適的地區(qū)集中居住，可以騰出大量集體建設(shè)用地建設(shè)龍頭園區(qū)的延伸產(chǎn)業(yè)園區(qū)，用于承載在上合示范區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)難以落地的項目。通過延伸園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營，一方面可以解決上合示范區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)等龍頭園區(qū)的用地緊張問題，另一方面也盤活了農(nóng)村閑置的宅基地和其他建設(shè)用地，提高了土地利用效率的同時，解決農(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民增收。

各類園區(qū)競爭大于合作，不利于產(chǎn)業(yè)分工和形成集聚效應(yīng)。上合示范區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、高新區(qū)和各區(qū)市的開發(fā)區(qū)分散于青島的多個區(qū)市，各個園區(qū)各自為戰(zhàn)，競爭大于合作，招商引資競爭激烈，項目布局缺乏市級層面的統(tǒng)一規(guī)劃。這樣容易導(dǎo)致各園區(qū)的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，也不利于產(chǎn)業(yè)分工和形成集聚效應(yīng)。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，當(dāng)前西海岸新區(qū)集聚了上海通用五菱、柳州五菱改裝、中集專用車等多家企業(yè)，即墨汽車城有一汽大眾、一汽解放、海龍機(jī)械改裝車等多家企業(yè)，萊西擁有新能源汽車產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。而且各個地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展都集中于汽車零部件、新能源汽車，同質(zhì)化嚴(yán)重。相比之下，長春、上海、武漢等汽車生產(chǎn)基地各主要廠商之間分布距離均要小于青島，汽車產(chǎn)業(yè)的企業(yè)密度和產(chǎn)值均明顯高于青島。青島汽車產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)明顯偏弱。上合示范區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)和其他各類園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、自然稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)各不相同，應(yīng)該在市級層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各個園區(qū)的區(qū)位和資源優(yōu)勢，確定發(fā)展重點，在各個園區(qū)內(nèi)形成合作的局面。

城鄉(xiāng)融合試點在“一區(qū)兩市”全面鋪開，但長期發(fā)展需大型項目支持。2020年，青島市印發(fā)了《青島市推進(jìn)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)實施方案》，推進(jìn)7項改革先行先試，并提出到2022年，“一區(qū)兩市”初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系；到2025年，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小，形成可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗和改革措施。城鄉(xiāng)融合試點在“一區(qū)兩市”全面鋪開。城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開大型項目的支撐，既包括以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)融合項目，也可以包括落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的工業(yè)項目。城鄉(xiāng)融合“一區(qū)兩市”試點共涉及47個鎮(zhèn)街，其中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，引進(jìn)大型項目難度較大。上合示范區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)作為青島市對外交流合作的平臺，引進(jìn)項目優(yōu)勢明顯。可以通過園區(qū)延伸管理，將上合示范區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)作為引流項目的入口，將項目引入城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的各個園區(qū)內(nèi)，促進(jìn)“一區(qū)兩市”城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

推動多園聯(lián)動與多區(qū)共建

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)集體土地入市為契機(jī)，拓展青島產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。一方面，依托集體建設(shè)用地，在即墨、萊西、平度三個試驗區(qū)規(guī)劃自貿(mào)試驗區(qū)和上合示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)承載園區(qū)。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的試驗任務(wù)之一就是要建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。以此為契機(jī)，“一區(qū)兩市”可以借鑒德州禹城市等33個試點縣取得的經(jīng)驗，探索集體建設(shè)用地入市建設(shè)園區(qū)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能夠極大拓展可利用建設(shè)用地面積?！耙粎^(qū)兩市”可在招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用規(guī)劃等各方面與自貿(mào)試驗區(qū)和上合示范區(qū)建立合作機(jī)制，建設(shè)產(chǎn)業(yè)承載園區(qū)，實現(xiàn)多區(qū)共建的良性發(fā)展。另一方面，進(jìn)一步優(yōu)化考核機(jī)制，弱化區(qū)域因素，以項目在招商引資中發(fā)揮的作用進(jìn)行考核。招商引資的考核機(jī)制是園區(qū)間競爭大于合作的主要原因。應(yīng)當(dāng)在后續(xù)綜合統(tǒng)籌從招商到項目投產(chǎn)的全流程，分階段分目標(biāo)進(jìn)行考核。秉承“功成不必在我”的精神，在項目落地階段綜合考慮各區(qū)市、各園區(qū)的優(yōu)勢統(tǒng)一布局。對沒有承接項目，但在招商引資前期工作中作出貢獻(xiàn)的園區(qū)進(jìn)行獎勵。

以自貿(mào)試驗區(qū)和上合示范區(qū)等龍頭園區(qū)為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入口，推動產(chǎn)業(yè)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)布局。盡管自貿(mào)試驗區(qū)、上合示范區(qū)、青島高新區(qū)等龍頭園區(qū)與國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的“一區(qū)兩市”空間上有一定的距離，但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，實現(xiàn)分工合作，跨區(qū)域聯(lián)動融合發(fā)展是大勢所趨，已有北京、武漢、南京、溫州、寧波等多個城市推動由龍頭園區(qū)帶動的一區(qū)多園發(fā)展模式。一方面，應(yīng)成立產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌辦公室，加強(qiáng)項目落地的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。實現(xiàn)分工合作的基礎(chǔ)是強(qiáng)有力的核心指導(dǎo)，分散化將會加劇園區(qū)的資源競爭和市場競爭。推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須打破行政邊界，讓更多企業(yè)跳出行政區(qū)域局限，因此，有必要成立產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌辦公室。以南京高新區(qū)為例，南京市從2017年開始，從83個園區(qū)減到15個高新園區(qū)，統(tǒng)一于南京高新區(qū)進(jìn)行管理，成立“伙伴園區(qū)”，多園共同管理，在落地項目數(shù)量和總投資規(guī)模上都連創(chuàng)新高。另一方面，應(yīng)制定統(tǒng)一的園區(qū)扶持政策，實現(xiàn)市域內(nèi)統(tǒng)一布局，弱化競爭、凸顯合作。應(yīng)當(dāng)避免各區(qū)市以土地、稅收等優(yōu)惠條件相互競爭項目。對于市域內(nèi)的招商引資項目，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一優(yōu)惠和扶持政策。應(yīng)當(dāng)全局統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，鼓勵高端制造業(yè)企業(yè)前端研發(fā)、設(shè)計和后端銷售向自貿(mào)試驗區(qū)和上合示范區(qū)布局，生產(chǎn)環(huán)節(jié)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)內(nèi)的延伸園區(qū)布局，形成龍頭園區(qū)為“前店”，延伸園區(qū)為“后廠”的產(chǎn)業(yè)格局。

以交通開發(fā)為導(dǎo)向，加強(qiáng)多園區(qū)間互聯(lián)互通，消除園區(qū)間要素流動的障礙。第一，以交通建設(shè)為先導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃公路、鐵路、城市軌道交通，加強(qiáng)園區(qū)間的基礎(chǔ)設(shè)施連接。園區(qū)間交通順暢才能促進(jìn)園區(qū)間要素共享，才能加速園區(qū)聯(lián)動，形成一園多區(qū)的格局；同時，便捷的交通可以推動高端人才多點執(zhí)業(yè)、分時執(zhí)業(yè)，實現(xiàn)園區(qū)間高端人才資源共享。第二，依托集體建設(shè)用地發(fā)展園區(qū)。青島借鑒禹城經(jīng)驗，以獲批全國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)為契機(jī)，鼓勵“一區(qū)兩市”依托集體建設(shè)用地，在城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)龍頭園區(qū)的“延伸園區(qū)”。第三，以園區(qū)為節(jié)點，推動產(chǎn)城融合建設(shè)。在“一區(qū)兩市”同步推動依托集體建設(shè)用地的園區(qū)與農(nóng)民新型居住社區(qū)建設(shè)，鼓勵入駐園區(qū)的企業(yè)就地招工，鼓勵部分農(nóng)民向著產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。借助多區(qū)聯(lián)動的優(yōu)勢，鼓勵上合示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)等龍頭園區(qū)的配套服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)向位于“一區(qū)兩市”延伸或協(xié)作園區(qū)拓展，打造多個高品質(zhì)的城鄉(xiāng)融合與產(chǎn)城融合一體化推進(jìn)示范點。

同步總結(jié)與歸納經(jīng)驗，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“青島樣板”。一方面，應(yīng)充分利用城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的優(yōu)勢，推動先行先試。在5項試驗任務(wù)之外，青島自選增加建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能2項試驗任務(wù)，堅持頂層設(shè)計與基層首創(chuàng)結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)7項改革試點。但在實踐中，“一區(qū)兩市”對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市持謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心沖擊國有土地的市場，不愿推動，也不敢推動。本課題組也建議避免大規(guī)模推動集體建設(shè)用地入市，但應(yīng)當(dāng)依托具體項目大膽試點。引進(jìn)項目在先，土地入市在后，保障土地市場平穩(wěn)。在目前已經(jīng)推動的農(nóng)村“合村并居”建設(shè)中，騰出的建設(shè)用地若不能轉(zhuǎn)為國有，應(yīng)當(dāng)依托集體土地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可將新產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為青島市各龍頭園區(qū)的延伸園區(qū)或協(xié)作園區(qū)，推動試點“多園聯(lián)動、多區(qū)共建”的發(fā)展模式。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)市級統(tǒng)籌對城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)，以“園區(qū)聯(lián)動、多區(qū)共建”模式，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“青島樣板”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在全國尚缺乏典型做法和典型模式。應(yīng)當(dāng)抓住這一機(jī)遇，盡快對城鄉(xiāng)融合建設(shè)經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。

目前，各地對城鄉(xiāng)融合的總結(jié)關(guān)注農(nóng)村角色較多，而關(guān)注城市角色較少。城鄉(xiāng)融合中讓城市發(fā)揮帶動農(nóng)村的作用是可以進(jìn)行深入經(jīng)驗總結(jié)的重要領(lǐng)域。因此，以“園區(qū)聯(lián)動、多區(qū)共建”為突破點推動“工農(nóng)互促，城鄉(xiāng)互補(bǔ)”的新型城鄉(xiāng)融合模式發(fā)展，將成為新時代以縣域為主體推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的重要途徑，以具體實踐作為經(jīng)驗總結(jié)的方向，能夠打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新樣本。