教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政策工具選擇及運(yùn)用

陳良雨 段旭萍

摘要：教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型是在教育領(lǐng)域中，伴隨數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動，教育目標(biāo)、教育方式、教育結(jié)果等的轉(zhuǎn)變過程，以及在此基礎(chǔ)上引發(fā)的各種教育關(guān)系的重塑過程。其與政策工具的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)在，在人才需求導(dǎo)向、倫理風(fēng)險(xiǎn)防范以及教育標(biāo)準(zhǔn)制定方面，政策工具能夠?yàn)榻逃龜?shù)字化轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)提供保障。在推進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，羅斯維爾和澤維爾德的政策工具分類為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題探究提供了分析框架。其中，在市場需求層面，強(qiáng)化“信息服務(wù)”類政策工具運(yùn)用，從宏觀上推動國家級教育數(shù)據(jù)開放平臺的建立。在倫理風(fēng)險(xiǎn)層面，突出“公共服務(wù)”類政策工具運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)由多元主體協(xié)同參與的教育倫理監(jiān)管體系。在教育標(biāo)準(zhǔn)層面，推進(jìn)“示范工程”類政策工具運(yùn)用，將經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)嵌入教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)踐中。

關(guān)鍵詞：教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型；政策工具；倫理風(fēng)險(xiǎn)；教育標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

* 本文系國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“人工智能應(yīng)用背景下政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力提升路徑研究”（項(xiàng)目編號：20CZZ034）研究成果。

大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在社會發(fā)展中的深入推進(jìn)，宣告數(shù)字時代的來臨。在數(shù)字時代，社會也將呈現(xiàn)出“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的特征。如在市場領(lǐng)域，企業(yè)將諸如物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)管理、組織運(yùn)營和研發(fā)創(chuàng)新等環(huán)節(jié)，來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型[1]。在城市治理領(lǐng)域，全國多個省級政府逐漸推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如廣東出臺《關(guān)于加快數(shù)字化發(fā)展的意見》，旨在將廣東建設(shè)成數(shù)字化發(fā)展的高地；上海出臺《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》，探索超大城市的數(shù)字化發(fā)展新思路等[2]，整個社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型特征逐漸顯現(xiàn)。那么，教育領(lǐng)域呢？教育領(lǐng)域是否也表現(xiàn)出數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢？在以政府主導(dǎo)、學(xué)校主體以及社會力量多元參與的教育治理格局中，既然政府發(fā)揮著政策指導(dǎo)、宏觀引領(lǐng)的作用，那又應(yīng)該在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中行使怎樣的職能呢？這些問題關(guān)乎教育領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程與效果，又涉及政府有效應(yīng)對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的策略與路徑。因此，對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的核心主體——“政府”進(jìn)行研究，也體現(xiàn)出數(shù)字時代教育治理現(xiàn)代化的題中之義。

從當(dāng)前的研究來看，涉及教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政府研究相對稀缺。學(xué)者們主要聚焦于數(shù)字化時代政府對教育發(fā)展的功能研究上，從宏觀上探討政府在教育數(shù)字化進(jìn)程中的角色和作用。如在基礎(chǔ)教育階段的數(shù)字教材建設(shè)上，面對行政部門缺位和安全機(jī)制不健全等問題，政府需要發(fā)揮在數(shù)字教材的頂層設(shè)計(jì)、分級審查、統(tǒng)一管理等方面發(fā)揮規(guī)制功能，以保障數(shù)字教材的質(zhì)量[3]。如在數(shù)字時代，高等教育治理離不開政府在大數(shù)據(jù)智能化的運(yùn)行機(jī)制、使用邊界以及運(yùn)用規(guī)則等方面的規(guī)范，以防范大數(shù)據(jù)智能化在高等教育治理中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)[4]。如在數(shù)據(jù)賦能教育的實(shí)踐過程中，數(shù)據(jù)依賴或數(shù)據(jù)之上的問題容易引發(fā)資源和權(quán)力的錯配，這也需要政府提供相應(yīng)的制度環(huán)境[5]。再如數(shù)字化人才生態(tài)建設(shè)，也需要政府在內(nèi)的多方共建，從而探索分層分類的數(shù)字人才培養(yǎng)能力框架等[6]。以上研究體現(xiàn)出學(xué)者們對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中政府功能的關(guān)切，也從不同的角度提出了政府應(yīng)對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具有啟發(fā)性的思考。然而，從實(shí)踐來看，為了有效適應(yīng)并推動教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型，政府到底應(yīng)該采取怎樣的手段和方式來實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，這是當(dāng)前還有待進(jìn)一步探索的地方。因此，本文在上述相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)之上，以政策工具為重點(diǎn)對象，探討教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型為什么需要政策工具？教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)該選擇哪些政策工具？這些政策工具又應(yīng)該如何應(yīng)用等，以期為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政府責(zé)任踐行和功能發(fā)揮提供思考方向。

一、教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型

在探討教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型之前，首先需要理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵。關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型，目前學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。在Vial看來，數(shù)字化轉(zhuǎn)型就是通過信息技術(shù)、計(jì)算技術(shù)、通信技術(shù)等使實(shí)體屬性產(chǎn)生重大變革的過程，其中包含目標(biāo)、手段、變革范圍和程度、預(yù)期結(jié)果等[7]。該界定將數(shù)字化轉(zhuǎn)型理解為由現(xiàn)代信息科技、計(jì)算科技等引發(fā)實(shí)體對象屬性的轉(zhuǎn)變過程，且在這一過程中產(chǎn)生變革目標(biāo)、手段、結(jié)果等全方位的變化。Tobias等認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型是由數(shù)字技術(shù)引發(fā)的變革，其在企業(yè)運(yùn)營、業(yè)務(wù)流程、價(jià)值創(chuàng)造等方面發(fā)揮作用[8]。與此相似，George Westerman也認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型在企業(yè)管理中就是企業(yè)利用技術(shù)來提升自身的運(yùn)營效率和運(yùn)營業(yè)績的過程[9]，二者都強(qiáng)調(diào)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型對于企業(yè)管理績效方面的應(yīng)用價(jià)值。有的學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字化轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新和數(shù)據(jù)資源持續(xù)增長基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)、社會和政府的變革與重塑[10]，這一理解突出數(shù)字化轉(zhuǎn)型對于社會關(guān)系格局的影響力，尤其在信息技術(shù)與數(shù)據(jù)資源的合力作用下經(jīng)濟(jì)、社會與政府之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的調(diào)整與變化。綜上所述，數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以理解為在數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動下，組織在管理目標(biāo)、方式、結(jié)果等方面的轉(zhuǎn)變過程，以及在此基礎(chǔ)上引發(fā)的社會關(guān)系格局的重塑過程。

那么，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是在教育領(lǐng)域中，伴隨數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動，教育目標(biāo)、教育方式、教育結(jié)果等的轉(zhuǎn)變過程，以及在此基礎(chǔ)上引發(fā)的各種教育關(guān)系的重塑過程。其一，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心動力在于數(shù)字技術(shù)，并依靠數(shù)字技術(shù)來驅(qū)動教育領(lǐng)域各個層面的轉(zhuǎn)變，使現(xiàn)代信息科技、計(jì)算科技、通信科技等嵌入教育場景中，從而呈現(xiàn)出“數(shù)字”教育的樣態(tài)。其二，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型是教育領(lǐng)域的系統(tǒng)性、全方位的轉(zhuǎn)變過程，在這一過程中，數(shù)字技術(shù)將與教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)方式、教學(xué)過程、教學(xué)評價(jià)等相融合，以突出數(shù)字技術(shù)在教育領(lǐng)域中所帶來的“紅利”，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)在促進(jìn)教學(xué)相長中的應(yīng)用價(jià)值。其三，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅涉及單獨(dú)的教育領(lǐng)域，還牽涉相關(guān)領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)、社會、政府等領(lǐng)域，諸如政府層面對學(xué)校數(shù)字化教育的督導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域?qū)?shù)字化時代人才綜合素養(yǎng)的需求等，進(jìn)而重塑教育與經(jīng)濟(jì)、社會和政府在治理場域中的關(guān)系格局。因此，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型一方面體現(xiàn)在教育領(lǐng)域內(nèi)部由于數(shù)字技術(shù)融入所帶來的各個層面的轉(zhuǎn)變，另一方面則是涉及與教育相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)系調(diào)整與重塑。

二、教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型與政策工具選擇的內(nèi)在邏輯

教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為由數(shù)字技術(shù)帶來的系統(tǒng)性、整體性的轉(zhuǎn)變過程，不僅表現(xiàn)在教育領(lǐng)域內(nèi)生轉(zhuǎn)型動力的促進(jìn)作用，還離不開外生驅(qū)動力的牽引，其中最典型的表現(xiàn)就是政府政策工具的功能發(fā)揮。那么，為什么教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要輔以政策工具選擇呢？其中，在人才需求導(dǎo)向、倫理風(fēng)險(xiǎn)防范以及教育標(biāo)準(zhǔn)制定方面，政策工具選擇能夠?yàn)榻逃龜?shù)字化轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)提供保障。

首先，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要與人才供給的環(huán)境需求相適應(yīng)，而政策工具選擇在人才“適需服務(wù)”上為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支持。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖然體現(xiàn)出一種由傳統(tǒng)向現(xiàn)代教育形態(tài)的變遷，但其功能始終要聚焦于人才培養(yǎng)這一核心目標(biāo)上。在數(shù)字技術(shù)推動教育范式由“供給驅(qū)動”向“需求驅(qū)動”這一轉(zhuǎn)變過程中，“適需服務(wù)”將是未來教育系統(tǒng)的基本特征，因而注意力也應(yīng)當(dāng)配置到人才市場需求、國家戰(zhàn)略需求、人類發(fā)展需求上，從而適應(yīng)數(shù)字時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要[11]。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時代使命之一就是要服務(wù)于人才需求導(dǎo)向，提升數(shù)字時代人才供給的“數(shù)字素養(yǎng)”，這也是教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的地方。然而，在人才需求導(dǎo)向方面，如何將教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型與人才需求有機(jī)銜接起來呢？單靠學(xué)校的單一力量往往難以有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這就需要選擇一定的政策工具來發(fā)揮輔助功能。其中，在人才培養(yǎng)、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才資金投入與相關(guān)服務(wù)上，政策工具能夠發(fā)揮對人才事業(yè)的推動力[12]。而教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型在人才的“適需服務(wù)”上，就是需要政府選擇相應(yīng)的政策工具來為其提供相應(yīng)的管理與服務(wù)，諸如市場對“數(shù)字素養(yǎng)”人才的信息服務(wù)需求、學(xué)校數(shù)字化轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會脫節(jié)問題的規(guī)制等。尤其在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進(jìn)的初期，數(shù)字技術(shù)在教育教學(xué)中的應(yīng)用范圍和程度到底應(yīng)該怎樣限定？數(shù)字技術(shù)服務(wù)于人才培養(yǎng)的重心又在哪里？是否有產(chǎn)生了一定的不利影響？又應(yīng)該怎樣應(yīng)對或規(guī)避不利影響？這些問題在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的早期階段也會使學(xué)校陷入迷茫，這也是政府能夠通過政策工具來為其服務(wù)的重要方面。

其次，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型伴隨著倫理風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生，而政策工具選擇在倫理風(fēng)險(xiǎn)防范上為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供保障?！稗D(zhuǎn)型”意味著整體性、系統(tǒng)性的變遷，這一變遷必然帶來新舊事物的對立與沖突，進(jìn)而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，倫理風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前關(guān)注的重點(diǎn)之一。公民個人的信息控制權(quán)由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬與開放特征而弱化，從而導(dǎo)致個人信息泄露的概率增加，數(shù)據(jù)泄露、隱私曝光已經(jīng)成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中所詬病的倫理風(fēng)險(xiǎn)[13]。這種涉及個人信息或隱私的泄露風(fēng)險(xiǎn)同樣存在于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，諸如學(xué)習(xí)軟件或?qū)W習(xí)平臺對學(xué)生或教師個人信息的“非法獲取”和濫用、學(xué)生或教師個人資料信息的“非法使用”或惡意泄露等。這些風(fēng)險(xiǎn)伴隨于數(shù)字技術(shù)融入教育的過程中，甚至誘發(fā)違法和犯罪的行為。因而，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中存在的倫理風(fēng)險(xiǎn)問題及其負(fù)面影響，也是不可回避的問題。由于智能技術(shù)的倫理風(fēng)險(xiǎn)不僅涉及用戶和受眾，還涉及學(xué)術(shù)組織和國家，因而更是需要有針對性地采取各種風(fēng)險(xiǎn)防范工具[14]，這就為政府利用相應(yīng)政策工具來應(yīng)對倫理風(fēng)險(xiǎn)提供了治理空間。在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，除了學(xué)校自身要積極采取相應(yīng)的倫理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施外，還離不開政府在規(guī)范、指導(dǎo)等方面的政策工具的功能發(fā)揮，如對師生信息數(shù)據(jù)的保護(hù)、對非法獲取和濫用師生隱私數(shù)據(jù)的監(jiān)管以及相應(yīng)規(guī)則的設(shè)立等。政府政策工具使用對于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型而言，其倫理風(fēng)險(xiǎn)防范功能與作用是單一學(xué)校主體難以發(fā)揮的。

最后，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要教育標(biāo)準(zhǔn)來保障秩序，而政策工具選擇在教育標(biāo)準(zhǔn)制定上為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支撐。教育標(biāo)準(zhǔn)對于教育活動而言，能夠起到規(guī)范操作、行為引導(dǎo)與統(tǒng)一認(rèn)識等作用，保障教育活動的規(guī)范與秩序。近年來，我國在教育活動中愈發(fā)重視教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問題。2018年教育部頒布的《教育部關(guān)于完善教育標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》中指出，要“加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國，必須增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)意識和標(biāo)準(zhǔn)觀念，形成可觀察、可量化、可比較、可評估的工作機(jī)制，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的支撐和引領(lǐng)作用”[15]。由此可見，教育標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為推動我國教育現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力。而教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為一個教育領(lǐng)域全方位、系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型過程，同樣需要相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)和規(guī)范，但實(shí)際情況是，教育標(biāo)準(zhǔn)的制定存在缺失。以在線教育為例，雖然我國對在線教育課程和在線教育機(jī)構(gòu)有相對明確的遴選和審查依據(jù)，但審查結(jié)果主要用于課程評優(yōu)與機(jī)構(gòu)備案，并產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)形式不夠規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定主體單一等問題[16]。這是教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型所面臨標(biāo)準(zhǔn)制定缺失的表現(xiàn)之一，從而使得制定怎樣的教育標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為亟待解決的問題。而標(biāo)準(zhǔn)化又是現(xiàn)代國家在公共服務(wù)中的重要政策工具，其在保障公共服務(wù)質(zhì)量、水平等方面的作用日益突出[17]。因此，針對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型所面對的標(biāo)準(zhǔn)制定問題，政府能夠發(fā)揮政策工具的作用，通過相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制定來為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程提供明確的規(guī)范指南。因此，政策工具在教育標(biāo)準(zhǔn)制定上為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支撐，這也是教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型與政策工具的重要內(nèi)在邏輯。

三、教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政策工具選擇

政策工具與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型在人才需求導(dǎo)向、倫理風(fēng)險(xiǎn)防范以及教育標(biāo)準(zhǔn)制定方面具有內(nèi)在邏輯，這使得教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程可以借助政策工具的牽引力來為其提供一定的保障與支持。由于政策工具在類型上具有多樣性，那么，要推進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)該選擇怎樣的政策工具呢？盡管在學(xué)界以往研究中，學(xué)者們基于不同的研究視角，按照不同的依據(jù)對政策工具進(jìn)行分類，但羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）的政策工具分類相比較而言更具廣泛認(rèn)可。羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）根據(jù)主體行動邏輯不同，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種[18]。供給型政策工具是政府通過“資金投入、科技信息支持、教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)五個方面”來促進(jìn)發(fā)展的方式手段的總稱；環(huán)境型政策工具是政府通過“目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、法規(guī)管制、金融稅收、考核評估”來營造良好發(fā)展環(huán)境的方式手段的總稱；需求型政策工具是政府通過“政府采購、服務(wù)外包、示范工程”降低外部因素干擾和影響的方式手段的總稱[19]。本文將采用這一政策工具分析框架來對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題展開分析與討論。

在需求型政策工具基礎(chǔ)之上突出供給型政策工具的選擇，來應(yīng)對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的“適需服務(wù)”。從當(dāng)前涉及教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“適需服務(wù)”的政策工具來看，其選擇方向主要表現(xiàn)為需求型政策工具。如《上海市教育信息化2.0行動計(jì)劃（2018-2022）》中有明確指示要“立足于智能時代人才培養(yǎng)需求，探索面向未來的新時代教育信息化應(yīng)用標(biāo)桿學(xué)校建設(shè)、管理、運(yùn)行模式”[20]。該行動計(jì)劃就是要培育出適應(yīng)數(shù)字時代的標(biāo)桿學(xué)校，并通過管理與運(yùn)行模式探索來提升人才培養(yǎng)的效能?！渡虾Ｊ薪逃龜?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施方案 （2021-2023）》旨在推進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)區(qū)建設(shè)，并將上海建設(shè)成為全國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)桿城市[21]。上海市的相關(guān)政策凸顯出需求型政策工具中的“示范工程”效應(yīng)，即教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中學(xué)校人才培養(yǎng)與市場需求有效銜接的成功案例和經(jīng)驗(yàn)，則成為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“適需服務(wù)”標(biāo)桿和模范。政府可以借助其示范效應(yīng)進(jìn)行試點(diǎn)并在時機(jī)成熟時推廣經(jīng)驗(yàn)，從而建立適應(yīng)市場需求的教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“示范工程”。

盡管需求型政策工具選擇體現(xiàn)了教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中地方政府的教育治理創(chuàng)新，但從教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的初期來看，供給型政策工具選擇的作用更是不可或缺。從供給型政策工具角度來看，在教育數(shù)字化這項(xiàng)重大工程推進(jìn)的初期，由于市場導(dǎo)向性因素不足等方面條件的限制，理應(yīng)需要政府在加強(qiáng)宏觀研判、明晰人才需求結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上通過供給型政策工具為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的人才培養(yǎng)提供相應(yīng)的資源支持。教育數(shù)字化向更高層次轉(zhuǎn)型過程中，需要進(jìn)一步關(guān)注教育信息生態(tài)系統(tǒng)中的信息流通，以使教育信息生態(tài)系統(tǒng)中各要素環(huán)節(jié)有機(jī)鏈接[22]。以信息資源供給為例，由于學(xué)校與市場主體面臨信息不對稱性問題，在數(shù)字時代學(xué)校到底應(yīng)該進(jìn)行怎樣的數(shù)字化改革來培養(yǎng)適應(yīng)市場需求的人才？以及市場主體的人才需求信息如何有效反饋到學(xué)校以促進(jìn)其數(shù)字化轉(zhuǎn)型？這是現(xiàn)實(shí)中政策工具選擇有待進(jìn)一步強(qiáng)化的地方。而政府是數(shù)據(jù)最大的生產(chǎn)者和擁有者，政府?dāng)?shù)據(jù)占整個社會數(shù)據(jù)的80%以上[23]。在這一層面上，政府應(yīng)如何發(fā)揮橋梁作用，將市場人才需求的信息與學(xué)校共享，推動學(xué)校在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中將人才培養(yǎng)這一核心重任與市場需求緊密聯(lián)系，以防止為了數(shù)字化轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致人才培養(yǎng)與市場需求脫節(jié)的問題。這也是教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，政策工具選擇的重要方向之一。

第二，在環(huán)境型政策工具基礎(chǔ)之上輔以供給型政策工具，來防范教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的倫理風(fēng)險(xiǎn)問題。由于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及現(xiàn)代信息科技的應(yīng)用，這也就牽引出相應(yīng)的倫理風(fēng)險(xiǎn)問題。目前在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的倫理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對上，主要通過環(huán)境型政策工具來對倫理問題進(jìn)行規(guī)范。環(huán)境型政策工具中的策略性措施、法規(guī)管制等都指向政府的監(jiān)管功能，即需要政府采取相應(yīng)的政策措施對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程進(jìn)行監(jiān)督、管理，并對教育數(shù)據(jù)濫用、隱私信息泄露并造成重大負(fù)面社會影響的行為進(jìn)行懲戒。因?yàn)樗惴▊惱韱栴}、數(shù)據(jù)倫理問題在教育領(lǐng)域內(nèi)，不僅存在偏見、侵權(quán)等風(fēng)險(xiǎn)，還可能引發(fā)新的教育不平等問題[24]，這就需要政府發(fā)揮監(jiān)管作用來維護(hù)良好的發(fā)展環(huán)境。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的意見》，就體現(xiàn)出為營造良好的科技倫理環(huán)境進(jìn)行的法規(guī)管制。盡管該類政策工具能夠?yàn)榻逃龜?shù)字化轉(zhuǎn)型中的倫理風(fēng)險(xiǎn)防范提供一定的指導(dǎo)，但仍然還需要進(jìn)一步對教育領(lǐng)域中數(shù)據(jù)安全管理、師生及相關(guān)主體個人教育數(shù)據(jù)及隱私保護(hù)等進(jìn)行明確的政策規(guī)定，以此明晰相關(guān)主體的行動邊界。

在倫理風(fēng)險(xiǎn)問題的應(yīng)對上，不僅依靠環(huán)境型政策工具的環(huán)境營造作用，還離不開政府供給型政策工具的輔助，以提升倫理風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性。政府的供給型政策工具能夠?yàn)榻逃龜?shù)字化轉(zhuǎn)型中的倫理風(fēng)險(xiǎn)防范提供公共服務(wù)手段，尤其在多元主體參與的情形下，更需要政府發(fā)揮搭建平臺服務(wù)的功能?？萍紓惱淼闹卫硇枰罱軌蚝w政策制定者、公司企業(yè)、科學(xué)技術(shù)專家以及普通公民等行動者在內(nèi)的多元主體協(xié)商平臺，重建和完善倫理準(zhǔn)則并實(shí)現(xiàn)由實(shí)質(zhì)性倫理向程序性倫理的轉(zhuǎn)換[25]。那么，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中所涉及的教育倫理風(fēng)險(xiǎn)問題同樣需要多元主體的協(xié)商參與，共同完善教育倫理準(zhǔn)則。這一過程往往涉及政策決策者、學(xué)校、家庭、公司企業(yè)、科學(xué)技術(shù)專家等，這就需要政府利用其權(quán)威和權(quán)力資源，為教育領(lǐng)域的利益相關(guān)者搭建協(xié)商平臺，圍繞數(shù)據(jù)信息、個人隱私以及教育公平等倫理問題展開對話交流，以凸顯教育倫理準(zhǔn)則重構(gòu)的“程序性正義”。而在科技倫理治理上多元主體的協(xié)同參與過程就需要政府的協(xié)調(diào)。

第三，在環(huán)境型政策工具基礎(chǔ)上結(jié)合需求型政策工具，來發(fā)揮教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的功能。作為一項(xiàng)培養(yǎng)人才的社會復(fù)雜工程，教育所涉及的技術(shù)、管理和實(shí)踐活動等都需要一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)[26]。特別是當(dāng)今我國正處于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型初期，相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)用和服務(wù)尚處于“野蠻生長”階段，有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚未完善， 缺乏有效監(jiān)管， 各種問題凸顯，尤其是教育信息產(chǎn)品的安全性受到普遍關(guān)注[27]?？上攵绻逃龢?biāo)準(zhǔn)問題無法得到合理解決，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程必然受阻甚至停滯，難以達(dá)成理想效果。我國當(dāng)前地方政府在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的愿景設(shè)計(jì)，為環(huán)境型政策工具的選擇提供觀測點(diǎn)。如安徽省政府先后印發(fā)的《安徽省中小學(xué)校信息化基本標(biāo)準(zhǔn)》《安徽教育管理公共平臺和資源應(yīng)用平臺技術(shù)規(guī)范》等，其愿景設(shè)計(jì)就是通過提升師生信息技術(shù)應(yīng)用能力，推動優(yōu)質(zhì)教育資源在更大范圍內(nèi)的普惠共享[28]。這類遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)除了為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供方向與目標(biāo)外，還旨在通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來規(guī)范教育實(shí)踐行為，促進(jìn)數(shù)字化時代教育的高質(zhì)量發(fā)展。

然而，需求型政策工具在教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上的作用也不能忽視。在教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上，不同的地方政府、不同的教育環(huán)境，其教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)具有一定的差異性。尤其從經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的角度來看，如果有的地區(qū)教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)成績卓著，就能夠?yàn)榻逃龢?biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對滯后地區(qū)或者相關(guān)地區(qū)提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。在此，需求型政策工具選擇的價(jià)值在于促進(jìn)“經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)”。那么，對于地方政府而言，通過相應(yīng)的政策或措施來激勵教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的相關(guān)參與主體進(jìn)行學(xué)習(xí)，來結(jié)合本土情況從而建立具有本土特色的教育標(biāo)準(zhǔn)，這也能夠體現(xiàn)需求型政策工具的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從目前的情況來看，教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上的需求型政策工具的選擇還有待強(qiáng)化，尤其對于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型初期而言，經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)也是促使教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型順利的重要因素之一。

四、教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政策工具運(yùn)用

羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）的供給型、環(huán)境型與需求型政策工具分類，為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)提供了視角，那么在具體的實(shí)踐過程中又應(yīng)當(dāng)如何有效運(yùn)用這些政策工具呢？其中，在市場需求層面，強(qiáng)化“信息服務(wù)”類政策工具運(yùn)用，建立國家級教育數(shù)據(jù)開放平臺。在倫理風(fēng)險(xiǎn)層面，突出“公共服務(wù)”類政策工具運(yùn)用，完善由多元主體協(xié)同參與的教育倫理監(jiān)管體系。在教育標(biāo)準(zhǔn)層面，推進(jìn)“示范工程”類政策工具運(yùn)用，將經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)嵌入教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)踐中。

第一，強(qiáng)化“信息服務(wù)”類政策工具運(yùn)用，從宏觀上推動國家級教育數(shù)據(jù)開放平臺的建立。2022年3月正式上線啟動“國家智慧教育公共服務(wù)平臺”，在連接不同教育階段和不同學(xué)習(xí)平臺上發(fā)揮了資源共享功能[29]，這體現(xiàn)了智慧教育公共服務(wù)的進(jìn)步。而從市場導(dǎo)向的角度來看，將市場中的人才需求信息與學(xué)校教育中的人才供給行動有機(jī)結(jié)合，仍然需要政府強(qiáng)有力的政策“援助”來實(shí)現(xiàn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的“適需服務(wù)”。目前微觀層面需求型政策工具中的“示范工程”已經(jīng)開始發(fā)揮作用，再將供給型政策工具中的“信息服務(wù)”結(jié)合起來，有利于為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型建立不同層級的教育信息服務(wù)。這就需要運(yùn)用“信息服務(wù)”政策工具，從宏觀上推動國家級教育數(shù)據(jù)開放平臺的建立。以美國的國家級教育數(shù)據(jù)開放平臺為例，其組織方式表現(xiàn)為由披露審查委員會等負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，并承擔(dān)監(jiān)督與評估教育數(shù)據(jù)開放過程的功能，同時由教育技術(shù)辦公室負(fù)責(zé)相應(yīng)的業(yè)務(wù)推動[30]。這種國家級教育數(shù)據(jù)平臺建設(shè)再強(qiáng)調(diào)教育數(shù)據(jù)開放共享的權(quán)利時，更加突顯教育數(shù)據(jù)的利用價(jià)值。這對于我國的啟示在于，一方面有利于為我國建立具有權(quán)威性、統(tǒng)籌性的國家級教育數(shù)據(jù)平臺提供相應(yīng)的政策參考，另一方面也有利于為學(xué)校和市場圍繞人才供需的信息服務(wù)提供良性互動平臺。

第二，突出“公共服務(wù)”類政策工具運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)由多元主體協(xié)同參與的教育倫理監(jiān)管體系。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的倫理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對屬于教育治理范疇，多元主體參與不可獲取。這種倫理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對除了需要政府、學(xué)校、教師等治理主體力量之外，還離不開對治理主體間構(gòu)建起具有約束力的規(guī)則[31]。而針對多元教育治理主體參與協(xié)商教育倫理準(zhǔn)則以及構(gòu)建教育治理主體間的約束力規(guī)則，就需要來自政府明確的政策指引和協(xié)調(diào)。其中，從供給型公共政策工具的應(yīng)用來看，政府可以發(fā)揮“公共服務(wù)”的功能，根據(jù)供給型政策工具中“公共服務(wù)”的內(nèi)涵，這包括完善當(dāng)前的政策法規(guī)，明確不同治理主體在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的作用、地位和職責(zé)；確立負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，來協(xié)調(diào)治理主體間的行動關(guān)系，并提供相應(yīng)的配套資源；培養(yǎng)專門人才，提升治理主體適應(yīng)數(shù)字時代的能力和素養(yǎng)等。通過政府的“公共服務(wù)”，多元治理主體在數(shù)據(jù)信息、個人隱私等信息安全方面的倫理意識和責(zé)任能夠得以增強(qiáng)，同時伴隨政府服務(wù)資源的供給，其應(yīng)對倫理風(fēng)險(xiǎn)的治理能力也能夠得到提升。在公共服務(wù)類政策工具運(yùn)用中，對多元主體進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合是應(yīng)對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中倫理風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

第三，推進(jìn)“示范工程”類政策工具運(yùn)用，將經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)嵌入教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)踐中。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進(jìn)并非一蹴而就，且不同地區(qū)、不同教育環(huán)境下教育標(biāo)準(zhǔn)也具有多樣性和差異性。面對這種情況，“示范工程”類政策工具的運(yùn)用有助于提供更生動的學(xué)習(xí)場景。在政策設(shè)計(jì)上，“示范工程”可以走向兩條相銜接的思路。其一，通過支持?jǐn)?shù)字化背景下教育標(biāo)準(zhǔn)的國際學(xué)習(xí)與合作，一方面以教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對成功的案例為參照，學(xué)習(xí)國際上先進(jìn)的教育標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)；另一方面積極參與國際教育標(biāo)準(zhǔn)的合作，其目的在于通過參與國際對話，來改進(jìn)完善我國數(shù)字化環(huán)境中教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中不足的地方，從而達(dá)到“國際示范”學(xué)習(xí)效果。其二，推進(jìn)具有中國特色的數(shù)字化教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的示范基地建設(shè)，將國際經(jīng)驗(yàn)與中國本土特色結(jié)合起來，尤其是突出本土適用價(jià)值。與此同時，在時機(jī)成熟之際，向相關(guān)省域推廣數(shù)字化教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)成功經(jīng)驗(yàn)的政策擴(kuò)散。

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作者簡介：

陳良雨：副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻逃卫怼?/p>

段旭萍：在讀碩士，研究方向?yàn)榻逃卫怼?/p>

The Choice and Application of Policy Tools in the Digital Transformation of Education

Chen Liangyu， Duan Xuping

（School of Public Affairs and Administration， University of Electronic Science and Technology， Chengdu 611731， Sichuan） Abstract：The digital transformation of education is a process of transformation in the field of educational objectives， educational methods， educational results， driven by digital technology. It is also a process of reshaping various educational relations on this basis. Its internal logic with policy tools is that in terms of talents demand orientation， ethical risk prevention and education standard setting， policy tools can provide guarantee for the smooth promotion of digital transformation of education. In the process of promoting the digital transformation of education， Roswell and zevelds classification of policy tools provides an analytical framework for the exploration of the digital transformation of education. Among them， At the level of market demand， we should strengthen the use of policy tools such as “information services” to promote the establishment of a national education data open platform from a macro perspective. At the level of ethical risk， we should highlight the use of “public service” policy tools， and realize the educational ethics supervision system involving multiple subjects. At the level of educational standards， promote the use of policy tools such as“demonstration projects” and embed experience learning into the practice of educational standards construction.

Keywords： digital transformation of education； policy tools； ethical risk； education standard

責(zé)任編輯：趙云建