國(guó)外相對(duì)貧困治理實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

摘要：貧困問(wèn)題是阻礙中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要因素，在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)兩大戰(zhàn)略基礎(chǔ)上緩解相對(duì)貧困已經(jīng)成為新時(shí)代貧困治理問(wèn)題的核心，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在訴求。當(dāng)下中國(guó)的貧困治理問(wèn)題已經(jīng)由絕對(duì)貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困問(wèn)題，持續(xù)推進(jìn)相對(duì)貧困治理體系與治理能力現(xiàn)代化顯得尤為重要。通過(guò)引入國(guó)外的相對(duì)貧困治理實(shí)踐，使其與中國(guó)的開發(fā)式扶貧進(jìn)行比較，探尋國(guó)外相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)及可行性，對(duì)我國(guó)相對(duì)貧困治理實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

關(guān)鍵詞：相對(duì)貧困；貧困治理；長(zhǎng)效機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，“可持續(xù)脫貧”“培育可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”理論提出因地制宜地發(fā)展有效路子，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下相對(duì)貧困治理工作提供了戰(zhàn)略的目標(biāo)導(dǎo)向[1]。我國(guó)相對(duì)貧困治理進(jìn)程跟國(guó)外相比還缺乏經(jīng)驗(yàn)積累，長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建需要借鑒國(guó)外的治理經(jīng)驗(yàn)，避免出現(xiàn)相關(guān)共性問(wèn)題，從而推動(dòng)我國(guó)反貧困實(shí)踐進(jìn)程。

一、中國(guó)相對(duì)貧困的研究現(xiàn)狀

隨著對(duì)相對(duì)貧困研究的不斷深入，我國(guó)學(xué)者在反貧困實(shí)踐中逐漸擺脫了國(guó)外傳統(tǒng)的研究方法。在分布上，相對(duì)貧困問(wèn)題從農(nóng)村延伸到城市，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)交織的分散式狀態(tài)[2]。相對(duì)貧困不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)貧困上，它重點(diǎn)關(guān)注的是區(qū)域差異、社會(huì)結(jié)構(gòu)、精神文化等多種因素對(duì)貧困人口的影響[3]。從過(guò)程論的角度看，相對(duì)貧困治理就是一個(gè)“發(fā)現(xiàn)差異—縮小差異—再發(fā)現(xiàn)差異”的循環(huán)過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是追求差異化公平的過(guò)程[4]。在中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，相對(duì)貧困是發(fā)展型貧困，但仍缺乏統(tǒng)一明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)體系，在消除絕對(duì)貧困過(guò)程中缺乏與緩解相對(duì)貧困銜接問(wèn)題的研究，對(duì)邊緣群體重視程度不夠，人文關(guān)懷方面缺乏針對(duì)性措施。

相對(duì)貧困的多元化特點(diǎn)也決定了相對(duì)貧困治理中要具有針對(duì)性。在我國(guó)的反貧困實(shí)踐中呈現(xiàn)出相對(duì)貧困人口基數(shù)大、貧困維度范圍廣、致貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)。我國(guó)相對(duì)貧困包含的貧困人口比我國(guó)絕對(duì)貧困的人口數(shù)量和比例都大得多，在絕對(duì)貧困治理中，對(duì)貧困的致因歸納廣泛，相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困的治理具有重合性特點(diǎn)，在相對(duì)貧困治理中其他維度治理的任務(wù)繁重，要特別注重多維度貧困的治理。導(dǎo)致相對(duì)貧困的因素主要包括制度、人力資本、貧困文化和環(huán)境四個(gè)方面[5]。我國(guó)相對(duì)貧困治理是長(zhǎng)期性的、需要持續(xù)進(jìn)行的，而相對(duì)貧困的多元化導(dǎo)致其致貧風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)提高，治理難度加大。致貧風(fēng)險(xiǎn)多元且涉及范圍廣，對(duì)于相對(duì)貧困群體來(lái)說(shuō)，致貧風(fēng)險(xiǎn)的客觀性與主觀性交互作用、經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性相互影響、結(jié)構(gòu)性和周期性交替構(gòu)建，這些為相對(duì)貧困治理增加了更多挑戰(zhàn)。

二、英國(guó)相對(duì)貧困的反貧實(shí)踐

工業(yè)革命帶來(lái)的城市化問(wèn)題，如住房緊張，環(huán)境惡化，公共健康威脅等使英國(guó)政府將關(guān)注點(diǎn)開始聚焦到民生問(wèn)題上。20世紀(jì)40年代，英國(guó)建立了世界第一個(gè)福利國(guó)家實(shí)施的貧困救助政策，相對(duì)貧困理論率先在英國(guó)的反貧困治理中得到了實(shí)踐。20世紀(jì)70年代，英國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化各方面綜合發(fā)展，英國(guó)的社會(huì)保障支出也大幅增漲，英國(guó)絕對(duì)貧困人口基數(shù)也得到了大規(guī)模消減。20世紀(jì)80年代，英國(guó)政府開始采納相對(duì)貧困理論，關(guān)注社會(huì)中出現(xiàn)的相對(duì)貧困問(wèn)題。20世紀(jì)90年代，英國(guó)將相對(duì)貧困治理的關(guān)注重點(diǎn)集中在兒童這一弱勢(shì)群體上，將兒童作為家庭貧困狀態(tài)判斷的主要考察對(duì)象，給貧困家庭兒童發(fā)放兒童補(bǔ)貼。人口老齡化意味著人們勞動(dòng)力的逐漸減退和消失，英國(guó)從14世紀(jì)起便開始把從社會(huì)征收的濟(jì)貧稅的大部分用來(lái)扶助老年貧困群體。在養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，英國(guó)還實(shí)施了團(tuán)體年金政策，將養(yǎng)老金制度與個(gè)人行為規(guī)范更加緊密地聯(lián)系在一起。在21世紀(jì)后，英國(guó)將相對(duì)貧困治理理論在老齡人口中有了更進(jìn)一步的實(shí)踐[6]。社會(huì)保障體系的完善和發(fā)展對(duì)緩解相對(duì)貧困治理有治標(biāo)治本的意義，英國(guó)社會(huì)保障體系對(duì)中國(guó)社會(huì)福利制度的完善和發(fā)展具有不可或缺的借鑒意義。

三、美國(guó)相對(duì)貧困的反貧實(shí)踐

美國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，與其他大多數(shù)國(guó)家不同，它對(duì)低于特定年收入金額的貧困者實(shí)行兜底政策，因此，相對(duì)貧困在美國(guó)才是反貧困的治理重點(diǎn)。美國(guó)的扶貧政策受到傳統(tǒng)思想中社會(huì)等級(jí)、社會(huì)秩序維護(hù)和工作倫理思想的影響，對(duì)貧困問(wèn)題的分析角度也逐漸從個(gè)體差異角度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治、經(jīng)濟(jì)體制等各方面的分析[7]。美國(guó)相對(duì)貧困線的劃分也與世界上其他國(guó)家做法不同，不是將全體居民收入的中位數(shù)占比進(jìn)行測(cè)定，而是通過(guò)對(duì)全體家庭居民收入進(jìn)行順序排列，在絕對(duì)收入的基礎(chǔ)上選取中位數(shù)或眾數(shù)相對(duì)固定的比例數(shù)值，再結(jié)合家庭結(jié)構(gòu)類型與收入分布特征對(duì)每個(gè)家庭進(jìn)行不同的數(shù)值調(diào)整。

在20世紀(jì)30年代至60年代之間，美國(guó)相對(duì)貧困人口大規(guī)模下降，近1500萬(wàn)人脫貧，且全體居民收入的貧困率下降了12.3個(gè)百分點(diǎn)。在20世紀(jì)80年代和90年代，因美國(guó)經(jīng)濟(jì)滯脹、政府助貧資金開支削減，福利支出大幅下降導(dǎo)致美國(guó)的貧困問(wèn)題在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)反彈。在此背景下，美國(guó)對(duì)社會(huì)救助政策進(jìn)行了調(diào)整，加入了靠現(xiàn)金援助維持正常收入的補(bǔ)充，保障收入計(jì)劃與貧困家庭臨時(shí)受助計(jì)劃?？肆诸D時(shí)期這一做法的目的是為了激勵(lì)勞動(dòng)者就業(yè)，用現(xiàn)金福利直接瞄準(zhǔn)就業(yè)問(wèn)題，使貧困得到了緩解。美國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理重點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：一是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，解決城鄉(xiāng)信息不對(duì)稱的問(wèn)題，縮小公共服務(wù)之間的差距。二是通過(guò)間接干預(yù)，增加農(nóng)民收入，優(yōu)化配置扶貧資源。三是發(fā)揮金融扶貧功能，認(rèn)識(shí)到金融在相對(duì)貧困中的作用[8]。美國(guó)建立了多維度的相對(duì)貧困指標(biāo)體系，以此來(lái)確保評(píng)估的全面和準(zhǔn)確。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，設(shè)計(jì)出符合我國(guó)國(guó)情的相對(duì)貧困界定標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)促進(jìn)相對(duì)貧困群體的精準(zhǔn)識(shí)別與評(píng)估具有重要作用。

四、日本相對(duì)貧困的反貧實(shí)踐

在第二次世界大戰(zhàn)中， 日本經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，貧困問(wèn)題明顯。20世紀(jì)50年代到70年代，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)人口大幅度縮減，區(qū)域貧困現(xiàn)象突出，農(nóng)村地區(qū)貧困率較高。20世紀(jì)中后期，金融危機(jī)導(dǎo)致失業(yè)率較高，失業(yè)導(dǎo)致貧困問(wèn)題極其嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代后， 日本國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)滯脹，導(dǎo)致社會(huì)貧富兩極分化，相對(duì)貧困占據(jù)社會(huì)主導(dǎo)地位，單身婦女貧困率較高，貧困代際相傳現(xiàn)象愈加突出。

日本在農(nóng)業(yè)、就業(yè)鼓勵(lì)、社會(huì)保障與貧困地區(qū)開發(fā)、失業(yè)救濟(jì)等多個(gè)方面實(shí)施了反貧困舉措，并取得了顯著成效[9]。在農(nóng)業(yè)方面，出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)促法》，大力支持農(nóng)民個(gè)人及公司發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，增加收益。1970年， 日本又頒發(fā)了《農(nóng)地法》鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和租賃。1980年， 出臺(tái)了《農(nóng)地利用增進(jìn)法》推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，后續(xù)又完善了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序運(yùn)行，大力發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)，保護(hù)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。在就業(yè)方面，根據(jù)日本女人比男人貧困的國(guó)情，強(qiáng)力實(shí)施就業(yè)幫扶政策。2006年修訂了《男女雇傭機(jī)會(huì)均等法》，大力消除社會(huì)性別不公現(xiàn)象，促進(jìn)女性就業(yè)。在社會(huì)保障方面，1941年實(shí)施勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)法，20世紀(jì)70年代至80年代普及公共年金，對(duì)國(guó)民實(shí)行差別保障，不斷完善社會(huì)保障體系和機(jī)制。 日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主要包括三大層：第一層是國(guó)民年金，為社會(huì)提供最基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障；第二層根據(jù)不同的就業(yè)類型實(shí)施不同的養(yǎng)老保障；第三層是企業(yè)年金和公務(wù)員加算的共濟(jì)年金。除此之外， 日本還大力完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高對(duì)貧困家庭學(xué)生的資助，為失業(yè)人員提供勞動(dòng)保障和收入保障。

五、國(guó)外相對(duì)貧困治理實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

在國(guó)外相對(duì)貧困治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中發(fā)現(xiàn)我國(guó)相對(duì)貧困治理存在很多不足，可持續(xù)脫貧并非僅包含收入的一維概念，而是綜合復(fù)雜的多維模式和要經(jīng)歷從低級(jí)到高級(jí)不斷融合的發(fā)展階段。我國(guó)相對(duì)貧困治理目前只以收入作為重點(diǎn)研究對(duì)象，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響而處于低級(jí)階段，但隨著2020年后絕對(duì)貧困的消除，相對(duì)貧困治理將在多維領(lǐng)域進(jìn)一步發(fā)揮其減貧功能。我國(guó)相對(duì)貧困治理要著重借鑒英國(guó)完善的社會(huì)保障體系、美國(guó)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃分以及日本在應(yīng)對(duì)老齡化和農(nóng)業(yè)方面的實(shí)踐，運(yùn)用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)完善家庭、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的資料為相對(duì)貧困治理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，同時(shí)也要汲取國(guó)外教訓(xùn)，警惕“社會(huì)懶人”和“福利依賴”，注重勞動(dòng)者能力的培養(yǎng)。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對(duì)相對(duì)貧困治理進(jìn)行更加深入的探索，可以在借鑒國(guó)外相對(duì)貧困治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)梳理其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)一些啟示，這對(duì)我國(guó)建立更加高質(zhì)量的減貧長(zhǎng)效機(jī)制具有重要作用。

第一，轉(zhuǎn)變認(rèn)知觀念。隨著絕對(duì)貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)型成相對(duì)貧困問(wèn)題，反貧困問(wèn)題也將轉(zhuǎn)型成社會(huì)資源配置不均、社會(huì)權(quán)利缺失、社會(huì)機(jī)會(huì)被剝奪等潛在的社會(huì)政治性問(wèn)題。要大力將相對(duì)貧困群體對(duì)社會(huì)公平觀的心理認(rèn)知引導(dǎo)納入相對(duì)貧困治理的常態(tài)考量之中，以最大限度實(shí)現(xiàn)效率與公平，拔掉貧困文化之根，防止心理貧困和精神貧困的發(fā)生，在社會(huì)各層面的作用下引導(dǎo)相對(duì)貧困群體對(duì)相對(duì)貧困治理的全面透徹理解，為相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的建立打下群眾意識(shí)基礎(chǔ)。

第二，加強(qiáng)倫理關(guān)懷。社會(huì)排斥的存在使相對(duì)貧困人口因公共資源分配不公、不均而導(dǎo)致個(gè)人機(jī)會(huì)和能力的缺失，從而被排斥在社會(huì)發(fā)展成果共享的主流之外，這在一定程度上意味著分配體系正義的失衡。相對(duì)貧困治理過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)人的關(guān)注，堅(jiān)持以人為本，提高相對(duì)貧困群體的發(fā)展水平，給予真正現(xiàn)實(shí)性的倫理關(guān)懷。增強(qiáng)弱勢(shì)群體對(duì)倫理關(guān)懷的心理信心，關(guān)懷行為主體要將義務(wù)性、臨時(shí)性的關(guān)懷轉(zhuǎn)化成自覺(jué)性、長(zhǎng)期性的關(guān)懷，將對(duì)弱勢(shì)群體的倫理關(guān)懷納入相對(duì)貧困治理的常態(tài)化之中。

第三，完善社會(huì)保障制度。從國(guó)外反貧困實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，進(jìn)一步改革社會(huì)保障體系，切實(shí)提高社會(huì)保障對(duì)貧困人口的救助作用，建立行之有效的社會(huì)保障制度是非常重要的。重視對(duì)弱勢(shì)群體相關(guān)權(quán)利的維護(hù)，做好困難群體的相關(guān)需求調(diào)查，針對(duì)不同需求設(shè)計(jì)或增加貧困群體的福利，精準(zhǔn)服務(wù)，讓扶貧措施惠及貧困群體，發(fā)揮社會(huì)各項(xiàng)保障制度對(duì)相關(guān)群體的救助作用。在完善社會(huì)制度方面，可以借鑒國(guó)外分類救助的工作福利制度，完善低保和社會(huì)保障救助制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，制定相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略。2020年后貧困治理模式的轉(zhuǎn)型要求相對(duì)貧困的治理戰(zhàn)略也要與時(shí)俱進(jìn)，改變過(guò)去長(zhǎng)期執(zhí)行的扶貧戰(zhàn)略，向“防助結(jié)合、以防為主”的新減貧治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，將可持續(xù)性作為根本抓手引入相對(duì)貧困治理的實(shí)踐中，將收入分配、公共服務(wù)均等化問(wèn)題和社會(huì)機(jī)會(huì)、社會(huì)資源保障作為考核貧困治理績(jī)效的重要衡量?jī)?nèi)容和指標(biāo)。以共同富裕為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)能力為核心變量，形成根據(jù)不同勞動(dòng)能力群體的分層銜接治理策略，構(gòu)建增能型治理、賦權(quán)型治理、兜底型治理和銜接型治理的四維相對(duì)貧困治理模式。

第五，構(gòu)建相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要大力推進(jìn)相對(duì)貧困治理與防止返貧機(jī)制相結(jié)合，要在相對(duì)貧困治理客觀需要的基礎(chǔ)上總結(jié)我國(guó)扶貧開發(fā)的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快建立和完善符合我國(guó)國(guó)情的相對(duì)貧困治理法侓法規(guī)。同時(shí)，要制定出相對(duì)貧困治理需要遵守的基本原則和總體思路，明確治理主體及其法定職責(zé)、主要任務(wù)、方法途徑，完善相應(yīng)的保障機(jī)制、監(jiān)督責(zé)任機(jī)制及考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，構(gòu)建相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)相對(duì)貧困治理進(jìn)行了更加深入的探索，在國(guó)外相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒上結(jié)合中國(guó)反貧實(shí)踐進(jìn)行了對(duì)比和可行性分析。國(guó)外學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困的研究側(cè)重于從縱向上隨著歷史的演進(jìn)不斷完善和發(fā)展，由于國(guó)情不同，針對(duì)相對(duì)貧困的治理也不盡相同，但總體方向是一致的。在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，貧困的轉(zhuǎn)型使相對(duì)貧困問(wèn)題更加凸顯，但是相對(duì)貧困治理無(wú)法與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略相割裂。相對(duì)貧困治理是一個(gè)長(zhǎng)期性、常態(tài)化、持續(xù)性的工作，要調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體力量，形成解決相對(duì)貧困問(wèn)題的社會(huì)力量，構(gòu)建相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理機(jī)制，走符合中國(guó)特色的相對(duì)貧困治理之路。

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作者簡(jiǎn)介：丁會(huì)艷（1998-），女，河南安陽(yáng)人，碩士在讀，研究方向：社區(qū)治理。

（責(zé)任編輯 董國(guó)珍）