張馨予

仿佛一夜之間，“農(nóng)管來(lái)了”的傳言引發(fā)廣泛關(guān)注。傳言中，“農(nóng)管”禁止農(nóng)民在房前屋后種瓜種菜，要求農(nóng)民持證種地，還會(huì)在農(nóng)村收繳“物業(yè)費(fèi)”和“人頭費(fèi)”。

5月11日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺(tái)對(duì)4月的網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行了梳理和辟謠，其中就有關(guān)于“農(nóng)管”的傳言——4月以來(lái)，有不法分子杜撰“‘農(nóng)管來(lái)了，農(nóng)民要‘持證下田”虛假信息，歪曲農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍打擊侵農(nóng)害農(nóng)違法行為的職責(zé)，混淆視聽(tīng)，意圖騙取所謂“從業(yè)許可證”的培訓(xùn)費(fèi)。

“農(nóng)管”不是正式名稱，指的是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。早在1990年代，農(nóng)業(yè)執(zhí)法就是農(nóng)業(yè)行政部門(mén)的重要工作內(nèi)容。2018年新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職責(zé)調(diào)整，農(nóng)業(yè)執(zhí)法以“大農(nóng)業(yè)”為基本方向，各地開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革工作，部分省市率先組建了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)。截至2022年底，市縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已按要求組建完成，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作基本到位。

孫明揚(yáng)是中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、基層法治研究所研究員，2019年到2021年，她曾在湖北省2個(gè)市的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法單位集中調(diào)研了約45天，另對(duì)4省19個(gè)縣（市）的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革情況調(diào)研了約25天。2021年底，她完成了自己的博士學(xué)位論文《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與內(nèi)在邏輯》。

在孫明揚(yáng)看來(lái)，網(wǎng)絡(luò)上突然出現(xiàn)的針對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的傳言，很多是源于對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的誤解。然而，部分農(nóng)民對(duì)“農(nóng)管”顯露出的憂慮也須引起重視。

全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革已推行數(shù)年，多名長(zhǎng)期在一線工作的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)人員和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有明顯成效，同時(shí)也存在著問(wèn)題，仍需進(jìn)一步規(guī)范化。

法無(wú)授權(quán)不可為

事實(shí)上，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有著明確的執(zhí)法邊界。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)目錄》）梳理規(guī)范了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的事項(xiàng)名稱、職權(quán)類(lèi)型、事實(shí)依據(jù)和實(shí)施主體。根據(jù)《指導(dǎo)目錄》，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)有251項(xiàng)，其中行政處罰230項(xiàng)，行政強(qiáng)制21項(xiàng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人在今年4月召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力建設(shè)推進(jìn)工作視頻會(huì)上表示，各地結(jié)合實(shí)際制定了相應(yīng)的目錄，對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)實(shí)行清單管理，要求“法無(wú)授權(quán)不可為”。

孫明揚(yáng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法內(nèi)容主要包括五大類(lèi)。第一類(lèi)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品監(jiān)管，管理種子、農(nóng)藥、化肥、獸藥、獸飼料等農(nóng)資的質(zhì)量，主要是打擊假冒偽劣投入品，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益；第二類(lèi)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中是否添加有毒有害防腐劑、保鮮劑、激素藥物等，確保不出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故；第三類(lèi)是畜牧業(yè)屠宰、調(diào)運(yùn)等環(huán)節(jié)監(jiān)管；第四類(lèi)是漁業(yè)生態(tài)監(jiān)管，包括在禁漁期間禁止捕撈、電魚(yú)等；第五類(lèi)包括宅基地違法查處、農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)管等。

實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，各地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的工作內(nèi)容存在不同的重點(diǎn)。

湖北省荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)于2019年組建完成，支隊(duì)負(fù)責(zé)人余程對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，在幾類(lèi)工作內(nèi)容中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品監(jiān)管是該支隊(duì)日常工作中占比最大的，支隊(duì)會(huì)以種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)等六類(lèi)農(nóng)資產(chǎn)品為重點(diǎn)，有計(jì)劃地組織開(kāi)展專項(xiàng)治理活動(dòng)。近三年，荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)監(jiān)督抽檢農(nóng)資產(chǎn)品1041批次，依法查處各類(lèi)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)資案件127起。

鄭可平在山東省某縣區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)工作了7年，她對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，該執(zhí)法隊(duì)伍的工作重點(diǎn)是農(nóng)藥、肥料、飼料等農(nóng)資產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管和動(dòng)植物檢疫，每年辦結(jié)各類(lèi)案件約兩三百件。

3月21日，河北張家口市宣化區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法人員在春光鄉(xiāng)一家農(nóng)機(jī)市場(chǎng)進(jìn)行檢查。圖/中新

鄭可平說(shuō)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中，案件從立案到結(jié)案會(huì)經(jīng)過(guò)多道程序?！敖拥桨讣€索之后，執(zhí)法人員要先到現(xiàn)場(chǎng)去核實(shí)，達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)后才能立案。立案之后，再開(kāi)展案件調(diào)查，包括現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和詢問(wèn)調(diào)查等，然后執(zhí)法人員會(huì)出具案件處理意見(jiàn)書(shū)，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)研究同意后，才能出一個(gè)最初的處罰決定，發(fā)給當(dāng)事人。當(dāng)事人不提出異議，才會(huì)發(fā)出行政處罰決定書(shū)?！编嵖善秸f(shuō)，在很多案件的辦理過(guò)程中，會(huì)要求當(dāng)事人先整改，限期內(nèi)未整改再進(jìn)入執(zhí)法流程進(jìn)行處罰。

此外，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)的另一項(xiàng)重要工作內(nèi)容是受理處置農(nóng)民群眾各類(lèi)農(nóng)資信訪投訴，開(kāi)展田間現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，組織行政調(diào)解。孫明揚(yáng)在荊州調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，行政調(diào)解在執(zhí)法人員的工作中占了相當(dāng)大的比重。

孫明揚(yáng)回憶說(shuō)，一次，有農(nóng)戶向荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)投訴，稱自己種植的包菜不“包”了，懷疑買(mǎi)到了假種子。接到線索后，她跟著執(zhí)法人員一起去了菜地檢查包菜。執(zhí)法人員調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，包菜種子并不是假冒偽劣的，但賣(mài)種子的經(jīng)銷(xiāo)戶沒(méi)有向農(nóng)民講清楚種植技術(shù)。經(jīng)過(guò)執(zhí)法人員的行政調(diào)解，農(nóng)戶與經(jīng)銷(xiāo)戶在協(xié)商后達(dá)成了統(tǒng)一的賠償意見(jiàn)，未走入處罰程序。

余程表示，近三年，荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)處置了各類(lèi)農(nóng)資信訪投訴498起，為農(nóng)民挽回經(jīng)濟(jì)損失1000余萬(wàn)元。

“農(nóng)管”為何成為焦點(diǎn)

“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和農(nóng)民不是對(duì)立的，實(shí)際上，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是在維護(hù)普通農(nóng)戶的合法利益。”孫明揚(yáng)說(shuō)。

然而，本應(yīng)維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻引發(fā)了一些質(zhì)疑。

《中國(guó)新聞周刊》記者梳理各平臺(tái)用戶針對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的評(píng)論后發(fā)現(xiàn)，不滿的聲音集中于認(rèn)為《指導(dǎo)目錄》中執(zhí)法事項(xiàng)和行政處罰事項(xiàng)太多，并認(rèn)為其中一些具體事項(xiàng)不合理。

最突出的一大爭(zhēng)議，在于農(nóng)民是否持證才能駕駛拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)。根據(jù)《指導(dǎo)目錄》第二十七項(xiàng)，對(duì)未取得拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)操作證件而操作拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)的，給予行政處罰，并處罰款。有農(nóng)民表示，自己已經(jīng)開(kāi)了多年拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)，一直沒(méi)有持證，從未發(fā)生意外，不能理解該執(zhí)法事項(xiàng)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所名譽(yù)所長(zhǎng)、教授朱啟臻對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，農(nóng)民無(wú)證操作農(nóng)機(jī)導(dǎo)致受傷甚至死亡的事故其實(shí)經(jīng)常出現(xiàn)，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求農(nóng)民持證才能操作拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)是有道理的。

但是，朱啟臻也認(rèn)為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)還應(yīng)該有一項(xiàng)服務(wù)與該執(zhí)法事項(xiàng)相匹配——農(nóng)民經(jīng)過(guò)駕駛拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)測(cè)試合格的，應(yīng)免費(fèi)發(fā)證?！皥?zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法事項(xiàng)都是有法律依據(jù)的，管的問(wèn)題也都是應(yīng)該管的。但是管的時(shí)候應(yīng)該提供服務(wù)，不能在農(nóng)民最忙的時(shí)候，因?yàn)闆](méi)證不讓農(nóng)民開(kāi)拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)。要把服務(wù)放在第一位，而不是動(dòng)不動(dòng)就罰款?！?/p>

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張照新看來(lái)，一些地方要求農(nóng)民尤其是高齡農(nóng)民持證才能操作拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)，并且一步到位去執(zhí)行，其實(shí)不符合實(shí)際，“應(yīng)該結(jié)合不同地區(qū)的不同情況，用政策去引導(dǎo)農(nóng)民，而不是一刀切直接禁止農(nóng)民去做”。

張照新對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法力量較弱，技術(shù)上“法不責(zé)眾”，農(nóng)村有些不合法的行為長(zhǎng)期存在。如今隨著農(nóng)業(yè)執(zhí)法力度加強(qiáng)，矛盾就出現(xiàn)了。“比如農(nóng)村的違建，從法律的角度應(yīng)該執(zhí)法，但是很多農(nóng)民可能為此投入了全部的家當(dāng)，執(zhí)法可能會(huì)帶來(lái)不小的沖突。”

針對(duì)這類(lèi)情況，張照新認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)“一刀切”，可以給農(nóng)民一個(gè)期限，以及給農(nóng)民一個(gè)補(bǔ)償或替代的方案，而不是簡(jiǎn)單粗暴地執(zhí)法。

粗暴執(zhí)法在各地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作中確實(shí)偶有發(fā)生。

北京農(nóng)學(xué)院文發(fā)學(xué)院教授童光法從2022年8月份以來(lái)實(shí)地考察和持續(xù)監(jiān)測(cè)了5地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法情況，他針對(duì)執(zhí)法相對(duì)人開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，在回收的205份有效問(wèn)卷中，有10份反映出執(zhí)法人員的執(zhí)法態(tài)度一般，比較強(qiáng)硬。童光法指出，部分執(zhí)法隊(duì)伍確實(shí)存在自由裁量權(quán)和執(zhí)法不太規(guī)范的情況，極少數(shù)執(zhí)法人員存在執(zhí)法態(tài)度強(qiáng)硬或冷淡等問(wèn)題。

這種情況下，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法的監(jiān)督十分重要。

據(jù)孫明揚(yáng)所知，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的法規(guī)科會(huì)對(duì)每一個(gè)案件進(jìn)行法制審核，“這是行政主體內(nèi)部的監(jiān)督”。童光法在《Z省5地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法實(shí)證》一文中指出，他考察的3家單位能夠嚴(yán)格落實(shí)重大違法案件部門(mén)負(fù)責(zé)人集體研究決定討論制，還有一地農(nóng)業(yè)農(nóng)村局外聘法學(xué)教授、專業(yè)律師等作為法律顧問(wèn)，進(jìn)行具有獨(dú)立判斷的審核監(jiān)督。童光法認(rèn)為，此經(jīng)驗(yàn)可以為其他市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局借鑒。

除了內(nèi)部監(jiān)督，孫明揚(yáng)表示，各個(gè)縣市的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和司法局也會(huì)定期開(kāi)展案件評(píng)查工作，根據(jù)案卷判斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法行證據(jù)是否充分、程序是否合規(guī)、處罰是否適當(dāng)。她還表示，人民群眾如果對(duì)執(zhí)法工作不滿，可以提出異議，或者向相關(guān)部門(mén)舉報(bào)。

值得注意的是，還有一些網(wǎng)絡(luò)上針對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法發(fā)表的不滿其實(shí)找錯(cuò)了對(duì)象。

在一張廣為流傳的網(wǎng)絡(luò)截圖中，“農(nóng)管”的主要工作職責(zé)包括9項(xiàng)，分別是嚴(yán)禁土葬、房屋門(mén)口不能種植瓜果蔬菜、自己種的樹(shù)不能砍伐、家禽不能私賣(mài)、不能燒柴、嚴(yán)禁焚燒秸稈、春節(jié)嚴(yán)禁煙花爆竹、嚴(yán)禁焚燒生活垃圾、嚴(yán)禁土地種植農(nóng)作物以外的植物。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人在4月召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力建設(shè)推進(jìn)工作視頻會(huì)上表示，網(wǎng)上有帖子提到的“禁止房前屋后種瓜種菜”等，并不屬于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法范圍。

在朱啟臻看來(lái)，過(guò)去一些地方的相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活有很多干擾，讓農(nóng)民反感，“這些事情農(nóng)民不知道是誰(shuí)干的，往往都是穿制服的”，農(nóng)民就把一些其他部門(mén)“一刀切”的執(zhí)法都誤認(rèn)為是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍做的。

“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建的初衷是好的，但關(guān)鍵在執(zhí)行?！敝靻⒄橹赋?，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法在執(zhí)法中一定要保持獨(dú)立性，而不是任個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部隨意抽調(diào)、做執(zhí)法邊界以外的事，這樣就可能變成干擾農(nóng)民生活的一支力量。

張照新認(rèn)為，可以從國(guó)家層面出臺(tái)一個(gè)農(nóng)村綜合執(zhí)法的負(fù)面清單，不僅要規(guī)定農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法事項(xiàng)，也要規(guī)定農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法不能參與什么事，“不能越界”。

以綜合為改革方向

盡管農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法最近才引起熱議，但農(nóng)業(yè)執(zhí)法并不是近期才出現(xiàn)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法改革，則已經(jīng)持續(xù)了多年。

1993年，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》明確指出了農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)。孫明揚(yáng)說(shuō)，早期的基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法主要圍繞種植業(yè)展開(kāi)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作也從那時(shí)開(kāi)始逐漸成為農(nóng)業(yè)行政部門(mén)重要的工作內(nèi)容。這一階段，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主要以分散賦權(quán)的方式完成執(zhí)法權(quán)責(zé)和機(jī)構(gòu)的配置。

在孫明揚(yáng)看來(lái)，之后的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，可以分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段是以“相對(duì)集中處罰”為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)小綜合執(zhí)法階段。上世紀(jì)末，我國(guó)開(kāi)始在城市管理領(lǐng)域探索“相對(duì)集中行使處罰權(quán)”改革。2002年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工組的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)指出，要在農(nóng)業(yè)管理等多個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍工作，在具備條件的省、市、縣進(jìn)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)。

2014年，鄭可平所在的縣區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（原農(nóng)業(yè)局）就是在“小綜合”階段組建了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。鄭可平回憶，當(dāng)時(shí)，縣區(qū)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法保留了多支執(zhí)法隊(duì)伍，有些地方將農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)和畜牧3項(xiàng)職能合并，有的地方將林業(yè)、糧食、漁業(yè)等8項(xiàng)職能合并。

孫明揚(yáng)總結(jié)，在“小綜合”階段，農(nóng)業(yè)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)仍比較分散，并且執(zhí)法職能沒(méi)有從其他職能中剝離，很多人員可能既要從事執(zhí)法工作，又要從事檢疫工作，還要從事技術(shù)服務(wù)工作。

第二個(gè)階段則是農(nóng)業(yè)大綜合執(zhí)法階段。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，指出全國(guó)要組建多個(gè)新的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，其中包括包括市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)。在此背景下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)始了“大綜合”的執(zhí)法改革，將原分散在地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位的行政執(zhí)法職能整合起來(lái)，組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的名義統(tǒng)一執(zhí)法。

從2018年到2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，通過(guò)全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范創(chuàng)建活動(dòng)、要求各地出臺(tái)“三定”方案（定職能、定編制、定機(jī)構(gòu)）等方式，推進(jìn)“大綜合”的執(zhí)法改革。

孫明揚(yáng)說(shuō)，“大綜合”改革強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的橫向整合，過(guò)去農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、畜牧、漁業(yè)、糧食等執(zhí)法隊(duì)伍都統(tǒng)和在一起，成為一支執(zhí)法隊(duì)伍，即農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。另外，“大綜合”改革也縱向要求執(zhí)法權(quán)下沉，下移執(zhí)法重心，省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)原則上不設(shè)獨(dú)立的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)盡量減少執(zhí)法層級(jí)，尤其是設(shè)區(qū)的市，在市和區(qū)中只保留一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍。此外，盡量采取農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門(mén)與執(zhí)法隊(duì)伍“局隊(duì)合一”的體制，促進(jìn)執(zhí)法工作在行政管理部門(mén)的重要性。

“這一輪綜合執(zhí)法改革，很重要的一點(diǎn)就是要求農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍專司執(zhí)法?！睂O明揚(yáng)指出，改革后，執(zhí)法人員有了統(tǒng)一的服裝、裝備，要持執(zhí)法證才能執(zhí)法，要求嚴(yán)格執(zhí)行“三項(xiàng)制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度），制定了農(nóng)業(yè)行政處罰的程序規(guī)定、工作章程、操作手冊(cè)等，執(zhí)法的規(guī)范化程度相對(duì)提升。

在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革之前，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法存在著諸多問(wèn)題。

孫明揚(yáng)指出，由于長(zhǎng)期分散賦權(quán)的執(zhí)法權(quán)配置格局，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在不同條線多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，可能種植執(zhí)法是一條線，畜牧執(zhí)法是一條線，漁業(yè)執(zhí)法又是一條線，大家各管各的事。另外，在市、區(qū)兩級(jí)，可能還存在重復(fù)執(zhí)法，日常監(jiān)管時(shí)，市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)都要去。

此外，張照新指出，在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建之前，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法人員平時(shí)還負(fù)責(zé)其他業(yè)務(wù)，身份比較模糊，執(zhí)法的主動(dòng)性比較弱，專業(yè)性也不強(qiáng)，導(dǎo)致管理難度大。張照新認(rèn)為，改革之后，農(nóng)業(yè)權(quán)責(zé)界限不清的問(wèn)題得到了解決，執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性變得更強(qiáng)了。

“‘綜合是我國(guó)執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要方向和基調(diào)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革也是客觀現(xiàn)實(shí)的需要。很多農(nóng)業(yè)執(zhí)法過(guò)去面臨的問(wèn)題，要通過(guò)綜合執(zhí)法改革的方式才能解決?！睂O明揚(yáng)說(shuō)。

如何進(jìn)一步推進(jìn)改革

全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建完畢后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法力度有明顯提升。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2020～2022年，全國(guó)各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)累計(jì)查辦各類(lèi)違法案件30.47萬(wàn)件，調(diào)處糾紛1.89萬(wàn)件，挽回經(jīng)濟(jì)損失14.96億元。

不過(guò)，在那些工作于一線的執(zhí)法人員看來(lái)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法仍面臨很多困難。首先，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能眾多，執(zhí)法人員部分職責(zé)難以履行到位。

余程說(shuō)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法履職涉及的法律有近20部、行政法規(guī)30余部、地方法規(guī)和政府部門(mén)規(guī)章170余部，行政處罰事項(xiàng)多達(dá)200余項(xiàng)，造成農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重。荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)核定事業(yè)編制78名，實(shí)際在職人員55名，“我們明顯感覺(jué)到人員力量不足”。

余程表示，在荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，長(zhǎng)江禁漁、農(nóng)村宅基地執(zhí)法、耕地巡查保護(hù)等職責(zé)的履行較為困難，因沒(méi)有將責(zé)任壓實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，僅依靠農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員日夜巡查，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空和空白。

其次，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)和執(zhí)法能力有待進(jìn)一步提高。

鄭可平曾在2020年發(fā)表一篇論文，討論基層農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中存在的問(wèn)題。她表示，在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，存在執(zhí)法人員素質(zhì)低的問(wèn)題?！耙?yàn)楦鞯卦诤喜?zhí)法職能的時(shí)候，基本將原有執(zhí)法編制內(nèi)的人員直接合并，沒(méi)有將執(zhí)法人員具體情況考慮在內(nèi)，具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和能力的人員很少?！编嵖善秸f(shuō)。

“執(zhí)法人員過(guò)去都是分散在不同機(jī)構(gòu)，可能有些人員以前只負(fù)責(zé)種植業(yè)的執(zhí)法，對(duì)畜牧、漁政等領(lǐng)域完全不熟悉。現(xiàn)在在綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員就需要從頭學(xué)起?！庇喑讨赋?，很多執(zhí)法人員目前掌握的原行業(yè)專業(yè)執(zhí)法知識(shí)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到綜合執(zhí)法的要求，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法知識(shí)“短板”任重道遠(yuǎn)。

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的“老齡化”使得補(bǔ)齊“短板”的工作難度更高。在荊州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，在職人員平均年齡52歲。

再次，《中國(guó)新聞周刊》記者梳理多地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員發(fā)表的論文后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)執(zhí)法人員都提到執(zhí)法保障不足的問(wèn)題。余程表示，由于地方財(cái)政困難，基本上只保障了執(zhí)法人員工資和少量工作經(jīng)費(fèi)，執(zhí)法裝備、執(zhí)法車(chē)輛、執(zhí)法船艇數(shù)量不足，現(xiàn)代化、信息化設(shè)備缺失，影響了執(zhí)法效率。

隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也開(kāi)始出現(xiàn)一些新的違法行為，例如通過(guò)電商平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播等渠道銷(xiāo)售假冒偽劣農(nóng)資產(chǎn)品。孫明揚(yáng)認(rèn)為，這要求農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)突破傳統(tǒng)的案件辦理方式，增強(qiáng)區(qū)域間的合作和協(xié)調(diào)能力、增強(qiáng)溯源能力。

另外，孫明揚(yáng)提到，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)也有一些變化。例如對(duì)宅基地違法行為的查處，就是以前沒(méi)有涉及的工作內(nèi)容，而在長(zhǎng)江流域沿線的省、市，禁止捕撈、電魚(yú)和監(jiān)管水域生態(tài)環(huán)境等工作都變得更加重要，“這要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)也與時(shí)俱進(jìn)地配置執(zhí)法資源、執(zhí)法力量，增強(qiáng)對(duì)新增執(zhí)法事務(wù)的適應(yīng)能力”。

為真正落實(shí)“綜合執(zhí)法”的要求，孫明揚(yáng)指出，還需要農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)理順組織架構(gòu)，保障執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)行，并且建立常態(tài)化的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，突破執(zhí)法人員的“專業(yè)壁壘”，提升執(zhí)法人員“綜合執(zhí)法”的能力。此外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還應(yīng)嚴(yán)格遵照法定程序辦案，形成有效的案件辦理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)案卷質(zhì)量的內(nèi)部管理，建立與公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的常態(tài)化合作，以提升疑難案件、行刑銜接案件的規(guī)范化程度。

（文中鄭可平為化名）